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LEGISLAZIONE STRANIERA
Camera dei deputati
XVII Legislatura
BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA
GUIDA ALLA DOCUMENTAZIONE
Le competenze delle Corti dei Conti in
Francia, Germania, Regno Unito e Spagna
(3 luglio 2014)
Documentazione comparata
−
Antonello Tarzia, Corte dei conti e controllo esterno sull’attività economicofinanziaria delle autonomie negli stati regionali, CEDAM, 2008 (il vol. contiene una
trattazione dettagliata dei sistemi spagnolo, pp. 189-236, portoghese, pp. 237-276,
francese, pp. 277-301) – Volume disponibile presso la Biblioteca della Camera.
−
Una comparazione tra le funzioni esercitate dai vari organismi nazionali (inclusa la
Corte dei Conti italiana) è presente in alcune pagine contenute in un capitolo sul
controllo esterno della Corte dei Conti europea, tratto dal vol. “Trattato di diritto
amministrativo europeo”, diretto da Mario P. Chiti e Guido Greco (2. ed., 2007, Parte
generale, Tomo II, pp. 560-563). Le pagine in questione sono riprodotte in allegato alla
presente Guida.
Francia
NORMATIVA
La Corte dei Conti (Cour des Comptes) è l’organo, previsto dalla Costituzione francese,
che ha il compito principale di controllare la regolarità dei conti pubblici dello Stato, degli
enti pubblici, delle imprese pubbliche e degli organismi della sicurezza sociale, ma anche
degli organismi privati che beneficiano di aiuti dello Stato o che ricevono contributi da
parte di persone fisiche o giuridiche. L’art. 47-2 della Costituzione, nella formulazione
risultante dalla revisione costituzionale del 2008, precisa e definisce le competenze della
Corte.
La Corte dei Conti, giurisdizione contabile indipendente sia dal potere legislativo sia
dall’esecutivo, assiste il Governo e il Parlamento e informa le due istituzioni e l’opinione
pubblica sulla regolarità dei conti sottoposti al suo controllo.
Le principali attività della Corte riguardano:
− il controllo della gestione della cosa pubblica; la Corte controlla le
amministrazioni centrali, gli enti pubblici nazionali, le imprese pubbliche (dal 1976)
e gli organismi di sicurezza sociale (dal 1950), ma anche tutti gli organismi privati
che beneficiano di aiuti pubblici. Spetta alla Corte conoscere la gestione di tali
organismi attraverso la documentazione giustificativa fornita dai relativi
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responsabili della contabilità (Code des jurisdictions financiéres, art. L 111-3); si
tratta di un controllo non-giurisdizionale, ma che può portare la Corte a indirizzare
osservazioni agli amministratori o ad adire la Corte per la disciplina di bilancio e
finanziaria (Cour de discipline budgétaire et financière);
− l’accertamento giurisdizionale; la Corte verifica la regolarità delle entrate e
delle spese pubbliche e le condizioni di tenuta della contabilità degli organismi
pubblici; giudica, inoltre, sui conti presentati dai responsabili ufficiali della
contabilità pubblica (comptables patents) (Code des jurisdictions financières, art. L
111-1) e sui soggetti che abbiano comunque maneggiato fondi pubblici, considerati
per estensione giurisprudenziale responsabili di fatto (comptables de fait);
− la certificazione della regolarità dei conti dello Stato e del regime
generale della sicurezza sociale; la legge organica n. 2001-692 del 1° agosto
2001 relativa alle lois de finances (c.d. Legge LOLF) (cfr. testo in vigore) e la legge
organica n. 2005-881 del 2 agosto 2005 relativa alle leggi di finanziamento della
sicurezza sociale (cfr. testo in vigore) hanno affidato alla Corte il compito di
certificare che i conti pubblici siano conformi alle regole contabili in vigore
contenute nella raccolta delle norme contabili dello Stato;
− l’assistenza al Parlamento nel controllo sull’azione del Governo e l’assistenza
al Parlamento e al Governo nel controllo sull’esecuzione delle leggi finanziarie e
sull’applicazione delle leggi di finanziamento della sicurezza sociale, come anche
nella valutazione delle politiche pubbliche. In seguito all’approvazione della Legge
n. 2011-140 del 3 febbraio 2011 sul rafforzamento degli strumenti del Parlamento in
materia di controllo dell’azione del Governo e di valutazione delle politiche
pubbliche, i Presidenti dell’Assemblea nazionale e del Senato possono presentare
alla Corte specifiche richieste di valutazione alle quali la Corte risponde nella forma
di un rapporto entro un anno dalla richiesta (Code de jurisdictions financières, art.
L 132-5).
I controlli e le valutazioni della Corte dei Conti riguardano in particolare: la
regolarità dell’utilizzo del denaro pubblico in conformità alle regole e alle leggi in vigore;
l’efficienza e l’economicità dei risultati che devono essere proporzionati alle risorse
impiegate; l’efficacia dei risultati rispetto agli obiettivi prefissati.
Per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni giurisdizionali relative al controllo dei
conti pubblici, rientranti nelle competenze della Corte dei Conti fin dalla sua istituzione,
la Corte è la giurisdizione superiore dell’ordine delle giurisdizioni finanziarie del quale
sono giudici di prima istanza le Camere regionali e territoriali dei Conti (chambres
régionales et territoriales des comptes - CRTC). La Corte dei Conti è il giudice d’appello
per le sentenze delle CRTC, mentre il Consiglio di Stato costituisce l’istanza di
cassazione delle sentenze della Corte e delle CRTC. Sono associate alla Corte dei Conti
anche la Corte per la disciplina di bilancio e finanziaria (Cour de discipline budgétaire
et financière) e il Consiglio per i prelievi obbligatori (Conseil des prélèvements
obligatoires).
Le procedure davanti alla Corte dei Conti, riformate con la Legge n. 2008-1091 (cfr.
testo in vigore) e successivamente anche dalla Legge n. 2011-1862 du 13 décembre 2011
sulla ripartizione del contenzioso e l’alleggerimento di alcune procedure giurisdizionali,
sono basate attualmente sui principi del contraddittorio, della collegialità delle decisioni e
della pubblicità delle osservazioni e delle raccomandazioni. La specificità dell’attività delle
giurisdizioni finanziarie e la tecnicità delle loro attività, che combina perizia in materia di
bilancio e di contabilità, valutazione finanziaria e analisi giuridica, hanno conferito alle
loro procedure tratti peculiari rispetto alle altre giurisdizioni, amministrative e ordinarie.
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La Corte rende pubblici tutti i suoi lavori (salvo esigenze particolari di riservatezza) e
li rende disponibili sul suo sito internet.
DOCUMENTAZIONE
Sito internet della Cour des Comptes. Su tale sito sono illustrate le missioni,
l’organizzazione, le attività di controllo, le attività internazionali, le pubblicazioni e la storia
della Corte.
Jan Pascal, Parlement et cour des comptes, Pouvoirs 3/ 2013 (n. 146), p. 107-116
Germania
NORMATIVA
Legge fondamentale, art. 114
(1) Il Ministro federale delle finanze, ai fini del discarico del Governo federale, deve
rendere conto al Bundestag e al Bundesrat di tutte le entrate e di tutte le spese, nonché dei
beni patrimoniali e dei debiti afferenti all'anno finanziario precedente.
(2) La Corte federale dei conti, i cui membri godono dell'indipendenza propria dei
giudici, esamina il consuntivo, nonché l’economicità e la correttezza della conduzione
economica e di bilancio. Essa informa, oltre che il Governo federale, direttamente ogni
anno il Bundestag e il Bundesrat. Per il resto le funzioni della Corte federale dei conti
vengono disciplinate dalla Legge federale sulla Corte dei conti (Bundesrechnungshofgesetz
- BRHG) dell’11 luglio 1985 (da ultimo modificata il 2 febbraio 2009) 1 e dal Regolamento
della Corte dei conti (Geschäftsordnung des Bundesrechnungshofes – GO-BRH) del 19
novembre 1997 (da ultimo modificato il 6 settembre 2011) 2.
La Corte dei conti federale (Bundesrechnungshof) è un’autorità federale suprema:
nell’ordinamento federale il suo status è gerarchicamente equiparato a quello dell’Ufficio
del Presidente federale, del Cancelliere e dei ministeri del Governo federale. Come organo
indipendente di controllo finanziario, la Corte dei conti è soggetta soltanto alla
legge. Nell’ambito dei suoi compiti istituzionali essa è di ausilio al Parlamento (Bundestag
e Bundesrat) e al Governo federale nelle loro decisioni. Per dettato costituzionale i membri
della Corte godono della stessa indipendenza dei giudici. Il Presidente e il Vicepresidente
sono eletti dal Parlamento su proposta del Governo federale per un periodo, non
rinnovabile, di 12 anni. L’elezione avviene senza dibattito e al Bundestag è richiesta la
maggioranza assoluta dei voti espressi con scrutinio segreto. Gli altri membri della Corte
sono invece nominati dal Presidente federale su proposta dello stesso Presidente della
Corte e dirigono le 9 divisioni (Prüfungsabteilungen) e le 49 unità (Prüfungsgebiete) in
cui è strutturato l’organismo. Per diventare membro della Corte dei conti federali è
necessario aver conseguito l’abilitazione alla carriera direttiva nel pubblico impiego e,
inoltre, disporre di una vasta e versatile esperienza professionale. Il Presidente o il
Vicepresidente e almeno un terzo dei restanti membri deve avere i requisiti per la
magistratura, mentre un adeguato numero degli altri component deve possedere una
preparazione economico-scientifica o tecnica. Oltre alla sede centrale di Bonn, ove la
Corte si è trasferita da Francoforte nel 2000, vi sono nove uffici regionali che esercitano
1
2
Il testo è disponibile anche in versione inglese (aggiornato al 9 luglio 2001).
Il testo è disponibile anche in versione inglese (aggiornato al 30 agosto 2005).
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funzioni di controllo a livello federale e altre corti indipendenti di controllo a livello dei
Länder.
I compiti di controllo e di verifica spettanti alla Corte dei conti federale riguardano la
gestione finanziaria dello Stato federale (autorizzazioni di spesa, voci attive e passive,
programmi di spesa, ecc.), degli istituti previdenziali, delle imprese a partecipazione statale
e degli enti che godono di contributi finanziari pubblici. I risultati delle verifiche effettuate
sono resi noti con appositi atti amministrativi (Prüfungsmitteilungen) inviati agli enti
sottoposti a controllo. La Corte presenta al Parlamento e al Governo delle Relazioni
annuali con osservazioni (Bemerkungen) e può anche pubblicare rapporti speciali
(Sonderberichte) su argomenti di particolare rilevanza e interesse per il Parlamento e per il
Governo.
Secondo una tradizione, che risale alla Repubblica di Weimar, le funzioni di
Incaricato federale per le economie amministrative (Bundesbeauftragter für
Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung - BWV) sono esercitate dal Presidente della Corte dei
conti federale. Le specifiche competenze dell’Incaricato sono delineate nelle Direttive del
Governo federale (Richtlinien für die Tätigkeit des Bundesbeauftragten) del 26 agosto
1986. La sua attività, che consta di proposte, perizie e pareri, è finalizzata ad un
adempimento economico dei compiti dello Stato e ad una corrispondente e più razionale
organizzazione dell’amministrazione federale. Le competenze dell’Incaricato si estendono
anche ai beni e alle imprese della Federazione.
DOCUMENTAZIONE
The Bundesrechnungshof and the Regional Audit Offices (opuscolo informativo in lingua
inglese)
Regno Unito
NORMATIVA
La funzione di controllo (audit) sulla spesa pubblica disposta a livello centrale
(Dipartimenti del Governo, amministrazioni ed agenzie pubbliche) nelle materie riservate
allo Stato a seguito del processo di decentramento avviato nel 1998 (difesa, affari esteri,
sicurezza, fiscalità statale) è esercitata dal Comptroller and Auditor General (C&AG).
Istituito nel XIX, questo organo (la cui completa denominazione è: Comptroller General of
the Receipt and Issue of Her Majesty's Exchequer and Auditor General of Public
Accounts), monocratico e indipendente, è qualificato come officer della Camera dei
Comuni ed è responsabile del National Audit Office (NAO), amministrazione specializzata
posta alle sue dipendenze.
In base alla legge istitutiva (National Audit Act 1983), il NAO provvede all’attività di
audit sulla spesa dei dipartimenti del governo e predispone al riguardo specifiche relazioni
(Value for Money Report) su determinati programmi o settori di spesa, nonché
sull’economia, efficienza ed efficacia della gestione della spesa pubblica. Queste relazioni
sono presentate alla Camera dei Comuni dal C&AG ed al loro esame è dedicata gran parte
dell’attività della Commissione dei Conti Pubblici (Committee of Pubblic Accounts) della
Camera dei Comuni. Il C&AG svolge il suo controllo anche sui conferimenti (block grants)
dello Stato centrale alle regioni.
Il Government Resources and Accounts Act 2000 ha introdotto una riforma della
gestione e del controllo della finanza pubblica, ridefinendo l’impostazione dei documenti
contabili in base al criterio della competenza (con graduale superamento dell’attuale
sistema basato sul criterio di cassa).
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Più recentemente, la legge che nel 2011 ha istituito l’Office for Budget Responsibility 3
(Budget Responsibility and National Audit Act 2011) ha modificato altresì l’organizzazione
interna del NAO e l’ufficio del Comptroller and Auditor General che ne è a capo, al fine di
innovare gli strumenti istituzionali di analisi della finanza pubblica, di previsione
economica e di valutazione indipendente della sostenibilità delle politiche di spesa. La
legge ha previsto, in particolare, che il NAO sia composto da 9 membri (nominati dal
Primo Ministro, previo parere parlamentare), assicurando la presenza maggioritaria di
esperti esterni all’amministrazione: il C&AG, che lo presiede, 5 non-executive
members e 3 employee members. (Schedule 2) e fissa in dieci anni la durata in carica
del Comptroller (s. 11 (6)).
La spesa pubblica locale (disposta nelle materie devolute alla competenza degli organi
regionali di autogoverno istituiti nel 1998 in Scozia, nel Galles e nell’Irlanda del Nord) è
tuttavia soggetta al controllo dei rispettivi auditors regionali: Auditor General for Scotland
(istituito dallo Scotland Act 1998, art. 69); Auditor General for Wales (istituito dal
Government of Wales Act 1998, art. 90); Comptroller and Auditor General for Northern
Ireland (istituito dal Northern Ireland Act 1998, art. 65). Tali organi, di nomina regia,
sono preposti anch’essi a capo di amministrazioni specializzate e di ciò rispondono alle
assemblee legislative locali.
A questi organi va aggiunta per completezza, sempre con riferimento all’ambito locale,
la Audit Commission, organo collegiale indipendente con esclusiva competenza sulla
qualità dei servizi pubblici e delle prestazioni del sistema sanitario nazionale in Inghilterra
e nel Galles.
DOCUMENTAZIONE
Martino Bianchi, Il National Audit Office e il Public Accounts Committee: ancora lezioni
da Westminster? (in “Rivista italiana di politiche pubbliche”, 2012, n. 1, pp. 89-115)
Spagna
NORMATIVA
Il Tribunal de Cuentas è disciplinato dall’art. 136 della Costituzione spagnola 4. Esso è il
supremo organo di controllo della contabilità e della gestione economica dello Stato così
come del settore pubblico. Dipende direttamente dal Parlamento (Cortes Generales) e
svolge le sue funzioni, per sua delega, nell’esame e nel riscontro del Rendiconto generale
dello Stato (comma 1).
I Rendiconti dello Stato e del settore pubblico statale sono trasmessi al Tribunale dei
conti e sono da questo verificati. Il Tribunale, senza pregiudizio della propria giurisdizione,
trasmette alle Cortes Generales una relazione annuale in cui, ove necessario, comunica le
infrazioni o le responsabilità che a suo giudizio si siano verificate (comma 2).
I membri del Tribunale dei conti godono della stessa indipendenza e inamovibilità e
sono sottoposti alle stesse incompatibilità dei giudici (comma 3).
3 L’Office for Budget Responsibility (OBR), nominato dal Ministro del Tesoro previo parere della competente
commissione parlamentare della Camera dei Comuni, ma posto in condizione di autonomia rispetto al
Governo, è un organismo investito del compito di formulare stime previsionali oggettive e trasparenti in base
alle quali il Tesoro provvede a definire la politica fiscale e ad assumere le decisioni che impegnano il bilancio
pubblico. L’OBR è formato da un collegio di tre esperti, tra cui il presidente.
4 È disponibile anche una traduzione in italiano della Costituzione spagnola.
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Una legge organica disciplina la composizione, l’organizzazione e le funzioni del
Tribunale dei conti (comma 4).
Inoltre l’art. 153 della Costituzione prevede che il controllo dell’attività degli organi
delle Comunità autonome sia esercitato “dal Tribunale dei conti, quello economico e
relativo al bilancio” (lettera d).
La legge organica di attuazione del precetto costituzionale è stata approvata nel 1982: si
tratta della Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, a cui ha fatto
seguito nel 1988 la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
La Costituzione istituisce quindi il Tribunale quale organo di controllo sulla gestione
dei conti pubblici, dipendente dal Parlamento. Il Tribunale è inoltre titolare di poteri
giurisdizionali.
I consiglieri del Tribunale sono dodici e sono eletti dal Parlamento: sei dal Senato e
sei dal Congresso dei deputati, con la maggioranza dei tre quinti dei membri in ciascuna
Camera, per un periodo di nove anni; sono scelti tra letrados e auditores del Tribunale,
censores jurados de cuentas, magistrati e pubblici ministeri, professori universitari e
pubblici funzionari appartenenti a corpi riservati a soggetti laureati, avvocati, economisti e
professori in materia commerciale di comprovata competenza e con almeno quindici anni
di esercizio. I dodici consiglieri formano il Pleno del Tribunale dei conti. Ad essi si applica
la disciplina delle incompatibilità e delle ineleggibilità per i magistrati previste dalla Ley
Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Il Presidente del Tribunale è eletto dal Pleno del Tribunale tra i suoi membri e
nominato dal Re per un periodo di tre anni.
Sono organi del Tribunale, oltre al Presidente e al Pleno, la Commissione di Governo
(Comisión de Gobierno), composta dal Presidente e dai Presidenti di sezione, le Sezioni di
controllo e giurisdizionale (Secciones de Fiscalización e de Enjuiciamiento), i Consiglieri
dei conti (Consejeros de Cuentas), la Procura (Fiscalía) e la Segreteria generale.
Al controllo del Tribunale sono soggetti: le amministrazioni statali; gli organi delle
Comunità autonome; gli enti di previdenza; le agenzie e le autorità indipendenti; le aziende
di Stato e le altre aziende pubbliche; la Banca di Spagna.
Le funzioni del Tribunale si informano ai principi di legalità, trasparenza ed
economicità. Il controllo concerne il rispetto dei parametri dettati dalla Costituzione e dalle
leggi in materia di gestione della finanza pubblica e il rispetto di quanto stabilito dalla
legge statale di bilancio. Il Tribunale può richiedere qualsiasi tipo di dato o informazione
all’ente soggetto al controllo e può segnalare al Parlamento i casi di mancata trasmissione.
Il Tribunale invia al Parlamento relazioni annuali e la relazione sul Rendiconto generale
del bilancio dello Stato, che sono sottoposte alla Commissione bicamerale per i rapporti
con il Tribunale dei conti (Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas), composta da 46 membri.
DOCUMENTAZIONE
Ulteriori informazioni relative al Tribunal de Cuentas (natura, composizione, funzioni,
bilancio, giurisprudenza) sono disponibili in lingua spagnola (o in lingua inglese) sul sito
dell’istituzione.
TRATTATO
DI
DIRITTO AMMINISTRATIVO
EUROPEO
diretto da
MARIO P. CHITI e GUIDO GRECO
Coordinato da
GIAN FRANCO CARTE! e DIANA-URANIA CALETTA
PARTE GENERALE
Tomo II
Seconda edizione
-
GIUFFRÈ EDITORE
2_oO:f-
560
6.
TRATTATO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO
Il controllo esterno della Corte dei conti europea.
6 ol oPremessa o
Il controllo esterno è svolto negli ordinamenti contemporanei
dali~ Istituzioni (41) superiori di controllo delle finanze pubbliche
(ISC) (42), che sono associate nell'International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai) (43). Esistono due modelli di
ISC: quello «Corte dei conti», di origine francese, e quello « audit
office » degli ordinamenti anglosassoni. Appartengono al primo
modello la Corte dei conti italiana, la Cour des comptes francese, la
Rekenhof-Cour des comptes belga, il Tribuna! de cuentas spagnolo, i
Tribunales de cuentas brasiliani, il Tribuna! de contas portoghese,
I'Eienktiko Sinedrio greco, il Bundesrechnungshof tedesco, I'Algemene Rekenkamer olandese, la Curtea de conturi rumena, ecc. Appartengono al secondo modello: il National Audit Office inglese, il
Comptroller and Auditor Generai irlandese, il Generai Accounting
Office degli Stati Uniti e così via.
La distinzione delle ISC tra i due modelli non va sopravvalutata. Affinché una distinzione, nell'ambito di un insieme, sia davvero rilevante da un punto di vista classificatorio occorre dimostrare che la distanza tra due elementi qualsiasi di un sottoinsiecorso verso un quad~Q_ di controllo interno integrato, Bruxelles, 150602005,
COM(2005) 252 definitivo, 4 sso
(41) Il termine «istituzioni» è qui usato in senso generico, come sinonimo
di autorità, di articolazioni di organizzazioni pubbliche. Il vocabolo assume invece un'accezione specifica nel lessico comunitario, in quanto indica una categoria
di strutture di rilievo maggiore (Parlamento europeo, Consiglio, Commissione,
Corte di giustizia, Corte dei conti europea) rispetto a quella degli organi consultivi
(Comitato economico e sociale e Comitato delle regioni), dei Comitati (di regolamentazione, di gestione, ecc.) e delle Agenzie. Sul punto, V. GuiZZI, Manuale di diritto e politica dell'Unione europea, Napoli, 2003, 67 ss.
(42) In tema, S. FuzoT, Les relations entre les Institutions supérieures de contrale financier et les pouvoirs publics dans les Pays de l'Union européenne, Paris,
2003.
(43) L'Intosai, il cui Segretariato generale ha sede a Vienna, è articolata su
base regionale. L'organizzazione pubblica una rivista trimestrale in francese (Revue intemationale de la vérification des comptes publics), inglese, tedesco, arabo e
spagnolo. La redazione della rivista è ospitata dal Generai Accounting Office degli
Stati Uniti. Il documento di base dell'Intosai è la «Dichiarazione di Lima» del
1977, contenente i postulati fondamentali, i principi generali e le norme di applicazione del controllo.
I CONTROLLI NEL SISTEMA COMUNITARIO
561
me non sia maggiore della distanza tra elementi appartenenti a
sottoinsiemi diversi. Ossia, nel caso che qui interessa, che la diversità tra due Corti dei conti non sia maggiore di quella che
passa tra una qualsiasi «Corte dei conti» e un qualsiasi «audi t
office » (44). L'esperienza dimostra che questa prova non può essere data.
Preliminarmente, va rilevato che alcune Corti, come la Cour
des comptes della Francia o l'Algemene Rekenkamer dei Paesi Bassi
erano (e sono) più vicine, per antica tradizione e prestigio, al National Audit Office del Regno Unito (45), che non ad alcune Corti
mediterranee. Il punto di maggiore rilievo riguarda però le funzioni. Il problema si pone per l'esercizio di competenze giurisdizionali in materia di responsabilità degli agenti pubblici. Ora, se è vero
che le ISC configurate come strutture di audit non svolgono mai
funzioni giurisdizionali, non è vero, però, il contrario. Non è vero
cioè che tutte le istituzioni di controllo esterno denominate Corti o
Tribunali ( Cour des comptes, Tribunales de cuentas, Bundesrechnungshof, Algemene Rekenkamer, ecc.) esercitino sempre funzioni
giurisdizionali. Ciò vale per alcune Corti e, specialmente, per quella italiana, ma non per tutte. E, comunque, non vale (e non varrà
in futuro (46)) per la Corte dei conti europea (47).
(44) G. CoGLIANDRO, Promemoria per uno studio comparato sulle Istituzioni
superiori di controllo delle finan.ze pubbliche, in Riv. C. cònti, n. 111999, 278 ss.
(45) Le tre ISC hanno in comune il fatto che sono state istituite nel secolo
XIV: il National Audit Office inglese nel 1314, la Cour des comptes francese nel
1318, l'Algemene Rekenkamer olandese nel 1386. C. PoLLITT et Al., Performance
or compliance?. Performance audit and public management in five countries, Oxford, 1998, l. Quanto alla Cour des comptes, il suo atto di nascita è individuato
normalmente nell'ordinanza di Filippo V il Lungo del 1318 (R. PELLET, La Cour
des comptes, Paris, 1998, 8). Secondo altri studiosi (AA.W., Histoire de l'Administration française. La Cour des Comptes, Paris, 1984, ·16), quel testo normativo
avrebbe dato assetto ad un organismo già esistente, come risulterebbe dal ritrovamento di registri risalenti al 1223.
(46) Di diverso avviso, C. AsTRALDI DE ZoRZI, Le Corti dei conti europee: esperienze a confronto, in Amm. con t. St. enti pubbl., 1998, 441, secondo cui la Corte
dei conti europea guarderebbe con favore alla «possibile istituzione di funzioni
giurisdizionali», in quanto la stessa «è stata elevata a rango di Istituzione, cioè
è stata equiparata non solo alle altre Istituzioni della Comunità europea, ma anche alle Istituzioni nazionali di controllo». L'affermazione non è persuasiva. Pare
anzitutto sbagliata la premessa che il Trattato UE abbia equiparato la Corte dei
conti europea alle istituzioni nazionali di controllo, attesa l'inesistenza della « istituzione nazionale di controllo» come figura giuridica universale, che, in ogni ca-
562
TRATIATO DI DIRITIO AMMINISTRATIVO EUROPEO
Da quanto detto si trae un ammonimento, quello di non desumere le funzioni di un'istituzione di controllo dalla sua denominazione. Si consideri, pure, a riprova del relativismo semantico, che
la Corte dei conti europea è denominata dagli inglesi non « Corte
dei conti», ma «Corte dei controllori» (Court of Auditors). Un altro elemento che induce a non enfatizzare la differenza tra i due tipi di ISC è che, analogamente all'articolazione del modello Corte
dei conti in due sub-modelli, a seconda che le Corti svolgano o no
funzioni giurisdizionali, anche il modello audit office è dualistico,
in relazione alla collocazione delle ISC nell'ambito dell'Esecutivo o
so, nessun trattato europeo può equiparare alle «istituzioni» dell'Unione, che, come si è visto, rappresentano una precisa categoria giuridica. Sembra inoltre illogica la conclusione, dato che la pretesa equiparazione della Corte europea alle
Corti nazionali (alcune delle quali prowiste di competenze giurisdizionali) non
giustifica punto l'inferenza dell'attribuzione di funzioni giurisdizionali alla Corte
europea (che opera come interfaccia di tutte le istituzioni nazionali di controllo
dell'Unione, anche di quelle prive di dette funzioni). In ogni caso, l'auspicio
non tiene conto della forza· delle cose. Premesso che, ai sensi dell'art. 24 7, par.
2, Trattato CE, i componenti della Corte comunitaria «provengono», di regola,
dalle istituzioni di controllo esterno degli Stati membri, ne deriva il dilemma: o
il criterio di prowista resta confermato, ed allora i membri della Corte europea
provenienti da istituzioni nazionali di controllo prive di competenze giurisdizionali non hanno i requisiti professionali per svolgere le nuove funzioni, o il criterio
di prowista viene modificato per consentire alla Corte europea di acquisire le professionalità necessarie, ed allora essa perde il collegamento con la maggior parte
delle istituzioni di contrello degli Stati membp, con owi riflessi negativi sull' esercizio del controllo (in realtà, si tratta di un'ipotesi di scuola, dato che un'eventuale
proposta in tal senso potrebbe difficilmente trovare in sede di Consiglio il quorum
per essere approvata, a causa dell'opposizione degli Stati membri interessati).
Omette di prendere in considerazione questo tipo di problemi anche G. DESMOULIN, La Cour et les Etats: qui controle qui? Indépendance de la Cour des comptes européenne et souveraineté des Etats membres, in Rev. MCUE, 2005, 523, che invita
gli Stati membri « a dar prova di audacia, coraggio e realismo, accettando di sottomettere le finanze dell'Unione all'autorità d'un organo giurisdizionale totalmente indipendente e imparziale». Per la configurabilità della responsabilità amministrativa per danni all'erario derivante dalla mancata attuazione del diritto comunitario, E. PrcozzA, Il diritto pubblico dell'economia nell'integrazione europea, Roma, 1996, 414. Sulla responsabilità per danni causati dall'indebito utilizzo dei
fondi comunitari, P .L. REBECCHI, Tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea e giurisprudenza della Corte dei conti, in Riv. C. conti, n. 4/2004, 342.
(47) Occorre rilevare, tuttavia, che l'estensione ai membri della Corte dei
conti europea del protocollo sui privilegi e. sulle immunità applicabili ai giudici
della Corte di giustizia ha indotto la dottrina a considerare la Corte dei conti come
una« magistratura finanziaria». M. EKELMANs,·La Cour des comptes, in Le droit de
la Ce et de l'Union européenne, a cura di J. Mé'gret, IX, 2000, 342.
l CONTROLLI NEL SISTEMA COMl':\I'Ll.RIO
563
del Legislativo. Al riguardo, si rileva, anzi, a conferma del fatto
che nei due archetipi analogie e differenze sono embricate, che l'estrazione parlamentare riguarda non solo il modello audit office
(come il National Audit Office inglese), ma anche quello Corte dei
conti (come la Rekerzhof-Cour des comptes belga (48)). Esiste, infine, un ulteriore tratto comune tra i due modelli che riguarda la verifica dell'affidabilità dei conti prevista dall'art. 248 del Trattato
CE (oggetto di analisi nel paragrafo 6.4), svolta da ISC appartenenti ad entrambi i modelli, come il Natiorzal Audit Otfice inglese e
l'Alge1nerze Rekerzkarner olandese (49). Conclusivamente, la differenza tra i due modelli di ISC non riguarda le funzioni (e neanche gli
obiettivi, i parametri e i metodi, che ormai, grazie anche all'attività
dell'Intosai, sono pressoché comuni), ma la struttura: la Corte dei
conti è un organo collegiale; l'audit otfìce è un organo monocratico.
(48)
P.
OuERTAINMONT,
La Cour des comptes et .sa mission juridictiomzelle,
Bruxelles, 1997. 31.
(49) G. CLEMENTE, Cunmzento agli artt. 246-248, in AA.VV., Trattati dell'Unione europea e della Comunità europea, a cura di A. Tizzano, Milano, 2004, 1167.