Numero 00558/2016 e data 26/02/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 11 febbraio 2016
NUMERO AFFARE 00173/2016
OGGETTO:
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
Richiesta di parere sullo schema di regolamento in materia di contratti di
sponsorizzazione e accordi di collaborazione, ai sensi dell’art. 43, comma 2, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449.
LA SEZIONE
Vista la relazione senza numero e data pervenuta al Consiglio di Stato il 26 gennaio
2016, con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
ha chiesto il parere sullo schema di regolamento in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano.
Premesso.
L'articolo 43, comma 2, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica), come integrato dall’art. 5, comma 1, della
legge 14 gennaio 2013, n. 10 (Norme per lo sviluppo degli spazi urbani), prevede
che i comuni possano stipulare contratti di sponsorizzazione con privati e
associazioni senza fini di lucro, nell’ottica di realizzare risparmi di spesa sugli
stanziamenti già disposti per iniziative volte all’assorbimento dell’anidride
carbonica (CO2) tramite l’incremento del patrimonio arboreo delle aree urbane,
nonché la creazione e la manutenzione di aree naturali in ambito locale.
In tal caso e purché il contratto non pregiudichi l’ordinaria fruizione delle aree
verdi urbane da parte del pubblico, i comuni possono inserire il nome, la ditta, il
logo o il marchio dello sponsor all’interno dei documenti recanti comunicazioni
istituzionali.
Lo stesso comma 2 dell’art. 43 detto stabilisce che la tipologia e le caratteristiche di
tali documenti sono definite con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’interno, sentita la
Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e
successive modificazioni.
Per dare attuazione alla suddetta disposizione è stato predisposto lo schema di
regolamento in oggetto, da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n.
400 del 1988.
Il testo si compone di tre articoli.
L’articolo 1, rubricato “Tipologia e finalità dei documenti recanti comunicazioni
istituzionali”, al comma 1 prevede che il nome, la ditta, il logo o il marchio
degli sponsor possono essere inseriti in brochure, volantini, depliant, opuscoli,
cataloghi, manifesti, locandine e comunicati relativi a ciascuna modalità di
esplicazione dell’attività di comunicazione di cui all’art. 2, commi 1 e 2, della legge
7 giugno 2000, n.150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione
delle pubbliche amministrazioni).
II comma 2 specifica la tipologia dei documenti di comunicazione istituzionale e
gli ambiti di applicazione.
II comma 3 prescrive che, nel caso di sponsorizzazioni, i documenti di
comunicazione
istituzionale
debbano
contenere
la
seguente
dicitura
“Lo sponsor del presente atto di comunicazione istituzionale ha finanziato la cura del verde
urbano ai sensi della L. 449/1997 e della L. 10/2013 per favorire l’assorbimento di CO2
nell’atmosfera”.
L'articolo 2, che ha per rubrica “Divieti di stipulare contratti di sponsorizzazione”,
al comma 1 dispone che gli atti concernenti l’attività di protezione civile e la
materia elettorale non possono contenere riferimenti agli sponsor e che la qualità
di sponsor non può essere assunta dai soggetti che versino in situazioni di
conflitto d’interesse, anche potenziale, con l’ente locale o la cui attività possa
arrecare ripercussioni negative all’immagine del comune.
Il comma 2 opera un generale rinvio alle disposizioni normative che individuano i
soggetti ai quali è preclusa la stipula di contratti con la pubblica amministrazione.
Il comma 3 vieta di stipulare contratti di sponsorizzazione con soggetti i cui segni
distintivi contengano messaggi d’incitamento alla discriminazione, all'odio, alla
violenza ovvero quando risultino ingiuriosi o offensivi.
L'articolo 3, coerentemente con la rubrica, indica i contenuti del contratto di
sponsorizzazione e, in particolare, prevede l’introduzione di una clausola che
consente di destinare all’amministrazione comunale un’eventuale quota pari o non
superiore al 5% del valore della sponsorizzazione, a copertura delle spese sostenute
per le attività amministrative di controllo e di vigilanza degli spazi verdi urbani.
Sul punto si precisa in relazione che il Ministero dell’interno, pur confermando il
concerto manifestato in sede tecnica, con distinta nota ha espresso riserve sulla
legittimità di detta clausola, che è stata inserita nello schema di provvedimento su
richiesta dell’ANCI in sede di Conferenza unificata.
Secondo Ministero, infatti, mancando nella fonte primaria una specifica
disposizione autorizzativa, non è possibile porre a carico dello sponsor l'onere di
contribuire, sia pure in via residuale, al finanziamento di attività amministrative che
il personale dell'amministrazione comunale è tenuto a svolgere in via ordinaria,
quali il controllo e la vigilanza degli spazi verdi urbani; neppure è ammissibile
un’applicazione estensiva dell’art. 43, comma 2, della legge n. 449/1997, nella parte
in cui prevede per le sole amministrazioni dello Stato che una quota dei risparmi di
spesa ottenuti, pari al 5%, sia destinata a incrementare gli stanziamenti diretti alla
retribuzione di risultato dei dirigenti appartenenti al centro di spesa che ha operato
il risparmio attraverso le sponsorizzazioni.
A fronte delle argomentazioni dell’ANCI che ha evidenziato che si tratta di una
clausola eventuale del contratto di sponsorizzazione, inserita soltanto ove
concordata e accettata dalle parti, l’Amministrazione proponente ha ritenuto di
mantenere la controversa disposizione nel testo proposto (art. 3, comma 1, lettera
k) e di rimettersi alle valutazioni del Consiglio di Stato.
L’articolato è corredato dal parere favorevole della Conferenza unificata espresso
nella seduta del 17 dicembre 2015, dal concerto formale del Ministero dell’interno
in data 31 dicembre 2015 e dai documenti di rito, quali relazione illustrativa, analisi
tecnico-normativa e analisi di impatto della regolamentazione.
Considerato.
La Sezione osserva preliminarmente che il testo proposto presenta rilevanti
criticità che vanno necessariamente evidenziate.
Anzitutto si considera che l’art. 43, comma 2, della legge n. 449/1997, come
modificato dall’art. 5, comma 1, della legge n. 10/2013, dispone l’adozione
entro 6 mesi di un regolamento ministeriale volto a definire “la tipologia e
le caratteristiche” dei documenti recanti comunicazioni istituzionali,
all’interno dei quali il comune può inserire il nome, la ditta o il marchio
dello sponsor o dei privati o delle associazioni con cui ha stipulato contratti
di sponsorizzazione ovvero accordi di collaborazione per realizzare
economie e migliorare la qualità dei servizi specificamente diretti al
potenziamento e alla manutenzione del verde pubblico.
In coerenza, quindi, con il dettato sostanziale della fonte primaria a cui dare
esecuzione,
è
consequenziale
che
la
disciplina
dei
contratti
di
sponsorizzazione recata dagli artt. 2 e 3 del provvedimento non è sostenuta
dalla necessaria copertura legislativa ed è di fatto priva di effetti normativi,
in quanto i profili contrattuali sono già disciplinati dallo stesso art. 43 della
legge n. 449/1997. Ai sensi di detto articolo, infatti, la stipulazione del
contratto di sponsorizzazione è subordinata al rispetto di alcune condizioni,
tra le quali: il perseguimento di interessi pubblici, l’assenza di conflitto
d’interesse tra attività pubblica e privata, la realizzazione di risparmi di
spesa rispetto a un preciso stanziamento di bilancio, l’inserimento delle
spese sostenute dallo sponsor in programmi di spese ordinarie.
Né invero dalla scarna relazione illustrativa che accompagna il testo è
possibile cogliere le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione ad
ampliare l’ambito dell’intervento regolamentare, tanto più che sia nell’ATN,
sia nell’AIR l’oggetto e gli obiettivi del provvedimento sono indicati
correttamente in conformità a quanto disposto dalla legge.
In tale contesto, sono da condividere le argomentazioni del Ministero
dell’interno che, a
parte l’irritualità
del “concerto con
riserva”,
correttamente ritiene illegittima la disposizione, di cui all’art. 3 comma 1,
lettera k), che prevede la possibilità che nei contratti di sponsorizzazione
venga inserita una clausola che consenta ai comuni di beneficiare di una
ulteriore entrata sino al 5% rispetto al valore della sponsorizzazione,
ponendo detto onere a carico dello sponsor.
Mentre la destinazione di una quota del 5% dei risparmi di spesa
all’incremento dei fondi per l’indennità di risultato “dei soli dirigenti
statali” è prevista dall’art. 43, comma 2, della legge n. 449/1997 e non
comporta per gli sponsor ulteriori oneri rispetto a previsioni di spesa già
iscritte a bilancio, la clausola sostenuta dall’ANCI non ha copertura
legislativa e comporterebbe per gli sponsor un esborso ulteriore, da versare
ai comuni per attività istituzionali di loro competenza, con la prevedibile
destinazione di dette somme all’incremento del trattamento economico del
personale dipendente.
In definitiva si tratta di un onere che non può essere introdotto con lo
strumento regolamentare e che, in ogni caso, non sarebbe coerente con il
ruolo di neutralità dell’ente locale, in quanto potrebbe provocare un’
attenuazione dei caratteri di imparzialità e di equidistanza che devono
ispirare l’azione amministrativa.
Neppure l’art. 1 del provvedimento dà attuazione alla fonte primaria, in quanto
presenta un testo confuso nella forma e nel contenuto, che non vale a definire
tipologia e caratteristiche dei documenti relativi alla comunicazione istituzionale,
sui quali si possano inserire i riferimenti dello sponsor.
Infatti, al comma 1, da un lato si richiamano le attività di informazione e di
comunicazione delle pubbliche amministrazioni e i relativi strumenti utilizzabili,
che ai sensi dell’art. 2 della legge 7 giugno 2000, n. 150 spaziano dagli strumenti
grafico-editoriali ai sistemi multimediali, dall’altro ci si limita a prevedere
genericamente alcune categorie di stampati sui quali apporre i dati dello sponsor,
senza fornire alcuna ulteriore precisazione.
Quanto al comma 2, nonostante il dichiarato intento di voler precisare gli ambiti di
intervento dei documenti di comunicazione istituzionale ai fini del regolamento in
esame, si attinge in toto ed in modo improprio a quanto disposto in via generale
dall’art. 1 della legge n. 150 del 2000, nella parte in cui (commi 4 e 5) definisce
distintamente gli ambiti dell’attività di informazione e di comunicazione
istituzionale (informazione ai mezzi di comunicazione di massa, comunicazione
esterna rivolta ai cittadini e comunicazione interna all’ente) e le finalità prettamente
divulgative delle stesse attività.
In sostanza nell’art. 1 dello schema di decreto non sono individuabili le
specifiche caratteristiche dei documenti di comunicazione, alla cui
definizione si sarebbe dovuto provvedere con il regolamento in esame.
Per economicità di esposizione ci si astiene dal citare nel dettaglio le imperfezioni
formali e i non pochi refusi del testo, che evidentemente non è stato sottoposto a
una revisione finale: al riguardo si suggerisce di attenersi per il futuro alle regole
indicate nella “Guida alla redazione dei testi normativi”, oggetto della circolare 2
maggio 2001 n. 1/1.1.26/10888/9.92. della Presidenza del Consiglio di ministri,
pubblicata sulla G.U. della Repubblica Italiana, n. 105 del 3 maggio 2001.
In conclusione, poiché il provvedimento proposto non dà attuazione alla
fonte primaria e necessita, pertanto, di una pressoché totale rivisitazione,
ritiene la Sezione che non sussistano i presupposti per dar luogo
all’emissione del parere richiesto.
Nel disporre la restituzione del testo proposto, si invita l’Amministrazione
proponente a prendere contatti con questa Sezione, al fine di concordare
l’audizione di propri rappresentanti - come consentito dalla normativa vigente per l’eventuale approfondimento delle questioni esaminate, o, in alternativa, a
procedere alla riformulazione dell’articolato sul quale poi richiedere il parere della
Sezione.
P.Q.M.
Si esprime avviso non favorevole all’ulteriore corso, e si restituisce il testo
presentato.
L'ESTENSORE
Elio Toscano
IL PRESIDENTE
Franco Frattini