UNIVERSITÀ DELLA CALABRIA
FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE
CORSO DI LAUREA IN SCIENZE POLITICHE
Dipartimento di Scienze Giuridiche
Tesi di laurea in
Diritto
pubblico europeo e comparato
PROTEZIONE DEI BAMBINI E SICUREZZA
DEI GIOCATTOLI NELL’ORDINAMENTO
COMUNITARIO. IL CASO MATTEL.
Relatore
Candidato
Prof. Massimo Fragola
Marco Angilletti
matr. 91062
anno accademico 2006/2007
A mamma, papà,
Luigi ed Antonio
per essere una famiglia straordinaria.
Al sole della vita.
«Ci capita spesso di opporre il comportamento giocoso
al comportamento serio, ma forse faremmo meglio a
considerare il gioco come l’aspetto più serio di tutte
le nostre attività»
DESMOND MORRIS
INDICE
PROTEZIONE DEI BAMBINI E SICUREZZA
DEI GIOCATTOLI NELL’ORDINAMENTO
COMUNITARIO. IL CASO MATTEL.
ABSTRACT (English Version)…………………………………pag. 1
INTRODUZIONE
I BAMBINI E L’UNIONE EUROPEA………………………pag. 3
CAPITOLO PRIMO
LA PROTEZIONE DEI BAMBINI NELL’UNIONE EUROPEA,
TRA SALUTE E TUTELA DEI CONSUMATORI………….pag. 6
1. Quadro generale della politica della sanità pubblica nell’Unione
Europea: dalle prime basi giuridiche all’introduzione del Titolo
XIII………………………………………………………..pag. 7
2. La protezione dei consumatori a livello comunitario: dalle
origini della politica per la tutela dei consumatori alla situazione
attuale……………………………………………………pag. 12
3. Il mondo bambino e la sua protezione nell’Unione Europea.
Tutela del presente, garanzia del futuro…………………pag. 18
CAPITOLO SECONDO
LA SICUREZZA DEI GIOCATTOLI NELL’UNIONE
EUROPEA……………………………………………………..pag. 26
1. Il settore dei giocattoli: sicurezza o minaccia?
La Relazione Annuale 2006 sui prodotti di consumo
pericolosi……………………………...…………………pag. 27
2. Produzione, importazione e commercializzazione di giocattoli a
livello europeo: la normativa vigente……………………pag. 30
2.1
I requisiti essenziali di sicurezza dei giocattoli, i rischi
particolari, le avvertenze e le indicazioni delle
precauzioni d’uso…………………………………pag. 31
2.2
Il marchio «CE» e la presunzione di conformità…pag. 35
3. Il ruolo dell’informazione nella sicurezza dei giocattoli.
Il sistema RAPEX…………………….…………………pag. 37
CAPITOLO TERZO
IL CASO MATTEL E LE SUE CONSEGUENZE
NELL’UNIONE EUROPEA………………..………………..pag. 41
1. Sicurezza dei giocattoli: un settore sempre in allerta…...pag. 42
2. Le diverse fasi del “Caso Mattel”……………………….pag. 44
3. “Prendiamo sul serio le nostre promesse”. La risposta della
società Mattel ai ritiri di giocattoli pericolosi…………...pag. 47
4. La posizione istituzionale dell’Unione europea sul Caso
Mattel……………………………………………………pag. 50
CONCLUSION (English Version)……………………………..pag. 54
BIBLIOGRAFIA……………………….………………………pag. 57
Ringraziamenti……………...………………………………….pag. 62
ABSTRACT
In the general impression, the child appears always like an unprotected
being, who is unable to give voice to his ideas without the help of adult people,
especially from a juridical point of view. The children have the right to receive the
fair assistance and to be protected, principally in those situations in which there
are particular threats to children wellbeing. The children protection represents
one of the most burning topic of the modern society, to which people pay a
remarkable attention related to different contexts: social, religious, ethical and
also juridical.
The European legislation has made a considerable contribution to the system of
children protection, fortifying the action fields of the different national policies. In
the children world, there are many aspects that should have a specific normative
correspondence to maintain a high protection in the social and institutional level:
the foodstuffs for children, the paediatric medicinal, the correct diet for a child,
the violence against children and many other aspects. It is difficult, sometimes, to
understand who or what a child is. The “International United Nation Convention
on the Rights of the Child” affirms that a child is «every human being who is
under eighteen»; but the definition of a child is not only this. First of all, the child
is a “person” and so he has all rights useful to carry out a growth way, with a
healthy psychophysical condition.
This work in European law starts from a specific premise: the fact that the
children protection should be a priority of humanity and it finds its base in the 24
article of the “EU Charter of Fundamental Rights” that underlines that children
have the right to be protected and to live in a wellbeing condition; the article also
declares the freedom of expression of children, the great importance in the social
life and the necessity of the relation with the parents.
The child is considered in the European context in two different ways: first of all
like a “little-adult”, so an individual of law with all rights, in the same way of any
other citizen of the European Union; in the second place, the child is integrated in
1
the Community with a “specificity”. This specificity comes into existence because
of the inability of the children to protect themselves in independence; they are not
self-sufficiency from a juridical point of view and so they are more vulnerable as
regards risks and dangers.
This work has the aim to examine in the first chapter the European legislation
about children, in the sectors of health and consumer protection, starting from the
general policies in these fields which touch children as European citizens and
dwelling on the set of rules about only children. There are a lot of laws, indeed,
that concern children and that are linked to the European health policies and
consumer protection ones.
In the second chapter, this work deals with a very current issue that is the toys
safety, tracing the present legislation in this sector and the essential requirements
in the production, importation and marketing of toys; other aspects described in
this chapter are the particular risks of toys, the «CE» trademark and the role of
information in toys safety, with a mention of the Rapex system.
The theme of the final chapter is linked to the toys safety and it is the so called
“Mattel Affair”, a scandal that is broken out the last summer and regards millions
and millions of toys recalled by Mattel; the cause of these recalls is the high level
of hazard to health, linked to excessive quantity of lead and some magnets used in
the production of toys. This chapter also describes the different phases of the
“Mattel Affair”, the consequences in the European and international society, the
institutional position of the European institutions.
The underlying theme of the whole work is the aim that every local, national and
international legislation should intend: a great guarantee of safety for the children
and a high level of protection. This protection must be made to their measure,
recognizing to the toys an excellent role in the children pedagogical growth.
2
INTRODUZIONE
I BAMBINI E L’UNIONE EUROPEA
Il bambino, nell’immaginario collettivo, appare sempre come un essere
indifeso e incapace – soprattutto dal punto di vista giuridico – di far sentire la
propria voce, se non con l’ausilio degli adulti. I bambini hanno il diritto di
ricevere la dovuta assistenza e di essere protetti, soprattutto in quelle situazioni in
cui persistono minacce al proprio benessere. La protezione dei bambini
rappresenta uno dei temi scottanti della società odierna, nei cui confronti si ripone
una rilevante attenzione sociale, etica, religiosa e, soprattutto, normativa. La
legislazione a livello europeo ha apportato un notevole contributo ai sistemi di
protezione dei bambini, andando a rafforzare gli ambiti di intervento delle diverse
politiche nazionali che li vedono protagonisti. Sono davvero molteplici gli aspetti
che ruotano intorno all’universo bambino e che necessitano, pertanto, di avere un
effettivo riscontro normativo che li mantenga saldi ed efficaci a livello sociale ed
istituzionale: dalla sicurezza dei prodotti alimentari destinati ai più piccoli, ai
medicinali pediatrici di possibile utilizzo, alle malattie principali dei bambini e,
ancora, all’informazione su una corretta alimentazione e un’adeguata attività
fisica per garantire una crescita equilibrata, alle situazioni in cui i bambini sono
sottoposti a dure prove fisiche e/o morali.
La Convenzione Internazionale ONU sui Diritti dell’Infanzia del 19891 definisce
bambino «ogni essere umano avente un’età inferiore a diciotto anni». Eppure, la
definizione di “chi” o “cosa” un bambino rappresenti, necessita di essere ampliata.
Il bambino è, prima di ogni cosa, una persona e, in quanto tale, gode dei diritti
necessari per condurre un percorso di crescita all’insegna di una quanto più
salutare condizione psicofisica, coadiuvata dal riconosciuto dovere di far crescere
il bambino non solo fisicamente e psicologicamente, ma anche socialmente,
attraverso processi educativi che non costituiscono una minaccia al suo mondo di
1
Approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 novembre del 1989 a New York ed
entrata in vigore il 2 settembre 1990. L’Italia ha ratificato la Convenzione il 27 maggio 1991 con
la legge n. 176.
3
giochi e creatività. I bambini sono potenzialmente ciò che diventeranno: parte e
guida della società di cui, al momento, i loro genitori ne rappresentano le
fondamenta, avvenire del proprio Paese e del pianeta intero, testimoni e segni
della cultura di un popolo. Preoccuparsi della protezione dei bambini, quindi,
dovrebbe essere una priorità comune a tutta l’umanità. L’articolo 24 della “Carta
dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea2” legifera precisamente sui diritti
del bambino, evidenziando il fatto che «i bambini hanno diritto alla protezione e
alle cure necessarie per il loro benessere» e riconoscendo agli stessi la libertà di
espressione della propria opinione che viene presa in considerazione, sulle
questioni che li riguardano, ovviamente in funzione della loro età e della loro
maturità3. La priorità dell’interesse dei bambini viene enunciata nel secondo
comma dell’articolo 24, in cui si evince che in tutti gli atti riguardanti i bambini,
compiuti sia da istituzioni private che da autorità pubbliche, è l’interesse superiore
del bambino ad essere considerato preminente. I bambini necessitano, tuttavia, di
essere considerati anche nel contesto famiglia, oltre che in quello della società:
rientra, pertanto, in questa esigenza il diritto previsto nel terzo comma
dell’articolo 24 della Carta dei Diritti Fondamentali, enunciante il diritto di ogni
bambino a intrattenere relazioni personali e contatti diretti con i due genitori,
salvo qualora ciò sia contrario al suo interesse. Da quanto dichiarato all’interno
del suddetto articolo parrebbe che il bambino sia considerato a livello europeo un
piccolo adulto al quale riconoscere diritti simili a quelli dei suoi genitori; eppure,
è necessario identificare una specificità dell’universo bambino, in quanto incapace
di utilizzare autonomamente strumenti di difesa e tutela, nonché maggiormente
soggetto a rischi e pericoli. L’Unione Europea ha garantito, nel corso degli anni,
la realizzazione di questa specificità, andando a trattare i bambini con
un’attenzione particolare, rimarcando la vulnerabilità del loro esistere.
Il settore della salute e il settore della tutela dei consumatori sono tra i principali
artefici di una normativa settoriale nel mondo dei bambini, incrementando di volta
in volta azioni di rinvigorimento della normativa attraverso nuovi accorgimenti
per una più concreta protezione dei bambini. Uno degli aspetti centrali di questa
normativa è quello che riguarda la sicurezza dei giocattoli, richiamato
2
3
Versione definitiva in G.U.C.E. 2000/C 364/01 il 18 dicembre 2000.
Comma 1 dell’articolo 24 della “Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea”.
4
all’attenzione pubblica nell’estate del 2007 a causa della inattesa questione della
società Mattel, che ha risollevato a livello internazionale il polverone di incertezze
e controlli sulla sicurezza dei giocattoli. Il gioco rappresenta un valido strumento
di crescita che comporta un percorso educativo efficace per i più piccoli. Il diritto
al gioco viene sancito dall’articolo 31 della “Convenzione Internazionale sui
diritti del fanciullo” attraverso cui gli Stati riconoscono al bambino il diritto al
riposo e allo svago, a dedicarsi al gioco e attività ricreative proprie della sua
generazione ed a partecipare liberamente alla vita culturale ed artistica. Le sempre
più attuali vicende mondiali che mostrano bambini sottoposti a lavori forzati, altri
che muoiono di fame, altri ancora che conducono una vita agiata, mostrano una
effettiva disparità nella realizzazione del diritto al gioco dei bambini. A tutto ciò si
aggiunge la mancata sicurezza di ciò che rende ampiamente effettivo il diritto
dell’articolo 31, ovverosia i giocattoli.
Questo lavoro di tesi intende analizzare la normativa e la situazione dell’Unione
Europea sulla protezione dei bambini in termini di salute e tutela dei consumatori,
delineando, inoltre, su grandi linee le politiche europee generali che scaturiscono
dagli articoli 152 e 153 del Trattato CE, relativi rispettivamente al settore della
sanità pubblica e a quello dei consumatori. Particolare riguardo sarà, poi, dedicato
al tema della sicurezza dei giocattoli: dai requisiti essenziali richiesti dalla
normativa,
ai
rischi
correlati,
alla
produzione,
importazione
e
commercializzazione dei giocattoli. Ulteriore attenzione sarà riposta nei confronti
di quello che, di recente, è stato definito il “Caso Mattel”, prendendo in
considerazione le varie tappe del caso, la sua evoluzione e le sue conseguenze
sulla società europea ed internazionale.
Filo conduttore dell’intero percorso di tesi è l’obiettivo che ogni legislazione,
nazionale ed internazionale, deve prefiggersi: quello di garantire al bambino la
sicurezza e la tutela di un mondo che sia a sua misura e adeguato ai suoi strumenti
di vita, riconoscendo al gioco un ruolo rilevante nel processo pedagogico del
bambino.
5
CAPITOLO PRIMO
LA PROTEZIONE DEI BAMBINI NELL’UNIONE
EUROPEA, TRA SALUTE E TUTELA DEI
CONSUMATORI
All’interno del quadro delle politiche comunitarie attuate dalle istituzioni
europee, sin dai primi anni della loro attività, è stato conferito un ruolo primario al
cittadino europeo, muovendosi verso un pieno inserimento dello stesso all’interno
del circuito comunitario, in modo tale da facilitare il senso di appartenenza
all’Unione Europea ed evitare atteggiamenti di sfiducia, incomprensione,
opposizione nei confronti del nuovo contesto europeo che è stato creato ormai 50
anni fa. L’articolo 17 del Trattato CE5 è chiamato a disciplinare la cittadinanza
dell’Unione Europea, attribuendola a tutti i cittadini degli Stati membri6: la
cittadinanza dell’Unione conferisce, in particolare, alcuni diritti che vanno ad
integrarsi con quelli di cui godono le singole persone in virtù del rispettivo
ordinamento nazionale. Lo status civitatis dell’Unione, dunque, si estrinseca in un
insieme di diritti e doveri che costituiscono le basi delle politiche attuate a livello
comunitario. Tra queste, le politiche che presentano un più preciso rilievo per la
persona sono tra quelle che hanno subito una maggiore evoluzione nel corso degli
anni, dal momento che il legislatore europeo è gradualmente passato dalla presa in
considerazione dei cittadini europei come semplici protagonisti delle vicende
economiche dell’Unione a individui totalmente inseriti nel contesto politico e
sociale comunitario.
Le politiche legate alla salute e alla tutela dei consumatori sono tra quelle più
evolutive, per il fatto che esse risentono fortemente dei cambiamenti sociali legati
ai bisogni primari dei cittadini che di volta in volta si presentano in tema di salute
e tutela dei consumatori. I bambini, nello specifico, rientrano in un certo senso in
5
Ex articolo 8 del trattato CEE.
Cfr. L. FERRARI BRAVO, E. MOAVERO MILANESI, Lezioni di diritto comunitario, Napoli,
1997, pag. 277.
6
6
una duplice legislazione: da un lato essi sono compresi – in quanto cittadini – tra i
destinatari delle politiche generali sulla salute e i consumatori; dall’altro, essi
giovano di ulteriori distinte normative che si indirizzano esclusivamente ai
bambini e regolano aspetti legati alla loro crescita, al loro venire in contatto con la
società esterna, al loro regime di alimentazione e natura psicofisica.
1. Quadro generale della politica della sanità pubblica nell’Unione
Europea: dalle prime basi giuridiche all’introduzione del Titolo
XIII.
La notevole importanza che soggettivamente si pone nei riguardi della
tutela e della garanzia della sanità nel contesto europeo conduce a pensare che tale
tematica sia stata sempre ampiamente regolata dal punto di vista normativo sin
dalle origini delle istituzioni europee. Eppure, contrariamente a tale supposizione,
la politica della sanità pubblica nell’Unione Europea si concretizza e si rafforza
pienamente solamente con il Trattato sull’Unione Europea (TUE)7 che introduce
per la prima volta un Titolo specifico, il X8, sulla «Sanità pubblica» contenente
peraltro un solo articolo, il 1299; è a partire da siffatto momento che la politica
della sanità pubblica assurge a competenza comunitaria. Prima del trattato
sull’Unione Europea non esisteva, dunque, una politica specifica, ma vi erano
alcuni elementi per iniziative a tutela della salute nel Trattato CECA e in modo
particolare in quella CEEA10, che contiene norme per la protezione sanitaria dalle
radiazioni ionizzanti, in particolare gli articoli 30-3911. Il Trattato CE non
comprendeva norme in materia, salvo l’accenno nell’articolo 100A, paragrafo 3 –
introdotto, peraltro, dall’Atto Unico Europeo divenuto con il Trattato di
Amsterdam articolo 95 – all’obbligo fatto alla Commissione di fondare «su un
livello di protezione elevato» le sue proposte in materia di sanità. A partire dal
1977, tuttavia, un Consiglio formato dai Ministri della Sanità ha avviato un’azione
7
Firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993.
Divenuto Titolo XIII con il Trattato di Amsterdam.
9
Divenuto articolo 152 con il Trattato di Amsterdam.
10
Cfr. V. GUIZZI, Manuale di diritto e politica dell’Unione Europea, Napoli, 2000, pag. 765.
11
Capo 3 del Titolo II.
8
7
più organica in tale ambito, fissando delle riunioni ad intervalli regolari in cui
venivano analizzati gli aspetti economici legati alla sanità, l’informazione
sanitaria su alcuni fenomeni particolarmente gravi, la collaborazione in caso di
catastrofi e malattie gravi. Ne sono scaturiti atti come «decisioni degli Stati
membri riuniti in seno al Consiglio» o risoluzioni non vincolanti. La maggior
parte della normativa in materia di sanità pubblica, precedente all’introduzione del
Titolo X nel Trattato TUE, riguarda in particolar modo aspetti della salute legati al
mondo del lavoro; piuttosto che rendere normativi aspetti della sanità adottando
specifiche politiche generali, il legislatore se ne è occupato inserendo politiche di
sanità pubblica all’interno di altri settori, quali appunto quello della politica del
lavoro e della politica agricola.
È importante a questo punto prendere brevemente in considerazione le basi
giuridiche utilizzate dal legislatore per regolare questioni di sanità pubblica in
contesti altri. Ciò che emerge da uno sguardo alle principali iniziative a tutela
della salute è l’utilizzo dei cosiddetti «poteri impliciti12» da parte dell’Unione
Europea, ovverosia l’articolo 235 oggi 308. L’articolo 30813del Trattato che
istituisce la Comunità Europea e consente di adeguare le competenze della
Comunità agli obiettivi fissati dal Trattato CE quando quest’ultimo non ha
previsto i poteri necessari per conseguire tali obiettivi; gli Stati membri si
spogliano, così, di una parte della loro sovranità e la conferiscono alla Comunità.
L’articolo 308 è considerato un’attribuzione generale14 connessa non alle politiche
affidate alla Comunità ma teologicamente orientata ai suoi «scopi» («quando
un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento
del mercato comune, uno degli scopi della Comunità»), di natura residuale e
sussidiaria («senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal
scopo richiesti»), interamente appoggiata sul principio intergovernativo («il
Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver
consultato l’Assemblea»), priva di vincoli quanto a forme e intensità delle misure
da adottare («prende le disposizioni del caso»). L’articolo 308, anche nella sua
12
Cfr. P. MENGOZZI, Istituzioni di diritto comunitario e dell’Unione Europea, Padova, 2003,
pagg. 94-100.
13
Cfr. G. TESAURO, Diritto Comunitario, Padova, 2003, pag. 32.
14
Cfr. R. BIN, P. CARETTI, Profili costituzionali dell’Unione europea, Bologna, 2005, pag. 105.
8
precedente forma di articolo 235, è stato utilizzato più volte per adottare
specifiche normative sui temi dell’ambiente, del lavoro, della sicurezza che
prevedono una accentuata risolutezza nel salvaguardare la salute umana a livello
europeo. Per citare qualche esempio, la direttiva del Consiglio n. 80/778/CEE15
sulla “Qualità delle acque destinate al consumo umano” abbraccia la presa in
considerazione di un tema ambientale inquadrandolo in una specifica tutela della
salute; ancora, la direttiva del Consiglio 85/203/CEE16 concernente le norme di
qualità atmosferica per il biossido di azoto, che tutela la salute dall’inquinamento
di tale biossido a causa della sua nocività. Anche il Regolamento CEE n. 2309/93
del Consiglio17 che stabilisce le “procedure comunitarie per l’autorizzazione e la
vigilanza dei medicinali per uso umano e veterinario” e che istituisce un’Agenzia
europea di valutazione dei medicinali, venne adottato sulla base dell’articolo 235
del Trattato CE, sebbene non contemplasse, nel 1993, alcuna competenza
specifica. In materia di protezione della salute dall’uso di prodotti pericolosi di
consumo, la decisione del Consiglio 89/45/CEE18 relativa ad un sistema
comunitario di scambio rapido di informazioni sui pericoli connessi con l’uso di
prodotti di consumo trova la sua base giuridica nell’articolo 235. In materia di
lavoro, seppure più recenti, si possono individuare nel quadro della normativa
discendente dai poteri impliciti il Regolamento CE n. 2062/94 del Consiglio19,
relativo all’istituzione di un’Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul
lavoro e la Raccomandazione del Consiglio, del 18 febbraio 2003, relativa al
miglioramento della protezione della salute e della sicurezza sul lavoro dei
lavoratori autonomi.
Dopo l’entrata in vigore del Trattato CE e il nuovo articolo 152 del Titolo XIII,
l’Unione Europea ha formalizzato la cooperazione degli Stati membri nel settore
della sanità pubblica, mutando la base giuridica degli atti legati a tale politica che
non necessitano più del ricorso ai poteri impliciti ma trovano forza nello stesso
15
Del 15 luglio 1980, G.U.C.E. n. L 229 del 30 agosto 1980.
7 marzo 1985, G.U.C.E. n. L 87 del 27 marzo 1985.
17
Regolamento del 22 luglio 1993, G.U. n. L 214 del 24.8.1993, pag. 1. Regolamento modificato
dal regolamento CE n. 649/98 della Commissione (G.U. n. L 88 del 24.3.1998, pag. 7).
18
Decisione del 21 dicembre 1988, G.U. L 17 del 21.1.1989, pag. 51.
19
Regolamento del 18 luglio 1994, G.U. L 216 del 20.8.1994, pag. 1. Regolamento modificato dal
Regolamento CE n. 1654/2003 del Consiglio, del 18 giugno 2003, G.U. L 245 del 29.9.2003 pag.
0038-0040.
16
9
articolo 152. Parallelamente, l’articolo 3 del trattato CE ha elevato la protezione
della salute al rango di obiettivo delle politiche comunitarie, riconoscendo che
«l’azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsto
dal presente trattato, un contributo al conseguimento di un elevato livello di
protezione della salute20». In particolare secondo l’articolo 152, va incoraggiata la
cooperazione tra gli Stati membri, con il contributo di stimolo delle istituzioni
comunitarie; tra i settori di cooperazione il nuovo articolo non menziona
solamente le malattie e i grandi flagelli, ma anche tutte le cause di pericolo per la
salute umana, nonché l’obiettivo generale del miglioramento della sanità pubblica.
È previsto, inoltre, un triplice strumento di azione21: in primo luogo, il
coordinamento delle politiche nazionali, rimesso alla volontà dei diversi paesi e
promosso, se il caso, dalla Commissione; in secondo luogo, le azioni rivolte a
contemplare le politiche nazionali e deliberate dal Consiglio seguendo la
procedura dell’articolo 25122 ovvero le raccomandazioni sempre del Consiglio
(votate a maggioranza qualificata); in terzo luogo, la cooperazione con i paesi
terzi e le competenti organizzazioni internazionali. Nel 1996 il Consiglio e il
Parlamento europeo hanno approvato la decisione n. 96/645/CE23 per l’adozione
di un programma d’azione comunitario concernente la promozione della salute,
l’informazione, l’educazione e la formazione sanitaria, nel quadro dell’azione del
campo della sanità pubblica (1996-2000)24. Queste due istituzioni hanno
approvato il 30 giugno 1997 un Programma d’azione comunitaria in materia di
sorveglianza della salute nel quadro dell’azione nel campo della salute pubblica
1997-200125.
Il Programma d’azione comunitaria in materia di sanità pubblica è lo strumento
utilizzato dall’Unione Europea per far fronte, nel corso degli anni, alle esigenze
che il campo della salute necessita, finanziando azioni di intervento in settori
specifici laddove il sistema è carente o necessita di essere rinvigorito. Nel giugno
del 2000 la Commissione ha presentato una comunicazione sulla strategia
20
Articolo 3 del Trattato CE, comma 1, lettera “p”.
Cfr. L. FERRARI BRAVO, E. MOAVERO MILANESI, Lezioni di diritto comunitario, Napoli,
1997, pag. 289.
22
Ex 189B.
23
Decisione del 29 marzo 1996, G.U. L 95 del 16.4.1996.
24
G.U.C.E. L 95 del 16.4.1996, pagg. 1 e ss.
25
V. Decisione 1400/97, in G.U.C.E. L 193 del 22.7.1997.
21
10
comunitaria in materia di sanità, basandola su tre assi principali: migliorare
l’informazione sulla sanità destinata a tutti i livelli della società; mettere a punto
un meccanismo di reazione rapida al fine di rispondere tempestivamente alle
grandi minacce per la salute; occuparsi dei fattori determinanti sanitari con
particolare riguardo per i fattori nocivi connessi al modo di vita.
Il Programma d’azione comunitaria 2003-2008 nel settore della sanità pubblica,
adottato nel settembre 2002, costituisce l’elemento chiave di attuazione della
strategia. Tale programma, approvato con Decisione 2002/1786/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio26, persegue i seguenti obiettivi ed azioni:
•
migliorare l’informazione e le conoscenze per promuovere la salute
pubblica e i sistemi sanitari. Rientrano in questa voce le azioni di raccolta,
analisi e valutazione di dati ed informazioni da distribuire a tutti i livelli
della società, al grande pubblico, alle autorità e ai professionisti in materia
di salute;
•
rafforzare le capacità di reazione rapida e coordinata alle minacce per la
salute, tra cui si annoverano l’HIV, la nuova variante della malattia di
Creutzfeldt-Jacob e le affezioni connesse con l’inquinamento. Si tratta di
rafforzare e implementare azioni e meccanismi di sorveglianza, di allarme
precoce e di reazione rapida;
•
agire sui fattori sanitari determinanti, con azioni di promozione della
salute con misure e strumenti di riduzione ed eliminazione dei rischi. Le
priorità indicate sono la riduzione dei decessi prematuri e di affezioni
provocate da malattie come il cancro e far regredire le malattie mentali;
ulteriore attenzione è riposta alle situazioni socioeconomiche e
dell’ambiente.
Oltre alle misure citate, l’applicazione del programma proposto comprende
l’elaborazione di un programma di lavoro annuo composto da obiettivi e azioni
precise e l’elaborazione di indicatori sanitari. Il tutto per una dote finanziaria
complessiva di 312 milioni di euro per il periodo 2003-2008. Attualmente, una
migliore visibilità dell’azione comunitaria in materia di sanità pubblica è
consentita, inoltre, dalla cooperazione tra la Commissione e l’«Agenzia esecutiva
26
Del 22 settembre 2002, G.U.C.E. L 271 del 09.10.2002.
11
per il programma di sanità pubblica», istituita con decisione della Commissione
del 15 dicembre 200427, per la gestione dell’azione comunitaria nel settore della
sanità pubblica.
2. La protezione dei consumatori a livello comunitario: dalle origini
della politica per la tutela dei consumatori alla situazione attuale
Il cittadino comunitario, oltre ad essere fruitore di diverse politiche in
quanto soggetto coinvolto in iniziative economiche ed in quanto lavoratore, viene
anche preso in considerazione dalla normativa europea per quello che è il suo
ruolo di consumatore, ovverosia di utente. A ben valutare il sistema comunitario
europeo ci si rende conto, d’altronde, che l’intero processo di produzione e di
distribuzione di beni e servizi è mirato a catturare l’interesse della persona che
deve utilizzarli e, quindi, consumarli; prefiggersi questo obiettivo significa
impegnarsi nel rinnovare i prodotti, integrarli, cambiarli, offrirli a prezzi sempre
più appetibili. È pur vero, tuttavia, che tale eccessiva finalizzazione di beni e
servizi, tende a far reputare il consumatore più come un oggetto di conquista – ciò
che qualcuno definisce “target” – da persuadere con ogni mezzo, quasi da
compiacere, che come un soggetto con cui dialogare, esaminare le caratteristiche
dello stesso percorso produttivo e distributivo e non solo del prodotto finale. La
previsione di una politica per la tutela dei consumatori trova fondamento proprio
nel voler ricondurre la dimensione dell’utente in una concezione più civile, più a
misura d’uomo, piuttosto che renderla subordinata e sottomessa dai moderni
meccanismi industriali e commerciali.
Ripercorrendo le tappe di tale politica, il quadro che si profila parte dall’assenza
nel Trattato CEE di disposizioni specifiche in materia, nonostante iniziative a
tutela dei consumatori siano state assunte in base a norme di carattere generale in
connessione con la politica sociale28. La politica dei consumatori ha subito
impulsi decisivi attraverso il Vertice dei Capi di Stato e di Governo della
Comunità allargata dell’ottobre del 1972. Nella dichiarazione finale si rimarca che
27
28
G.U.C.E. L 369 del 16.12.2004.
Cfr. B. BEUTLER e altri, L’Unione europea, Bologna, 2001, pag. 619, cap. 16.7.
12
l’espansione economica non è un fine a sé stante e deve tradursi in un
miglioramento della qualità e del tenore della vita; la Comunità viene, pertanto,
chiamata a rafforzare nonché a coordinare le sue azioni volte alla protezione dei
consumatori29. Nel 1973 la Commissione ha provveduto ad istituire un “Comitato
consultivo dei consumatori30”, incaricato di esprimere pareri su tutti i problemi in
materia di tutela e di informazione dei consumatori. Un passo decisivo è stato
quello attuato il 14 aprile 197531, quando il Consiglio ha adottato un «programma
preliminare per una politica di protezione e di informazione del consumatore32»
che assegna cinque obiettivi a tale politica per il periodo dal 1975 al 1981; tali
obiettivi verranno negli anni riconosciuti dalla Comunità come i cinque diritti
fondamentali del consumatore33, vale a dire il diritto alla protezione della salute e
della sicurezza, alla tutela degli interessi economici, il diritto all’informazione e
all’educazione, alla tutela degli interessi giuridici ed, infine, alla rappresentanza e
alla partecipazione. A partire da questi diritti, diverse direttive sono state rivolte
nel corso degli anni alla protezione dei consumatori.
Innanzitutto, la tutela della salute e della sicurezza dei consumatori impone che
possano essere commercializzati solamente prodotti non dannosi o pericolosi:
sono state emanate, ad esempio, direttive sulla sicurezza generale dei prodotti;
sulla classificazione, imballaggio ed etichettatura dei preparati pericolosi; il
Regolamento n. 393/93 dell’8 febbraio 1993, relativo ai controlli di conformità
delle merci importate da paesi terzi alle norme comunitarie di sicurezza; direttive
che riguardano la sicurezza alimentare come la direttiva n. 90/1946 del 24
settembre 1990, relativa all’etichettatura nutrizionale; direttive su prodotti degni
di particolare sorveglianza, come le armi, i cosmetici, i medicinali, i prodotti del
tabacco.
Per quanto concerne il secondo diritto fondamentale dei consumatori, ovverosia la
tutela degli interessi economici, risponde al divieto di trarre in inganno i
consumatori con formule di pubblicità mistificatorie o da indicazioni inesatte o
29
VI Relazione Generale CE, 1972, pag. 12.
G.U.C.E. n. L 283/1973, pag. 18.
31
Cfr. B. BEUTLER e altri, op. cit., pag. 621.
32
G.U.C.E. C 92/1975, pag. 1.
33
Cfr. L. FERRARI BRAVO, E. MOAVERO MILANESI, Lezioni di diritto comunitario, Napoli,
1997, pag. 301.
30
13
incomplete ovvero fuorvianti da contratti vessatori; da qui, la direttiva del 1984
relativa alla pubblicità ingannevole34, quella del 1985 sulla protezione dei
consumatori in caso di contratti negoziati fuori dai locali commerciali (in
particolare per i contratti conclusi a distanza, ad esempio via internet35) o ancora
quella per la trasparenza dei prezzi di gas e elettricità.
Il diritto del consumatore a ricevere una migliore informazione in relazione ai
prodotti acquistati riguarda le caratteristiche dei prodotti, la loro qualità, il modo
di utilizzarli al meglio e in piena conformità (le cosiddette “istruzioni per l’uso”);
le indicazioni geografiche e le denominazioni d’origine dei prodotti alimentari; i
prezzi dei prodotti con la direttiva n. 98/6/CE del 16 febbraio 1998.
Passando al quarto diritto fondamentale, il diritto alla tutela degli interessi
giuridici, rientra in tale ambito il diritto di ogni consumatore di ricevere un
risarcimento per i danni cagionati da prodotti difettosi; a tal proposito è stata
emanata un’importante direttiva, la n. 85/374/CEE36, che ha armonizzato le
legislazioni nazionali, in riferimento alla responsabilità civile del produttore.
L’ultimo diritto fondamentale dei consumatori che è stato menzionato è il diritto
alla rappresentanza e alla partecipazione, che si traduce nella possibilità che
hanno i rappresentanti dei consumatori a partecipare attivamente ai meccanismi
decisionali relativi a materie che li riguardano, sia in sede comunitaria, quanto in
sede nazionale e locale; ad esempio, il «Comitato dei Consumatori37» creato nel
1995, è composto dai rappresentanti delle associazioni di tutela, in modo da
consentire un aperto dialogo.
L’Atto Unico Europeo nel 1986 ha ulteriormente sottolineato l’importanza della
protezione dei consumatori per la realizzazione degli obiettivi della Comunità
europea. L’articolo 95, paragrafo 3, invita la Commissione nelle sue proposte di
ravvicinamento delle legislazioni dirette a creare le condizioni giuridiche generali
per l’instaurazione del mercato interno in materia di sanità, sicurezza, protezione
dell’ambiente e protezione dei consumatori, a basarsi su un «livello di protezione
elevato». Successivamente un grande passo in avanti è stato compiuto attraverso il
34
Direttiva n. 84/450/CEE del 10 settembre 1984. G.U. L 250, pag. 7.
Direttiva n. 97/7 del 20 maggio 1997.
36
Direttiva del 25 luglio 1985, G.U. n. L 210 del 07.08.1985, pagg. 0029-0033, modificata dalla
direttiva n. 93/34.
37
Il Comitato dei Consumatori ha sostituito il Consiglio Consultivo dei Consumatori.
35
14
Trattato sull’Unione Europea che ha introdotto nel Trattato CE un articolo
specifico destinato ai consumatori, l’ex articolo 129A, ora articolo 153. Più di
recente, la crisi della encefalopatia spongiforme (il morbo della cosiddetta “mucca
pazza”) ha fatto emergere l’esigenza di tutelare in maniera più vigorosa i
consumatori dell’Unione europea, migliorando soprattutto la loro informazione; il
trattato di Amsterdam va incontro a queste attese ed accresce la propria efficacia
con la modifica dell’articolo 153 del Trattato CE, l’unica norma del Titolo XIV ex
Titolo XI, titolo interamente dedicato alla «protezione dei consumatori». Dopo
aver dichiarato che «la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e
gli interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto
all’informazione, all’educazione e all’organizzazione per la salvaguardia dei
propri interessi», l’articolo 153 – nell’indicare gli strumenti di realizzazione di
tale scopo – ribadisce una sorta di continuità con l’azione precedente, facendo
riferimento alle «misure adottate in applicazione dell’articolo 95 nel quadro della
realizzazione del mercato interno». L’altro strumento indicato è costituito dal
sostegno comunitario alle politiche degli Stati membri. La competenza ad
emanare gli atti in materia spetta sempre al Consiglio, ovviamente su proposta
della Commissione. Precisa, inoltre, l’articolo 153 che a quest’ultima devono
essere notificate sistematicamente, ai fini di un giudizio di compatibilità con il
Trattato, le misure adottate dai singoli Stati membri nell’ottica di una protezione
più rigorosa; tali misure, se non contrastano con l’ordinamento comunitario,
possono restare in vigore.
Una connotazione aggiuntiva all’importanza della protezione dei consumatori è
assunta dall’articolo 3 del Trattato CE che tra le azioni della Comunità comporta,
alle condizioni e secondo il ritmo previsto dal trattato, «un contributo al
rafforzamento della protezione dei consumatori38». L’azione della Comunità a
tutela dei consumatori si è concretizzata, comunque, con l’utilizzo dei cosiddetti
Piani d’azione triennale, elaborati dalla Commissione a partire dal 1990 come
piani strategici ad ampio respiro aventi lo scopo di incidere realmente sulle
politiche degli Stati membri nei settori riguardanti la tutela dei consumatori. In
38
Articolo 3, trattato CE, comma 1, lettera t).
15
particolare, il primo piano (1990-1992) è stato caratterizzato da un’intensa attività
legislativa.
Attualmente la decisione 2006/1926/CE39 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 18 dicembre 2006, ha stabilito un programma d’azione comunitaria nel
settore della politica dei consumatori, decretando un quadro finanziario pari a
156,8 miliardi di euro a sostegno della politica dei consumatori dei 27 Stati
membri dell’Unione Europea per il periodo compreso fra il 31 dicembre 2006 e il
31 dicembre 2013. Tale stanziamento consentirà di finanziare undici azioni volte a
garantire un elevato livello di tutela dei consumatori, nonché un’applicazione
effettiva delle regole in tale settore. In particolare, la suddetta decisione si
prefigge il raggiungimento di due obiettivi: il primo è quello di garantire un
elevato livello di protezione dei consumatori, attraverso il miglioramento della
consultazione e della rappresentanza degli interessi dei consumatori; il secondo
obiettivo è quello di garantire l’applicazione effettiva delle regole di protezione
dei consumatori, segnatamente tramite la cooperazione in materia di applicazione
della legislazione, l’informazione, l’istruzione e le vie di ricorso. Undici azioni
distinte sono state previste per la realizzazione dei due obiettivi succitati; in
particolare per l’obiettivo 1 sono previste le seguenti azioni: la raccolta, lo
scambio e l’analisi di dati e di informazioni, nonché la messa a punto di strumenti
di valutazione, la consulenza giuridica e tecnica ivi compresi studi, seminari e
conferenze, e anche il contributo al funzionamento delle associazioni europee dei
consumatori. Per quanto concerne, invece, l’obiettivo 2, le azioni previste
riguardano l’applicazione effettiva della normativa comunitaria attraverso
interventi di coordinamento della sorveglianza, di cooperazione fra le autorità
nazionali, nonché il controllo e la valutazione della sicurezza dei prodotti non
alimentari e dei servizi; alcune azioni riguardano inoltre l’informazione, la
consulenza e le vie di ricorso ovvero l’istruzione dei consumatori. A rafforzare
l’implementazione di questo programma d’azione comunitaria nel settore della
politica dei consumatori, la Commissione europea ha comunicato anche una
39
G.U.C.E. L 404 del 30.12.2006.
16
Strategia per la politica dei consumatori 2007-201340 che mira a rafforzare, in
detto periodo, il commercio al dettaglio in seno al mercato interno affinché i
consumatori possano liberamente effettuare i loro acquisti in tutta l’Unione
europea con lo stesso livello di protezione, traendo vantaggio dai migliori prezzi e
qualità dei prodotti. Sono previsti tre obiettivi in questa strategia: «dare più poteri
ai consumatori instaurando un mercato più trasparente che consenta di fare vere
scelte di consumo, ad esempio in termini di prezzo e di qualità; rafforzare il
benessere dei consumatori dal punto di vista della qualità, della diversità,
dell’accessibilità, della sicurezza; tutelare i consumatori contro i rischi e le
minacce gravi». Le azioni previste dalla strategia sono, ovviamente, vincolate al
raggiungimento di tali obiettivi e, pertanto, intendono: migliorare il controllo
dell’applicazione delle leggi e delle vie di ricorso; migliorare il controllo dei
mercati di consumo e delle politiche nazionali a favore dei consumatori, attraverso
il sistema di allerta rapido RAPEX – di cui si parlerà nel capitolo successivo – e la
cooperazione con paesi terzi; collocare il consumatore in seno ad altre politiche di
regolamentazione comunitarie, quali la salute, le imprese, l’industria, l’ambiente, i
trasporti; migliorare l’informazione e l’educazione dei consumatori, attraverso la
rete dei centri europei dei consumatori (rete CEC) e le campagne d’informazione
nei nuovi Stati membri. Un’importante azione prevista dalla Strategia per la
politica dei consumatori 2007-2013 è il miglioramento della normativa
concernente la tutela dei consumatori che prevede di semplificare la legislazione
modificando le direttive essenziali alla tutela dei consumatori; a tal fine la
Commissione ha pubblicato un Libro verde sulla revisione dell’acquis
comunitario41 che – proponendo la revisione di 9 direttive essenziali – lancia una
consultazione pubblica, conclusasi il 15 maggio 2007, sulla revisione delle leggi
in materia di tutela dei consumatori, proponendo tre soluzioni prevedibili per
quanto concerne il grado di armonizzazione: un’armonizzazione totale della
legislazione; l’armonizzazione minima attuale ma con una clausola di
riconoscimento reciproco; l’armonizzazione minima combinata col principio del
40
Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato
economico e sociale europeo – del 13 marzo 2007 «Strategia per la politica dei consumatori
dell’UE 2007-2013» [COM (2007) 99 def. – non pubblicata nella Gazzetta Ufficiale].
41
Gazzetta ufficiale C 61 del 15 marzo 2006.
17
paese di origine (le imprese stabilite in altri Stati membri dovrebbero unicamente
conformarsi alle norme applicabili nel loro paese di origine).
La Direzione Generale Salute e Tutela dei Consumatori, per favorire
l’avvicinamento dei cittadini europei alla legislazione vigente in materia di
protezione dei consumatori e rendere di facile interpretazione il sistema di diritti
conferiti ai consumatori, ha pubblicato un opuscolo intitolato “La tutela dei
consumatori nell’Unione Europea: dieci principi di base” che delinea in modo
chiaro ed informale ciò che, in quanto cittadini europei, si può e si deve
pretendere: dalle garanzie di norme di sicurezza per alimenti e altri beni di
consumo, all’informazione su ciò che si mangia, ai contratti equi nei confronti dei
consumatori, o ancora la tutela durante le vacanze e gli strumenti di ricorso
efficaci per le controversie transfrontaliere.
3. Il mondo bambino e la sua protezione nell’Unione Europea. Tutela
del presente, garanzia del futuro
Quando si affronta il tema della protezione dei bambini, il più delle volte si
pensa alla loro tutela da forme di violenza fisica e psicologica, dal momenti che
tali soprusi nei confronti dei bambini sono altamente diffusi nonché
quotidianamente registrati dagli strumenti mediatici della società e portati, in tal
modo, ad essere sempre più visibili anche agli occhi di chi vuole fingere che ciò
non accada. Tuttavia, la protezione dei più piccoli a livello comunitario si muove
a trecentosessanta gradi, andando a coprire le abitudini dei bambini, le questioni
legate allo status fisico e psicologico, le situazioni emergenti da specifici contesti
sociali.
In particolare, nel campo delle politiche per la salute e la tutela dei consumatori, si
annoverano numerose normative che riguardano i bambini e che prendono in
considerazione gli aspetti su cui legiferare, sin dalla loro nascita fino al passaggio
all’età che li introduce in quello che viene definito “mondo degli adulti”. La
complementarietà di queste due politiche europee generali – quella della salute e
quella dei consumatori – è sancita anche dal Trattato di Amsterdam che evidenzia
18
la complementarietà della politica dei consumatori rispetto alle altre politiche
comunitarie, prevedendo nell’articolo 153 CE che «i requisiti inerenti alla
protezione dei consumatori sono presi in considerazione all’atto della definizione
e dell’attuazione di altre politiche e attività comunitarie». Salute e consumatori
percorrono, dunque, la stessa strada, trovando un punto di forza in azioni che
interessano sia la prima che i secondi; questo connubio si avverte in maniera
ancora più decisa nelle disposizioni riguardanti i bambini. I neonati e i bambini si
trovano in una situazione piuttosto particolare e non possono essere pensati come
dei “mini-adulti”; per porre un esempio in tema di salute, dal momento che il
sistema nervoso, quello riproduttivo e quello respiratorio non sono ancora
integralmente sviluppati, i bambini sono molto più esposti rispetto agli adulti alle
minacce per la salute. Si tratta, pertanto, di un gruppo fragile e vulnerabile che
richiede una adeguata attenzione. La standardizzazione delle misure di sicurezza e
delle leggi dell’Unione europea garantisce un elevato livello di tutela sia per i
bambini che per le loro famiglie, incoraggiando e sostenendo le iniziative e le
attività volte a sviluppare la ricerca e la valutazione dei rischi nonché ad
approfondire le conoscenze dei principali problemi che si pongono in questo
campo. Di seguito saranno indicate le principali disposizioni, piani e normative
create a livello europeo per la protezione dei bambini.
Per quanto riguarda, ad esempio, la salute perinatale, l’Unione europea ha lanciato
nei primi anni del 2000 il progetto “PERISTAT – Indicators for monitoring and
evaluating health in Europe”, ovverosia un progetto per sviluppare indicatori per
la valutazione e il monitoraggio della salute perinatale in Europa; all’epoca,
infatti, molti indicatori della salute perinatale negli Stati membri dell’Unione non
erano compilati su basi comparabili e gli indicatori chiave per comparare la salute
perinatale e la qualità dei servizi per la salute non erano utilizzabili in tutti gli
Stati membri. Il progetto PERISTAT ha puntato a facilitare la sorveglianza della
salute perinatale in Europa armonizzando la definizione degli indicatori e
incoraggiando la raccolta di dati comparabili; questo obiettivo generale si traduce
in altri quattro ulteriori obiettivi: a) la definizione di misure rilevanti per la salute
perinatale e di fattori determinanti per la salute perinatale; b) lo sviluppo di
metodi, definizioni e linee guida per la costruzione e la pubblicazione di indicatori
19
reali e comparabili; c) l’implementazione dell’estensione dei sistemi di raccolta
dati esistenti usati per costruire indicatori validi per la salute perinatale; d) la
creazione di un database contenente indicatori per la salute perinatale utilizzabili
negli Stati membri.
Sempre nel campo dell’infanzia, nel corso della Terza Conferenza Ministeriale
sulla Salute e sull’Ambiente tenutasi a Londra nel 1999, è stata enfatizzata la
necessità di sviluppare politiche di protezione ambientale indirizzate ai bambini e
stabilire strumenti di monitoraggio specifici per i bambini; sulla base di queste
affermazioni è stato dichiarato un “Piano d’azione per l’ambiente e per la salute
infantile42”, il “Children’s Environment and Health Action Plan for Europe”
(CEHAPE) che individua una serie di obiettivi di sviluppo regionale che i Ministri
si sono impegnati a raggiungere. Nello specifico sono stati individuati quattro
obiettivi prioritari regionali (RPGs) per l’Europa: il primo è quello di assicurare la
sicurezza dell’acqua e adeguati servizi igienici; il secondo è quello di proteggere i
bambini dai pericoli e dagli incidenti e assicurare una adeguata attività fisica; il
terzo obiettivo è quello di assicurare una qualità salutare dell’aria all’aperto e nei
luoghi interni; l’ultimo obiettivo è quello di tutelare i bambini dai rischi chimicofisici e ambientali. Il “Piano d’azione per l’ambiente e per la salute infantile”
copre due delle sette priorità nei confronti dei bambini previste dal World Health
Organization – Regional Office for Europe (WHO), vale a dire l’Ufficio
Regionale per l’Europa dell’Organizzazione Mondiale per la Sanità, che ha
elaborato una “Strategia sulla salute e lo sviluppo dei bambini e degli
adolescenti43”. Tale strategia si fonda sull’assunto che i bambini rappresentino il
nostro investimento nella società del domani; la loro salute e il modo in cui essi
sono condotti dalla fase della crescita a quella dell’età adulta si ripercuote sulla
prosperità e la stabilità degli Stati europei dei decenni a venire. La strategia
fornisce concreti strumenti e supporto agli Stati membri per progettare e
implementare politiche e strategie nazionali a favore dell’infanzia, dei bambini e
degli adolescenti nell’ambito della tutela della salute.
42
Dichiarazione della Commissione europea a Budapest nel giugno 2004, nel corso della Quarta
Conferenza Ministeriale sulla Salute e l’Ambiente su “The Future of our Children”.
43
Publications WHO Regional Office for Europe, Scherfigsvej 8 DK-2100 Copenhagen,
Denmark.
20
Un altro importante aspetto della politica comunitaria di protezione dei bambini
nel campo della salute e della tutela dei consumatori è l’attenzione riposta
dall’Unione europea nei confronti degli stili di vita dei bambini, con particolare
riferimento alle abitudini alimentari; nell’odierna società, infatti, tra i sette
principali fattori di rischio per morta prematura – pressione sanguigna,
colesterolo, massa corporea, introduzione inadeguata di frutta e verdura,
mancanza di attività fisica, eccessivo consumo di alcool, consumo di tabacco – ad
eccezione di quest’ultimo, gli altri sei sono legati al modo di mangiare, bere e fare
movimento. È per tale motivo che l’Unione europea si preoccupa di adottare piani
d’azione
e
interventi
normativi
per
assicurare
anche
negli
ambiti
dell’alimentazione e dell’attività fisica, un elevato grado di tutela e informazione.
L’azione a livello comunitario in questo campo è iniziata effettivamente con il
varo, avvenuto nel marzo 2005, di una “Piattaforma europea d’azione
sull’alimentazione, sull’attività fisica e sulla salute”, che ha previsto la creazione
di un forum per attori a livello europeo che possa dare vita ad azioni concrete per
contenere e cambiare i trends attuali legati al soprappeso, l’obesità e la scorretta
alimentazione. Nelle sue conclusioni del giugno 2005, il Consiglio ha
successivamente invitato gli Stati membri e la Commissione europea ad elaborare
ed attuare iniziative volte a promuovere un’alimentazione sana e l’attività fisica. Il
particolare, il Libro Verde “Promuovere le diete sane e l’attività fisica: una
dimensione europea nella prevenzione di sovrappeso, obesità e malattie
croniche44” invita a concentrare le attenzioni sui bambini e sui giovani; durante
l’infanzia e l’adolescenza, difatti, vengono compiute importanti scelte riguardanti
lo stile di vita, che determinano i rischi sanitari in età adulta; per tale motivo è
«indispensabile indirizzare i bambini verso comportamenti sani». Le scuole sono
considerate un punto strategico per attuare tale prevenzione, per la possibilità di
incentivare interventi di promozione della salute e contribuire alla tutela della
salute dei bambini sostenendo l’alimentazione sana e l’attività fisica, anche in
vista del dato sempre più evidente che un’alimentazione sana migliora anche la
capacità di concentrazione e di apprendimento. Per evitare che i bambini siano
esposti a messaggi contrastanti, le iniziative di educazione alimentare dei genitori
44
Bruxelles, COM (2005).
21
e della scuola dovrebbero essere rinforzate da comportamenti analoghi dei mass
media, dei servizi sanitari, della società civile e dei settori pertinenti dell’industria,
incoraggiando i cosiddetti «modelli di comportamento positivo». La Commissione
europea invita, inoltre, a: determinare esempi positivi per migliorare il valore
nutritivo dei pasti nelle scuole e incrementare il sistema di informazione dei
genitori per un miglioramento del valore nutritivo dei pasti serviti a casa;
«individuare le prassi ottimali di svolgimento regolare di attività fisica nelle
scuole, individuare le prassi ottimali di promozione delle scelte alimentari sane a
scuola, soprattutto per quanto riguarda il consumo eccessivo di merendine ad alto
contenuto calorico e di bevande non alcoliche zuccherate, stabilire in che modo i
mass media, i servizi sanitari, la società civile ed i settori pertinenti dell’industria
possono sostenere le attività di educazione alla salute svolte dalle scuole e che
ruolo può svolgere la cooperazione tra settore pubblico e privato in tale
contesto45».
L’attenzione dell’Unione europea sul quadro alimentare dei più piccoli si esplica
anche in una direttiva ben precisa, la direttiva 91/321/CEE della Commissione46
del 14 maggio 1991 abrogata con decorrenza dal 1° gennaio 2008, sugli alimenti
per lattanti e alimenti di proseguimento, in cui i preparati per lattanti e di
proseguimento per bambini di età più giovane sono regolamentati in maniera
particolarmente rigorosa per quanto riguarda la composizione ed il tenore
massimo di pesticidi, nonché per quanto attiene all’etichettatura, alla pubblicità ed
alla commercializzazione. La direttiva 91/321/CEE – che ha subito diversi atti
modificatori – fissa le norme per la commercializzazione degli alimenti per
lattanti e degli alimenti di proseguimento destinati ai lattanti nella Comunità;
consente, inoltre, agli Stati membri di applicare i principi e gli obiettivi fissati dal
Codice internazionale dei sostituti del latte materno. Nell’ambito delle norme di
commercializzazione, la direttiva specifica gli ingredienti autorizzati, gli elementi
della composizione, le sostanze che possono essere impiegate per la produzione di
tali alimenti, la presentazione alla vendita, le indicazioni che devono
obbligatoriamente figurare sull’etichetta, che si aggiungono a quelle fissate dalla
45
Libro Verde “Promuovere le diete sane e l’attività fisica: una dimensione europea nella
prevenzione di soprappeso, obesità e malattie croniche”, V.3.2.
46
G.U. L 175 del 4 luglio 1991, parere rettificativi: G.U. L 101 del 4 maggio 1995.
22
direttiva 79/112/CEE del Consiglio relativa all’etichettatura dei prodotti
alimentari. Per quanto riguarda la pubblicità relativa agli alimenti per lattanti, essa
deve limitarsi alle pubblicazioni scientifiche e a quelle specializzate nel settore
della puericultura; gli Stati membri, da parte loro, dovranno garantire
un’informazione oggettiva e coerente sull’alimentazione dei lattanti e dei bambini
nella prima infanzia. Più nello specifico la direttiva 1999/50/CE47 fissa a 0,01
mg/kg il livello massimo autorizzato di residui di antiparassitari negli alimenti per
lattanti o alimenti di proseguimento; detto limite corrisponde alla concentrazione
minima rilevabile per i metodi “pluriresiduo” che controllano in una sola volta il
livello di oltre un centinaio di sostanze. Rilevante in tale settore anche il
Regolamento CE n. 1609/200648 in cui viene autorizzata la commercializzazione
di alimenti per lattanti a base di idrolizzati di latte vaccino per un periodo di due
anni.
Una svolta considerevole nel campo della salute dei bambini dal punto di vista
farmacologico è stata, invece, disposta dal regolamento CE n. 1901/200649 del
Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai medicinali per uso pediatrico, da
intendere come «popolazione pediatrica» la parte della popolazione dalla nascita
ai diciotto anni. Il regolamento, entrato in vigore il 26 gennaio 2007, fa seguito ad
una risoluzione del Consiglio che invitava la Commissione a trovare soluzioni al
problema dell’assenza di medicinali adeguati per i bambini; tale provvedimento si
pone come obiettivo il miglioramento della salute della popolazione pediatrica
dell’Unione europea, attraverso l’implementazione di una ricerca etica di elevata
qualità e dello sviluppo di medicinali specificamente autorizzati per uso
pediatrico. Sebbene la popolazione pediatrica europea superi i cento milioni di
persone, ad oggi, il 50% dei medicinali impiegati per il trattamento di bambini
non è stato sottoposto a sperimentazioni né autorizzato per uso pediatrico, con
tutto ciò che ne consegue in termini di particolare vulnerabilità di tale gruppo di
pazienti. Proprio nel tentativo di porre rimedio a tale carenza, la Comunità
europea ha adottato il succitato regolamento con lo scopo di conseguire i seguenti
47
G.U. L 139 del 2 giugno 1999.
G.U. L 28 del 28 ottobre 2006.
49
Regolamento del 12 dicembre 2006 (G.U. L 378 del 27.12.2006, pagg. 1-19) che modifica il
regolamento (CEE) n. 1768/92, la direttiva 2001/20/CE, la direttiva 2001/83/CE e il regolamento
(CE) n. 726/2004.
48
23
tre grandi obiettivi: 1) garantire che i medicinali utilizzati in pediatria siano
oggetto di una ricerca di qualità elevata; 2) fare in modo che gradualmente la
maggior parte di questi medicinali sia oggetto di un’autorizzazione adeguata;
3) verificare la qualità delle informazioni disponibili sui medicinali utilizzati in
pediatria. Il Regolamento CE n. 1901/2006, inoltre, prevede espressamente la
costituzione di un «Comitato pediatrico» e la redazione di un apposito «piano di
indagine pediatrica» che consentirà di fornire idonee e specifiche soluzioni a
tutela della salute dei bambini. L’Italia sarà rappresentata nel Comitato pediatrico
da alcuni professionisti esperti nel settore, individuati dal Ministero della Salute.
Un ulteriore strumento di difesa del diritto inderogabile dei bambini di essere
protetti a livello comunitario è rappresentato dall’articolo 7 parte II della Carta
Sociale Europea50, intitolato proprio “Diritto dei bambini e degli adolescenti ad
una tutela”, che presenta indicazioni normative precise sulla protezione dei
bambini nel quadro specifico del settore lavorativo: tra le altre cose, tale articolo
fissa a 15 anni l’età minima di ammissione al lavoro proteggendo la salute, la
moralità o l’istruzione dei più piccoli; fissa a 18 anni l’età minima di ammissione
al lavoro per alcune occupazioni considerate come pericolose o insalubri; vieta
che i bambini siano utilizzati per il lavoro privandoli del beneficio dell’istruzione
obbligatoria e soprattutto assicura una speciale protezione degli stessi e degli
adolescenti contro i pericoli fisici e morali cui sono esposti e in particolare contro
quelli che possono scaturire dal loro lavoro.
Nell’odierna società – in cui la comunicazione e l’informazione sono divenuti di
così smisurato interesse tanto da dare origine alla definizione di «società
dell’informazione» – deve essere necessariamente garantita la protezione nel
campo audiovisivo e media, ancora più nei confronti dei minori. Fondandosi su
questo presupposto, la Commissione il 16 ottobre 1996 ha adottato il Libro Verde
«La protezione dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e
d’informazione51» con l’obiettivo di approfondire il dibattito sulle condizioni di
emergenza di un quadro coerente di protezione dei minori e della dignità umana
per i servizi audiovisivi e di informazione nell’Unione europea. Il Libro Verde,
50
Carta Sociale Europea Riveduta, Strasburgo 3 maggio 1996, entrata in vigore nel 1999.
Sostituisce progressivamente il trattato precedente del 1961.
51
Accolto con favore dal Consiglio nella sua sessione del 16 dicembre 1996.
24
proponendo un’analisi dei vari tipi di contenuti che possono costituire un
problema, si prefigge la lotta contro la circolazione di contenuti che arrechino
nocumento alla dignità umana e alla protezione dei minori e l’accesso di questi
ultimi a contenuti nocivi, per consentire ai nuovi servizi audiovisivi e di
informazione di svilupparsi in un clima di fiducia; vengono esaminati, inoltre, i
problemi relativi alla protezione dei minori contro i contenuti nocivi, ma non
necessariamente illeciti, quali i contenuti erotici per adulti, con riferimenti a
disposizioni giuridiche e costituzionali in vigore a livello europeo e nazionale. La
concentrazione e la premura in materia di protezione dei minori e della dignità
umana sono principalmente imperniate intorno ai servizi decentralizzati e
segnatamente su internet, servizi per cui l’Unione europea viene chiamata a
svolgere un ruolo fondamentale.
Questa panoramica normativa riguardante la protezione dei bambini è
esclusivamente una parte ridotta del complesso quadro giuridico in materia;
norme del passato si intrecciano con disposizioni nuove che rispondono alle
recenti problematiche presentate dalla società e che necessitano di interventi
normativi specifici per assicurare la tutela nel consumo e la protezione della salute
nei bambini. L’Europa sta creando in maniera sempre più visibile l’immagine di
una comunità che ha a cuore l’esistenza dei più piccoli e trova negli strumenti
normativi la forza e la volontà di tutelarne ogni singolo aspetto.
25
CAPITOLO SECONDO
LA SICUREZZA DEI GIOCATTOLI NELL’UNIONE
EUROPEA
L’etimologia della parola “giocattolo” – derivante dal latino jocus, che
significa appunto gioco, divertimento – lega lo strumento giocattolo alla funzione
di intrattenimento e svago1. Eppure, la parola “giocattolo” racchiude in sé due
facce della stessa medaglia, avendo assunto nel corso degli anni una connotazione
che va oltre il semplice strumento di divertimento; i giocattoli e il gioco, difatti,
sono considerati soprattutto come elementi essenziali per un corretto sviluppo
infantile, che favorisca una crescita fondata sulla base della creatività. Interessante
la definizione secondo cui «il gioco, come la vita reale, ma in un quadro
determinato in anticipo, riunisce in sé i concetti di totalità, di regole, di libertà.
Nel gioco, le diverse combinazioni, sono altrettanti modelli di vita reale, personale
e sociale; esso tende a sostituire un certo ordine all’anomalia dei rapporti e fa
progredire dallo stato di natura a quello di cultura, dallo spontaneo al voluto2».
Dal momento che il giocattolo rappresenta, dunque, una dimensione di rilievo
nella fase di vita dei bambini, è doveroso a livello normativo offrire delle garanzie
e una proporzionata tutela a chi entra in contatto con tali strumenti di crescita.
L’Unione europea, dal canto suo, ha vagliato tale dovere già nella seconda metà
degli anni Ottanta, inquadrando la situazione della sicurezza dei giocattoli a
livello comunitario; tale inquadramento è tuttavia in fase di evoluzione, in modo
particolare alla luce degli avvenimenti nell’estate del 2007 – a cui è dedicato il
capitolo successivo – dei giocattoli pericolosi che ha interessato la società Mattel,
leader nella produzione di giocattoli a livello internazionale.
1
Cfr. S. SIVIO, Il gioco nel Medioevo, in Associazione Culturale Historia, http://www.hsignum.it
Cfr. P. PIRAINO PAPOFF, dell’Associazione “Il Museo del giocattolo”,
http://www.museodelgiocattolo.org/MuseoDelGiocattolo.htm.
2
26
1. Il settore dei giocattoli: sicurezza o minaccia?
La Relazione Annuale 2006 sui prodotti di consumo pericolosi.
Quello dei giocattoli è un settore molto sensibile, considerata sia la necessità
di assicurare ai bambini prodotti non pericolosi, con i quali dilettarsi e crescere,
sia l’enorme quantità di giocattoli non sicuri che circolano sul mercato, mettendo
a repentaglio la vita di tanti piccoli utilizzatori.
La Direzione Generale Impresa e Industria della Commissione europea, per
quanto concerne il settore “giocattoli” dell’industria3, fornisce informazioni
dettagliate sul mercato dei giocattoli a livello comunitario. La prima informazione
inserita nell’overview che l’industria dei giocattoli a livello europeo è innovativa e
offre un significante contributo alla creazione di occupazione e salute; il mercato
totale dei giocattoli è stato stimato nel 2002 a più di 17 miliardi di euro a prezzi al
dettaglio, per un ammontare complessivo di 9 miliardi di euro. Il mercato europeo
dei giocattoli è cresciuto dell’1,4% nel 2002; i partners più importanti di
commercio rimangono gli Stati Uniti d’America (22% delle esportazioni) e
l’Estremo Oriente (88% delle importazioni). L’industria europea dei giocattoli
offre direttamente lavoro a più di centomila persone e sono presenti più di
duemila compagnie, tra piccole e medie imprese, operanti nel settore di giochi e
giocattoli. Alcune delle regioni europee in cui sono concentrate tali compagnie
produttrici di giocattoli sono quelle della Jura in Francia, la provincia spagnola di
Alicante e la zona della Foresta Nera in Germania.
«Safety is an important issue for toys», sottolinea la Direzione Generale Impresa e
Industria, «la sicurezza è una questione importante per i giocattoli» e aggiunge
che i risultati del mercato interno dei giocattoli – prodotti dall’armonizzazione
delle caratteristiche di sicurezza dei giocattoli sul territorio dell’Europa – hanno
contribuito in maniera positiva allo sviluppo del settore e alla protezione dei
consumatori. Nonostante l’Unione europea si prefigge la sicurezza dei giocattoli e
la conseguente tutela dei consumatori come obiettivi primari in tale settore, i non
interamente controllabili meccanismi di produzione e commercio rendono vani
tali obiettivi e costituiscono una minaccia per i cittadini interni ed esterni alla
Comunità europea. Tale minaccia è statisticamente testimoniata dalla “Relazione
3
Consultabile attraverso il sito internet http://ec.europa.eu/enterprise/toys/index:en.htm.
27
Annuale 2006 sui prodotti di consumo pericolosi4” che si riferisce ai dati emersi
grazie al sistema di allerta rapido RAPEX5 sulla mancata sicurezza di alcuni
prodotti di consumo. A dire della Commissione europea, una cooperazione più
efficiente su scala europea tra le autorità doganali ha portato ad un incremento del
numero di prodotti pericolosi – che vanno dall’orsacchiotto all’asciugacapelli, dai
detergenti spray alle minimotociclette, dagli accendini agli attacchi per sci –
ritirati nel 2005 dal mercato dell’Unione europea. Nel 2006, infatti, RAPEX ha
segnalato misure restrittive che riguardavano un totale di 924 prodotti pericolosi
rispetto ai 701 notificati nel 2005, pari ad un aumento del 32%; il sistema
RAPEX, difatti, consente alle autorità nazionali di notificare alla Commissione i
prodotti che rappresentano un intenso rischio per la salute e la sicurezza dei
consumatori – ad eccezione degli alimenti, dei prodotti farmaceutici e dei presidi
medici – affinché tali informazioni siano trasmesse rapidamente a tutte le altre
autorità preposte alla sorveglianza in 30 paesi europei e i prodotti pericolosi siano
fatti oggetto di divieto o di restrizioni alla commercializzazione. «Questo sistema
di allarme rapido costituisce un valido strumento di sorveglianza ed è nel
contempo un eccellente esempio di valore aggiunto europeo6» ha affermato
Meglena Kuneva, commissario europeo deputato alla tutela dei consumatori; «il
crescente aumento delle notifiche7 è un buon segno, sta ad indicare che la
vigilanza in Europa migliora continuamente. La relazione annuale che si pubblica
oggi indica che nel 2006 il sistema ha funzionato meglio che mai. Il mio compito
è portare il sistema a funzionare al massimo delle sue potenzialità». Eppure,
nonostante i risultati positivi acclamati dal commissario Kuneva, dalla suddetta
Relazione emerge che un dato davvero allarmante: in cima alla lista delle
notifiche, seguiti dalle apparecchiature elettriche, figurano i giocattoli. Gli Stati
membri hanno, infatti, fornito alla Commissione europea ben 221 notifiche
riguardanti il settore dei giocattoli, con una percentuale del 24% sul totale delle
notifiche; tra i prodotti notificati con una frequenza inferiore rispetto ai giocattoli,
si individuano: le apparecchiature elettriche (174 notifiche, 19%), i veicoli a
4
Press Releases, reference: IP/07/514, Bruxelles 19 aprile 2007.
Cfr. all’interno della tesi, capitolo secondo, paragrafo 3.
6
Nel corso della presentazione della “Relazione Annuale 2006 sui prodotti di consumo
pericolosi”.
7
Il numero di notifiche è più che raddoppiato passando da 388 nel 2004 a 924 nel 2006.
5
28
motore (126 notifiche, 14%), i dispositivi di illuminazione (98 notifiche, 11%), i
cosmetici (48 notifiche, 5%). Appare ben chiaro che i giocattoli, le
apparecchiature elettriche e i veicoli a motore corrispondono da soli a più di metà
delle notifiche presentate nel 2006. All’interno della “Relazione Annuale 2006 sui
prodotti di consumo pericolosi” viene reso noto che il dato che più differisce dalle
notifiche degli anni passati è che, per la prima volta, i giocattoli hanno superato le
apparecchiature elettriche quale categoria di prodotto più spesso notificata. Le
notifiche hanno, ovviamente, indicato in maniera dettagliata i rischi più frequenti
presentati dai prodotti segnalati, da cui sono emerse cinque categorie di rischio: la
prima è quella delle lesioni con 274 notifiche (pari al 25%); poi quella delle
folgorazioni individuata in 270 notifiche (24%); al terzo posto il rischio di
incendio/ustioni
con
194
notifiche
(18%);
segue
il
rischio
di
strangolamento/soffocamento segnalato in 157 notifiche (14%); infine, al quinto
posto, il rischio chimico presente in 95 notifiche (9%).
Un ulteriore dato di spessore della “Relazione Annuale 2006 sui prodotti di
consumo pericolosi” è il fatto che la Repubblica Popolare Cinese è risultata essere
il paese d’origine del prodotto notificato in quasi la metà dei casi (440 notifiche,
48%); questo dato allarmante mette a tacere quei cittadini convinti che, le
questioni sollevate sulla sicurezza dei prodotti cinesi, fossero solo un mezzo – per
qualcuno di tipo razzista – di contenimento dell’espansione del mercato cinese,
dettate dalla paura di un eventuale declino dell’economia nazionale. Il dato è
stato, purtroppo, confermato dagli strumenti di controllo europei e, proprio per
affrontare questo problema, la Commissione ha intensificato la cooperazione con
la Cina in materia di sicurezza dei prodotti. L’intensità degli scambi commerciali
con la Cina, divenuta uno dei principali esportatori di beni di consumo verso
l’Europa, ha condotto nel 2006 la Commissione alla firma con il Paese asiatico di
un “Memorandum d’Intesa” e una “Roadmap” aventi per oggetto giocattoli più
sicuri per i bambini al fine di migliorare la sicurezza dei prodotti che entrano sul
territorio
comunitario,
elevandone
gli
standard8.
L’elemento
realmente
preoccupante è che i prodotti che maggiormente minacciano la salute degli
8
Cfr. Europa Consumi, settimanale di informazione a cura del Centro Europeo Consumatori Italia,
Anno 2 – Numero 17 – 2 maggio 2007.
29
europei attualmente sono proprio i giocattoli; a subire questa minaccia, aspetto
ancora più increscioso, sono i cittadini meno capaci di difendersi, i bambini.
2. Produzione, importazione e commercializzazione di giocattoli a livello
europeo: la normativa vigente.
Affrontare il tema della sicurezza dei giocattoli nel contesto della normativa
comunitaria significa necessariamente fare riferimento alla direttiva 88/378/CEE9
del Consiglio del 31 maggio 1988, relativa al ravvicinamento delle legislazioni
degli Stati membri concernenti, appunto, la sicurezza dei giocattoli; tale direttiva è
stata emendata dalla direttiva 93/68/CEE10 del Consiglio del 22 luglio 1993, che
modifica tra l’altro diverse direttive interessate al tema della sicurezza. In materia
di requisiti dei giocattoli, il “Comitato europeo di normalizzazione” (CEN) e il
“Comitato europeo di normalizzazione elettronica” (CENELEC) sono stati
individuati come organismi competenti, dal punto di vista tecnico, per l’adozione
di norme armonizzate peraltro recepite anche a livello degli ordinamenti nazionali.
La direttiva 88/378/CEE11 accorda gli standards europei di sicurezza nel settore
dei giocattoli e individua gli Istituti di Notifica designati negli Stati membri per
mantenere sotto controllo le valutazioni di conformità; il fine della direttiva –
come quello di tutte le direttive dell’Unione europea che hanno assunto la
definizione “nuovo approccio” – è di favorire la realizzazione e l’importazione, da
parte di produttori e importatori che operano nell’ambito comunitario, di prodotti
che rispondano ai medesimi requisiti di sicurezza, eliminando le barriere tecniche
che impedivano la libera circolazione delle merci a causa delle differenti
legislazioni nazionali dei diversi Stati membri. È bene, anzitutto, valutare la
definizione che la direttiva offre sul termine “giocattolo”, identificandolo come
«qualsiasi prodotto concepito o manifestamente destinato ad essere utilizzato a
fini di gioco da bambini di età inferiore ai 14 anni» (articolo 1) e indicando, in
allegato12, quei prodotti che non rientrano nella definizione fornita. I non
9
G.U. n. L 187 del 16 luglio 1988, pag. 0001-0013 .
G.U. n. L 220 del 30 agosto 1993.
11
Cfr. A. FRAGOLA, Giochi e giocattoli, Padova, Cedam, 1989, pagg. 96-106.
12
Allegato I della direttiva 88/378/CEE.
10
30
rientranti sono esattamente ventuno: decorazioni natalizie; modelli ridotti,
costruiti su scala in dettaglio per collezionisti adulti; attrezzature destinate ad
essere usate collettivamente su campi da gioco; attrezzature sportive; attrezzature
nautiche da usare in acque profonde; bambole folcloristiche e decorative e altri
articoli analoghi per collezionisti adulti; giocattoli «professionali» installati in
luoghi pubblici (grandi magazzini, stazioni, ecc.); puzzles di oltre 500 pezzi o
senza modelli, destinati agli specialisti; armi ad aria compressa; fuochi d’artificio
compresi gli inneschi a percussione; fionde e lancia sassi; giochi con freccette a
punte metalliche; forni elettrici, ferri da stiro o altri prodotti funzionali alimentati
con corrente nominale superiore a 24 volt; prodotti comprendenti elementi termici
destinati ad essere utilizzati sotto la sorveglianza di un adulto in un ambito
pedagogico; veicoli con motore a combustione; giocattoli macchine a vapore;
biciclette concepite per scopo sportivi o per spostamenti sulla via pubblica;
videogiochi collegabili ad una apparecchio televisivo, alimentati da una tensione
nominale superiore a 24 volt; succhiotti di puericultura; imitazioni fedeli di armi
da fuoco reali; e infine, bigiotteria destinata ad essere portata dai bambini.
L’articolo 2 della direttiva sottolinea l’obbligo di immettere sul mercato –
includendo nell’espressione “immissione sul mercato” anche la distribuzione a
titolo gratuito – solo quei prodotti che non compromettono la sicurezza e/o la
salute dei consumatori diretti o di eventuali terze persone, destinandoli all’utilizzo
in maniera conforme e valutando l’uso prevedibile del giocattoli in considerazione
del comportamento abituale dei bambini. L’intera direttiva 88/378/CEE può
essere schematizzata come di seguito, in diversi paragrafi che specificano i
contenuti di rilievo.
2.1 I requisiti essenziali di sicurezza dei giocattoli, i rischi particolari,
le avvertenze e le indicazioni delle precauzioni d’uso.
L’articolo 3 della direttiva 88/378/CEE sulla sicurezza dei giocattoli
dichiara che «gli Stati membri adottano le misure utili affinché i giocattoli
possano essere immessi sul mercato solo quando sono conformi ai requisiti
essenziali di sicurezza di cui all’allegato II»; tale articolo, infatti, va letto alla luce
dell’allegato II diviso in più parti. Nella prima parte, denominata «Requisiti
31
Generali», sono indicati i principali requisiti riguardanti i rischi, di vario tipo e
grado, per la salute e l’incolumità fisica sia degli utilizzatori che di terzi soggetti;
tali rischi possono essere connessi alla concezione, alla costruzione e alla
composizione del giocattolo o inerenti all’utilizzazione del giocattolo. È chiaro
che il margine di rischio non può essere totalmente eliminato, ma il suo grado
deve essere adeguato alle capacità degli utilizzatori ed eventualmente di chi li
sorveglia di farvi fronte.
La seconda parte dell’allegato II della direttiva 88/378/CEE indica, invece, in
maniera dettagliata i rischi particolari che possono discendere dall’utilizzo di un
giocattolo e che produttori e importatori devono necessariamente evitare; i rischi
sono elencati attraverso una suddivisione in sei settori: 1) proprietà fisiche e
meccaniche; 2) infiammabilità; 3) proprietà chimiche; 4) proprietà elettriche; 5)
igiene; 6) radioattività. Nella prima sezione – proprietà fisiche e meccaniche –
vengono annoverati: l’importanza della resistenza meccanica e della stabilità
necessaria dei giocattoli, con riferimento ai rischi di ferite da contatto dovute a
spigoli, sporgenze, corde, cavi e fissaggi; l’incolumità fisica dovuta al movimento
delle parti e le inalazioni di piccole parti, soprattutto in quei giocattoli destinati a
bambini con età inferiore a 36 mesi; i rischi di strangolamento e soffocamento; la
perdita di galleggiamento e sostegno al bambino, per qui prodotti destinati ad
essere usati in acque poco profonde e a reggere o sostenere i bambini sull’acqua; i
rischi di intrappolamento in giocattoli penetrabili, ovverosia quelli che consentono
al bambino di entrare completamente col copro in uno spazio chiuso; i rischi di
eiezione o di collisione di veicoli giocattolo con sistema frenante; i rischi per
l’incolumità fisica causati da proiettili; ed infine, i rischi di ustione, scottature o
altre ferite. La sezione dedicata all’infiammabilità prevede che il giocattolo
prodotto non deve bruciare se esposto direttamente ad una fiamma, non deve
prendere fuoco facilmente o, qualora esso si infiammi, deve bruciare lentamente e
ritardare il processo di combustione; i giocattoli, inoltre, non devono contenere
sostanze o preparati che possano diventare infiammabili, non devono contenere
elementi o sostanze che possono esplodere né tanto meno sostanze o preparati che
quando mischiate, scaldate o per reazione chimica possono esplodere. Per quanto
concerne la voce «proprietà chimiche», la direttiva 88/378/CEE rileva che i
32
giocattoli non devono presentare rischi per l’incolumità fisica a seguito di
ingestione, inalazione e/o contatto con la pelle, le mucose ed agli occhi; i
giocattoli, inoltre, non devono contenere sostanze o preparati pericolosi ai sensi
della direttiva 67/584/CEE13 e della direttiva 88/379/CEE14, in quantità che
possano nuocere alla salute dei bambini che li usano. Sempre in questa sezione, la
direttiva individua i limiti sulla tolleranza biologica relativa ad otto metalli, di
seguito riportati: 0,2 µg di antimonio; 0,1 µg di arsenico; 25,0 µg di bario; 0,6 µg
di cadmio; 0,3 µg di cromo; 0,7 µg di piombo; 0,5 µg di mercurio; 5,0 µg di
selenio. Nella quarta sezione, intitolata «proprietà elettriche», i punti di rilievo
sono tre, vale a dire il fatto che la tensione nominale nei giocattoli non deve essere
superiore a 24Volt; il fatto che i giocattoli devono essere ben isolati e
meccanicamente protetti per evitare le scariche elettriche; infine, le temperature
massime raggiunte durante il funzionamento dei giocattoli non devono causare
ustioni in caso di contatto. La sezione relativa all’igiene enuncia che «i giocattoli
devono essere concepiti e prodotti in modo da soddisfare le condizioni di igiene e
pulizia, allo scopo di evitare i rischi di infezione, di malattia e di
contaminazione». L’ultima sezione, dedicata alla radioattività, dispone che i
giocattoli non devono contenere elementi o sostanze radioattivi sotto forme o in
proporzioni che possono nuocere alla salute del bambino15.
L’articolo 11, paragrafo 5, della direttiva 88/378/CEE rimanda all’Allegato IV
della direttiva ove sono elencate le avvertenze e le indicazioni delle
preoccupazioni d’uso, che devono essere chiaramente leggibili e appropriate; «gli
Stati membri possono esigere che queste avvertenze o indicazioni, talune di esse
[…] siano redatte nella fase di immissione sul mercato, nella(e) loro lingua(e)
nazionale(i)». L’Allegato IV, in particolare, pone attenzione come primo elemento
ai «giocattoli non destinati ai bambini di età inferiore a 36 mesi», specificando
che i giocattoli potenzialmente pericolosi per i bambini di età inferiore a 36 mesi
devono recare un’avvertenza – per esempio la scritta “non indicato per bambini di
13
G.U. n. L 196 del 16 agosto 1967, pag. 1, concernente la classificazione, l’imballaggio e
l’etichettatura delle sostanze pericolose.
14
G.U. n. L 187 del 16 luglio 1988, pag. 14, concernente il ravvicinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alla classificazione,
all’imballaggio e all’etichettatura dei preparati pericolosi.
15
Con riferimento alla direttiva 80/836/Euratom, G.U. n. L 246 del 17 settembre 1980, pag. 1.
33
età inferiore a 36 mesi” o “non indicato per bambini di età inferiore a 3 anni” –
integrata da una indicazione concisa (che può anche risultare dalle istruzioni per
l’uso) dei rischi specifici che motivano questa esclusione. Il secondo elemento
analizzato riguarda «Scivoli, altalene sospese, anelli, trapezi, corde e giocattoli
analoghi montati su cavalletto», che devono essere muniti di avvertenze per l’uso
richiamanti l’attenzione sulla necessità di effettuare periodicamente controlli e
manutenzioni delle parti fondamentali e che precisano che, omettendo tali
controlli, il giocattolo potrebbe presentare rischi di caduta o di ribaltamento; il
giocattolo deve anche essere provvisto di indicazioni per il monitoraggio, in cui
vanno specificate le parti che possono presentare i pericoli nel caso di montaggio
erroneo. Il terzo punto dell’allegato interessa i «giocattoli funzionali», vale a dire
quei giocattoli che hanno le medesime funzioni degli apparecchi o impianti
destinati agli adulti e dei quali costituiscono spesso un modello ridotto. Essi
devono: recare la scritta «Attenzione! Da usare sotto la sorveglianza di adulti»;
essere forniti di istruzioni sul funzionamento e le relative precauzioni alle quali
attenersi, indicando a quali rischi ci si espone in caso di inosservanza delle stesse;
indicare che il giocattolo deve essere tenuto fuori dalla portata dei bambini più
piccoli. Per quanto riguarda i «Giocattoli contenenti, in quanto tali, sostanze o
preparati pericolosi; giocattoli chimici», tra cui le scatole per inclusioni in
plastica, i laboratori in miniatura di ceramista, smaltista, fotografo, essi devono
essere forniti dell’indicazione delle precauzioni che gli utilizzatori devono
prendere per evitare i relativi rischi e quali sono le prime cure urgenti da dare in
caso di incidenti gravi dovuti all’utilizzazione di questo tipo di giocattoli; i
giocattoli chimici, inoltre, recano sull’imballaggio la scritta: «Attenzione! Solo
per bambini di età superiore a … anni. Da usare sotto la sorveglianza di adulti».
Le istruzioni e avvertenze di «Skate-board e pattini a rotelle per bambini» devono
ricordare di usare il giocattolo con prudenza, onde evitare incidenti, riportando la
voce «Attenzione! Da usare con attrezzatura di protezione» e suggerendo le
protezioni consigliate, quali caschi, guanti, ginocchiere e gomitiere, ecc.. Infine, i
«Giocattoli nautici» devono recare l’iscrizione «Attenzione! Da utilizzarsi
unicamente nell’acqua dove il bambino tocca il fondo e sotto sorveglianza».
34
2.2 Il marchio «CE» e la presunzione di conformità.
Un elemento di svolta della direttiva 88/378/CEE sulla sicurezza dei
giocattoli riguarda l’istituzione di un marchio «CE» per i giocattoli; anche la
direttiva in questione, infatti, rientra tra le direttive del cosiddetto “new approach”
(nuovo approccio) che prevedono una caratteristica rilevante nel campo della
produzione di prodotti, vale a dire la possibilità per il fabbricante di utilizzare le
norme tecniche armonizzate per soddisfare la garanzia di una produzione
rispondente ai requisiti essenziali di sicurezza e, quindi, per apporre
legittimamente la marcatura sui prodotti.
Il marchio «CE»16 è, infatti, l’indicazione di conformità del prodotto ai requisiti
essenziali di sicurezza previsti dalle direttive comunitarie applicabili al prodotto
stesso; l’apposizione del marchio non indica assolutamente la qualità del “made in
Europa”, ma è esclusivamente la dichiarazione che sono stati rispettati i requisiti
di sicurezza. Per quanto concerne la forma della marcatura, alla direttiva
88/378/CEE sulla sicurezza dei giocattoli è stato aggiunto – attraverso la direttiva
93/68/CEE17 l’Allegato V intitolato “Marcatura CE di conformità”, che specifica
la forma del simbolo grafico «CE»; l’allegato, inoltre, dichiara che «in caso di
riduzione o di ingrandimento della marcatura CE, devono essere rispettate le
proporzioni indicate nel simbolo grafico e i diversi elementi della marcatura
devono avere sostanzialmente la stessa dimensione verticale, che non può essere
inferiore a 5 millimetri». La marcatura «CE» deve essere, quindi, apposta sul
giocattolo o sull’imballaggio in maniera visibile, leggibile e indelebile come
previsto nell’articolo 11 della direttiva 88/378/CEE; nel caso in cui ciò non fosse
possibile, trattandosi di prodotto di dimensioni troppo piccole, queste indicazioni
vanno apposte sull’eventuale imballaggio e sull’eventuale documentazione di
accompagnamento. È vietato, inoltre, apporre sui giocattoli marcature che possano
ingannare i terzi circa il significato e il simbolo; un eventuale altro marchio può
essere apposto purché non limiti la visibilità e la leggibilità della marcatura
«CE»18.
16
Cfr. A. FRAGOLA, Giochi e giocattoli, Padova, Cedam, 1989, pag. 104.
Direttiva del Consiglio del 22 luglio 1993, G.U. n. L 220 del 30 agosto 1993.
18
Come specificato dal paragrafo 3 dell’articolo 11 della direttiva 88/378/CEE, modificato dalla
direttiva 96/68/CEE già citata.
17
35
Il marchio «CE» per i giocattoli viene istituito da parte di organismi19 (o
laboratori) appositi che soddisfino le seguenti caratteristiche20: 1) disponibilità di
personale nonché di mezzi ed attrezzature necessarie; 2) competenza tecnica e
integrità professionale quanto al personale; 3) indipendenza nell’esecuzione delle
prove rispetto alle categorie professionali, gruppi o persone aventi un interesse
diretto o indiretto nel settore del giocattolo; 4) rispetto del segreto professionale
da parte del personale; 5) copertura assicurativa di responsabilità civile. Detti
organismi, la cui costituzione è da notificare alla Commissione europea, saranno
riuniti dalla stessa in un elenco reso noto attraverso la Gazzetta Ufficiale; secondo
Augusto Fragola in “Giochi e Giocattoli” sarebbe preferibile che per detti
organismi fosse prescelta la tipologia pubblica. Il marchio «CE», o per meglio
dire la certificazione pertinente, si ottiene su richiesta del fabbricante o del suo
mandatario nella Comunità presso un organismo del tipo anzidetto; la procedura
di richiesta si avvia sulla base delle indicazioni previste dall’articolo 10 della
direttiva 88/378/CEE. La domanda di certificazione da parte del fabbricante o dal
suo mandatario deve contenere: una descrizione del giocattolo; il nome e
l’indirizzo del fabbricante o del mandatario/dei mandatari, nonché il luogo di
fabbricazione dei giocattoli; informazioni dettagliate sulla concezione e la
fabbricazione, nonché un modello di cui si prevede la produzione. Dopo i controlli
dell’organismo abilitato, se la procedura si conclude positivamente l’organismo
abilitato redige un attestato «CE», notificato al fabbricante, in cui sono contenute
le conclusioni dell’esame e le condizioni cui è eventualmente soggetto il
giocattolo approvato, del quale si danno le descrizioni e i disegni. La
Commissione, gli altri organismi abilitati e gli altri Stati membri possono
richiedere una copia dell’attestato e una copia della documentazione tecnica e dei
verbali degli esami e delle prove effettuate. Qualora, invece, l’organismo abilitato
rifiuti di rilasciare un attestato «CE», esso informa lo Stato membro che lo ha
abilitato e la Commissione precisando le ragioni del rifiuto.
19
Riferimento Allegato III della direttiva 88/378/CEE, G.U. n. L 187 del 16 luglio 1988, pag.
0001-0013.
20
Cfr. A. FRAGOLA, op. cit., pag. 104-105.
36
Per quanto riguarda il concetto di “presunzione di conformità”, esso rimanda
all’articolo 5 della direttiva 88/378/CEE21 in cui si presumono conformi ai
requisiti essenziali di sicurezza i giocattoli fabbricati in conformità alle norme
nazionali che li riguardano e che recepiscono le norme armonizzate comunitarie.
In questo caso il fabbricante, apponendo la marcatura «CE», autocertifica sotto la
propria responsabilità la conformità senza richiedere l’intervento di un organismo
notificato. Pertanto, in caso di contestazione da parte degli organi preposti ai
controlli, il fabbricante del giocattolo deve essere in grado di fornire una
dimostrazione oggettiva e documentale sulla sicurezza del suo prodotto; in
particolare, deve preparare un fascicolo tecnico contenente i rapporti di prova,
l’indirizzo dei luoghi di fabbricazione e di immagazzinamento, un’informativa
dettagliata sulla concezione e la fabbricazione, la descrizione dei mezzi con cui il
fabbricante assicura la conformità della produzione. In caso di mancanza o di
incompleta osservanza delle norme armonizzate, il giocattolo può essere immesso
sul mercato solo dopo aver ricevuto un attestato «CE» da parte di un organismo
notificato, che ne effettua gli esami e le prove di laboratorio per verificarne la
rispondenza ai requisiti previsti per legge. In tal caso il fabbricante deve essere in
grado di fornire agli organi di controllo: l’attestato «CE» e i documenti consegnati
all’organismo notificato, una descrizione dei mezzi con cui il fabbricante assicura
la conformità della produzione alle norme armonizzate, una descrizione dei mezzi
con i quali il fabbricante verifica la conformità al modello autorizzato e l’indirizzo
dei luoghi di fabbricazione e di immagazzinamento.
3. Il ruolo dell’informazione nella sicurezza dei giocattoli. Il sistema
RAPEX
L’informazione assume un ruolo chiave a livello comunitario nell’ambito
della sicurezza dei prodotti in generale e, quindi, anche dei giocattoli. Prendendo
in considerazione la direttiva 88/378/CEE sulla sicurezza dei giocattoli, in più
punti l’informazione assurge a fattore determinante dell’implementazione degli
obblighi della direttiva stessa. Già nell’articolo 7, ad esempio, qualora uno Stato
21
Articolo modificato dalla direttiva 96/68/CEE, già citata.
37
membro constati che i giocattoli, muniti del marchio «CE» e utilizzati
conformemente alla loro destinazione, minacciano la sicurezza e la salute dei
consumatori, esso adotta tutte le misure appropriate per ritirare i prodotti dal
mercato o vietarne o limitarne la commercializzazione; il primo passo da
compiere è, per l’appunto, quello di «informare» prontamente la Commissione
della misura adottata indicando le ragioni della decisione e in particolare, a cosa è
dovuta la mancata conformità. La Commissione, dal canto suo, avvia una
consultazione con le parti interessate con la massima celerità. Se la Commissione
accerta dopo tale consultazione che la misura adottata dallo Stato è giustificata,
essa ne “informa” immediatamente lo Stato membro che ha preso l’iniziativa e gli
altri Stati membri. Se il giocattolo non conforme è munito del marchio «CE», lo
Stato membro competente adotta le misure appropriate e ne informa la
Commissione, che a sua volta ne informa gli altri Stati membri. Un ulteriore
passaggio legato all’importanza dell’informazione è individuato nell’articolo 12
della suddetta direttiva che prevede dei controlli mediante sondaggio dei giocattoli
da parte degli Stati membri, per verificarne la conformità; al paragrafo 2 di tale
articolo, infatti, si specifica che ogni tre anni gli Stati membri trasmettono alla
Commissione una relazione sull’applicazione della direttiva.
Con l’introduzione del sistema RAPEX, tale necessità di informazione è stata
ancor più accentuata. Il RAPEX è un sistema di allarme rapido creato dalla
Commissione europea per i prodotti pericolosi non alimentari22; grazie a questo
sistema le informazioni sui prodotti pericolosi individuati in uno Stato membro
verngono rapidamente notificate agli altri Stati membri e alla Commissione. Con
l’entrata in vigore, il 15 gennaio 2004, della direttiva sulla sicurezza generale dei
prodotti 2001/95/CE23, il sistema di allerta rapido è stato rafforzato. Le procedure
di applicazione del sistema RAPEX e le linee di orientamento per le notifiche
sono descritte nell’Allegato II della suddetta direttiva. Il sistema funziona
attraverso il dislocamento su tutto il territorio dell’Unione di una serie di “Punti di
Contatto” che interagiscono sia con la Commissione sia con le altre Autorità
22
Cfr. Europa Consumi, settimanale di informazione a cura del Centro Europeo Consumatori
d’Italia, anno 2, num. 34, 27 agosto 2007.
23
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 dicembre 2001, relativa alla sicurezza
generale dei prodotti, G.U. L 11 del 15 gennaio 2002.
38
Nazionali competenti. Quando si accerta la pericolosità di un prodotto, l’autorità
nazionale competente prende gli opportuni provvedimenti per eliminare il rischio:
può ritirare il prodotto dal mercato, richiamandolo se è già arrivato ai consumatori
o lanciare un avvertimento. Il punto di contatto nazionale segnala, quindi, il
prodotto alla Commissione europea – Direzione Generale Salute e Tutela dei
Consumatori – informandola dei rischi che presenta e dei provvedimenti adottati
dall’autorità per prevenire rischi e incidenti; gli Stati membri devono notificare
alla Commissione le seguenti informazioni minime, compilando un formulariotipo: 1) le informazioni che individuano il prodotto; 2) la descrizione del rischio
che comporta il prodotto e gli studi esistenti per valutarlo; 3) le misure già
adottate; 4) le informazioni sulla distribuzione del prodotto nei paesi destinatari.
La Commissione europea, inoltre, diffonde le informazioni ricevuto ai punti di
contatto nazionali degli altri Stati membri e pubblica con cadenza settimanale24 un
elenco delle notifiche dei prodotti pericolosi e dei provvedimenti adottati per
eliminare i rischi. I punti di contatto nazionali si assicurano, in tutti gli Stati
membri, che le autorità competenti controllino se il prodotto pericoloso notificato
è presente sul mercato del paese; se così fosse, le autorità intervengono per
eliminare i rischi disponendo che il prodotto sia ritirato dal commercio o
richiamato se è già arrivato ai consumatori oppure lanciare avvertimenti.
Con l’abrogazione ufficiale della precedente direttiva europea 92/59/CEE25 e
l’entrata in vigore nel 2004 della nuova normativa già citata sulla sicurezza
generale dei prodotti, ovverosia la direttiva 2001/95/CE (denominata GPSD –
General Product Safety Directive), sono stati disposti nuovi requisiti e sistemi di
sicurezza per una vastissima tipologia di prodotti (articoli sportivi, giocattoli,
prodotti elettrici, articoli per la casa, ecc.), prevedendo disposizioni più severe e
controlli più stretti per gli articoli immessi sul mercato. In particolare:
•
fabbricanti e distributori hanno ora l’obbligo di informare le autorità nel
caso riscontrino che un loro prodotto sia pericoloso e devono operare
strettamente con esse per risalire a questo genere di articoli e toglierli dal
mercato;
24
I cosiddetti “Weekly overview report of RAPEX notifications”.
Direttiva del Consiglio del 29 giugno 1991, relativa alla sicurezza generale dei prodotti, G.U. n.
L 228 dell’11 agosto 1991, pagg. 2-32.
25
39
•
i poteri attribuiti all’Unione europea per ritirare dal mercato i prodotti
classificati come pericolosi o per interdirne la circolazione sono stati
semplificati e rafforzati. Qualora venga riscontrata una situazione di serio
pericolo che imponga un intervento rapido, la Commissione può ordinare
una sorta di interdizione di emergenza, il cui limite di durata è ora posto ad
un anno (secondo la precedente normativa il limite era posto a tre mesi).
Inoltre la Commissione può ora agire di propria iniziativa, quando invece,
precedentemente, l’intervento doveva essere subordinato ad una esplicita
richiesta di uno Stato membro;
•
i prodotti soggetti a questa sorta di clausola di salvaguardia non possono
essere esportati in paesi terzi;
•
la Commissione è assistita da un comitato di regolamentazione per la
sicurezza dei prodotti di consumo nell’adozione di provvedimenti rapidi,
nonché da un comitato consultivo per la sicurezza dei prodotti di consumo
per gli altri aspetti relativi alla direttiva;
•
la nuova direttiva europea prevede che, nei limiti consentiti, le
informazioni raccolte dagli Stati membri e dalla Commissione circa la
sicurezza dei prodotti possano essere messe a disposizione del pubblico;
•
viene rafforzato il sistema RAPEX per lo scambio rapido di informazioni,
in maggior cooperazione con le varie autorità nazionali, anche prevedendo
una sua estensione a paesi terzi;
•
ogni tre anni la Commissione presenta al Parlamento e al Consiglio una
relazione sull’applicazione della direttiva.
Appare chiaro, in conclusione, che il vero strumento di coordinamento delle
politiche nell’ambito della tutela della salute e dei consumatori è l’informazione;
essa è pienamente necessaria al coordinamento delle politiche dell’Unione
europea, in particolare nel rapporto tra Stati e istituzioni.
40
CAPITOLO TERZO
IL CASO MATTEL E LE SUE CONSEGUENZE
NELL’UNIONE EUROPEA
Gli argomenti trattati in precedenza, riguardanti le politiche di salute e
tutela dei consumatori nei bambini, assumono un carattere ancor più rilevante per
la loro viva attualità nella società odierna. Nell’estate 2007, difatti, un nuovo
problema si è presentato agli occhi dell’Unione europea e dell’intera popolazione
mondiale, vale a dire la pericolosità di alcuni giocattoli immessi sul mercato con il
marchio “Mattel Inc.”, uno dei più prestigiosi a livello internazionale. A partire da
un semplice «recall», ovverosia un ritiro da parte della società stessa accortasi
della dannosità di alcuni giocattoli in circolazione, si è passati a successivi
epiloghi che hanno trasformato questa situazione in un vero e proprio caso,
appunto il cosiddetto “Caso Mattel”.
La questione ha lasciato senza parole l’opinione pubblica internazionale che –
attraverso strumenti di difesa e di espressione tra cui numerosi movimenti per la
tutela dei consumatori – ha avanzato legittimamente pretese di sicurezza non solo
per quanto concerne il settore dei giocattoli, ma per la salvaguardia della salute da
ogni forma di minaccia che possa provenire dall’utilizzo di prodotti ed oggetti
immessi sul mercato. D’altronde i consumatori hanno avuto a che fare già in
precedenza con non pochi casi simili a questo; si consideri che solamente negli
ultimi due mesi del 2005 si contano ben 114 prodotti banditi dai negozi di tutto il
continente europeo e indicati sul sito della Commissione europea, Direzione
Generale Salute e Tutela dei Consumatori1. Giocattoli, lampade, televisori, grill da
barbecue, scale a pioli e prodotti cosmetici, tutti accomunati da elevati rischi di
pericolosità per la salute umana; e ancora l’orsacchiotto che soffoca, il passeggino
che inghiotte il bambino, ma anche airbag, accessori per motorini, capi
d’abbigliamento, spine elettriche ed elettrodomestici. Nonostante non siano
1
Cfr. A. D’ARGENIO, Unione Europea, la lista nera dei prodotti made in China, in
“Repubblica” del 10 gennaio 2006.
41
assenti dalla lista gli oggetti a rischio fabbricati sul territorio europeo da spagnoli,
italiani, slovacchi e tedeschi, il dato preoccupante è che nelle classifiche degli
oggetti pericolosi, i primi posti sono occupati soprattutto da paesi asiatici: al
primo posto la Cina, seguita da Turchia, Taiwan, Hong Kong e Corea del Sud.
La preoccupazione più diffusa è senza dubbio quella riposta al mondo bambino, in
modo particolare perché ad essere pericolosi sono proprio quegli oggetti creati
secondo standard di sicurezza precisi a misura di bambino. Eppure, la triste realtà
mostra che i telefonini per bambini, invero, danneggiano l’udito e che i bimbi più
svegli che nella loro cameretta vogliono creare una piccola discoteca rischiano di
rimanere fulminati dalla “palla strobo”.
1. Sicurezza dei giocattoli: un settore sempre in allerta.
Appare chiaro che i timori sulla sicurezza da parte delle istituzioni europee e
dell’opinione pubblica in riferimento ai giocattoli in commercio, non sono
esclusivamente legati al caso Mattel, dal momento che l’Unione europea è in
costante allerta sui temi della sicurezza. La direttiva 88/378/CEE di cui si è
discusso nel capitolo precedente non è l’unica, infatti, a disciplinare il settore dei
giocattoli; man mano che nuove problematiche si sono presentate alla vita
comunitaria, l’Unione ha dato avvio a normative specifiche che affrontassero e
risolvessero tali problemi. La decisione 1999/815/CE2 è, ad esempio, uno dei tanti
interventi recentemente attuati da parte della Commissione per la tutela della
salute dei minori, in riferimento ai giocattoli morbidi3. Nel 1999, infatti, alcuni
Stati membri hanno espresso preoccupazione per i potenziali effetti negativi delle
sostanze nella plastica dei giocattoli morbidi. Dopo diversi provvedimenti adottati
dagli Stati membri con cui sono stati rimossi dal mercato i giocattoli fabbricati in
Pvc destinati ad essere succhiati dai bambini di età inferiore ai tre anni, perché
nocivi per la loro salute, la Commissione ha sollecitato il parere di un organo
tecnico. Il “Comitato scientifico tossicità, ecotossicità, ambiente” (CSTEA)4 ha
2
Decisione del 7 dicembre 1999, G.U.C.E. n. L 315, del 9 dicembre 1999.
Cfr. E. PETRELLI, S. SICILIANI, G. BERNACCHIA, Tutela del diritto alla salute da prodotti
difettosi e nocivi, Riv. “Difesa Sociale” edita dall’Istituto di Medicina Sociale, 2001, n. 3, p. 52.
4
Istituito con la Decisione della Commissione 97/579/CE del 23 luglio 1997, G.U. n. L237 del 28
agosto 1997, pag. 0018-0023.
3
42
ritenuto che le sostanze contenute in tali giocattoli (denominate ftalati, sostanze
che ammorbidiscono la plastica) utilizzati per conciliare il sonno nei più piccoli e
quindi messi in bocca dagli stessi per periodi piuttosto lunghi in cui si verifica
un’emissione quotidiana di ftalati superiore ai livelli ritenuti sicuri, possono
esporre a gravi effetti nel corso dell’esistenza giacché agiscono su organi quali
fegato, reni e testicoli. Dal momento che all’interno della direttiva 88/378/CEE
sulla sicurezza dei giocattoli mancava un riferimento ai prodotti di puericultura e
in mancanza di una procedura di emergenza, la Commissione ha disposto il ritiro
tempestivo dei prodotti in questione ai sensi della art. 6 lettera h) della direttiva
92/59/CEE5; si è giunti così alla decisione 1999/815/CE che vietava
temporaneamente l’impiego di sei ftalati in giocattoli e articoli di puericultura.
Nel marzo del 2000 è entrato in vigore tale divieto, restandone escluse le sostanze
meno nocive come il polipropilene (PP) e polietilene (PE); il Pvc è invece
ammesso nella fabbricazione di giocattoli per i bambini più grandi. Dato il suo
carattere temporaneo, la decisione doveva essere rinnovata regolarmente; frattanto
gli Stati membri hanno introdotto misure nazionali che vietano l’uso di ftalati
nella produzione di giocattoli. Una serie di valutazioni dei rischi ha confermato le
preoccupazioni, rendendo evidente la necessità di un divieto permanente: nel
luglio 2005 è stata, pertanto, adottata la direttiva6 che vieta a tempo indeterminato
l’impiego di ftalati nei giocattoli.
Un altro atto normativo di rilievo riguardante la tutela della salute dei bambini è la
direttiva 87/357/CEE7 che ha vietato la commercializzazione dei prodotti non
alimentari che per odore, forma, aspetto possono essere confusi con quelli
alimentari e, pertanto, ingeriti o succhiati dagli utenti più piccoli. In particolare, lo
scopo della direttiva comunitaria è quello di scoraggiare la messa in commercio di
quei prodotti di cancelleria che, per attirare gli scolari e quindi incrementare le
vendite, vengono prodotti con particolari sostanze che gli donano la forma e il
profumo di frutti.
5
Direttiva del Consiglio del 29 giugno 1992, relativa alla sicurezza generale dei prodotti, G.U. n.
L 228 dell’11 agosto 1992, pag. 0024-0032.
6
G.U. n. L 344 del 27 dicembre 2005, pag. 40.
7
Cfr. E. PETRELLI, S. SICILIANI, G. BERNACCHIA, Tutela del diritto alla salute da prodotti
difettosi e nocivi, op. cit.
43
Il settore dei giocattoli, quindi, appare ben inserito tra le priorità di coloro che
all’interno della Commissione europea lavorano per tutelare la salute e i
consumatori. Il caso Mattel non ha fatto altro che ingigantire la questione
portando agli occhi di tutti la necessità di applicare in maniera più rigida la
normativa esistente; in un certo senso il ritiro dei giocattoli da parte della Mattel
non appare come qualcosa di totalmente inaspettato. La stessa Commissaria
Meglena Kuneva della Direzione generale Salute e Tutela dei Consumatori ha
annunciato8 “We were already awake”, “eravamo già in allerta”, sottolineando che
la questione dei giocattoli insicuri e le mancate garanzie di sicurezza da parte della
Cina sono al vaglio delle autorità europee già da tre o quattro anni.
2. Le diverse fasi del “Caso Mattel”.
Come già accennato, il “Caso Mattel” scoppiato a livello internazionale
nell’estate 2007 rappresenta solo la punta di un iceberg di un già noto problema di
giocattoli prodotti con materiali pericolosi. Nel 1998, infatti, la Mattel aveva già
ritirato 10 milioni di automobiline Power Wheels prodotti dalla Fisher-Price9.
Nell’autunno del 2006, un altro deciso ritiro della Mattel ha interessato alcuni
giocattoli con calamita (otto differenti modelli Polly Pocket) spingendo la società
a perfezionare i processi di controllo e di produzione. “Dall’ultimo richiamo di
prodotti con calamite del novembre 2006 – aveva dichiarato Jim Walter, senior
vice president mondiale Quality Assurance della società – abbiamo implementato
sistemi molto più severi di ancoraggio del magnete e rigorosi processi di
controllo”10. Eppure, alla luce degli ultimi avvenimenti che hanno interessato la
sicurezza dei prodotti Mattel, tutto ciò non è servito a far ribassare il tasso di
pericolosità di alcuni giocattoli; piuttosto, tale pericolo non solo si è esteso ad altri
prodotti, ma ha mostrato anche nuove minacce fino ad allora poco considerate.
La prima dichiarazione ufficiale da parte della Commissione europea sul Caso
Mattel della scorsa estate risale al 6 agosto, quando l’Unione ha confermato in una
8
Parliament debates toxic Chinese toys, ENDS Europe Daily 2394, 25/09/2007.
Cfr. “Sapevamo dei giocattoli pericolosi”, Dichiarazione choc di un dirigente cinese, in
“Repubblica” del 15 agosto 2007.
10
Cfr. Piombo nella vernice e magneti pericolosi. La Mattel ritira 18 milioni di giocattoli, in
“Repubblica” del 14 agosto 2007.
9
44
comunicazione11 via stampa la ricezione di una notifica Rapex da parte delle
autorità britanniche riguardanti diversi giocattoli – messi in commercio con il
marchio Mattel Inc. – che la Fisher Price ha ritirato volontariamente, perché
prodotti in Cina utilizzando un pigmento di vernice contenente piombo, altamente
pericoloso per la salute dei bambini. Il ritiro dal mercato europeo ha interessato
giocattoli contenenti piombo, circa 1,5 milioni di pezzi, della linea “Nickelodeon”
e “Sesame Street” che erano stati venduti in 11 paesi europei; la Commissione ha
immediatamente trasmesso la notifica Rapex delle autorità britanniche a tutti i 30
Stati coinvolti nel sistema di allerta rapido e le diverse autorità nazionali
competenti hanno avviato trattative con la Mattel per evitare ulteriori minacce. Il
problema si è presentato a seguito di un accordo da parte della Mattel con la Lee
Der, società cinese con sede a Foshan, nella provincia meridionale del
Guangdong; la Lee Der fabbrica giocattoli e la Mattel li commercializza col
proprio prestigioso marchio Fisher Price. I parametri di sicurezza, però, non sono
stati evidentemente rispettati dalle autorità cinesi e a seguito dei primi problemi di
salute di alcuni bambini, tra cui danni cerebrali, ne è stato disposto il ritiro.
L’eco che tale ritiro ha assunto tramite i mass media a livello internazionale è
stato davvero imponente, tanto da suscitare le ire degli utenti che si sono rivolti
alle autorità per la tutela dei consumatori, costituendo una minaccia in termini di
fiducia nei confronti della Mattel. Una notizia che ha fatto scalpore è stata, sabato
11 agosto, il suicidio di Zhang Shuhong12, il manager della Lee Der, che si è
impiccato in un magazzino della sua fabbrica nel sud della Cina, in quegli stessi
magazzini aziendali che hanno dato vita a milioni di giocattoli incriminati; il
governo cinese aveva proibito, in attesa dei risultati dell’inchiesta, che la Lee Der
esportasse i proprio prodotti e il manager Zhang non ha retto lo scandalo e ha
preferito uscire di scena, portando probabilmente con sé qualche verità importante
sul caso.
Il 14 agosto, poi, la Commissione europea riceve informazioni da parte della
Mattel sull’imminenza di un nuovo volontario ritiro, confermato il 16 agosto dalla
11
Cfr. Consumers: Chinese toys containing lead from Fisher Price recalled in Europe, Press
Releases, Reference IP/07/1217, Date 06/08/2007.
12
Cfr. Cina, si uccide il boss della Lee Der. Aveva messo in vendita giocattoli tossici, in
“Repubblica” del 13 agosto 2007.
45
Commissione a mezzo stampa13. La Mattel ha, infatti, scoperto che nella
fabbricazione di alcuni giocattoli in Cina erano state utilizzate vernici contenenti
alti livello di piombo e piccoli magneti pericolosi; tra gli oltre 18 milioni di pezzi
ritirati, ci sono 436 mila riproduzioni di un personaggio del cartone animato
“Cars” e 683 mila Barbie, prodotti tra maggio e luglio 2007. La riproduzione di
“Sarge” (Sergente), il personaggio del cartone “Cars”, è stata dipinta con elevati
livelli di piombo, una sostanza che danneggia soprattutto il sistema nervoso
centrale, utilizzata dalla Early Light Industrial Co. Ltd, che ha subappaltato la
verniciatura di alcune parti ad un altro fornitore cinese, Hong Li Da. Altri
giocattoli, prodotti tra il 2002 e il 31 gennaio 2007, contengono invece piccole
calamite, che potrebbero staccarsi ed essere ingoiate causando lacerazioni,
infezioni o blocchi intestinali; tra questi ci sono 638 mila set di Barbie con il cane
Tanner e dei prodotti della serie Batman e Polly Pocket. Complessivamente i
pezzi ritirati sono 18,2 milioni, di cui 9,5 milioni solo negli Stati Uniti e circa 520
mila in Italia. Dopo la decisione da parte della Mattel di ritirare tali giochi, un alto
rappresentante della China Toy Association ha alimentato nuove polemiche14:
«Sapevamo che quei giocattoli erano pericolosi» – ha dichiarato nell’anonimato –
«Sapevamo di questa situazione perché fin da marzo alcuni giocattoli sono stati
ritirati a causa dei problemi ad alcune parti magnetiche». La notizia, che negli
Stati Uniti ha avuto l’effetto di una bomba, era stata anticipata da una serie di
misteriose pubblicità sui quotidiani statunitensi, in cui il presidente della Mattel,
Bob Eckert, spiegava che per l’azienda «nulla è più importante della sicurezza dei
nostri bambini», senza però fornire ulteriori dettagli. La Mattel si è inoltre posta
sulla difensiva, dichiarando che la decisione di allargare il ritiro dei giocattoli non
è la conseguenza di nessuna segnalazione di infortunio o problema di salute, ma è
puramente cautelativa e preventiva, ed è dovuta a possibili rischi per la sicurezza
associati a quei giochi che “potrebbero” essere pericolosi.
Eppure, dopo il secondo ritiro da parte della Mattel, la situazione non sembra
migliorata e a distanza di poco tempo, il 5 settembre 2007, la più grande azienda
13
Cfr. Consumers: Mattel expands recall of Chinese toys, Press Releases, Reference IP/07/1234,
Date 16/08/2007.
14
Cfr. “Sapevamo dei giocattoli pericolosi”. Dichiarazione choc di un dirigente cinese, in
“Repubblica” del 15 agosto 2007.
46
produttrice di giocattoli ordina un nuovo ritiro, il terzo in un mese appunto. Il
problema è sempre l’alto contenuto di piombo delle vernici utilizzate per colorare
i giocattoli e ad essere ritirati sono altri 844mila giocattoli fabbricati in Cina; la
misura riguarda undici tipi di oggetti, tra cui ci sono tre giochi per piccolissimi
della linea Fisher Price: due treni della linea “Geotrax” e uno strumento musicale
a percussione. In Italia, le tipologie di giocattoli ritirati dai negozi sono
complessivamente sette, per un totale di 27.47315, sei delle quali sono accessori
della bambola Barbie.
A seguito di questo terzo ritiro l’Unione europea inizia un deciso programma di
riesame e rinvigorimento dei metodi utilizzati attualmente per il controllo di
sicurezza16.
Proprio attraverso le azioni di intervento implementate dall’Unione europea sulla
sicurezza dei giocattoli, si è arrivati ad un quarto ritiro di giocattoli con marchio
Mattel, di cui la Commissione europea ha dato informazione il 25 ottobre17. La
Mattel, difatti, ha ritirato il prodotto “Go Diego Go” (Animal Rescue Boat) della
linea Fisher Price, entrato nel commercio europeo, soprattutto in Gran Bretagna,
ma anche nei circuiti del commercio americano, in particolare negli Stati Uniti e
in Canada. L’accusa nei confronti di questi giocattoli è ancora una volta quella di
essere
stati
verniciati
con
quantità
elevate
di
piombo.
Il suddetto quarto ritiro mostra l’efficienza del lavoro condotto dalla Commissione
europea sul tema della sicurezza dei giocattoli, che ha consentito di individuare
questa altra tipologia di prodotti potenzialmente pericolosi.
3. “Prendiamo sul serio le nostre promesse”. La risposta della società
Mattel ai ritiri di giocattoli pericolosi.
«Prendiamo sul serio le nostre promesse». Sono queste le parole che aprono
la sezione contenuta all’interno del sito internet della società Mattel, che fornisce
15
Dati forniti dal quotidiano “Repubblica”, nell’articolo Giochi al piombo, nuovo allarme. La
Mattel ne ritira altri 850mila, del 5 settembre 2007.
16
Della posizione istituzionale della Comunità europea si parlerà successivamente, nel paragrafo 4
del capitolo stesso.
17
Cfr. Toy Safety: Mattel recall on lead paint toys, Press Releases, Reference IP/07/1605, Date
25/10/2007.
47
“Informazioni sul richiamo volontario di prodotti”. Sin dai primi richiami del
mese di agosto 2007, la Mattel si è impegnata nel tentativo di rimediare al
gravissimo danno di immagine e tranquillizzare i consumatori sulla sicurezza dei
giocattoli prodotti, in modo particolare in vista della stagione degli acquisti
natalizi che solitamente rappresenta un momento di largo guadagno per l’azienda.
Com’è giusto che sia, la leader nel settore giocattoli è venuta incontro alle
esigenze dei consumatori, i quali dopo tali scandali esigono una maggiore
informazione. In particolare, è stato Robert Eckert, amministratore delegato della
Mattel, a esporsi in prima persona affidando ad un videomessaggio pubblicato sul
sito internet della società, le scuse ai genitori dopo il secondo maxi ritiro dal
mercato di prodotti potenzialmente pericolosi per la salute dei bambini. «Non
posso cambiare il passato – dichiara Eckert nel filmato, sottolineando di avere
quattro figli – ma posso cambiare la maniera in cui lavoreremo in futuro».
L’azienda Mattel, oltre ad aver annunciato una revisione delle norme di sicurezza
nei propri impianti in Cina, ha fornito strumenti di dialogo ed informazione ai
consumatori, provvedendo alla creazione di diversi “numeri verdi” a cui segnalare
prodotti e ricevere indicazioni precise, nonché fornendo dettagliate informazioni
via internet. Proprio sul sito web, infatti, alla voce “recall information” – vale a
dire “informazioni relative ai richiami” – l’Answer Center del Consumer
Relations della società, presenta una lista dettagliata dei prodotti ritirati nei diversi
mesi e, avvalendosi di fotografie dei giocattoli pericolosi, spiega nei dettagli quali
parti risultano rischiose e a causa di quale processo di produzione o sostanza
utilizzata.
L’aspetto più esplicativo sul richiamo volontario di prodotti si ha, tuttavia, nella
sezione che inizia come già detto con l’affermazione “Prendiamo sul serio le
nostre promesse”. Qui, infatti, la Mattel dichiara che negli ultimi mesi lo staff
della società è stato fortemente impegnato nel testare e ri-testare i giocattoli di
propria produzione, prima che questi lascino le fabbriche; e sottolinea che «i
recenti richiami volontari di alcuni prodotti sono parte della promessa di garanzia
della sicurezza dei bambini».
L’azienda riferisce che sono stati intensificati i test in tutto il mondo,
implementando una procedura basata su tre fasi di controllo della vernice
48
impiegata sui giocattoli: «come prima cosa richiediamo che sia utilizzata la
vernice proveniente da fornitori certificati e richiediamo che ogni singola partita
di vernice sia sottoposta a controllo presso ogni singolo fornitore. Se la vernice
non passa il controllo non potrà essere utilizzata. Come seconda procedura di
controllo, stiamo rafforzando i controlli su tutto il processo di produzione presso i
fornitori e stiamo aumentando il numero di ispezioni a sorpresa. Come terza
procedura di controllo, stiamo testando tutti i giocattoli finiti per verificarne la
conformità prima che arrivino al consumatore. Abbiamo incontrato personalmente
tutti i nostri fornitori per essere certi che abbiano compreso le nostre più rigide
procedure e la nostra imprescindibile esigenza di rispetto delle norme».
La Mattel riferisce, inoltre, di avere uno dei sistemi più rigorosi per testare le
procedure di qualità e di sicurezza nell’industria del giocattolo, ma evidenzia che
«nessun sistema può essere perfetto. Se si verificano degli errori, noi provvediamo
a correggerli; se vengono messi a punto strumenti sicuri, noi li applichiamo».
Rivolgendosi direttamente ai genitori, la società di giocattoli ribadisce che i
genitori hanno il diritto di essere informati sulla sicurezza dei prodotti e il diritto
di restituire al più presto quelli richiamati; madri e padri vengono, inoltre, esortati
a leggere ogni volta sulla confezione i consigli relativi all’età dei bambini a cui i
giochi sono destinati e di controllare i bambini mentre giocano, senza esitare a
contattare un pediatra o un medico specializzato qualora avessero dei dubbi. Su
eventuali altri futuri richiami di giocattoli, la Mattel risponde: «Abbiamo attivato
un processo di indagine molto accurato e dettagliato. Il fatto che siamo in grado di
identificare le parti di un prodotto che possono dar luogo a problemi è indicativo
della accuratezza e della profondità del nostro sistema di controllo». E si augura di
non essere più costretta a richiamare alcun prodotto, prevedendo una immediata
informazione ed una soluzione tempestiva qualora, invece, il richiamo fosse
necessario. D’altronde, la priorità della Mattel è la sicurezza dei bambini che
giocano con i suoi giocattoli e la sua filosofia è che «ogni dipendente è
responsabile
per
la
qualità
e
la
sicurezza
dei
giocattoli
prodotti».
La Mattel chiude questa sezione informativa del suo sito precisando che la società
«ha un’organizzazione a livello mondiale di più di 1.500 persone esclusivamente
dedicate alla sicurezza, alla qualità e all’intergità dei nostri prodotti, compresi più
49
di 400 ingegneri, tecnici, ispettori e manager altamente specializzati che si
impegnano per raggiungere l’obiettivo della società di fornire qualità e valore di
cui il mondo si può fidare».
La leader Mattel richiama spesso la “volontarietà” dei suoi richiami, quasi
assurgendola a scudo difensivo sul proprio modo di fare mercato; è da ammirare
che l’iniziativa di ritirare i giocattoli sia partita dai produttori stessi, ma ciò non
può far venir meno le responsabilità correlate a tali vicende e la più totale
sicurezza che essi devono garantire ai consumatori.
4. La posizione istituzionale dell’Unione europea sul Caso Mattel
Le vicende del caso Mattel hanno sorpreso l’Unione europea proprio in un
momento di intensificazione dei rapporti con la Cina, che è partita già 3 o 4 anni
fa; la Commissaria dell’Unione europea ai consumatori Meglena Kuneva, infatti,
nel mese di luglio si era recata a Beijing, nel territorio cinese, per prendere parte a
diversi incontri con le autorità locali soprattutto sul tema della sicurezza, visti i
precedenti degli anni passati su prodotti insicuri provenienti dal continente
asiatico.
Proprio dalla Cina, Kuneva aveva dichiarato che non possono esserci
compromessi sulla sicurezza dei cittadini europei18 e che l’Unione europea
intende intensificare la cooperazione con la Cina per preservare la fiducia dei
consumatori nel mercato. A seguito dei primi ritiri di giocattoli da parte della
Mattel, la Commissione ha dichiarato19 che «la cooperazione tra i produttori e le
autorità è la chiave per realizzare la sicurezza ed è necessaria una maggiore
vigilanza da parte di entrambi per vivere nel rispetto delle norme che non trovano
spazio per i compromessi». In particolare, il 24 agosto la Commissaria Kuneva ha
dichiarato che20 i bambini sono dei consumatori particolarmente vulnerabili e,
pertanto, i produttori devono rispettare i loro obblighi di verificare che i
18
Cfr. Consumers: Chinese toys containing lead from Fisher Price recalled in Europe, Press
Releases, Reference IP/07/1217, Date 06/08/2007.
19
Cfr. Consumers: Mattel expands recall of Chinese toys, Press Releases, Reference IP/07/1234,
Date 16/08/2007.
20
Cfr. Consumers: Update on recent toy recalls and actions to improve toy safety, Press Releases,
Reference IP/07/1250, Date 24/08/2007.
50
componenti e il design dei loro giocattoli siano sicuri; Kuneva auspica una
costante vigilanza del mercato da parte delle autorità nazionali, appellandosi ai
diversi Stati membri. La Commissione sottolinea che desidera discutere con gli
Stati membri le conclusioni tratte dagli eventi in questione, in modo particolare
per studiare che tipo di azioni preventive vadano adottate, e intende altresì
incontrare i rappresentanti della Mattel per identificare le cause dei problemi
scaturiti e ricomporre il quadro della sicurezza dei giocattoli.
Di incontri istituzionali tra la Commissione europea e la società Mattel, negli
ultimi mesi, ce ne sono stati diversi, di volta in volta con obiettivi differenti da
raggiungere. Da questi incontri è scaturito il piano d’azione della Commissione
che ha previsto «two months review of toy safety controls21», vale a dire due mesi
di revisione del sistema di sicurezza dei giocattoli, da estendere alla sicurezza dei
consumatori di tutti i prodotti che circolano nel mercato europeo; questa strategia
è stata presentanta dalla Commissione nel Meeting del 29 agosto, in cui Meglena
Kuneva ha chiesto pubblicamente al Parlamento europeo di contribuire a tale
revisione. Kuneva ha espresso, inoltre, soddisfazione per la decisione da parte
della Mattel di ritirare volontariamente i giocattoli potenzialmente pericolosi
identificando detto comportamento come tipico di un’azienda responsabile; al
tempo stesso, però, la Commissaria non può venir meno in quello che è il suo
lavoro di tutela dei consumatori, pretendendo pertanto risposte concrete alle sue
domande. L’obiettivo primario che si prefiggono questi due mesi di revisione è
quello di testare «all the links in the chain22», «tutti i legami della catena»,
arrivando nel 2010 a nuove informazioni scientifiche in questo settore. «L’Europa
ha fatto la scelta di una società e di una economia aperta – ha dichiarato la
Commissione23 – e attraverso il mercato aperto e la leale competizione, deve
garantire il minor grado di rischio possibile. Il problema della sicurezza non è una
questione di passaporti. Già all’interno dei confini dell’Unione ci sono Paesi che
applicano con rigore le direttive comunitarie e hanno Autorità vigili e ci sono
21
Cfr. Consumers: European Commission to carry out two month review of toy safety controls,
Press Releases, Reference MEMO/07/344, Date 05/09/2007.
22
Cfr. EU launches review of toy safety controls, ENDS Europe DAILY 2381, 06/09/2007.
23
Cfr. Toy Safety:EU Consumer Commissioner warns Member States and companies to “raise
their game on enforcement of consumer safety law”, Press Releases, Reference IP/07/1318, Date
12/09/2007.
51
Paesi che lo sono un po’ meno». Il pensiero della Commissaria Kuneva si
riassume nell’affermazione «open to the world, tough on safety», «aperti al
mondo, severi sulla sicurezza»; in riferimento ai ritiri volontari della Mattel,
Kuneva ha dichiarato che dovremmo essere preoccupati più dal silenzio che
dall’attività, dal momento che «trasparency builds trust», solo la trasparenza
costruisce la fiducia da parte dei consumatori, e la Mattel ha davvero tanto da
ricostruire sul rapporto che li lega ai consumatori, essenziale per riacquistare punti
nel mercato dei giocattoli.
Per quanto concerne l’ausilio della normativa europea per l’implementazione dei
due mesi di revisione, la Commissione ha reso noto che al momento non è
necessario dotarsi di nuove normative comunitarie, quanto piuttosto di applicare
efficacemente e meglio quelle esistenti; «in questo momento24 – ha riferito
Kuneva – non vi è bisogno di reazioni istintive per reclamare una moltitudine di
nuove regole, a patto che quelle esistenti vengano attuate con rigore. La mia prima
priorità è utilizzare la legislazione vigente, come la GPSD (General Product
Safety Directive)25, essendo essa all’altezza del compito. Il vero successo è dato
dall’effettivo potenziamento del sistema sia a livello europeo, che a livello
nazionale e locale». In particolare, la Commissione si rivolge anche al Parlamento
europeo in riferimento alla revisione del “New Approach Package”, la
legislazione di “nuovo approccio” sulla sorveglianza del mercato, che deve essere
– a detta della Commissione – necessariamente chiara; bisogna, inoltre, evitare
conflitti di interesse tra coloro che operano e rafforzano le norme di sicurezza e
coloro che sono responsabili per il libero movimento della produzione nel mercato
sotto le direttive del “new approach”.
Le posizioni individuali dei membri delle istituzioni europee sono svariate26: c’è
chi vorrebbe richiedere ai produttori delle etichette supplementari sui prodotti a
marchio «CE», chi invece ha espresso la volontà di negare il suddetto marchio alla
Cina; tuttavia è stata confermata ufficialmente alla commissione all’ambiente del
Parlamento europeo27, la volontà della Commissione europea di proporre una
24
Cfr. Toy Safety: EU Consumer Commissioner warns Member States and companies to “raise
their game on enforcement of consumer safety law”, già citato.
25
Cfr. All’interno della tesi, capitolo secondo, paragrafo 3.
26
Cfr. Parliament debates toxic Chinese toys, ENDS Europe DAILY 2394, 25/09/07.
27
Cfr. MEPs pressure commission over toy safety law, ENDS Europe DAILY 2401, 04/10/07.
52
revisione della direttiva sulla sicurezza dei giocattoli entro la fine del 2007. A tal
proposito, la Direzione Generale Impresa e Industria della Commissione europea
ha avviato e concluso una consultazione pubblica28 con le parti interessate alla
possibile modifica della direttiva 88/378/CEE sulla sicurezza dei giocattoli;
ponendo diverse domande individuali sull’attuale direttiva e su un’eventuale
modifica, ciò che è emerso in maniera tangibile è che si pretende da parte delle
istituzioni e delle autorità di controllo una sicurezza maggiore non solo nel settore
dei giocattoli, ma in tutti i campi di lavoro che coinvolgono il consumatore. Il
consumatore ha bisogno di sentirsi protetto nella sua vita quotidiana, a contatto
con i prodotti del mercato, nella sua esistenza psicofisica.
Quella della Mattel non è la fine della storia29, ma è appena l’inizio; c’è e ci sarà
tanto lavoro da portare avanti, nella più totale trasparenza e corretta informazione.
Lo ha confermato il quarto ritiro di giocattoli da parte dell’azienda, l’ultimo di cui
ad oggi si ha notizia30, scaturito dall’azione di review della Commissione europea;
grande soddisfazione è stata espressa dalla Commissaria Kuneva che ha
identificato in tale ritiro, l’iniziale successo del piano sulla sicurezza dei
giocattoli.
Attualmente si resta in attesa dei risultati di questi due mesi di revisione del
sistema, con la presentazione delle conclusioni da parte della Commissione
europea e la preparazione del “Summit Unione europea-Cina” che vedrà coinvolti
i due soggetti nella data del 28 novembre 2007.
28
Cfr. Public Consultation on “Revision of Toys Safety Legislation”, Enterprise and Industry, last
update 28/09/2007.
29
Cfr. Speaking points of Commissioner Kuneva following her meeting with Mr. Bryan Stockton,
executive vice-president of Mattel international, Date 20 Settembre 2007, Brussels.
30
Dati aggiornati alla prima settimana di novembre 2007.
53
CONCLUSION
This work has had the aim to present the juridical context in which
children protection and toy safety settle in the European Union. In the last summer
new facts have emerged connected to the Mattel toys recalls and they have lighted
again the international debates about consumer protection, not only for what
concerns toys, but also for every products people habitually use in the daily life.
The technical analysis on the juridical disposition about health safeguard and
consumer security in the European Union has demonstrated that the Community
institutions work with great attention toward children and their growth. As
reported by this work, the European children are in the core of many acts which
discipline different situations, guaranteeing a wellbeing condition to the children
themselves.
So, the real motive causing risks and dangerous situations to children at
international level, this is not the absence of an adequate normative about little
people protection, but the way in which this set of rules is used by the different
European States. Because «the present legislation is measure up to the situation»,
as the Commissioner Meglena Kuneva said, referring to the scandal of dangerous
toys. The Mattel Society is in the right saying that «none of the safety system is
perfect», but if nowadays millions and millions toys are a threat to children
protection, this gives food for thought.
The actions of a producer reflect his thoughts and if somebody produces an object
that represents a danger, nobody will trust this producer. In the current globalized
world, the European and international market should mean not only money, but
also and particularly transparency and so, trust.
The European legislation about health and consumer protection is always very
precise in what it legislates, safeguarding the interests of citizens. Most probably,
the real problem is not the application of laws, but the control system of this
application. If the European Community provided for a strict sanction method
towards the countries which don’t observe the rules, maybe children protection
54
would have a qualitative improvement. A child is a life and the life is a protected
condition in the juridical field.
The paradox of governance is that a Community which is sufficiently powerful to
protect the weak against the strong is also sufficiently powerful to crush the weak.
This opinion is so actual if in comparison with the current unsafe circumstances of
toys and so the unprotected condition of children.
«Qui custodiet custodes?», said the philosopher Platone many and many years
ago; in the course of time, this has remained one of the most problematic
consideration. Analyzing the context described in the work, especially the “Mattel
Affair”, the real problem is the control system that should guarantee the fair
safety. The inspectors of Chinese factories have not paid the right attention to the
rules of safety; the controllers of Mattel Society have not noticed the risks created
by their Chinese colleagues. And so the challenge is clear, «Qui custodiet
custodes?».
The control systems should be modernized as time goes by, implementing new
techniques of control and reinvigorating the existing ones because every safety
system is appropriate to the society and so, if the society changes, security
systems must change too. New technologies, new discoveries, new methods of
control can be the key to an innovative way to assure health and consumer
protection. And only the cooperation between legislations, social institutions and
political actors can produce the important trust in the market and in the social life.
The legislation is not enough if individuals don’t understand that their honesty
builds safety. In their littleness, children can only hope in the adult people; on the
other hand, they have the social and the moral duty to protect every child; the
safety controls defending children should have the greatest efficiency.
But there is another relevant factor. The safety is in addition a question of culture
and so the European institutions should not only fortifying the characteristics of
health and consumers protection policies, but they also should put into practice
specific cultural programmes – addressed to all generations – about the
requirements in this sector. In this way, every Member State could contribute to
spread the idea of a “global social safety”.
55
The general wish is that European Community will always take children to heart,
like it shows in the picture used to celebrate the 50 years of European cooperation:
indeed, this image shows the face of a little child engaged, behind a birthday cake,
to blow out the candles.
Every institution, Nation and society should take into account that children
represent not only the future, like many times people say, but especially the
present.
And a present without safety is a future without hope.
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Prodotti Recall Mattel in Italia
http://service.mattel.com/intl/it.asp (data 12.11.07)
60
EUROPE DIRECT
Il lavoro di ricerca è stato espletato anche attraverso il servizio “Europe
Direct”, un centro di informazione rivolto ai cittadini e alle imprese che
risponde alle domande sui temi connessi all’Unione europea. Il servizio è stato
realizzato dalla Commissione europea, Direzione Generale Stampa e
Comunicazione.
61
RINGRAZIAMENTI
Sembra ieri quando ho iniziato a frequentare l’università; eppure, tre anni sono volati in
fretta. Quasi non si avverte più la fatica di questo triennio: le giornate passate a studiare, le
attese in segreteria, l’ansia degli esami, i pomeriggi fino a tardi a seguire le lezioni. Niente di
tutto questo, ormai. Le rinunce e i sacrifici si affievoliscono dietro la gioia di aver raggiunto la
meta tanto attesa. E riaffiorano solamente i ricordi più piacevoli: a cominciare dalle bellissime
persone incontrate in questo percorso, la vita notturna per le strade della bella Cosenza, le cene
in compagnia, le serate universitarie, le tante risate nel corso delle lezioni, i traguardi
raggiunti.
L’Unical mi ha regalato, inoltre, un’esperienza indimenticabile: il viaggio a Bruxelles nel mese
di luglio, in visita alle istituzioni europee; un contesto travolgente in cui potersi sperimentare.
E proprio questo viaggio ha accresciuto il mio interesse per i mille volti dell’Unione Europea,
delle sue istituzioni, del suo saper essere piccola e grande allo stesso momento.
Un infinito ringraziamento al Prof. Massimo Fragola, figura preziosa nel mio percorso
universitario, per avermi trasmesso la passione per il Diritto Europeo e per l’Europa. La sua
costante e impeccabile presenza mi ha consentito di realizzare questo lavoro di tesi nella più
totale armonia, in un crescendo di insegnamenti, valori e messaggi che esulano dal contesto
prettamente nozionistico e vanno ben oltre.
Merita un doveroso grazie anche il Dott. Andrea Vettori, dell’Unità Programmazione
strategica e valutazione della Direzione Generale Ambiente della Commissione Europea. Dopo
l’incontro avvenuto a Bruxelles nel corso di un seminario formativo, la sua disponibilità è
stata per me fonte di sapere e conoscenza. Grazie per aver saputo superare ogni distanza ed
essermi stato di aiuto nel percorso di realizzazione della tesi.
Grazie ancora al Prof. Giuseppe Vacchiano, medico - legale di Napoli, per avermi fornito
materiale importante sulla tutela del diritto alla salute.
Un grazie meraviglioso va a mamma e papà per gli incessanti sacrifici e per l’amore che
dimostrate quotidianamente nelle vostre azioni, parole e silenzi. L’educazione e i sani valori
che mi avete donato sono la base del mio vivere. L’affetto e la cura di un genitore per il proprio
figlio non hanno parole; i sentimenti dicono tutto. In questi ventidue anni sono state tante le
situazioni che abbiamo affrontato, da quelle gioiose a quelle più difficili; ma la nostra unione
ha vinto su tutto. E anche i momenti più bui si sono trasformati in luce di speranza. Oggi è
una luce di felicità. Grazie, vi voglio bene.
Grazie a Luigi e ad Antonio, perché a loro insaputa sono due modelli di vita dai quali ho
imparato e continuo ad imparare tante cose: il coraggio di osare, la forza di credere, la voglia
di migliorare, la speranza di sognare. Grazie, vi voglio bene.
Voglio dedicare questo lavoro anche a nonna Carmela e nonna Margherita per l’affetto che
solo le nonne riescono a donare. E a nonno Peppe e nonno Luigi che dal quel cielo oggi grigio,
oggi sereno, continuano a vegliare sul mio cammino, sorridendo ad ogni mia gioia.
Grazie a tutti i miei parenti. Grazie alla mia cara cugina Paola e a mia cognata Rosanna, per
avermi aperto la strada all’università, consigliandomi ed ascoltando continuamente le mie
perplessità.
Ai miei amici di sempre, Roberta e Daniele per condividere in maniera eccezionale la vita
insieme a me, per essere ascolto e consiglio, dire e fare, pazzia e serietà.
A tutte quelle persone amiche che mi circondano!
Grazie a Francesco, per avermi pazientemente ospitato a Cosenza, facendomi sempre sentire a
casa e condividendo con me e i suoi amici tanti momenti di straordinaria felicità.
62
Ai miei amici “universitari”, per non essere semplici colleghi, ma qualcosa di più.
Un grazie particolare a Valentina, compagna di liceo e di università, ma soprattutto amica
sempre presente nella mia vita.
Grazie alla Ra.Gi., ad Elena e Amedeo, per la crescita umana e lavorativa che mi hanno
donato, tanto più per le emozioni che le esperienze insieme ci hanno regalato.
Grazie al teatro per la gioia indescrivibile che giorno dopo giorno mi travolge quando respiro la
sua magia. E come non ricordare Ciccio, quel maestro di teatro e di vita che mi ha aperto le
tende del palcoscenico, lasciando un vuoto incolmabile con la sua dipartita.
E infine, consentitemi di dedicare questo lavoro anche a me stesso, per aver sempre seguito le
mie idee, per non essermi piegato di fronte a chi mi sconsigliava questa scelta universitaria e
per aver trovato in questi dissensi la determinazione e la grinta per andare avanti.
La Facoltà di Scienze Politiche mi ha donato una preparazione unica; non posso che essere
fiero della mia scelta.
D’altronde, solo chi crede in se stesso vive davvero.
GRAZIE!
MARCO
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