La legge 241/90: il diritto ad una
amministrazione trasparente e
semplificata
(Le burocrazie per la felicità)
Relatore:Donato A. Limone,professore di
informatica giuridica,”La
Sapienza”,Roma;docente di scienza
dell’amministrazione, Università
telematica TEL.MA, Roma
Giornata di studio, Tuscania 15.5.2009
www.assotuscania.it
[email protected]
Indice
• Premessa:finalità della Guida alla legge 241/90
• Parte prima:Principi e criteri della legge 241/90
• Parte seconda: Avvio e iter generale del
procedimento
• Parte terza:Diritti dei cittadini e delle imprese
• Parte quarta:Obblighi degli Organi e dei dirigenti
e responsabili degli uffici
Premessa
FINALITA’
Perché una giornata di studio
sulla trasparenza e la
semplificazione?
• Perché dopo 18 anni la legge 241/90 risulta applicata
come un insieme di adempimenti formali ma non
come una legge per una amministrazione
moderna,efficiente,efficace,trasparente
• La parte politica ha dato scarso impulso alla legge(la
legge obbliga alla trasparenza,a tempi certi,alla
qualità del servizio,quindi al controllo dell’operato
della burocrazia):non c’è stata una sistematica
verifica sull’attuazione della legge da parte dei
dirigenti e dei dipendenti
• La burocrazia ha determinato il quasi totale
fallimento della legge(procedure lunghe e
costose,modulistica indefinita,tempi e durata dei
procedimenti stabiliti senza metodi,responsabilità
“flessibile”,gestione discrezionale,scarsa attenzione
all’utenza,ecc.)
Obiettivo della giornata di
studio:una guida sulla 241/90
• Tracciare una linea guida per l’utenza al fine di fare
conoscere alla stessa utenza i propri diritti e gli
obblighi dell’amministrazione in tema di diritto di
accesso, diritto di informazione, procedimenti
amministrativi, di servizi e “stanare” quindi
l’amministrazione su questi temi contribuendo alla
formazione di un’amministrazione di qualità
• Una amministrazione trasparente e semplificata
comunica e dialoga meglio con i cittadini e le
imprese
• La “Guida” è di tipo generale e non intende essere
esaustiva su tutte le problematiche relative alla
legge 241/90
Le burocrazie a cosa servono?
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Diamo una risposta ricorrendo alla nostra Costituzione (art.3: la
burocrazia contribuisce ad eliminare gli ostacoli di ordine economico
e sociale;art.97: i pubblici uffici sono organizzati per assicurare il
buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione; art.98: i pubblici
impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione);
All’art.197 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea,1972,
2008 (Cooperazione amministrativa fra gli Stati Membri e per
l’attuazione dell’Unione nei diversi Paesi Membri);
All’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 2000
(Diritto ad una buona amministrazione): imparzialità; accesso al
fascicolo che riguarda il cittadino; obbligo dell’amministrazione a
motivare le proprie decisioni; durata ragionevole delle procedure
amministrative.
Le burocrazie nei comuni e nelle province servono a sostenere
l’azione per lo sviluppo socio-economico delle comunità locali(art.3
del dlgs 267/2000, Testo Unico delle Autonomie Locali).
L’azione amministrativa è retta dai principi di economicità, efficacia,
pubblicità, trasparenza e secondo i principi dell’ordinamento
comunitario (art.1 della legge 241/90)
Le burocrazie servono ad erogare ai cittadini e le imprese servizi di
qualità per migliorare la qualità della vita.
Normative di riferimento
• Legge 241/90 e successive
modificazioni:regolamenta i procedimenti
amministrativi ed il diritto di accesso agli atti e
documenti
• Decreto legislativo 267/2000:Testo Unico delle
Autonomie Locali
• Legge 150/2000:comunicazione istituzionale e
trasparenza verso i cittadini e le imprese
• Decreto legislativo 165/2001:principi di
organizzazione delle P.A. e pubblico impiego
• Decreto legislativo 82/2005 e successive
modificazioni:Codice dell’Amministrazione Digitale
Parte prima
PRINCIPI E CRITERI DELLA LEGGE
241/90
241/90:principi e criteri di base
• L’azione amministrativa è retta da 4 principi di
base:economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza
• Il procedimento deve essere snello e semplice,in via
eccezionale puo’ essere aggravato (ed è necessario
motivare l’aggravamento)
• La durata del procedimento deve essere certa
• Per ogni procedimento c’è un responsabile
• I soggetti interessati devono essere informati
sull’avvio del procedimento oppure sul blocco del
procedimento
• I soggetti hanno diritto di partecipare al
procedimento e di accedere agli atti
• I procedimenti devono essere semplificati e
razionalizzati
Economicità,(art.1, comma 1,
legge 241/90)
• L’azione amministrativa è economica se
costa in modo ragionevole; se i costi
strutturali e funzionali sono giustificati dalla
stessa azione amministrativa; i
procedimenti amministrativi devono essere
semplici, chiari, finalizzati agli obiettivi di
riferimento; se richiedono adeguate risorse
umane (non eccessive risorse umane) per
essere gestiti e conclusi;in definitiva, se il
costo individuale e sociale non è elevato
ed ingiustificato
Efficacia (art.1, comma1,legge
241/90)
L’efficacia dell’azione amministrativa è il
risultato ottimale della combinazione di
elementi giuridici, fattuali, strumentali,
organizzativi e funzionali che permettono
ai soggetti interessati di raggiungere
agevolmente ed in tempi certi gli obiettivi
che si sono proposti nel presentare una
istanza all’amministrazione
Pubblicità(art.1,comma1,legge
241/90)
Gli atti della pubblica amministrazione
(delibere, regolamenti, determine dei
dirigenti, ecc.) sono pubblici e
l’amministrazione deve assicurare la
pubblicazione degli stessi con tutti i medi
di diffusione (tradizionali e digitali). Il sito
web dell’ente è il mezzo che permette la
maggiore conoscenza degli atti.Un ente
che non assicura la pubblicità degli atti
con le tecnologie digitali non garantisce la
pubblicità degli stessi
Trasparenza(art.1,comma1,legge
241/90)
La trasparenza è il requisito fondamentale
sulla quale si basano l’efficacia,la
economicità, la pubblicità dell’azione
amministrativa. La trasparenza permette di
conoscere l’azione amministrativa ( iter,
fasi, tempi, modulistica, istruttoria,
provvedimento finale, norme di riferimento,
responsabile del procedimento, ecc.)
Semplificazione dei
procedimenti (segue)
• Art.1,comma 2,legge 241/90: il
procedimento non puo’ essere aggravato
(se sì,solo motivando)
• Art.14 e ss.legge 241/90: Conferenza dei
servizi, quando sono interessati piu’ uffici
o piu’ enti allo stesso procedimento
semplificazione
• Art.18,comma 2, legge 241/90: dati, stati,
fatti, qualità dei soggetti interessati al
procedimento, già in possesso
dell’amministrazione, non possono essere
richiesti ulteriormente
• Art.16 bis, comma 2 della legge 2/2009:
conferma il principio dell’art.18, comma 2
della 241/90
Definizioni
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Procedimento amministrativo
Provvedimento amministrativo
Documento amministrativo
Documento informatico
Documento amministrativo informatico
Interessati
Controinteressati
Posta elettronica certificata
Posta elettronica istituzionale
Protocollo e protocollo informatico
Istanza
Responsabile del procedimento
Durata
Conferenza di servizio
Accesso agli atti e documenti
Procedimento amministrativo
• Atti ed attività dell’amministrazione,
effettuati sulla base di una istanza
presentata da un interessato o da parte di
un ufficio della stessa amministrazione o
di un’altra amministrazione,e strutturati in
una sequenza logica e funzionale,con o
senza mezzi informatici e telematici,
finalizzati alla emanazione di un
provvedimento amministrativo
Provvedimento amministrativo
• Atto di una amministrazione ,conclusivo di
un procedimento amministrativo ed avente
rilevanza esterna e con effetti giuridici
Documento amministrativo e
documento amministrativo
informatico
• Documento amministrativo:ogni
rappresentazione comunque formata del
contenuto di atti,anche interni,detenuti da
una pubblica amministrazione,utilizzati ai
fini dell’attività amministrativa.
• Documento amministrativo informatico:la
rappresentazione informatica di atti,fatti o
dati giuridicamente rilevanti comunque
utilizzati ai fini dell’attività amministrativa
Interessati e controinteressati
• Interessati: Tutti i soggetti portatori di un
interesse concreto,attuale e
giuridicamente rilevante alla emanazione
del provvedimento amministrativo.
• Controinteressati: tutti i soggetti,individuati
o facilmente individuabili,portatori di un
interesse concreto,attuale e meritevole di
tutela,ai quali potrebbe derivare
pregiudizio dall’emanazione del
provvedimento amministrativo richiesto
dagli interessati.
Posta elettronica certificata e
posta elettronica istituzionale
• Ogni sistema di posta elettronica nel quale è
fornito al mittente documentazione elettronica
attestante l’invio e la consegna di documenti
informatici(Codice dell’Amministrazione digitale,
dlgs 82/2005,art.45 e ss.)
• La posta elettronica messa a disposizione
dall’amministrazione per ricevere ed inviare
documenti con la certezza del tempo dell’invio e
della consegna dei documenti agli interessati
Protocollo e protocollo
informatico
• La funzione di protocollo è quella di
certificare,con valore legale, la data e l’ora di
ricevimento o di invio dei documenti da parte
dell’amministrazione
• Il protocollo informatico effettua tutte le
operazioni sopra indicate in modo
digitale:ricevimento di documenti tramite
email;certificazione legale del tempo di
ricevimento;invio dei documenti digitali ai
responsabili dei procedimenti
Istanza
• Art.2,comma1 della legge 241/90
• Con una istanza il soggetto interessato
chiede (manifesta la volontà) di ottenere
un provvedimento che lo riguarda
(concessione,licenza,l’accesso agli atti e
documenti per i quali ha un interesse
legittimo,ecc.)
Parte seconda
AVVIO E ITER GENERALE DEL
PROCEDIMENTO
Iter generale tipo di un
procedimento amministrativo
(segue)
• Invio di una istanza da parte dell’interessato
tramite posta,posta elettronica certificata,a mano
direttamente presso l’ufficio del protocollo
• Il protocollo certifica la data e l’ora di ricevimento
o di invio
• I termini decorrono dalla protocollazione della
istanza
• Assegnazione della pratica al responsabile del
procedimento
Iter generale
• Il procedimento puo’ essere avviato
oppure no
• Comunicazioni ai soggetti interessati
• Avvio della istruttoria del procedimento
• Conclusione del procedimento con un
atto/provvedimento finale
• Pubblicazione del provvedimento sul sito
web dell’ente
Come presentare una istanza o
domanda o richiesta
• Verificare quali e quanti documenti è necessario
allegare alla istanza
• Dove verificare come presentare le istanze: negli
uffici,presso l’URP,sul sito dell’ente
• Verificare se si puo’ presentare una istanza in
modalità digitale oltre che per posta o direttamente
• Presentare la propria istanza presso il
Comune:ufficio protocollo
• L’ufficio protocollo dovrebbe essere digitalizzato
• L’ufficio protocollo assegna un numero alla pratica
che dovrebbe accompagnare la stessa fino alla
conclusione del procedimento
Presentazione dell’istanza:
Responsabilità
dell’Amministrazione
• Responsabilità dei dirigenti nel definire
correttamente le modalità di presentazione
dell’istanza, con la relativa modulistica da
adoperare
• Responsabilità dei dirigenti nel pubblicare sugli
albi e sul sito dell’ente la modulistica da
utilizzare per la presentazione delle istanze
• Monitoraggio periodico delle attività di
protocollazione e del funzionamento del sistema
informatico di protocollo
Assegnazione della istanza al
responsabile del procedimento
• Oggi è possibile inviare le istanze tramite
posta elettronica certificata
• L’istanza viene consegnata (in modo
manuale o digitale) subito al responsabile
del settore di competenza(entro 24 ore)
• Il responsabile del settore provvede ad
assegnare subito la pratica a se stesso o
ad un dipendente del proprio settore (entro
24 ore)(art.6 della legge 241/90)
Assegnazione:responsabilità
• Determinazione della durata di permanenza
della documentazione presso il protocollo
• Certezza del tempo di invio della istanza al
dirigente
• Certezza del tempo di assegnazione della
pratica al dipendente
• Le indicazioni devono essere approvate con
apposito regolamento di attuazione della legge
241/90
Le fasi di un procedimento
I procedimenti si possono articolare in fasi
con la relativa durata e modulistica
L’amministrazione provvede al censimento
dei procedimenti amministrativi
L’amministrazione provvede a definire ogni
singolo procedimento:denominazione,
flusso documentale, norme di
riferimento,risorse impegnate, modulistica,
istruttoria, fasi, pareri, provvedimento
Fasi:responsabilità
• Obbligo dei dirigenti nel pubblicare l’iter
completo dei procedimenti
• Obbligo di pubblicare la modulistica che serve
per ciascun procedimento
• Obbligo di definire le fasi rispetto alla durata e
alle relative attività
• Obbligo di stabilire la durata di ogni singolo
procedimento secondo criteri oggettivi e nel
rispetto del principio della semplificazione e dei
bisogni della utenza
Pubblicazione dei procedimenti
• Pubblicazione dei procedimenti sul sito
dell’ente
• Pubblicazione della modulistica
• Pubblicazione dell’iter dei procedimenti
• Pubblicazione dei responsabili dei
procedimenti
• Pubblicazione delle norme di riferimento
• Pubblicazione dei provvedimenti
Pubblicità:responsabilità
• Per tutte le tipologia di pubblicità indicate
nella diapositiva precedente
La durata dei procedimenti
• Durata per legge:massimo 90 giorni
• Durata per regolamento:il regolamento determina la
durata per ciascun procedimento
• Il termine decorre dalla data ed ora della
registrazione presso il protocollo dell’ente
• Il silenzio assenso:decorsi i termini del
procedimento e senza un provvedimento finale,si
ritiene accolta la istanza
• Responsabilità nel definire tempi certi e ragionevoli
nel rispetto del principio della semplificazione e dei
bisogni della utenza
• Monitoraggio periodico per verificare se si possa
migliorare la durata dei procedimenti
L’istruttoria(art.5 della legge
241/90)
• L’istruttoria è finalizzata a valutare tutti gli
elementi di fatto e di diritto presenti in una
istanza
• A seguito della istruttoria iniziale il
responsabile decide di avviare il
procedimento ovvero decide di bloccare il
procedimento avvisando in tutti e due i
casi i soggetti interessati
Le comunicazioni ai soggetti
interessati
• Comunicazione per l’avvio del
procedimento o per il blocco del
procedimento motivando lo stesso blocco
o diniego a procedere (art.7 della legge
241/90)
Valutazioni tecniche (art.17 della
legge 241/90)
• Si possono effettuare durante il
procedimento e possono essere
obbligatorie oppure no
L’accesso agli atti e ai
documenti
• L’accesso agli atti e documenti è stabilito
dall’art. 22 e 25 della legge 241/90 e DPR
184/2006)
• L’accesso viene normato da apposito
regolamento
• Si presenta una istanza di accesso
• L’istanza puo’ essere accolta oppure no
Pubblicazione degli atti
• La pubblicazione degli atti è obbligatoria
per garantire uno dei criteri dell’azione
amministrativa(vedi art. 1 della legge
241/90 e l’art.1 della legge 150/2000)
• La pubblicazione deve avvenire sui siti
web degli enti
La tutela dei dati personali
• La tutela dei dati personali è regolata dal
dlgs 196/2003 (Codice della protezione dei
dati personali)
• La tutela dei dati personali non puo’
bloccare o vincolare i diritti legittimi degli
interessati all’accesso ad atti e documenti
• L’amministrazione ha l’obbligo di garantire
l’accesso agli atti o la pubblicazione degli
stessi tutelando i dati personali
Il sito web dell’ente
• L’art.54 del Codice dell’Amministrazione
Digitale stabilisce i contenuti del sito di un
ente pubblico: struttura
amministrativa;nomi ed indirizzo email dei
dirigenti;elenco dei procedimenti
amministrativi e loro iter/modulistica/norme
di riferimento/termini/responsabili
Parte terza
Diritti dei cittadini e delle imprese
1.I diritti dei cittadini e delle
imprese
• Diritto a burocrazie organizzate sulla base degli articoli 3,97 e
98 della Costituzione, dell’art.41 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione Europea, dell’art. 197 del Trattato
della Unione Europea
• Diritto a burocrazie comunali e provinciali per supportare lo
sviluppo socio-economico delle comunità locali (art.3 del dlgs
267/2000)
• Diritto a burocrazie nelle quali gli organi e la dirigenza devono
operare nella distinzione dei ruoli(art.4 del dlgs 165/2001)
• Diritto a burocrazie che tutelino i dati personali nelle attività
amministrative (dlgs 196/2003)
• Diritto all’accesso agli atti e alle informazioni (art. 22 della legge
241/90;art.10 dlgs 267/2000 e legge 150/2000)
2.I diritti dei cittadini e delle
imprese
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Diritto ad una azione amministrativa efficace,economica,pubblica e
trasparente(art.1 della legge 241/90)
Diritto ad una azione amministrativa semplificata (art. 14 e ss. della
legge 241/90)
Diritto a procedimenti amministrativi con una durata certa ed un
termine che esprima procedure snelle e definite sulla base di metodi
scientifici (art. 2 della legge 241/90; oggi massimo della durata se non
è definita dai regolamenti è 90 giorni;art. 14 Disegno di legge 1082 del
2008:sarà di 30 giorni)
Diritto a procedimenti definiti e trasparenti in tutte le fasi (flusso dei
procedimenti, fasi, modulistica, provvedimenti finali, ecc.) (art.1 della
legge 241/90 ed art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)
Diritto ad avere una comunicazione veloce sulla ammissibilità del
procedimento (tramite comunicazione cartacea o elettronica: art. 8
della legge 241/90)
Diritto a poter contattare il responsabile del procedimento tramite
telefono o email o email certificata (art. 4 e ss. della legge 241/90 ed
art. 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)
3.Diritti dei cittadini e delle imprese
• Diritto a potere conoscere per ciascun procedimento le norme
di riferimento e che regolano il procedimento (art 54 del Codice
dell’Amministrazione Digitale)
• Diritto a potere conoscere l’organizzazione e le competenze
specifiche dei vari settori/uffici dell’ente(dlgs 165/2001;art. 54
del Codice dell’Amministrazione digitale;legge 150/2000)
• Diritto alla partecipazione al procedimento (art. 7 e ss. della
legge 241/90 e art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale)
• Diritto all’uso di sportelli per le attività produttive (art. 10 del
Codice dell’Amministrazione Digitale)
• Diritto all’invio delle istanze in rete (art. 2 della legge 241/90 e
art. 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale)
4.Diritti dei cittadini e delle imprese
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Diritto alla pubblicazione sui siti web della modulistica per la
presentazione delle istanze (art.54 e 65 del Codice
dell’Amministrazione Digitale)
Diritto alla utilizzazione di Uffici Relazioni per il Pubblico (URP) che
diano risposte concrete ed efficaci (art. 10 e ss. del Dlgs 165/2001)
Diritto a procedimenti amministrativi informatici (art. 41 del Codice
dell’Amministrazione Digitale)
Diritto all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione
per comunicare con le P.A. (art.3 del Codice dell’Amministrazione
Digitale)
Diritto a conoscere i programmi ed i bilanci dell’ente (art. 10 Dlgs
267/2000;Norme sulla contabilità pubblica; Direttiva del Ministro per la
Funzione Pubblica del 17.2.2006 sul bilancio sociale; art.54 del Codice
dell’Amministrazione Digitale)
Diritto a conoscere le valutazioni sui dirigenti e sui
dipendenti(Disegno di legge 1082 del 2008,art.14)
Diritto a conoscere gli standards per la qualità dei servizi forniti
(Disegno di legge 1082 del 2008,art. 14)
Parte quarta
Obblighi degli Organi, dei dirigenti e
dei dipendenti
Obblighi degli Organi
• Obbligo da parte degli Organi politici di
pubblicare sul sito web lo statuto,i
regolamenti, il programma politico da
ttuare,il bilancio, il PEG,le delibere e di
controllare che la dirigenza attui la
legge 241/90, la legge 150/2000,il
Codice dell’Amministrazione digitale
negli aspetti organizzativi, funzionali e
tecnici
Obblighi della dirigenza e/o dei
responsabili degli uffici
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Obbligo di pubblicare le determinazioni
Obbligo di semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi
Obbligo di definire tempi certi dell’azione amministrativa con metodi
scientifici
Obbligo di pubblicare sul sito istituzionale tutti i dati relativi ai
procedimenti amministrativi (flusso, fasi, tempi,pareri,conferenze di
servizio,provvedimenti finali,forme di comunicazione ai soggetti
interessati, modulistica,norme di riferimento,modalità di accesso, ecc.
Obbligo di pubblicare sui siti web i nomi dei dirigenti con la
indicazione delle competenze,del curriculum vitae,della retribuzione,
dei risultati del loro operato, dei recapiti istituzionali comprensivi di
email e di email certificata, i tassi di assenza e di maggiore presenza
del personale
Obbligo di aggiornare il sito web dell’ente e di garantire l’affidabilità
dei dati/documenti ivi pubblicati
Le responsabilità
• Le responsabilità sono già previste dal
dlgs 165/2001
• Altre responsabilità piu’ specifiche sono
stabilite dalla legge 15/2009: per danni
cagionati nelle loro attività, nei
procedimenti amministrativi,nelle loro
decisioni