SENTENZE IN SANITÀ – CONSIGLIO DI STATO
CONSIGLIO DI STATO - decisione n. 2582/2005
Pubblicità ingannevoli di eventi formativi. L’Antitrust ha”punito” una società editoriale per aver pubblicizzato i suoi corsi a distanza non autorizzati come “validi per il percorso Ecm”.
Fatto
Con provvedimento adottato dalla Autorità garante della concorrenza e del mercato nella adunanza del 31 luglio 2003 sono stati ritenuti ingannevoli due messaggi pubblicitari diffusi dalla
M. Spa e le è stata ordinata la pubblicazione di un comunicato rettificativo. La M. Spa che opera
nel settore della comunicazione e della formazione dei professionisti della salute svolgendo attività editoriale di carattere scientifico diretta essenzialmente a personale specializzato, e che tra
l’altro è editore de «I.F.», aveva pubblicato un messaggio sul sito Internet della M. e sul numero
di gennaio 2003 della «R.F.», nei quali si affermava che l’aggiornamento de «I.F.» in ogni suo
fascicolo «svilupperà argomenti clinici importati in funzione della terapia, dell’uso dei medicinali, validi per il percorso Ecm».
La Autorità ha ritenuto la ingannevolezza di tale ultima specificazione in quanto essa lascerebbe
intendere «contrariamente al vero» che l’I.F. (unitamente agli opuscoli di aggiornamento) costituisce uno strumento per effettuare un percorso di formazione professionale a distanza valido ai
fini della attribuzione dei crediti formativi Ecm (ovvero Educazione continua in medicina)
quando invece il ministero della Salute non prevede al momento la concessione di crediti formativi Ecm attraverso sistemi di formazione a distanza e pertanto nessun corso di formazione della
M. ha ottenuto da parte del ministero della Salute l’accreditamento Ecm. Nei confronti del
provvedimento della Autorità la M. Spa ha proposto impugnativa dinanzi al Tar Lazio che con
sentenza 10 maggio 2004, n. 4065 ha accolto solo in parte il ricorso disponendo che nel comunicato rettificativo l’inciso «contrariamente al vero» venisse sostituito con il seguente «per la
veste grafica con la quale si presenta e per l’inadeguata evidenziazione delle precisazioni rese,
in quanto eventualmente consultabili solo in una pagina diversa».
La anzidetta pronuncia è stata appellata dalla M. Spa che ha riproposto i motivi di censura già
prospettati in primo grado e che possono essere così riassunti:
1) Contrariamente a quanto ritenuto dalla Autorità i messaggi in questione non avevano portata
recettiva. L’espressione «validi per il percorso Ecm» stava solo a indicare la utilità del dossier ai
fini dell’apprendimento e dell’aggiornamento del farmacista; d’altra parte trattandosi di consumatori qualificati, e bene edotti circa l’andamento del programma Ecm, era difficile che essi potessero essere tratti in inganno.
In ogni caso i messaggi non facevano alcun riferimento ai crediti formativi, e la nota di accompagnamento dei messaggi nonché le altre pagine del sito Internet erano idonei a chiarire il contenuto esatto dei messaggi stessi.
2) Sono stati violati i principi in tema di partecipazione e di contraddittorio, in quanto non è stato consentito alla M. di esprimersi circa le informazioni fornite dal ministero e circa il parere
della Agco (Autorità garante per le comunicazioni); sono stati altresì violate le norme che fissano i termini entro i quali la Autorità deve pronunciarsi.
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3) La Autorità non ha attribuito al proprio provvedimento un puntuale contenuto percettivo, non
individuando l’oggetto della proibizione; in ogni caso la misura adottata è sproporzionata.
L’Autorità costituitasi in giudizio ha contestato la fondatezza dei motivi di gravame dedotti instando per la reiezione dell’appello.
Con ordinanza 13 luglio 2004, n. 3241 la Sezione pronunciandosi sulla istanza cautelare proposta dalla M. ha facultato questa alla prosecuzione dei messaggi pubblicitari a condizione che sia
precisato che «i corsi Ecm non sono stati ancora autorizzati dal ministero della Salute».
Diritto
1. L’appello è infondato.
2. Per esattamente inquadrare la materia del contendere occorre premettere:
●che con il provvedimento impugnato in primo grado la Autorità garante della concorrenza e
del mercato ha ritenuto che i messaggi pubblicitari diffusi dalla società M. Spa costituissero una
fattispecie di pubblicità ingannevole, e pertanto ne ha vietato l’ulteriore diffusione e ha disposto
la pubblicazione, a cura della stessa società, di un comunicato rettificativo;
●che con la sentenza quivi appellata il Tar, in parziale accoglimento del ricorso proposto dalla
società, ha solo statuito che venisse apportata una correzione al comunicato rettificativo, ribadendo peraltro il carattere ingannevole dei messaggi;
●che con il presente atto di appello la società agisce per ottenere l’annullamento dell’intero
provvedimento impugnato.
Le censure che vengono mosse al “decisum” del primo giudice attengono a distinti profili, in
quanto da un lato si appuntano sul procedimento seguito dalla Autorità nella adozione dell’atto
impugnato; dall’altro escludono la sussistenza dei presupposti per configurare una fattispecie di
pubblicità ingannevole; infine tendono a sostenere che il provvedimento della Autorità non avrebbe un puntuale contenuto precettivo.
Siffatte censure reiterano sostanzialmente quelle già prospettate in primo grado che il Tar ha disatteso con argomentazioni del tutto ineccepibili, che sono condivise dal Collegio.
3.1. Iniziando dall’esame delle doglianze d’ordine procedimentale, i rilievi dell’appellante vertono su una asserita violazione del contraddittorio, essenzialmente per non avere fatto conoscere
alla società i pareri acquisiti dal ministero della Salute e dalla Autorità per la garanzia nelle comunicazioni.
Ma al riguardo deve osservarsi che tali pareri non rientrano - diversamente da quanto adombrato
dall’appellante - nella previsione dell’art. 9 Dpr n. 627/1996, dovendo essere «comunicati alle
parti del procedimento», alla stregua di detta disposizione, soltanto «i risultati delle perizie, delle analisi economiche e consultazioni di esperti».
La circostanza poi che la società avesse espressamente indicato un proprio delegato anche per
«presenziare, partecipare al giudizio ed essere difesa» non comportava certamente che
l’Autorità procedente fosse tenuta a far partecipare tale delegato a ogni fase del procedimento,
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essendo invece rimesso al responsabile del procedimento di disporre apposite audizioni, anche
su richiesta delle parti.
Anche per ciò che concerne la riproposta violazione delle norme sul termine di conclusione del
procedimento, deve essere confermata la conclusione cui è pervenuto il primo giudice sulla base
della interpretazione testuale del Dpr n. 627/1996, e cioè che per effetto della richiesta di parere
alla Autorità garante per le comunicazioni il termine di conclusione del procedimento, fissato in
settantacinque giorni (decorrenti dalla data di ricevimento della richiesta di intervento
dell’Autorità) veniva a essere prorogato di novanta giorni, ai sensi dell’art. 6, 2° comma, Dpr n.
627/1996, cui vanno aggiunti i trenta giorni necessari (ex art. 13) per l’emissione del parere.
Né il fatto che il parere in questione fosse stato acquisito già in data 8 maggio 2003, «diverso
tempo prima che scadesse il termine massimo...» - come ha rilevato la difesa dell’appellante potrebbe giustificare la mancata osservanza dei termini così come fissati dalla legge.
3.2. Passando al punto centrale della controversia, sostiene l’appellante che il Tar avrebbe travisato il contenuto dei messaggi diffusi dalla M. in quanto da essi non si evincerebbe affatto che i
dossier di aggiornamento pubblicizzati costituissero uno strumento per acquisire crediti formativi Ecm; in ogni caso la nota di accompagnamento trasmessa alla clientela e le pagine seguenti
del sito Internet erano idonei a chiarire l’esatto contenuto dei messaggi e dunque a escludere
ogni potenziale irragionevolezza.
Per esattamente valutare la portata delle censure dedotte dall’appellante giova ricordare il contenuto testuale dei due messaggi.
I1 primo è contenuto nell’opuscolo allegato a in modulo d’ordine per l’acquisto del volume
«I.F.». Dopo il claim «I prodotti e i servizi di Oemf contengono anche Ecm», esso precisa: «I.F.,
una delle edizioni più note di Oemf, unisce all’indiscussa utilità quotidiana di consultazione,
una nuova valenza formativa. Così l’informazione di alta qualità sul mondo del farmaco trova la
massima espressione in uno strumento di aggiornamento valido per la formazione professionale
a distanza ». «Inizierete a ricevere gli aggiornamenti, validi per il percorso Ecm a partire da
gennaio 2003».
In fondo alla pagina sopra l’immagine del volume si legge: «I.F.: Ecm per il titolare e per i collaboratori».
I1 secondo messaggio, diffuso mediante il sito Internet www... è composto da alcune pagine
web. Nella prima che costituisce la home page del sito sotto la rappresentazione grafica del volume «I.F.» si legge: «Ecm in farmacia - I.F. Dossier di formazione per il farmacista».
Nelle successive pagine web, laddove vengono illustrati i contenuti del suindicato volume, nel
sottotitolo «Aggiornamenti» si legge: «Da questa edizione gli aggiornamenti svilupperanno argomenti clinici impostati in base alla terapia e all’uso dei farmaci, validi per il percorso Ecm».
Solo nella pagina web, raggiungibile dalla home page attraverso l’indicazione «I Dossier e i
crediti formativi Ecm» si dà conto del fatto che, giunti alla fine del 2002, il ministero della Salute non ha ancora avviato nell’ambito del programma nazionale Ecm la formazione a distanza.
Orbene, come ha correttamente rilevato il giudice di prime cure, l’espressione «validi per il percorso Ecm» non può significare altro se non che, attraverso la partecipazione alle attività di
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formazione a distanza, era data la possibilità di ottenere crediti validi ai fini del programma nazionale di Ecm. E poiché il corso a distanza non era stato ancora attivato né approvato dal ministero della Salute, i messaggi in questione erano certamente idonei a trarre in inganno i destinatari.
Né a escludere tale irragionevolezza giova la precisazione circa la non ancora avvenuta approvazione, contenuta sia nella lettera di accompagnamento trasmessa agli acquirenti degli aggiornamenti, sia in una diversa pagina del sito Internet, giacché la valutazione della decettività del
messaggio pubblicitario va effettuata tenendo conto esclusivamente del testo di quest’ultimo;
ogni altro atto aggiuntivo volto a precisare, integrare o correggere il messaggio non può essere
di per sé idoneo a neutralizzare la ingannevolezza del testo iniziale per la decisiva considerazione che la consultazione degli atti aggiuntivi è un fatto del tutto eventuale – come ha esattamente
sottolineato il primo giudice -, in quanto il destinatario potrebbe fermarsi alla lettura del solo
messaggio principale. In definitiva, essendo incontestato che il sistema di accreditamento non
prevedeva la concessione di crediti per programmi di formazione a distanza, correttamente il
Tar ha ritenuto che i messaggi con i quali si promettevano «aggiornamenti validi per il percorso
Ecm» erano idonei a indurre in errore i destinatari su una caratteristica fondamentale degli aggiornamenti pubblicizzati, potendo conseguentemente pregiudicare il comportamento economico degli utenti e ledere i concorrenti.
Con un ultimo motivo di gravame l’appellante sostiene che, diversamente da quanto statuito
nella sentenza appellata, dal tenore delle determinazioni dell’Autorità non si evince il suo puntuale contenuto decettivo anche perché il provvedimento della Autorità si riferisce ai tests di aggiornamento, ma il riferimento a essi non è contenuto nel messaggio pubblicitario di cui si controverte (bensì nella nota di accompagnamento e nelle pagine successive del sito Internet).
Ma il rilievo in tal modo formulato si rivela del tutto in conferente per quanto si è sopra esposto,
se è vero che i messaggi pubblicitari sanzionati dalla Autorità sono stati ritenuti ingannevoli
proprio in ragione del fatto che essi
lasciavano trasparire la possibilità di ottenere crediti formativi attraverso la compilazione a distanza dei tests di aggiornamento (anche se questi erano direttamente menzionati nel testo del
messaggio).
Per le considerazioni che precedono l’appello in esame deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese processuali inerenti il presente grado di giudizio tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in epigrafe indicato.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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