FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE, SOCIOLOGIA, COMUNICAZIONE
Corso di Laurea Magistrale in Scienze dello Sviluppo e della
Cooperazione Internazionale
Tesi di Laurea in Popolazione e Sviluppo
“Rifugiati in Italia; tra necessità, norme e prassi.
Studio sull’accoglienza.”
Relatore:
Chiar.mo Prof.
Raimondo Cagiano De Azevedo
Laureanda:
Valentina Pepe
Matr. 1365574
Correlatore:
Chiar.ma Prof.ssa
Elena Ambrosetti
Anno Accademico 2011-2012
1
INDICE
Introduzione……………………………………………………………………....…………..…5
Capitolo Primo
Storia del diritto d’asilo in Italia, dal dopoguerra ad oggi. Quadro normativo.
1.1 Il diritto d’asilo costituzionale in Italia, un diritto mancato. ...................................................10
1.2 La Convenzione di Ginevra .....................................................................................................12
1.2.1 Aspetti storici........................................................................................................................12
1.2.2 I contenuti della Convenzione e i suoi limiti ........................................................................16
1.2.3 Il Protocollo di New York 1967 ...........................................................................................17
1.3 La normativa nazionale in tema di asilo ..................................................................................18
1.4 L’integrazione europea in tema di asilo...................................................................................24
1.4.1 La Convenzione di Dublino 1990.........................................................................................24
1.4.2 Il Trattato di Amsterdam 1999.............................................................................................26
1.4.3 Direttiva europea sull’accoglienza ai rifugiati 2003.............................................................27
1.4.4 Il decreto attuativo ................................................................................................................28
1.4.5 Regolamento europeo “Dublino II” 2003 .............................................................................30
1.4.6 Uniformità di significati........................................................................................................32
1.4.8 Le dieci priorità dell’Unione europea ...................................................................................35
1.5 Uniformità di procedure: direttiva europea 2005/85/CE e decreto attuativo...........................36
1.5.1 La procedura per il riconoscimento della protezione internazionale in Italia: .....................38
1.5.2 I casi di rinvio in Italia dei richiedenti asilo in applicazione del Regolamento Dublino......51
1.6 Il principio di “non-refoulment”. Il caso italiano. ...................................................................53
1.6.1 La condanna dell'Italia da parte della Corte europea dei diritti umani di Strasburgo il 23
febbraio 2012 .................................................................................................................................53
1.7 La normativa sull’emergenza Nord Africa. .............................................................................55
1.7.1 La gestione dell’ “emergenza”..............................................................................................55
Capitolo Secondo
Quadro statistico-demografico delle popolazioni rifugiate in Italia
2. Le parole, le definizioni e le persone .........................................................................................62
2.1 Chi sono i rifugiati? .................................................................................................................62
2.2 Che cos’è l’asilo?.....................................................................................................................62
2.3 Cenni storici: Movimenti migratori verso l’Italia dal 1945 ad oggi. .......................................63
2.4 La svolta degli anni ‘90 ...........................................................................................................66
2.5 Le nuove comunità di rifugiati in Italia dal 2000 al 2012 .......................................................68
2.5.1 I rifugiati curdi ......................................................................................................................70
2.5.2 Gli Afghani in Italia, tentativi di passaggio. .........................................................................71
2.5.3 I rifugiati iracheni in Italia ....................................................................................................71
2.5.4 I somali, vent’anni da profughi.............................................................................................72
2.5.5 In fuga dalla Nigeria .............................................................................................................72
2.6 Qualcosa è cambiato ................................................................................................................74
2.7 Emergenza Nord Africa ...........................................................................................................77
2
2.7.1 L’impatto delle Primavere Arabe sui flussi verso l’Italia.....................................................77
2.7.2 Libia ......................................................................................................................................79
2.8 Le richieste di asilo in Italia nel 2011......................................................................................80
2.9 I maggiori Paesi di provenienza 2011/2012 ............................................................................87
2.8 Dati sui riconoscimenti di protezione in Italia.........................................................................90
Capitolo Terzo
Il sistema di accoglienza rifugiati e richiedenti asilo in Italia.
3.1 Il sistema Italiano di accoglienza: emergenziale ed insufficiente............................................95
3.1.1 Introduzione ..........................................................................................................................95
3.2 A norma di Legge: il diritto all’accoglienza...........................................................................97
3.2.1 I centri governativi................................................................................................................99
3.3 “C.A.R.A ITALIA” ...............................................................................................................103
3.4 La realtà dei CIE (Centri di Identificazione ed espulsione)...................................................107
3.5 Dal Programma Nazionale Asilo allo SPRAR: Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati.........................................................................................................................................111
3.6 Le falle del sistema ................................................................................................................116
3.7 La procedura di accesso all’accoglienza................................................................................119
3.8 Forme alternative di accoglienza ...........................................................................................123
3.9 I centri di accoglienza gestiti dall’Ufficio immigrazione del Dipartimento Promozione
Servizi Sociali e Salute di Roma Capitale. ..................................................................................124
3.10 L’altra faccia dell’accoglienza nella Capitale......................................................................126
Capitolo Quarto
Indagine sull’accoglienza
4.1 La ricerca sul campo. .............................................................................................................134
4.1.1 Introduzione metodologica .................................................................................................134
4.2 I nodi problematici del sistema di accoglienza Italiano, le voci sul campo...........................136
4.2.1 La scarsità di posti del sistema di accoglienza e il circuito della “non accoglienza”. ........136
4.2.2 I tempi dilatati della procedura per la richiesta e il riconoscimento di una delle forme di
protezione previste dalla normativa. ............................................................................................141
4.2.3 Ricadute psicologiche e sociali dell’attesa e della non accoglienza:..................................147
4.2.4 La frammentazione del sistema di accoglienza .............................................................149
4.2.5 La mancanza di una legge organica italiana sull’asilo. ......................................................153
4. 3 Integrazione: le questioni irrisolte. .......................................................................................155
4.3.1 Sanità: .................................................................................................................................155
4.3.2 Lavoro e istruzione: ............................................................................................................159
4.4 Un bilancio dell’emergenza 2011/2012 ................................................................................166
Conclusioni ..................................................................................................................................174
Bibliografia ..................................................................................................................................178
3
Annesso I
Appendice
Statistica……………………………………………………………………………………..183
Annesso II
Interviste……………………………………………………………………………….……189
Annesso III
Modello C3……………………………………………………………………………...…...195
Indice Tabelle e Grafici
Tabella 1 - Tipologie di protezione e diritti..................................................................................34
Tabella 2: fasi e tempi previsti dalla normativa per la concessione di protezione .......................45
Tabella 3: fasi e tempi reali riscontrati nella prassi per le concessioni di protezione...................45
Grafico n. 1 Paesi membri richiedenti il trasferimento dei casi Dublino anno 2010....................51
Grafico n. 2 Nazionalità maggiormente rappresentate dai Casi Dublino 2010 ...........................52
Grafico n. 3 La situazione di Roma Fiumicino. Posizione legale dei casi Dublino 2010. ...........52
Grafico n. 4 Richiedenti asilo dal 1990 al 2011, aree geografiche di provenienza. .....................74
Grafico n. 5 Diversificazione delle provenienze 1990-2011 .......................................................75
Grafico n. 6 Richieste di asilo in Italia dal 1990 al 2011. Emergenza o ipocrisia? ....................76
Grafico n. 7: Richieste di asilo nei diversi Paesi europei nel 1° trimestre 2011...........................76
Grafico n. 8 Numero di migranti illegali individuati ai punti di frontiera con l’UE 2009 ..........78
Grafico n. 9 : Numero di migranti illegali individuati ai punti di frontiera con l’UE 2011 ........78
Grafico n.11: Domande esaminate in Italia tra il 2008 e il secondo trimestre del 2012.
Rielaborazione dati Cespi e Eurostat ............................................................................................90
Grafico n. 12 :Esiti delle richieste di asilo 2011...........................................................................91
Tabella n. 5 : I CIE in Italia ........................................................................................................101
Tabella n.6: I CARA in Italia......................................................................................................102
Tabella n. 7: profilo Socio demografico dell’accoglienza SPRAR 2011 ...................................114
Tabella n.8: Prospetto regionale della rete SPRAR finanziata con il FNPSA (2011) ................114
Grafico n. 13: I possibili percorsi di accoglienza del sistema italiano, in base alla normativa ..122
Grafico n. 14: I percorsi di accoglienza nel sistema italiano, la prassi.......................................122
Tabella n. 10 : Centri di accoglienza convenzionati con il Comune di Roma............................125
Grafico n.15 : I numeri dell’accoglienza, Roma 2011................................................................129
Tabella n. 12: Lista delle interviste svolte a Roma 2012:...........................................................135
4
Introduzione
Questo lavoro è il frutto di una ricerca sul sistema di accoglienza italiano per
richiedenti asilo e rifugiati, condotta sia a livello documentario che come indagine
sul campo.
Un’analisi multilivello, che ha lo scopo di descrivere il fenomeno sotto diversi
aspetti: innanzi tutto dal punto di vista giuridico, per cui nel primo capitolo verrà
descritto il quadro giuridico nazionale ed Europeo di riferimento in tema di asilo. A
cominciare da un breve escursus storico-giuridico che dalla fine della II Guerra
Mondiale giunge fino ai giorni nostri ed affronta alcuni dei temi più dibattuti
soprattutto a livello europeo sulle scelte politiche che i Paesi dell’Unione hanno
fatto al riguardo, nel tentativo di creare un quadro normativo omogeneo e valido per
tutti gli Stati membri.
Nel secondo capitolo saranno descritti invece i destinatari di queste politiche, ossia i
rifugiati e i richiedenti asilo che fin dagli anni ’50 hanno richiesto protezione in
Italia e in Europa.
Il punto di vista per l’analisi del fenomeno sarà perciò quello demografico, verranno
analizzate le popolazioni coinvolte, i maggiori Paesi di provenienza dei richiedenti
asilo e i maggiori cambiamenti che ci sono stati in Italia sotto questo aspetto. In
questo capitolo saranno infine riportati i dati che dimostrano ed indagano i vari
cambiamenti avvenuti nel nostro Paese in termini di “migrazioni forzate” a partire
dagli anni ’90 ad oggi.
La seconda parte del lavoro (terzo e quarto capitolo) sarà dedicata al sistema di
accoglienza italiano per richiedenti asilo e rifugiati un sistema che, come vedremo
in seguito, presenta tutt’oggi enormi lacune, contraddizioni, ritardi e questioni
irrisolte e problematiche.
Nel quarto capitolo verranno riportati i risultati di uno studio da me condotto nel
corso del 2012 sulla rete di accoglienza del territorio romano. Tale studio mi ha
permesso da un lato di indagare il sistema nazionale di accoglienza nella sua
complessità e dall’altro di esaminare il sistema di accoglienza della Capitale nella
sua particolarità e rappresentatività.
5
Questa indagine, è stata possibile grazie alla disponibilità mostratami da molti dei
protagonisti del terzo settore che si occupano di accoglienza e dei servizi destinati ai
richiedenti asilo nella Capitale. Infatti questa ricerca è consistita nello svolgimento
di una serie di interviste e colloqui nei Centri di Accoglienza del territorio romano,
destinate sia agli operatori ed ai responsabili dei Centri e degli Enti di tutela, sia ai
richiedenti asilo e rifugiati stessi accolti.
Infine, in ogni capitolo una parte sarà dedicata alla gestione della c.d. “emergenza
Nord Africa” 2011, rispetto a tutti i punti di analisi (giuridico, demografico,
gestionale e dell’accoglienza).
Questo perché è proprio grazie a tali gestioni emergenziali e poco trasparenti che
emergono le maggiori manchevolezze del sistema nazionale ed internazionale di
gestione ed accoglienza dei richiedenti asilo e rifugiati.
Infatti, le domande sortemi di fronte a tale gestione sono poi divenute il nucleo della
tesi, ovvero la spinta a cercare una risposta analizzando il sistema di accoglienza
italiano più da vicino.
In questo lavoro proverò quindi a capire e a rispondere a queste questioni tutt’oggi
aperte:
Come può il fenomeno delle “migrazioni forzate” essere considerato un’emergenza
dopo che da più di vent’anni ormai si ripresenta sia in Italia che in tutta Europa in
maniera costante?
Come può essere trattato e gestito come un’emergenza, un diritto riconosciuto dalla
Costituzione italiana dal 1947, qual è il diritto d’asilo?
Per quanto ancora ci si potrà cullare sull’idea che l’Italia è un Paese di giovane
immigrazione e che per questo non è pronta ad accogliere?
Per quanto ancora l’opinione pubblica è disposta a credere che sia meglio
posticipare ancora la creazione di un sistema di accoglienza italiano omogeneo e
trasparente, che funzioni in maniera costruttiva e lungimirante; lasciando che sia
invece lo “stato emergenziale” a dettare le regole della gestione dei fondi pubblici e
dell’accoglienza?
Non solo ritengo che sia giunto il momento di avere una legge organica sull’asilo,
ma ritengo anche che sia giunto il momento di chiedersi quanto sia conveniente,
6
anche in termini squisitamente economici (in questa congiuntura di recessione),
non accogliere persone vittime di violenza o di tortura che necessitano di sostegno
anche psicologico e che se non fornito in maniera appropriata, finiranno per essere
etichettati come “casi psichiatrici” e ricadranno inevitabilmente sul Sistema
Sanitario Nazionale con scarse possibilità di miglioramento e autonomia.
Quanta ipocrisia si può scorgere in un sistema emergenziale di “accoglienza” come
quello italiano che ratifica i trattati e le convenzioni internazionali sui diritti
dell’uomo e d’estate respinge in alto mare navi cariche di potenziali vittime di
guerra o di persecuzione?
7
ACRONIMI
UNHCR /ACNUR Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati
CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati
OIM Organizzazione Internazionale per le Migrazioni
ASGI Associazione PER GLI Studi Giuridici sull’immigrazione
ANCI Associazione Nazionale Comuni Italiani
SPRAR Sistema di Protezione Rifugiati e Richiedenti Asilo
CARA Centro Accoglienza Richiedenti Asilo
CIE Centro di Identificazione ed Espulsione
CDA Centro di Accoglienza
PNA Piano Nazionale Asilo
FER Fondo Europeo per i Rifugiati
8
“Rifugiati in Italia; tra necessità, norme e prassi.
Studio sull’accoglienza.”
Valentina Pepe
Capitolo I
Storia del diritto d’asilo in Italia, dal dopoguerra ad oggi.
Quadro normativo.
9
1.1 Il diritto d’asilo costituzionale in Italia, un diritto mancato.
Nel 1947 le forze politiche riunite in Assemblea Costituente, affidarono la
disciplina generale del diritto di asilo all’idea di una “rispondenza a natura umana
delle libertà garantite ai cittadini dalla Costituzione italiana”, aspirando quindi ad
introdurre principi ispirati ad un criterio etico più alto di quello tradizionale della
reciprocità1.
La “nuova Italia”, uscita da vent’anni di fascismo e da una guerra mondiale, non
avrebbe più lasciato che l’asilo politico fosse completamente affidato all’immunità
concessa dal sovrano ai luoghi sacri; l’asilo diveniva un vero e proprio diritto e
perciò doveva essere garantito dalla Repubblica.
Art.10, co.3, Cost. : “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo
esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto
d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Se per una volta sembrava che la Storia fosse stata così fatale da lasciare un segno
indelebile, se per una volta sembrava che si potesse imparare da essa e scandire a
chiare lettere un diritto imprescindibile all’asilo politico nel nostro Paese; anche
quella volta fu presto dimenticata.
Da questo momento in poi si aprì un silenzio normativo che perdura tutt’oggi; dopo
65 anni l’articolo 10 della Costituzione italiana non ha ancora trovato applicazione
attraverso una legge organica atta a garantire tale diritto.
La problematica del diritto d’asilo va così ad intrecciarsi con le vicende della più
generale disciplina sulla condizione dello straniero in Italia, la quale negli ultimi 20
anni ha subìto una serie di interventi normativi iterativi, settoriali e confusi, spesso
dovuti a contingenze emergenziali e dettati da un intento tutt’altro che garantista di
accoglienza e di difesa del diritto costituzionale, ma al contrario frutto di un
immaginario collettivo non sempre dedito all’ospitalità.
In Italia la questione del diritto d’asilo assume perciò una contraddizione: da un
lato, quella del richiedente asilo è l’unica figura con esplicita connotazione
1
M.Benvenuti “Il diritto d’asilo nell’ordinamento costituzionale italiano” CEDAM 2007
10
costituzionale, per la quale è previsto un diritto d’asilo come diritto soggettivo
perfetto, dall’altro lato notiamo la perdurante assenza di una disciplina legislativa in
materia. Conseguenza anche dell’introduzione di altre e diverse forme di protezione
politico – umanitaria di derivazione internazionale e/o oggetto di normative
comunitarie, che non hanno fatto altro che rendere più difficile il riconoscimento
dello status di rifugiato alla maggior parte dei richiedenti2.
Attraverso questa operazione di giustapposizione e di mancanza di attuazione di un
diritto costituzionale, si arriva nei fatti ad impedire agli stranieri richiedenti di
beneficiare di uno status di particolare favore, più ampio rispetto alle altre forme di
protezione politico-umanitaria attualmente vigenti.
Negli anni cinquanta, tale assenza legislativa aveva consentito alla giustizia
amministrativa di riconoscere al comma 3 dell’art. 10 Cost. natura meramente
programmatica, lasciando così all’esecutivo una piena discrezionalità circa
l’ammissione o meno dei potenziali aventi diritto3. Tale situazione perdurerà fino
alla metà degli anni ottanta, quando finalmente alcuni tribunali amministrativi
regionali (TAR) riconosceranno esplicitamente il diritto di asilo come frutto del
riconoscimento
costituzionale
dei
diritti
fondamentali
dell’uomo;
quindi
direttamente applicabile (soprattutto in presenza di provvedimenti espulsivi nei
confronti di stranieri soggetti a persecuzione nel loro Paese di origine)4.
Al contrario, il Consiglio di Stato ha anche recentemente confermato l’appartenenza
del diritto d’asilo alle norme costituzionalmente programmatiche.
Tuttavia, nella giurisprudenza ha prevalso il primo orientamento; infatti la Corte
d’Appello di Milano nella sent. Del 27/11/1964, specificava che l’inerzia del
legislatore non permetteva di ignorare la forza cogente della norma di cui all’art.10,
co.3 da cui discendeva il diritto d’asilo come diritto soggettivo, azionabile ed
invocabile quindi dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria5.
2
Ibidem
Gianluca Bascherini “Immigrazione e diritti fondamentali. L’esperienza italiana tra storia costituzionale e prospettive
europee.”. Jovene Editore, Napoli 2007
4
Nel 1986 sarà infatti il Tar del Lazio, con la sent. N. 659/1986 e poi con la sent. N. 152/1992 a riconoscere l’art. 10 cost.
come immediatamente applicabile.
5
M.Benvenuti “Il diritto d’asilo nell’ordinamento costituzionale italiano” CEDAM 2007
3
11
Così anche la Corte di Cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione (sent del
1997), ha confermato che la giurisdizione in materia di diritto d’asilo va
riconosciuta all’autorità giudiziaria ordinaria, atteso che l’art.10 c.3 Cost “delinea
con sufficiente chiarezza e precisione la fattispecie che fa sorgere in capo allo
straniero il diritto di asilo, individuando nell’impedimento all’esercizio delle libertà
democratiche la causa di giustificazione del diritto”6.
Secondo queste affermazioni di diritto, lo straniero che intenda chiedere il
riconoscimento del diritto d’asilo costituzionale potrebbe adire l’autorità giudiziaria
ordinaria sulla sola base della causa di giustificazione contenuta nell’art.10 Cost.,
inoltre potrà accedere al procedimento d’urgenza di cui all’art. 700 c.p.c. per
paralizzare gli effetti di un provvedimento di espulsione indebitamente emanato
dalla Pubblica Amministrazione7. Tuttavia, questa possibilità di principio del diritto
d’asilo costituzionale non va enfatizzata perché nella realtà non ha prodotto
un’incidenza effettiva sulla situazione giuridica materiale di coloro che potrebbero
legittimamente beneficiarne. Infatti, un’azione civile di accertamento può durare
anni, ha esito incerto e lascia nel frattempo lo straniero in una situazione ambigua
ed incerta8.
Pertanto, non è comunque più tollerabile l’inerzia del legislatore che priva coloro
che potrebbero beneficiare di tale diritto della possibilità pratica di goderne.
1.2 La Convenzione di Ginevra
1.2.1 Aspetti storici
Alla luce degli eventi storici che hanno caratterizzato la prima metà del secolo
scorso e destato il crescente interesse della comunità internazionale per il destino di
milioni di profughi (esuli, sfollati) e rifugiati, in Europa prima e in altri
continenti dopo. Possiamo dire che la Convenzione del 1951 è stato il
risultato di un processo storico e concettuale che, partendo dalla I
Guerra
6
Ibidem
Ibidem
8
Ibidem
7
12
Mondiale e da una situazione in cui non esisteva alcuna forma di accordo
internazionale riguardo ai rifugiati, ha sperimentato meccanismi innovativi di
protezione e assistenza, giungendo nel 1951 alla :
- adozione di una Convenzione a carattere universale come quella relativa allo
status dei rifugiati, che ha finora raccolto l’adesione di 142 Stati appartenenti ad
ogni area geografica del mondo, e
- alla creazione di un organismo sovranazionale come l’UNHCR / Alto
Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, incaricato di monitorare
l’applicazione della Convenzione da parte degli Stati aderenti e di garantire
protezione internazionale ed assistenza materiale ai rifugiati in ogni parte del
mondo, in stretta cooperazione con le organizzazioni intergovernative e non.
In seguito alla decisione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite e alla ratifica
della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato9 in Italia, ha fatto da
contraltare l’inerzia del legislatore italiano in materia di asilo.
Tuttavia le due figure di protezione, quella costituzionale dell’asilo e quella
convenzionale del rifugiato, rimandano a contesti e producono statuti molto diversi
l’uno dall’altra10.
Infatti, mentre il diritto d’asilo prendeva forma nelle costituzioni europee del
secondo dopoguerra quale diritto dell’uomo, un “diritto ad avere diritti”, seguendo
la logica delle democrazie liberate e delle diverse istanze politiche ed etiche che si
prefigurarono all’epoca; lo status di rifugiato contenuto nella Convenzione
prendeva invece corpo con la guerra fredda ed era stato pensato appositamente per i
dissidenti in fuga dai paesi del blocco sovietico.
La Convenzione del 1951 viene spesso definita la Magna Carta dei rifugiati11;
essa rappresenta un tentativo unico nella storia della normativa internazionale
relativa ai rifugiati di stabilire un codice di diritti che copra gli aspetti fondamentali
della vita e garantisca ai rifugiati (come minimo) un trattamento simile a
quello di stranieri che non godono di particolari privilegi.
9
Ratificata con la l.722/1954
Bascherini, op.cit:175
11
G. Ferrari “La Convenzione sullo Status dei rifugiati. Aspetti storici” Relazione tenuta all’Università degli Studi di
Roma “La Sapienza”, Facoltà di Scienze Politiche, Cattedra di Diritto Internazionale, il 16 gennaio 2004, nell’ambito
del XII° Corso Multidisciplinare Universitario “Asilo: dalla Convenzione di Ginevra alla Costituzione Europea” (12
dicembre 2003 – 14 maggio 2004).
10
13
Cercando inoltre di assimilare tale status a quello dei cittadini del paese di asilo in
settori importanti quali la previdenza sociale, l’assistenza, l’istruzione secondaria.
Nelle intenzioni dei firmatari la definizione dei soggetti da considerarsi “rifugiati”;
doveva avere portata globale e doveva essere applicabile in tutti i Paesi del mondo,
divenendo così universale.
Tale definizione, non doveva più essere legata alla nozione dell’ “appartenenza
ad una determinata categoria di persone” (gruppi etnici o nazionali)12 bensì a
quella di “persecuzione individuale” subìta o temuta.
Aveva inoltre lo scopo di rafforzare i precedenti strumenti internazionali relativi
ai rifugiati e di costituire “lo sforzo più esauriente mai tentato a livello
internazionale di codifica dei diritti dei Rifugiati13”.
Tutt’oggi la Convenzione di Ginevra costituisce il testo base della normativa
italiana in materia e stabilisce le norme minime essenziali per il trattamento dei
rifugiati, lasciando agli Stati ogni discrezione di accordare un trattamento più
favorevole.
Suddivisa in 7 capitoli per un totale di 46 articoli, completata da un Allegato di
16 paragrafi relativo alle modalità di rilascio, rinnovo, proroga di validità del
Documento di
viaggio
per rifugiati
(Convention Travel Document) previsto
dall’art. 28 della Convenzione ; essa trova il suo punto più importante – ai fini
della protezione internazionale dei rifugiati – nell’art. 33: “divieto di espulsione o
di respingimento (refoulement)” dei rifugiati14.
La Convenzione doveva infatti essere applicata senza discriminazione di razza,
religione o Paese di origine e prevedeva diverse garanzie contro l'espulsione dei
rifugiati: “Certe disposizioni della Convenzione sono giudicate così importanti che
non possono essere oggetto di alcuna riserva. E' il caso tra l'altro della
definizione del termine "rifugiato" e del principio di non-refoulement, secondo
il quale nessuno Stato contraente potrà espellere o rimandare (refouler) in
12
Com’era avvenuto negli strumenti internazionali, relativi ai rifugiati, elaborati nel periodo tra le due guerre mondiali
e nell’immediato secondo dopoguerra. Op. cit. G. Ferrari
13
Nota introduttiva dell’UNHCR all’Atto finale della Conferenza dei plenipotenziari delle Nazioni Unite sullo Status dei
rifugiati e degli apolidi. Testo della Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati. Risoluzione n.2198 (XXI)
adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite.
14
G. Ferrari, op.cit.
14
nessun modo un rifugiato, contro la sua volontà, verso un territorio dove
teme di essere perseguitato”15.
Inoltre, il problema dei rifugiati all’epoca era strettamente legato a quello degli
“apolidi” che, negli anni ’20, costituivano la parte numericamente più consistente
delle persone bisognose di protezione e assistenza16.
Persone appartenenti a “gruppi etnici-nazionali” che, nell’ambito dei Tre grandi
Imperi travolti dalla I Guerra Mondiale, (quello degli Zar di Russia, quello AustroUngarico e quello Ottomano) avevano lottato e continuavano a lottare per la
propria indipendenza, diventando quindi oggetto di discriminazioni e/o persecuzioni
da parte delle autorità “regnanti” proprio per motivi analoghi a quelli elencati
poi dalla Convenzione del 1951, almeno tre: razza (nel senso di gruppo etnico
legato da caratteri fisici/ereditari comuni, spesso costituente una minoranza
nell’ambito di una popolazione più vasta), nazionalità (come appartenenza ad
un determinato gruppo etnico o linguistico, spesso coesistente con altri gruppi
nazionali all’interno dei confini di uno Stato), appartenenza ad un determinato
gruppo sociale (nel senso di persone
legate
da
vincoli
culturali
comuni,
caratterizzate da un analogo modo di vivere o stato sociale).
I trattati di pace seguiti alla fine della I Guerra Mondiale avrebbero sancito la
nascita di nuove formazioni statali entro i cui confini vari gruppi etnici-nazionali
avrebbero trovato sistemazione: ad esempio, Serbi, Croati, Sloveni, Montenegrini,
Macedoni riuniti nella Repubblica Jugoslava.
Altri
invece
come
gli
Armeni,
nonostante
il
riconoscimento
de
jure
dell’indipendenza dell’Armenia (Trattato di Sèvres 1920), restarono de facto divisi
tra Turchi, Russi e Persiani. Sorte non certo migliore sarebbe toccata ai Curdi che
dalla Conferenza di Losanna del 1922-‘23 si attendevano l’indipendenza: furono
invece impietosamente divisi tra i Paesi della regione (Iran, Iraq, Siria, Turchia,
Unione Sovietica sud-occidentale)17.
15
Nota introduttiva dell’UNHCR all’Atto finale della Conferenza dei plenipotenziari delle Nazioni Unite sullo Status dei
rifugiati e degli apolidi. Testo della Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati. Risoluzione n.2198 (XXI)
adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite.
16
G. Ferrari, op.cit
17
Ibidem
15
1.2.2 I contenuti della Convenzione e i suoi limiti
All’articolo 1 c.2 della Convenzione viene chiarita la definizione di “rifugiato”.
Ai fini della presente Convenzione, il termine "rifugiato" si applicherà a colui:
A
“che, a seguito di avvenimenti verificatisi anteriormente al 1° gennaio 1951,
temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità,
appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si
trova fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di
questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese; oppure che, non
avendo una cittadinanza e trovandosi fuori del Paese in cui aveva residenza
abituale a seguito di siffatti avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore
di cui sopra.
Nel caso di persona con più di una nazionalità, l'espressione "del Paese di cui è
cittadino" indica ognuno dei Paesi di cui la persona è cittadino. Pertanto
non sarà più considerato privato della protezione del Paese di cui è cittadino
colui che, senza valido motivo fondato su timore giustificato, non abbia richiesto la
protezione di uno dei Paesi di cui ha la cittadinanza”
Alla lettera C del medesimo articolo sono contenute le eventualità di cessazione
della Convenzione che, cesserà di essere applicata qualora la persona abbia
usufruito volontariamente della protezione del Paese di cui ha la cittadinanza,
oppure qualora riacquisisca volontariamente la sua cittadinanza, oppure abbia
acquisito una nuova cittadinanza, oppure sia tornata volontariamente a stabilirsi nel
Paese che aveva lasciato o, infine qualora sia venute meno le circostanze in seguito
alle quali è stata riconosciuta come rifugiata.
Di seguito, alla lettera F vengono elencate le ragioni di inapplicabilità delle
disposizioni della Convenzione a quelle persone che abbiano commesso un crimine
o che si siano rese colpevoli di azioni contrarie ai fini ed ai principi della Nazioni
Unite.
16
1.2.3 Il Protocollo di New York 1967
Adottato a New York il 31 gennaio 1967 ed entrato in vigore il 4 ottobre dello
stesso anno; reso esecutivo in Italia con Legge n°95 del 14/02/1970 (G.U. n°79 del
28/03/1970) il Protocollo relativo allo Status di rifugiato, aveva lo scopo di
rimediare alle due anomalie della Convenzione che nel tempo ne avevano
“rallentato” la funzionalità universale:
a) la data del 1° gennaio 1951 come limite temporale degli eventi che potevano
aver causato la richiesta di asilo;
b) la limitazione geografica, prevista dalla Convenzione stessa, che offriva agli
Stati contraenti la possibilità di limitare gli obblighi loro derivanti
Convenzione alle persone
divenute
rifugiate
in
seguito
ad
dalla
“avvenimenti
verificatisi in Europa” soltanto e non anche “altrove” 18.
“Gli Stati aderenti al presente Protocollo, Considerando che la Convenzione sullo
statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 (detta qui di seguito
"Convenzione") è applicabile soltanto alle persone rifugiatesi a cagione di
avvenimenti anteriori al 1° gennaio 1951, considerando che dopo l’approvazione
della Convenzione sono apparse nuove categorie di rifugiati, le quali pertanto
possono essere escluse dalla Convenzione, considerando l’opportunità di applicare
il medesimo statuto a tutti i rifugiati compresi nella definizione espressa dalla
Convenzione, senza tener conto della data limite del 1° gennaio 1951,hanno
convenuto quanto segue: (…)”
Grazie a questo Protocollo, gli Stati partecipanti si obbligarono ad applicare la
Convenzione a tutti i rifugiati, senza limitazione geografica alcuna.19
Tuttavia, né la Convenzione del 1951, né il Protocollo del 1967 parlano di asilo;
entrambi di fatto, non impongono agli Stati contraenti l’obbligo di ammettere
nel loro territorio richiedenti asilo e rifugiati, ma sanciscono soltanto diritti e
doveri dei rifugiati che – legalmente o illegalmente – già risiedono nel paese di
asilo, senza tuttavia sancire la loro ammissione nel Paese.
18
Limitazione tuttora vigente in alcuni Paesi membri: Repubblica Democratica del Congo, Madagascar, Principato
di Monaco, Malta, Turchia, Ungheria e, fino al 31 dicembre 1989 anche in Italia.
19
PROTOCOLLO RELATIVO ALLO STATUS DI RIFUGIATO. Adottato a New York il 31 gennaio 1967 Entrato in
vigore il 4 ottobre 1967. Reso esecutivo in Italia con Legge n°95 del 14/02/1970 (G.U. n°79 del 28/03/1970).
17
L’unico obbligo incombente che resta20 agli Stati contraenti è quello di “non
espellere o respingere (refouler) un rifugiato” verso le frontiere di Paesi ove la sua
vita o la sua libertà sarebbero minacciate.
1.3 La normativa nazionale in tema di asilo
Dopo la legge n. 95 del 1970 che in Italia servì a ratificare il protocollo di New
York ed eliminare così le limitazioni geografiche e temporali, si arriva fino al 1990
senza grandi sviluppi sul fronte del diritto d’asilo.
Infatti fu solo negli anni ’90, dinanzi alle profonde trasformazioni che avevano
investito le migrazioni dirette in Europa tra la fine degli anni ’80 e l’inizio degli
anni ‘90 e dinanzi alla crescita delle richieste di asilo presentate in Italia, che si
arrivò alla Legge n.39/1990; la cosiddetta “Legge Martelli”21.
Tale Legge si proponeva di regolare in maniera organica la condizione giuridica
dello straniero in Italia; la legge era intitolata “Norme urgenti in materia di asilo
politico, d’ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti
nel territorio dello Stato”.
Tuttavia, pur riferendosi al diritto d’asilo, essa era rivolta invece ai soggetti
destinatari dello status di rifugiato secondo la Convenzione di Ginevra e non ai
titolari di asilo politico in base al diritto costituzionale italiano (art.10 Cost.).
Scansando così, ancora una volta, la possibilità di dare attuazione ad una garanzia
costituzionale di portata ben più ampia rispetto a quella dello status di rifugiato
della Convenzione e dando adito ad una confusione anche terminologica tra le due
diverse figure giuridiche che perdura tutt’oggi.
Nonostante ciò l’art.1 della Legge 39/1990 ha rappresentato per anni l’unico
riferimento normativo per la disciplina sullo status di rifugiato in Italia e per la
definizione della procedura di riconoscimento di tale status, tanto che è tutt’oggi in
vigore se pure con le modifiche e le integrazioni previste dai provvedimenti
successivi.
Tale articolo prevedeva innanzi tutto la cessazione della limitazione geografica per i
richiedenti; al terzo comma riconosceva gli stranieri extraeuropei “sotto mandato”
20
21
Anche se vedremo di seguito come l’Italia ha cercato di non rispettare nemmeno questo obbligo.
Prese il nome dell’autore; il vicepresidente del Consiglio dei ministri Claudio Martelli, durante il governo Andreotti.
18
dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite alla data del 31 dicembre 1989 “su
domanda da presentare, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, al Ministro dell'interno, lo status di
rifugiato. Tale riconoscimento non comporta l'erogazione dell'assistenza.”22
Inoltre definiva la procedura per la richiesta di tale status e tutte le eventualità in cui
esso non poteva venire riconosciuto.
Per quanto riguarda l’assistenza, l’art.1 c.7 L.39/1990 prevedeva che: “Fino alla
emanazione della nuova disciplina dell'assistenza in materia di rifugiati, in
sostituzione di ogni altra forma di intervento di prima assistenza prevista dalla
normativa vigente, nei limiti delle disponibilità iscritte per lo scopo nel bilancio
dello Stato, il Ministero dell'interno è autorizzato a concedere, ai richiedenti lo
status di rifugiato che abbiano fatto ingresso in Italia dopo la data di entrata in
vigore del presente decreto, un contributo di prima assistenza per un periodo non
superiore a quarantacinque giorni. Tale contributo viene corrisposto, a domanda,
ai richiedenti di cui al comma 5 che risultino privi di mezzi di sussistenza o di
ospitalità in Italia”.
In seguito, con la Legge 40 del 1998, poi confluita nel Testo Unico approvato
con d.lgs.286/1998, venne approvata una normativa completa in materia di
condizione giuridica dello straniero extracomunitario, che sostituì la precedente
legge n.39/1990. Di quest’ultima, il solo articolo a non essere abrogato fu proprio
l’art.1 relativo ai rifugiati; infatti il testo unico del 1998 intervenne solo
marginalmente in tema di rifugiati; le uniche norme che ne facevano riferimento
erano gli artt.19 c.1, 29 c.3.
L’art.19 c.1 riaffermava il principio di “non-refoulment” già previsto nell’art.33
della Convenzione di Ginevra e recitava:
“In nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui
lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di
lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o
sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non
sia protetto dalla persecuzione.”
22
L. 39/1990 art.1 c.3
19
L’art.29 c.3 del T.U., invece, prevedeva una norma di favore per il rifugiato rispetto
all’immigrato in quanto il primo era esentato dal dover allegare alla richiesta di
nulla osta per il ricongiungimento familiare i documenti, relativi all’alloggio, al
reddito, che sono invece richiesti all’immigrato.
Nel 2002, in un clima di allarme sociale e strumentalizzazione politica della
questione migratoria, con la nuova legge in materia di immigrazione ed asilo
n.189/2002 (la c.d. “Bossi-Fini”), iniziò a delinearsi chiaramente la disciplina del
controllo delle migrazioni, posizionando l’asilo tra le preoccupazioni di ordine
pubblico e di ordine economico ed inserendolo così nella più ampia questione di
limitazione delle migrazioni. Questa tendenza verso politiche migratorie restrittive
non ha interessato solo l’Italia, al contrario ha coinvolto la maggior parte dei Paesi
europei e più in generale quelli occidentali, che dopo l’attentato dell’11 settembre
hanno adottato normative sempre più restrittive in tema di asilo e migrazione. Come
sostiene Carl Levy (2005)23 il comune denominatore condiviso dai diversi Partiti
protagonisti della scena politica europea, principalmente di destra, è stata una rigida
presa di posizione contro i richiedenti asilo e i rifugiati. Le dimensioni di sicurezza
e ordine pubblico sono diventati i punti cruciali delle politiche europee in tema di
migrazione e di movimenti di popolazione tra le frontiere. Così, sostiene Levy
(2005)24, la tradizione liberal democratica in tema di asilo incorporata dalla
Convenzione di Ginevra del 1951 e dal Protocollo di New York del 1967 è stata
sacrificata a causa della forte pressione compiuta dalla vittoria elettorale
dell’estrema destra in molti Paesi europei e contemporaneamente dalle nuove forme
di terrorismo che hanno intimorito la società europea. Al riguardo, si chiede Levy
(2005), “L’Unione Europea riuscirà a creare un’area di libertà, sicurezza e
giustizia, come promesso nel Trattato di Amsterdam, o i diritti fondamentali della
Convenzione di Ginevra e della Convenzione Europea dei Diritti Umani verranno
violati e sacrificati allo scopo di proteggere gli europei dalle minacce del
terrorismo globale?”25.
23
“The european Union after 9/11: The Demise of a Liberal Democratic Asylum Regime?” Carl Levy. Government and
Opposition. Articolo del 6/01/05
24
“The european Union after 9/11: The Demise of a Liberal Democratic Asylum Regime?” Carl Levy. Government and
Opposition. Articolo del 6/01/05
25
Ibidem
20
Di conseguenza, in un clima sempre più improntato sulla paura e sulla spinta
alla chiusura delle frontiere, si colloca anche la Legge 189/2002.
Tra le maggiori innovazioni introdotte di tale legge, in materia di asilo, va
certamente ricordata la disposizione sul trattenimento del richiedente asilo in “centri
di identificazione” (obbligatorio per gli irregolari e facoltativo in un’ampia gamma
di ipotesi26) prevedendo inoltre che l’allontanamento ingiustificato da tali Centri
equivale alla rinuncia alla domanda di asilo. Tale ipotesi rende ancora più reale la
situazione di “trattenimento”, contraria sia all’art.16 (libertà di circolazione) che
all’art.13 (libertà personale) Cost.27.
Per giustificare tale “detenzione” si è ricorsi alla mancanza di una coazione in senso
stretto, ovvero manca una vera situazione di assoggettamento fisico dell’altrui
volontà (che è considerato l’elemento di distinzione tra libertà personale e altri
diritti della persona costituzionalmente enumerati)28.
L’incidenza del trattenimento all’interno dei Centri di identificazione sulla libertà
personale (art.13 Cost) era stata già riconosciuta dal Consiglio di Stato sul d.p.r
n.303 del 16 settembre 2004, recante regolamento relativo alle procedure per il
riconoscimento dello status di rifugiato (previsione di orari di apertura del centro,
della necessità di autorizzazione per le visite..)29.
26
«Art. 1-bis. - (Casi di trattenimento) - 1. Il richiedente asilo non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la
domanda di asilo presentata. Esso può, tuttavia, essere trattenuto per il tempo strettamente necessario alla definizione
delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato in base alle disposizioni del testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, nei seguenti casi:
a) per verificare o determinare la sua nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso dei documenti di viaggio o
d'identità, oppure abbia, al suo arrivo nello Stato, presentato documenti risultati falsi;
b) per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo, qualora tali elementi non siano immediatamente
disponibili;
c) in dipendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.
2. Il trattenimento deve sempre essere disposto nei seguenti casi:
a) a seguito della presentazione di una domanda di asilo presentata dallo straniero fermato per avere eluso o tentato di
eludere il controllo di frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare; b) a seguito della
presentazione di una domanda di asilo da parte di uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione o
respingimento.
27
M. Benvenuti, op.cit
28
Ibidem
29
Decreto del presidente della Repubblica del 16 settembre 2004 n.303 Art. 3. Trattenimento del richiedente asilo: “1. Il
provvedimento con il quale il questore dispone l'invio del richiedente asilo nei centri di identificazione e' sinteticamente
comunicato all'interessato secondo le modalita' di cui all'articolo 4. Nelle ipotesi di trattenimento, previste dall'articolo 1bis, comma 1, del decreto, il provvedimento stabilisce il periodo massimo di permanenza nel centro del richiedente asilo,
in ogni caso non superiore a venti giorni.
2. Al richiedente asilo inviato nel centro e' rilasciato, a cura della questura, un attestato nominativo che certifica la sua
qualità di richiedente lo status di rifugiato presente nel centro di identificazione ovvero nel centro di permanenza
temporanea e assistenza.
3. Con la comunicazione di cui al comma 1, il richiedente asilo e' altresi' informato:
a)della possibilita' di contattare l'ACNUR in ogni fase della procedura;
b)della normativa del presente regolamento in materia di visite e di permanenza nel centro.
21
La conseguenza giuridica della rinuncia alla domanda risulta infatti sproporzionata
rispetto al fatto generico dell’allontanamento dello straniero da uno dei Centri, dal
momento che colui che ha subito una tale misura si vedrebbe preclusa ogni
possibilità di poter chiedere diversamente la protezione (oltretutto sembra riferirsi
nella disposizione solo ai Centri di identificazione, e non a quelli di permanenza
temporanea e assistenza); all’allontanamento seguirebbe automaticamente la
coazione (sotto forma di trattenimento in un Centro di permanenza temporanea e
successiva espulsione), che limiterebbe la sua libertà personale30.
Inoltre viene abrogata la disposizione che prevedeva l’erogazione di una somma di
denaro per il sostentamento del richiedente asilo ed al suo posto istituisce un fondo
nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo.
Allo scopo di accelerare i tempi di esame della domanda, visto che i ritardi della
procedura precedente e le infinite attese (non meno di due anni) comportavano
evidenti ostacoli all’accoglienza e alla funzionalità stessa del sistema; vennero
istituite nuove Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di
rifugiato, dislocate in tutto il territorio nazionale31, allo scopo di decongestionare la
Commissione Nazionale (l’unica fino ad allora a svolgere le audizioni per il
riconoscimento/diniego dello status di rifugiato, con sede a Roma).
Le Commissioni territoriali sono composte da un rappresentante della prefettura, un
funzionario di polizia, un rappresentante dell’ente territoriale (designato dalla
Conferenza Stato-Città ed autonomie locali) nonché da un rappresentante
dell’Unhcr. Tali Commissioni hanno competenza d’esame delle domande di
riconoscimento dello status di rifugiato, mentre la Commissione Nazionale per il
diritto d’asilo (che sostituisce la Commissione Centrale per il riconoscimento dello
status di rifugiato) non ha funzioni decisorie in merito alle domande del
riconoscimento, ma ha compiti di indirizzo e coordinamento delle Commissioni
territoriali, di formazione e aggiornamento dei relativi comportamenti, di raccolta
4. Allo scadere del periodo previsto per la procedura semplificata ai sensi dell'articolo 1-ter del decreto e qualora la stessa
non sia ancora conclusa, ovvero allo scadere del termine previsto al comma 1, o, comunque, cessata l'esigenza che ha
imposto il trattenimento previsto dall'articolo 1-bis, comma 1, del decreto, al momento dell'uscita dal centro e' rilasciato
all'interessato un permesso di soggiorno valido per tre mesi, rinnovabile fino alla definizione della procedura di
riconoscimento dello status di rifugiato presso la competente Commissione territoriale.”
30
M.Benvenuti, op cit.
31
Gorizia, Milano, Roma, Foggia, Siracusa, Crotone e Trapani.
22
dei dati statistici, nonché compiti decisionali in tema di revoca e cessazione delle
varie forme di protezione concessa32.
Per quanto riguarda le procedure, ne vengono individuate due tipologie: una
procedura semplificata che dovrebbe garantire una risposta più celere nei casi del
“trattenimento obbligatorio”, e di una procedura ordinaria in tutti gli altri casi.
Tuttavia, le differenze tra le procedure paiono labili e sembrano ridursi alla
rispettiva durata (venti e trenta giorni)33, prefigurando termini che appaiono del tutto
teorici, se li confrontiamo con i reali tempi di attesa per l’esame della domanda
d’asilo (che non scendono comunque al di sotto i sei mesi nemmeno per la
procedura semplificata).
Altra novità introdotta dalla legge 189/2002 e fortemente dibattuta, è la negazione
del ricorso sospensivo contro il diniego del riconoscimento di protezione
(l.189/2002 art.32 c.134). Questo significa che l’attuale configurazione giuridica del
procedimento per il riconoscimento dello status di rifugiato non è soddisfacente dal
punto di vista di un controllo giurisdizionale sulle decisioni eventualmente
illegittime adottate dall’autorità amministrativa competente. Perché, se a rigor di
legge (Martelli art.1 c.5 e Bossi-Fini art.32 c.1), la competenza in materia spetta al
giudice ordinario da adire tramite un ricorso da presentare a distanza entro 15 giorni
(e quindi dall’estero perché la presentazione del ricorso non sospende il
provvedimento di allontanamento conseguente al rigetto della domanda); ciò
significa che entro 15 gg l’espulso deve raggiungere il suo paese, recarsi presso una
sede di rappresentanza diplomatica italiana, trovare un difensore in Italia e spedirgli
tutta la documentazione possibile per il ricorso (facendola eventualmente tradurre).
In alternativa il medesimo articolo prevede che “il richiedente asilo può tuttavia
chiedere al prefetto competente di essere autorizzato a rimanere sul territorio
nazionale fino all'esito del ricorso” (ovviamente senza garanzia che questo
avvenga).
32
“Profili di diritto sostanziale e procedurale delle richieste di status di rifugiato e delle richieste di ingresso e soggiorno
per lavoro” S. Muratore, R. Pulvierenti, C.Raucea. In “Temi di ricerca per la tutela dei diritti Umani” V. Di Cataldo, V.
Patanè (a cura di). Ed. Giappichelli, Torino 2011
33
G.Bascherini op. cit.
34
“L'eventuale ricorso avverso la decisione della commissione territoriale è presentato al tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente entro quindici giorni, anche dall'estero tramite le rappresentanze diplomatiche. Il
ricorso non sospende il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale; il richiedente asilo può tuttavia
chiedere al prefetto competente di essere autorizzato a rimanere sul territorio nazionale fino all'esito del ricorso. La
decisione di rigetto del ricorso è immediatamente esecutiva”.
23
Tale assetto normativo risulta del tutto inadeguato a tutelare il diritto soggettivo alla
tutela giurisdizionale, riconosciuto dalla Corte costituzionale tra quelli inviolabili
dell’uomo; possiamo perciò asserire che la disciplina relativa allo status di rifugiato
è costituzionalmente illegittima35. Tuttavia, nonostante l’enfasi posta su queste
misure di “semplificazione” e snellimento delle pratiche, per ben due anni la
disciplina sull’asilo prevista dalla legge 189/2002 è rimasta “lettera morta”,
mancando un decreto attuativo che la rendesse applicabile. Infatti è solo nel 2004
con l’entrata in vigore del regolamento del già citato d.p.r n.303 relativo alle
procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato, che divennero
effettivamente applicabili le disposizioni di legge.
1.4 L’integrazione europea in tema di asilo.
1.4.1 La Convenzione di Dublino 1990
A partire dalla Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990 “sulla determinazione
dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli
Stati membri della Comunità europea”, inizia a profilarsi la necessità di un regime
comune in materia d’asilo tra i Paesi dell’Unione Europea.
Così già all’articolo 1 della Convenzione viene fissata una terminologia comune sul
tema; per cui si intende per:
“a) straniero chi non è cittadino di uno Stato membro;
b) domanda di asilo; domanda con cui uno straniero chiede ad uno Stato
membro
la protezione della convenzione di Ginevra invocando la qualità di
rifugiato ai sensi dell’articolo 1 della summenzionata convenzione, modificata dal
protocollo di New York;
c) richiedente l’asilo: straniero che ha presentato una domanda di asilo in merito
alla quale non è ancora stata presa una decisione definitiva;
d) esame di una domanda di asilo: l’insieme dei provvedimenti relativi
all’esame di una domanda di asilo, delle decisioni o delle sentenze ad essa
afferenti, adottati dalle autorità competenti, ad eccezione delle procedure di
35
M.Benvenuti, op.cit.
24
determinazione dello Stato competente per l’esame della domanda di asilo in
virtù delle disposizioni della presente convenzione;
e) titolo di soggiorno: qualsiasi autorizzazione rilasciata dalle autorità di uno Stato
membro che autorizzi il soggiorno di uno straniero nel suo territorio, ad
eccezione
dei
visti
e
delle autorizzazioni di soggiorno rilasciate durante
l’istruzione di una domanda per ottenere un titolo di soggiorno o di una domanda
di asilo;
f) visto d’entrata: autorizzazione o decisione di uno Stato membro per consentire il
transito di uno straniero attraverso il suo territorio, sempreché siano soddisfatte
le altre condizioni di ingresso;
g) visto di transito: autorizzazione o decisione di uno Stato membro per consentire
il transito di uno straniero attraverso il suo territorio o nella zona di transito
di un porto o di un aeroporto, sempreché siano soddisfatte le altre condizioni di
transito.”
A seguire 13 articoli della Convenzione regolano le competenze degli Stati
all’esame delle domande, tema molto scottante, in quanto lo scopo primario di
questo accordo era proprio quello di mettere un freno al cosiddetto “forum
shopping”, ovvero l’elezione del Paese in cui fare la domanda di asilo da parte del
richiedente, che aveva causato situazioni di eccessiva pressione su alcuni Stati
europei. Da questo momento in poi la competenza sarà invece affidata al primo
Paese di approdo in Europa.
Per cui, l’art 3.c.6 stabilisce che:
“Il procedimento per la determinazione dello Stato membro che a norma
della presente convenzione è competente per l’esame della domanda di asilo ha
inizio allorché una domanda di asilo viene sottoposta ad uno Stato membro per la
prima volta.”36
Inoltre, Art. 5 c.1
“Se il richiedente l’asilo ha un titolo di soggiorno in corso di validità, lo
Stato membro competente per l’esame della domanda di asilo è quello che ha
rilasciato tale titolo.”
36
Convenzione di Dublino 97/C 254/01 15 giugno 1990, “sulla determinazione dello stato competente per l’esame di una
domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità Europee”. Pubblicata in GUCE n. C 254 del 19
agosto 1997
25
1.4.2 Il Trattato di Amsterdam 1999
Il secondo passo impartante in tema di integrazione europea in materia d’asilo fu il
Trattato di Amsterdam del 1999, nel quale venne fissato l’obiettivo di
“armonizzazione dei quadri giuridici degli Stati membri” al fine di arrivare alla
creazione di un “diritto comune sull’asilo” che includesse standard minimi comuni
di accoglienza, procedure e diritti. Infatti il Titolo IV del Trattato, intitolato “Visti,
asilo e immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle
persone” formato da quattro articoli, si occuperà in maniera più specifica ed
approfondita del tema dell’asilo, fissando già nel primo articolo, l’art. 61, gli
obiettivi di integrazione del futuro, ovvero “istituire progressivamente uno spazio di
libertà, sicurezza e giustizia” per cui “entro un periodo di cinque anni a decorrere
dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam” il Consiglio dovrà adottare
“misure volte ad assicurare la libera circolazione delle persone a norma
dell'articolo 14, insieme a misure di accompagnamento direttamente collegate
in materia di controlli alle frontiere esterne, asilo e immigrazione..”; ovvero, come
dichiarato nell’art. 63 del Trattato:
- criteri e meccanismi per determinare quale Stato membro è competente per
l'esame della domanda di asilo;
- norme minime relative all'accoglienza;
- norme minime sulle procedure.
Inoltre, dovrà adottare misure applicabili ai rifugiati ed agli sfollati nei seguenti
settori:
- norme minime per assicurare protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che
non possono ritornare nel paese di origine e soprattutto, misure per la promozione
di un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli
sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.
26
1.4.3 Direttiva europea sull’accoglienza ai rifugiati 2003
In attuazione dell'articolo 63, primo comma, punto 1, lettera b),
il Consiglio
dell’Unione Europea adotta la Direttiva 2003/9/CE del 27 gennaio 2003; recante
appunto norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati
membri.
La direttiva è costituita da 24 articoli sul tema, stabilisce alcuni standard minimi di
accoglienza, che gli Stati membri potranno eventualmente ampliare ed arricchire.
Al CAPO I viene data una definizione univoca dello scopo della direttiva e
delle parole chiave della materia da regolamentare e vengono elencate le definizioni
terminologiche di cui ne riporterò di seguito alcune significative in termini di
accoglienza:
“Ai fini della presente direttiva s'intende per:
i) "condizioni di accoglienza": il complesso delle misure garantite dagli Stati
membri a favore dei richiedenti asilo a norma della presente direttiva;
j) "condizioni materiali di accoglienza": le condizioni di accoglienza che
includono alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi
economici o buoni, nonché un sussidio per le spese giornaliere;
k) "trattenimento": il confinamento del richiedente asilo, da parte di uno Stato
membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione;
l) "centro di accoglienza": qualsiasi struttura destinata all'alloggiamento collettivo
di richiedenti asilo.”
Di seguito, al Capo II della direttiva, vengono invece elencate le “disposizioni
generali sulle condizioni di accoglienza”; all’articolo 5 viene fissato l’obbligo per
gli Stati membri di informare i richiedenti asilo, entro un termine ragionevole non
superiore a quindici giorni dopo la presentazione della domanda d'asilo all'autorità
competente, almeno su qualsiasi beneficio riconosciuto e sugli obblighi loro
spettanti in riferimento alle condizioni di accoglienza e di provvedere a che i
richiedenti asilo siano informati sulle organizzazioni o sui gruppi di persone che
forniscono specifica assistenza legale e sulle organizzazioni che possono aiutarli o
informarli riguardo alle condizioni di accoglienza disponibili, compresa l'assistenza
sanitaria.
27
La Direttiva prosegue poi con indicazioni sui diversi temi, quali: Residenza e
libera circolazione (art.7), nucleo famigliare (art.8), esami medici (art.9),
scolarizzazione e istruzione dei minori (art.10), lavoro (art.11), formazione
professionale (art.12) ed infine Disposizioni generali relative alle condizioni
materiali di accoglienza e all’assistenza sanitaria (art.13).
L’obiettivo di uniformità nella tutela della persona e della garanzia di
eguaglianza,
assume
particolare
importanza
in
un
settore
come
quello
dell’accoglienza dei richiedenti asilo, dove spesso il pubblico potere può essere
tentato, per considerazioni di tipo politico/economico, a concedere poco o nulla alle
persone, fino al limite dei diritti fondamentali, allo scopo di scoraggiare la
presentazione delle domande e/o per risparmiare denaro pubblico rispetto ad un
sistema di accoglienza completo che risulterebbe costoso37. Per quanto riguarda il
caso italiano, questa tendenza è particolarmente vera, specialmente nelle ultime due
legislature; infatti vedremo in seguito quanto hanno inciso sul sistema italiano
queste tendenze alla non accoglienza (sia per dichiarati motivi politici, che per
presunti motivi economici) e quanto ha inciso questo atteggiamento di negazione,
sulle spese erariali poi destinate alla gestione delle emergenze38.
I livelli di accoglienza contenuti nella direttiva sono quelli minimi, quindi è
possibile che alcuni paesi, anche dopo la direttiva, offrano condizioni più favorevoli
di altri.
1.4.4 Il decreto attuativo
In Italia questa direttiva è stata recepita due anni dopo, con il decreto legislativo
n.140/2005.
All’art. 5 vengono stabilite le Misure di accoglienza, per cui:
“1. Il richiedente asilo inviato nel centro di identificazione ovvero nel centro di
permanenza temporanea e assistenza ai sensi dell'articolo 1-bis del decreto-legge,
37
Marco Benvenuti (a cura di) “La protezione internazionale degli stranieri in Italia. Uno studio integrato
sull’applicazione dei decreti di recepimento delle direttive europee sull’accoglienza, sulle qualifiche e sulle procedure.”
Jovene Editore, Napoli 2011.
38
La c.d. “emergenza nord africa” 2011 che è già costata ben un miliardo e trecento milioni di euro.
28
ha accoglienza nelle strutture in cui e' ospitato, per il tempo stabilito e secondo le
disposizioni del regolamento.
2. Il richiedente asilo, cui e' rilasciato il permesso di soggiorno, che risulta privo di
mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per la salute e per il
sostentamento proprio e dei propri familiari, ha accesso, con i suoi familiari, alle
misure di accoglienza, secondo le norme del presente decreto.”
Al c.5. “L'accesso alle misure di accoglienza e' disposto dal momento della
presentazione della domanda di asilo. Eventuali interventi assistenziali e di
soccorso, precedenti alla presentazione della domanda di asilo sono attuati a
norma delle disposizioni del decreto-legge 30 ottobre 1995”.
Inoltre, stabilisce al c. 6 del medesimo articolo che “le misure di accoglienza hanno
termine al momento della comunicazione della decisione sulla domanda di asilo, ai
sensi dell'articolo 15, comma 3, del regolamento.”
Prosegue al c.7. “Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 17 del regolamento, in
caso di ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della domanda
d'asilo, il ricorrente autorizzato a soggiornare sul territorio nazionale ha accesso
all'accoglienza solo per il periodo in cui non gli e' consentito il lavoro, ai sensi
dell'articolo 11, comma 1, ovvero nel caso in cui le condizioni fisiche non gli
consentano il lavoro.”
Per quanto riguarda l’Accesso all'accoglienza, all’art.6 d.lgs 140/2005 si dispone
che il richiedente asilo debba redigere apposita richiesta, previa dichiarazione, al
momento della presentazione della domanda, di essere privo di mezzi sufficienti di
sussistenza. Di seguito, la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo, cui viene
trasmessa, valuta l'insufficienza dei mezzi di sussistenza ed accerta la disponibilità
di posti all'interno del sistema di protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati
(SPRAR). In caso d'indisponibilità nelle strutture l'accoglienza e' disposta nei
centri d'identificazione ovvero nei CARA, per il tempo strettamente necessario
all'individuazione del centro di cui al citato comma. Infine, nei casi
d'indisponibilità di posti nelle strutture la Prefettura - Ufficio territoriale del
Governo eroga il contributo. L'erogazione del contributo e' limitata al tempo
strettamente necessario ad acquisire la disponibilità presso un centro di accoglienza.
29
Vedremo nel terzo capitolo come tale normativa si sia tradotta nelle prassi
dell’accoglienza, e quali sono gli aspetti problematici derivanti da queste ultime,
nelle quali si evidenziano lacune così importanti da compromettere l’effettività dei
diritti39.
1.4.5 Regolamento europeo “Dublino II” 2003
A seguito di queste decisioni venne adottato nel 2003 il Regolamento europeo
343/2003/CE recante il Regolamento Dublino II che stabilisce i “criteri e i
meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una
domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese
terzo”, allo scopo di realizzare un meccanismo più efficace per determinare con
chiarezza ed affidabilità lo Stato membro competente a decidere su una richiesta di
asilo e per garantire al richiedente l’effettivo accesso alle procedure per il
riconoscimento dello status. Il regolamento si basa sul principio che un solo Stato
membro è competente per l’esame di una domanda di asilo. L’obiettivo è perciò
quello di prevenire l’abuso del sistema con la presentazione di domande di asilo
multiple da parte di una sola persona.
Sono pertanto definiti determinati criteri obiettivi e gerarchizzati in modo da
individuare, per ciascuna domanda di asilo, lo Stato membro competente.
Il parametro introdotto dal Regolamento per stabilire la competenza dello Stato ad
esaminare la domanda è stato quello dell’ingresso del richiedente asilo. Su tale base,
lo Stato che non è competente a decidere sulla domanda di asilo trasferisce il
migrante allo Stato competente, provvedendone al trasporto e concordando con lo
Stato di destinazione gli orari e le modalità di arrivo per la consegna del richiedente
asilo alle autorità40.
Lo Stato membro competente, per predisporre le procedure di accoglienza
necessarie al richiedente, può anche esigere un preavviso di tre giorni lavorativi.
39
“Profili di diritto sostanziale e procedurale delle richieste di status di rifugiato e delle richieste di ingresso e soggiorno
per lavoro” S. Muratore, R. Pulvierenti, C.Raucea. In “Temi di ricerca per la tutela dei diritti Umani” V. Di Cataldo, V.
Patanè (a cura di). Ed. Giappichelli, Torino 2011
40
“L’Italia dei Rifugiati.” Di Sandra Sarti. Cittalia e Anci: Roma2010
30
Gli Stati membri possono, comunque, concludere accordi bilaterali aventi ad
oggetto lo scambio di ufficiali di collegamento (l’Italia ha accordi in tal senso con la
Germania e con il Regno Unito41), la semplificazione delle procedure e
l’abbreviazione dei termini per agevolare l’applicazione del Regolamento e
migliorarne l’efficacia.
Anche il Trattato di Lisbona sul funzionamento dell’Unione Europea, firmato il 13
dicembre 2007, recante le modifiche del Trattato dell’Unione europea e del Trattato
istitutivo della Comunità europea ed entrato in vigore nel 2009 contiene i medesimi
obiettivi di armonizzazione in materia di asilo. Il Trattato dichiara di aver posto le
proprie radici nei valori unificanti dell’Europa, prevedendo che nel preambolo del
Trattato sull’Unione europea fosse inserito un richiamo alle “eredità culturali,
religiose ed umanistiche dell’Europa da cui si sono sviluppati i valori universali dei
diritti inviolabili ed inalienabili della persona, della libertà, della democrazia,
dell’uguaglianza e dello Stato di diritto”.
La forte contraddizione che negli anni si è venuta a creare tra la volontà di rendere
più restrittiva e sicura la politica di immigrazione dell’Unione Europea e allo stesso
tempo creare un’area di libertà, sicurezza e giustizia che coinvolgesse tutti i Paesi
europei, ha fortemente compromesso la coerenza delle politiche attuate in materia si
asilo politico e protezione internazionale nei diversi Paesi42. Tanto che, come
sostiene Levy (2005), gli standard di protezione concordati nei testi base sono così
bassi per molti aspetti che fanno sollevare dubbi sulla legittimità della politica
dell’Unione Europea. Probabilmente l’evento che rese più profonde le fratture e le
tensioni tra i Paesi membri in tema di unificazione del sistema di asilo e di
protezione internazionale dei rifugiati, fu l’attacco terroristico dell’11 settembre
2001. Infatti, a testimonianza di ciò arriva a distanza di poco tempo la nuova
Convenzione di Dublino. Carl Levy (2005) nel suo articolo “The European Union
after 9/1143” descrive in maniera molto chiara l’immediata presa di posizione della
Commissione Europea, che consapevole della volontà di diversi Stati di restringere i
41
Ibidem
“The european Union after 9/11: The Demise of a Liberal Democratic Asylum Regime?” Carl Levy. Government and
Opposition. Articolo del 6/01/05
43
Ibidem
42
31
flussi di richiedenti asilo e rifugiati verso l’Europa, propone di rivedere la questione
migratoria in Europa.
Di fatto, il legame creatosi tra la questione migratoria e quella della sicurezza ha
fatto sì che anche i richiedenti asilo siano associati alle problematiche di criminalità,
abuso del sistema di welfare e ad una generale insicurezza dell’ordine pubblico44.
Durante il quinquennio (1999-2004) in cui si è articolata la prima fase del “percorso
europeo verso un diritto di asilo comune”, la Commissione europea ha però rilevato
le forti difficoltà insite nel processo di unificazione in atto ed in particolare ha
verificato che le domande di asilo, proposte da richiedenti provenienti dagli stessi
Paesi di origine, venivano accolte o rigettate con decisioni profondamente diverse
nei diversi Stati membri45. Perciò, il bilancio sull’attuazione della prima fase di
armonizzazione del diritto d’asilo in Europa non fu positiva in termini di
omogeneità e metteva in evidenza la mancanza di prassi comuni tra gli Stati
membri. Occorreva, pertanto, procedere al rafforzamento degli strumenti necessari a
raggiungere standard omogenei in tutti i Paesi membri; obiettivi: realizzazione di
una procedura comune di asilo, definizione di tipologie omogenee di protezione e
creazione di un “sistema di asilo europeo”46.
1.4.6 Uniformità di significati
Con la direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004 “recante norme
minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di
rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché
norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta”; viene introdotta una
nuova forma di protezione, che ha lo scopo di rispondere ad una situazione fino ad
allora fortemente dibattuta, ovvero la necessità di dare una qualche forma di
protezione a persone che non rientravano nei criteri dello status di rifugiato (che da
qui in poi si chiamerà protezione internazionale), ma che si trovavano comunque in
condizioni di grave pericolo e impossibilitati a fare ritorno nel loro Paese di origine
per vari motivi.
44
Ibidem
“L’Italia dei Rifugiati.” Di Sandra Sarti. Cittalia e Anci, Roma2010
46
Ibidem:40
45
32
Art. 2 c.1 lett. e, : “«persona ammissibile alla protezione sussidiaria» : cittadino di
un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come
rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse
nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale
aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire
un grave danno.”
Alla lett. F del medesimo articolo 2 viene definito:“«status di protezione
sussidiaria» : il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un cittadino di
un paese terzo o di un apolide quale persona ammissibile alla protezione
sussidiaria.”
Nell’articolo 15 sono contenuti i requisiti per poter beneficiare della protezione
sussidiaria; per danno grave si intende:
“a) la condanna a morte o all'esecuzione; o
b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del
richiedente nel suo paese di origine; o
c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante
dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o
internazionale.
che possa essere richiesto con domanda separata”.
Tale direttiva è stata recepita nell’ordinamento italiano dal decreto legislativo n.251
il 19 novembre 2007 (c.d. decreto qualifiche), che ha portato alla previsione di tre
forme di protezione:
1) Status di rifugiato,
2) Status di protezione sussidiaria,
3) Permesso di soggiorno per motivi umanitari
33
Tabella 1 - Tipologie di protezione e diritti.
Tipologia di protezione
Definizione
Richiedente protezione
La
internazionale
internazionale è la domanda diretta ad
richiesta di protezione internazionale
ottenere lo status di rifugiato o lo status
ha una validità temporanea, può
di protezione sussidiaria
essere rinnovato per tutta la durata
(D.lgs 25/2008).
della procedura, ma non può mai
domanda
Permesso di soggiorno
di
protezione
Il
permesso
di
soggiorno
per
essere convertito.
Status di rifugiato
Rifugiato è la persona cui è stato
Il permesso di soggiorno ha una
riconosciuto lo status di rifugiato ai
durata di 5 anni ed è rinnovabile ad
sensi della convenzione di Ginevra del
ogni scadenza.
28 luglio 1951.
Protezione sussidiaria
Protezione umanitaria
È la protezione che viene accordata ad
Il
permesso
di
soggiorno
un cittadino non appartenente
protezione sussidiaria ha la durata di
all’Unione Europea o apolide, che non
tre anni. Al momento del suo
possiede i requisiti per essere
rinnovo, può essere convertito in
riconosciuto come rifugiato, ma nei cui
permesso di soggiorno per motivi di
confronti sussistono fondati motivi di
lavoro, a condizione che:
ritenere che se tornasse nel Paese di
-la richiesta di conversione venga
origine, o nel Paese
presentata prima
nel quale aveva la propria dimora
della scadenza della validità del
abituale, correrebbe un rischio effettivo
precedente permesso;
di subire un grave danno, e il quale non
-l’interessato sia in possesso di un
può o non vuole, a causa di tale rischio,
documento d’identità: passaporto
avvalersi della
o titolo di viaggio;
protezione di detto Paese (D.lgs
-l’interessato abbia un contratto di
251/2007).
lavoro o una attività autonoma.
Nel caso in cui la Commissione
Il permesso di soggiorno per motivi
territoriale, pur non accogliendo la
umanitari ha la durata di un anno e
domanda di protezione internazionale,
può essere convertito in permesso di
ritenga possano sussistere
soggiorno per motivi di lavoro alle
gravi motivi di carattere umanitario,
stesse condizioni indicate per la
provvede alla trasmissione degli atti
protezione
della richiesta di protezione
coloro che avevano un permesso di
al questore competente per un eventuale
soggiorno
rilascio di un permesso di soggiorno per
rilasciato prima dell’entrata in vigore
protezione umanitaria (art. 5, comma 6
del decreto legislativo n. 251/2007
del decreto legislativo n. 286/1998).
(19 gennaio 2008), al momento del
internazionale.
per
motivi
per
Tutti
umanitari,
rinnovo hanno la conversione in
permesso per protezione sussidiaria.
Fonte: “Rapporto annuale del Sistema di Protezione per i Richiedenti Asilo e Rifugiati 2010/2011(SPRAR)”
Alessandra Caldarozzi e Monia Giovannetti (a cura di) Tipografia Grasso Antonino sas, Roma 2011
34
1.4.8 Le dieci priorità dell’Unione europea
Il Programma dell’Aja, adottato dal Consiglio europeo del 4 e 5 novembre 2004, è
nato come programma pluriennale che elenca le 10 priorità dell’Unione, dirette a
rafforzare lo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Tali obiettivi sono stati
messi nero su bianco attraverso lo strumento delle direttive, che hanno appunto lo
scopo di rendere omogenei gli standard minimi in ogni Stato membro su questi
temi:
1) rafforzare i diritti fondamentali e la cittadinanza,
2) lottare contro il terrorismo,
3) definire un’impostazione equilibrata rispetto all’immigrazione,
4) definire una gestione integrata delle frontiere esterne all’unione,
5) instaurare una comune procedura d’asilo,
6) massimizzare le ricadute positive dell’immigrazione,
7) trovare un giusto equilibrio fra tutela della vita privata e sicurezza in sede di
scambio di informazioni,
8) criminalità organizzata: elaborare un’impostazione strategica,
9) garantire uno spazio europeo effettivo di giustizia,
10) condividere le responsabilità e gli interventi di solidarietà.
Di queste dieci priorità, almeno quattro hanno dato impulso ad una normativa
concernente il diritto di asilo. Ad esempio, riguardo alla terza priorità, ovvero
“Definire un’impostazione equilibrata relativa all’immigrazione”, sia legale che
clandestina; allo scopo di combattere l’immigrazione illegale e la tratta degli esseri
umani (soprattutto delle donne e dei bambini); il Programma dell'Aia prevedeva
l’adozione di una comunicazione e un piano sull’immigrazione legale.
Inoltre, una gestione efficace dei flussi migratori implicava una maggiore
cooperazione con i paesi terzi, anche per quanto riguarda la riammissione e il
rimpatrio degli immigrati. Le misure intraprese dalla Commissione per realizzare
tali obiettivi comprendevano fra le altre il programma-quadro "Solidarietà e
gestione dei flussi migratori", che contempla l’istituzione di un Fondo per le
frontiere esterne, di un Fondo per l’integrazione , di un Fondo per il rimpatrio e
di un Fondo europeo per i rifugiati.
35
Dalla quinta priorità: “Instaurare una procedura comune d’asilo”, la Commissione,
presenterà a breve termine una proposta di direttiva relativa allo status di residente
di lungo periodo per i rifugiati e, in base alla valutazione dell’applicazione della
legislazione esistente, proporrà a medio termine una procedura comune e uno status
uniforme per i rifugiati. La cooperazione operativa in materia d’asilo sarà portata
avanti e sostenuta in particolare dal Fondo europeo per i rifugiati.
Tuttavia, anche in questo caso le reali priorità messe in atto dai diversi Stati
membri, ognuno a suo modo, sono state spesso di segno opposto. Come sostiene
infatti Liza Shuster (2003) nel suo articolo: “Common sense of racism? The
treatment of asylum seekers in Europe” negli ultimi anni gli Stati europei hanno
abbracciato pratiche che permettono la discriminazione e la disparità di trattamento
dei richiedenti asilo.
Liza Schuster (2003) porta ad esempio di questo atteggiamento di chiusura e
xenofobia generale, le scelte politiche del governo britannico al riguardo, descritte
come una vera e propria minaccia alla Convenzione di Ginevra del 195147.
A tal proposito descrive la proposta fatta dall’allora primo ministro inglese Tony
Blair a Veria in Grecia nel marzo del 2003, per un nuovo regime di asilo: “Una
Nuova Visione per i rifugiati”. Questa ‘nuova visione’ conteneva due filoni di
proposte strategiche: il primo riguardava la creazione di zone di protezione
regionale nelle aree in prossimità di conflitti o di calamità naturali, nelle quali
gestire le richieste di asilo. Il secondo filone riguardava invece la proposta di
costituire zone di transito, in cooperazione con l’Unhcr, nelle quali poter gestire e
selezionare le richieste di asilo senza far transitare i richiedenti per i diversi Paesi
Europei. Per cui l’Unhcr avrebbe dovuto operare in una serie di ‘Stati cuscinetto’
come l’Albania, la Croazia, la Romania e l’Ucraina allo scopo di ‘smistare’ i
richiedenti asilo, concedendo un sigillo lasciapassare solo a coloro che risultavano
essere “veri rifugiati” bisognosi di protezione48.
Anche gli accordi Italo-Libici del 2009 mostreranno un ulteriore tentativo di
impedire l’arrivo alle frontiere europee di richiedenti asilo e migranti senza
documenti (per approfondimenti vedere §1.6.1).
47
48
Liza Schuster “Common sense of racism? The treatment of asylum seekers in Europe” Patterns of Prejudice 2003
Ibidem
36
Le ragioni di questa “doppia morale” presente nelle politiche europee a metà tra il
controllo e l’assistenza riguardano probabilmente, sostiene Schuster (2003), la
differente percezione dei «rifugiati», che si presume siano poco numerosi e
meritevoli di un’assistenza a ‘tempo determinato’, rispetto ai richiedenti asilo e i
migranti privi di documenti che risultano particolarmente preoccupanti per i governi
europei perché eludono i controlli, inserendosi al di fuori dei "normali" canali di
migrazione.
1.5 Uniformità di procedure: direttiva europea 2005/85/CE e decreto attuativo
Infatti, proprio sulla base di quest’ultima priorità:“Instaurare una procedura
comune d’asilo” venne adottata nel 2005 la direttiva europea 2005/85/CE inerente
le procedure per il riconoscimento o la revoca dello status di rifugiato.
Tale direttiva sarà recepita poi dall’ordinamento italiano solo nel gennaio 2008,
grazie al decreto legislativo n.25 (c.d. decreto procedure), successivamente
modificato dal decreto legislativo n. 159 del 3 ottobre 200849, da questo momento in
poi la domanda di asilo ha assunto la denominazione di “Domanda di protezione
internazionale”.
Le norme del D.lgs n.25/2008, anche dopo le correzioni restrittive introdotte dal
D.lgs n.159/2008, comportano un cambio di orientamento rispetto alla procedura
che era stata introdotta nell’ordinamento italiano dalla legge n.189/2002 (la c.d.
“Bossi-Fini”), prevedendo una maggiore tutela del richiedente asilo50. Tuttavia si
prevedono anche ipotesi di trattenimento del richiedente asilo nei Centri di
Identificazione ed Espulsione (Cie), aumentate dallo stesso decreto al fine di
scoraggiare l’uso strumentale della presentazione della domanda d’asilo51. Si
prevedono inoltre altre ipotesi di temporanea accoglienza del richiedente nei centri
di accoglienza per richiedenti asilo (CARA), quale misura limitativa della libertà di
circolazione e soggiorno.
49
Decreto Legislativo 3 ottobre 2008, n. 159 : "Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25,
recante attuazione della direttiva 2005/85/CE relativa alle norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai
fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato"
50
“L’Italia dei Rifugiati.” Di Sandra Sarti. Cittalia e Anci; HaunagDesign, Roma 2010
51
F. Grandi (a cura di) "Il diritto d'asilo in Lombardia. Nuove procedure, integrazione, non accoglienza e dimenticanza.
Rapporto 2008.” Fondazione ISMU- Regione Lombardia, Milano, 2008
37
1.5.1 La procedura per il riconoscimento della protezione internazionale in Italia:
1.La domanda
La domanda deve essere presentata personalmente dal richiedente presso l’Ufficio
di Polizia di Frontiera all’atto di ingresso sul territorio nazionale o presso la
Questura competente in relazione al luogo di dimora del richiedente (art. 26, c.1,
decreto leg.vo 25/2008).
A questo punto, la questura deve svolgere una serie di incombenze: deve
innanzitutto accertare se il richiedente ricade o meno nel c.d. “sistema Dublino” (in
base al regolamento n.343/2003/CE, che dispone che la domanda debba essere
valutata nel primo Stato membro in cui lo straniero abbia fatto ingresso); inoltre, la
questura deve accertare identità, precedenti penali e altre caratteristiche del
richiedente. A seguito di questi accertamenti, la formalizzazione della domanda
avviene attraverso la compilazione di un modulo c.d.“C3” in cui, oltre a fornire i
dati anagrafici, il richiedente deve descrivere le motivazioni che lo hanno indotto ad
affrontare il viaggio verso l’Italia per chiedere asilo.
Per la predisposizione della domanda e la compilazione del modulo il richiedente ha
diritto a chiedere l’assistenza di un interprete o di un mediatore culturale.
La ratio ispiratrice della direttiva europea, recepita nel quadro nazionale, è quella di
unificare le modalità procedurali tra gli Stati membri, per favorire l’“accesso
effettivo” del richiedente alle procedure.
Ciò comporta anche che, oltre a presentare la domanda di protezione internazionale,
egli possa avere l’opportunità di cooperare e collaborare con le Autorità competenti
per poter produrre elementi che dimostrino la situazione posta a fondamento della
sua domanda. Tale finalità di “partecipazione attiva del richiedente alla procedura di
accesso” è congiuntamente garantita dall’art. 11, c. 1 del decreto procedure e
dall’art. 3 del decreto qualifiche, dove è previsto un obbligo del richiedente a
collaborare presentando tutti i documenti di cui è in possesso, incluso il passaporto
nonché tutti gli elementi significativi a corredo della domanda che comprendono le
dichiarazioni e la documentazione in merito alla sua età, alla condizione sociale
38
anche dei congiunti se rilevante ai fini del successivo ricongiungimento, all’identità,
alla cittadinanza, ai Paesi ed ai luoghi in cui ha soggiornato, alle domande di asilo
pregresse, agli itinerari di viaggio, alle situazioni verificatesi nel Paese di origine
dopo la sua partenza, ovvero ad attività da lui svolte dopo la partenza (art. 3 d. lgs. 1
novembre 2007, n. 251)52.
Nel momento in cui viene formalizzata la domanda, l’Ufficio di Polizia competente
a riceverla, a garanzia del richiedente (art. 10 del decreto leg.vo 25/2008) lo informa
sulla procedura da seguire; sui suoi diritti e sui suoi doveri durante il procedimento;
sui tempi e sui mezzi a disposizione per completare la domanda con altri elementi
utili per l’esame.
A tal fine al richiedente dovrebbe venir consegnato un opuscolo informativo in cui
sono spiegate le fasi della procedura, le modalità per ricevere prestazioni sanitarie e
di accoglienza, nonché l’indirizzo ed il recapito telefonico dell’Alto Commissariato
delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR).
La presentazione della domanda di protezione internazionale autorizza il
richiedente a rimanere sul territorio dello Stato, ai fini esclusivi della procedura,
fino alla decisione sulla Domanda di Asilo (art.7 c.1.d.lgs 25/2008); perciò
l’Autorità di Polizia, e più specificamente il Questore della provincia in cui è stata
presentata, dopo aver verificato la validità della documentazione prodotta, dovrebbe
rilasciare un permesso di soggiorno valido tre mesi e rinnovabile fino alla decisione
della Commissione territorialmente competente. Per tutta questa fase il decreto non
prevede termini o tempi (per approfondimenti vedi § 3.7) .
2. Le Commissioni Territoriali per l’esame delle domande di protezione
internazionale
La domanda presentata alla Questura viene, dunque, inoltrata alle Commissioni
Territoriali, ovvero le Autorità competenti all’esame delle domande di protezione
internazionale presentate nelle rispettive circoscrizioni territoriali (vedi § 1.3).
Le Commissioni Territoriali decidono validamente a maggioranza con prevalenza,
in caso di parità, del voto del Presidente e in caso di presenza di tre soli membri, la
Commissione può decidere solo all’unanimità.
52
“L’Italia dei Rifugiati.” Di Sandra Sarti. Cittalia e Anci; Roma 2010
39
Ai sensi dell’art. 32 del d. lgs. 251/2007 il personale delle Commissioni riceve una
formazione di base per l’attuazione della relativa disciplina ed è tenuto all’obbligo
di riservatezza in ordine alle informazioni sui rifugiati e sui titolari di protezione
sussidiaria di cui viene a conoscenza nello svolgimento delle attività.
Le Commissioni Territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale
individuate dalla legge 189/2002 sono state aumentate a dieci con decreto 16
ottobre 2008 e sono:
• Gorizia, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle regioni
Friuli-Venezia Giulia, Veneto, Trentino Alto Adige;
• Milano, con competenza a conoscere delle domande presentate nella Regione
Lombardia;
• Torino, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle Regioni
Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria ed Emilia Romagna;
• Roma, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle Regioni
Lazio, Abruzzo, Sardegna, Toscana, Umbria;
• Caserta, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle Regioni
Campania, Molise e Marche;
• Foggia, con competenza a conoscere delle domande presentate nella provincia di
Foggia, Barletta, Andria e Trani;
• Bari, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle Province di
Bari, Brindisi, Lecce, Taranto;
• Crotone, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle Regioni
Calabria e Basilicata;
• Trapani, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle province di
Agrigento, Trapani, Palermo, Messina, Enna;
• Siracusa, con competenza a conoscere delle domande presentate nelle province di
Siracusa, Ragusa, Caltanissetta, Catania.
Le Commissioni Territoriali, alla presenza della maggioranza dei componenti,
devono esaminare ciascuna domanda “su base individuale” procedendo alla
valutazione delle più aggiornate informazioni sulla situazione del Paese di origine
del richiedente ed anche dei Paesi in cui lo stesso è transitato (art. 3, d.lgs. n.
251/2007 ; artt. 4 e art 8, c. 3, d. lgs. 25/2008).
40
Quando la domanda di protezione internazionale viene presentata da un minore non
accompagnato, l’Autorità che la riceve sospende il procedimento, dà immediata
comunicazione al Tribunale dei Minorenni e al Giudice Tutelare per l’apertura della
tutela.
La legge prevede che il Tutore venga nominato entro le quarantotto ore successive
alla comunicazione del Questore con il quale deve prendere immediato contatto per
la conferma della domanda e per gli adempimenti successivi inerenti sia il
procedimento che l’accoglienza. Infatti quest’ultima deve essere assicurata al più
presto attraverso il Servizio centrale del Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati (SPRAR).
I minori non accompagnati, ai sensi dell’art 19 del T.U. 286/98 non sono espellibili
e in nessun caso possono essere trattenuti nei centri governativi di accoglienza
(CARA, CDA o CIE) e, qualora non ci sia disponibilità di posti nel Sistema di
protezione
per
richiedenti
Asilo
e
rifugiati
(SPRAR),
essi
vengono
temporaneamente accolti presso i servizi sociali del comune in cui si trova il minore
(art. 11 – art. 25 c. 5 e 6 d. lgs. n. 25/2008).
Fin dal momento in cui presenta la domanda, il minore deve essere informato della
possibilità di essere assoggettato a visita medica per la valutazione della sua età e il
suo eventuale rifiuto non costituisce comunque motivo di impedimento per
l’accoglimento della domanda, né per l’adozione della decisione finale da parte
della Commissione.
Per la presentazione della domanda le disposizioni non prevedono limiti
temporali, pertanto, le domande di protezione internazionale, non possono essere
respinte dalla Commissione per il solo fatto di non essere state presentate
tempestivamente (art. 8 d. lgs. 25/2008).
Al contrario, per quanto riguarda i termini di lavoro delle Commissioni, l’art.27
d.lgs n.25/2008, stabilisce che :
“La Commissione territoriale provvede al colloquio con il richiedente entro trenta
giorni dal ricevimento della domanda e decide entro i tre giorni feriali successivi.
Qualora la Commissione territoriale, per la sopravvenuta esigenza di acquisire
nuovi elementi, non abbia potuto adottare la decisione entro i termini di cui al
comma 2, informa del ritardo il richiedente e la questura competente. ”
41
3. Il colloquio personale
Momento centrale per la valutazione dell’istanza è quello “dell’Audizione del
richiedente” al quale viene comunicata la data per il colloquio mediante la Questura
territorialmente competente.
Il richiedente convocato ha l’obbligo di comparire personalmente davanti alla
Commissione Territoriale e di consegnare i documenti in suo possesso pertinenti ai
fini della domanda. Per poter ricevere le notifiche relative al procedimento in corso
il richiedente deve anche informare l’Autorità competente di ogni suo cambio di
residenza o di domicilio (art. 11, c. 2 d.lgs. n. 25 /2008).
In tutte le fasi della procedura il richiedente è tenuto ad agevolare il compimento
degli accertamenti previsti dalla legge in materia di pubblica sicurezza (art. 11, d.
lgs. n. 25/08). Il concetto già richiamato di “accesso effettivo alle procedure” per la
richiesta di protezione internazionale implica, altresì, che il richiedente abbia la
possibilità di ricorrere ad un interprete per esporre la propria situazione ed abbia il
diritto di restare sul territorio in attesa della decisione della Commissione. Lo
straniero può anche farsi assistere, a proprie spese, da un avvocato. L’audizione si
diversifica caso per caso e può durare da meno di un’ora a quattro ore: tutto dipende
dalle condizioni del richiedente che stanno alla base della sua capacità di
esprimersi53.
L’audizione è un momento cruciale, il più delicato dell’intero iter, per il quale è
necessario creare un clima di fiducia. Spesso, infatti, narrare la propria storia è
talmente doloroso da richiedere l’assistenza di un sostegno psicologico; molti
richiedenti hanno subito torture, violenze, stupri o, impotenti, hanno visto con i
propri occhi perpetrare tali soprusi sulle loro madri, sorelle, mogli, figlie54. O,
ancora, hanno visto scomparire parenti e amici durante il lungo tratto di mare che
hanno attraversato, incuranti delle intemperie, sostenuti dalla speranza, agghiacciati
dalla paura55.
Occorre perciò che l’audizione sia svolta con assoluta disponibilità all’ascolto che
pervada anche il tono di voce dell’intervistatore ed ogni forma di comunicazione
non verbale.
53
“L’Italia dei Rifugiati.” Di Sandra Sarti. Cittalia e Anci; Roma2010
Ibidem
55
Ibidem
54
42
Per cui, le domande rivolte all’intervistato richiedente asilo, non debbono essere
mai formulate in modo aggressivo e le risposte debbono essere ascoltate con
pazienza, anche più volte.
Per lo svolgimento dell’audizione, che viene verbalizzata (art. 14 d. lgs. n. 25/08), le
Commissioni Territoriali si avvalgono anche di interpreti e di mediatori culturali ,il
cui ruolo risulta di vitale importanza per comprendere la valenza di comportamenti,
di usanze e consuetudini tanto diverse da quelle dei popoli europei e per meglio
leggere il background culturale ed ambientale del Paese di provenienza. Il colloquio
con la Commissione Territoriale non si svolge in sede pubblica e, soltanto se la
Commissione stessa lo ritiene necessario ai fini della maggior adeguatezza
dell’esame o ai fini della maggior tutela del richiedente, può essere concessa la
partecipazione di un familiare (art. 13 del d. lgs. 25/2008). La presenza del genitore,
o di chi esercita la potestà, o del tutore, è sempre prevista invece per il colloquio del
minore. Se il richiedente non si presenta al colloquio e, nonostante l’avvenuta
convocazione non chiede il rinvio dell’Audizione, la Commissione assume,
comunque, una decisione sul suo caso in base alle documentazione di cui dispone.
Sempre a garanzia dell’accesso effettivo alla procedura, la direttiva sulle procedure
ed il relativo decreto di recepimento hanno introdotto casi di “esame prioritario”
che, garantendo pur sempre i necessari accertamenti in ordine alla domanda,
presentano una valenza di snellimento procedurale, nell’eventualità in cui, ad
esempio, la domanda sia palesemente fondata e, quindi, non ricorre la necessità di
acquisire elementi ed informazioni ulteriori.
4.Il riconoscimento della protezione internazionale
L’istruttoria che le Commissioni Territoriali compiono per verificare la sussistenza
delle condizioni previste per il riconoscimento del diritto alla protezione
internazionale nella specie di status di rifugiato, comporta la valutazione della
sussistenza, caso per caso degli “atti di persecuzione” che, ai sensi dell’art.7 del
decreto legislativo n. 251/07, “debbono essere sufficientemente gravi per loro
natura o frequenza da rappresentare una violazione grave dei diritti umani
fondamentali”.
43
Gli atti di persecuzione sono altresì caratterizzati dal fatto di “costituire la somma
di diverse misure, tra cui la violazione dei diritti umani, il cui impatto sia
sufficientemente grave da esercitare un effetto analogo a quello precedentemente
richiamato della violazione dei diritti dell’uomo.” (art. 7, lett.b; d.lgs 251/2009).
Tra questi atti si annoverano atti di violenza fisica, psichica o sessuale; atti aventi
valenza discriminatoria che comprendono tanto provvedimenti legislativi o
amministrativi, quanto azioni giudiziarie o sanzioni, quanto il diniego di accesso a
mezzi di difesa, o, ancora, atti diretti contro un genere sessuale o contro l’infanzia
(art. 7, decreto lgs.19 novembre 2007, n. 251).
Naturalmente, in coerenza con la Convenzione di Ginevra, gli atti di persecuzione
debbono presentare uno stretto nesso di causalità, un legame in rapporto di causa
effetto tra le discriminazioni attuate ed i motivi tassativi di razza, di religione, di
nazionalità, di opinioni politiche, di appartenenza ad un particolare gruppo sociale
(art. 8, decreto lgs. n. 251/2007).
Per il riconoscimento dello status di protezione sussidiaria debbono sussistere
“gravi danni”, come la condanna a morte, la tortura o altre forme di pena o
trattamento inumano o degradante, o la minaccia grave e individuale alla vita o alla
persona di un
civile, derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato
interno o internazionale (artt. 3 e 4 decreto lgs. 251/2007). Con il riconoscimento
dello Status nelle due diverse tipologie citate, la Commissione rilascia un tesserino
attestante l’avvenuto riconoscimento. Insieme al tesserino viene altresì rilasciato un
documento che consente, per tutta la durata del permesso di soggiorno, eventuali
spostamenti all’estero. Tuttavia non sono previste tempistiche tassative dalla
normativa, per quanto riguarda la notifica al richiedente della decisione da parte
della Commissione territoriale.
44
Tabella 2: fasi e tempi previsti dalla normativa per la concessione di protezione
Tempi
--------
-------------
Entro 30 gg dal
recepimento
Entro 3 gg dal
------------
--------
colloquio
domanda
Soggetto
Questura
Questura
CT
CT
CT
Azioni svolte
Verifica
Accoglienza
Colloquio
decisione
Invio del
Firma del
identità,R
in centri o
plico con la
decreto di
.Dublino
non
sentenza
invio
II
accoglienza
alla
/preceden
Questura
questura
ti penali
Documento
Modello
Permesso di
Possibile
idem
idem
notifica
* C3
soggiorno di
rinnovo del
protezione
tre mesi
permesso di altri
o diniego
3 mesi
Fonte: Elaborazione su dati Creg-Tor Vergata.
56
--------- tempi non specificati dal d.lgs.n. 25/2008
* se caso Dublino, fine della procedura
Tabella 3: fasi e tempi reali riscontrati nella prassi per le concessioni di protezione
Tempi
da 1 a 3
mesi
Da 2 a 4
mesi
Tra 35 e 87gg
57
/
/
dal
Da 1 a 3
mesi*
recepimento
della
domanda58
Soggetto
Questura
Questura
CT
CT
CT
Questura
Azioni svolte
Verifica
Accoglienza
colloquio
decisione
Invio del
Firma del
identità,
in centri
plico con la
decreto di
R.Dublino
(CARA,
sentenza alla
invio
II e
SPRAR,
questura
precedenti
comuni) o non
penali
accoglienza
Modello *
Permesso di
Possibile
C3
soggiorno di
rinnovo 3 mesi
Documento
tre mesi
Idem
Idem
notifica
protezion
o diniego
*Questa fase richiede tempi sui quali non si dispone di dati statistici nazionali, pertanto nella tabella sono riportati i dati
raccolti durante la mia ricerca sul campo e dal confronto con i dati raccolti sui CARA di Crotone e Castelnuovo di Porto,
nel caso di studio dell’op.cit. di Rossi e Vitali. / Nessun dato
56
Enzo Rossi, Luca Vitali “I rifugiati in Italia e in Europa. Procedure di asilo fra controllo e diritti umani” Giappichelli
Editore Torino, 2011
57
Dato confermato dalle statistiche sui CARA di Crotone e Castelnuovo di Porto, caso di studio dell’op.cit. di Rossi e
Vitali : 40
58
Ibidem : 40
45
In mancanza di dati statistici generali sulle reali tempistiche delle diverse fasi della
procedura, sono stati riportati nella tabella 3, alcuni dei dati emersi dalla mia ricerca
sul campo (periodo di riferimento 2010/2012) e dalla messa in relazione dei dati
sull’accoglienza del medesimo periodo. La decisione della Commissione territoriale
viene comunicata verbalmente all’interessato il giorno stesso dell’audizione; però è
necessario attendere la notifica della Questura per ottenere finalmente il permesso di
soggiorno per una delle tre tipologie di protezione o il decreto di espulsione i caso
di diniego.
Ovviamente la dilatazione delle tempistiche di attesa dei documenti nelle varie fasi
della procedura provocano conseguenze e rallentamenti nel già insufficiente e
congestionato sistema di accoglienza italiano.
5. Il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari
Previsto dall’art. 5, c. 6, del T.U. n. 286/98, il “permesso di soggiorno per motivi
umanitari” viene rilasciato “quando non ricorrano le altre condizioni di soggiorno
nello Stato e, tuttavia, il richiedente versi in una condizione di particolare
vulnerabilità che ne sconsiglia il rimpatrio”. Una protezione diversa da quella
internazionale, e non supportata dalla direttiva procedure è tuttavia riconosciuta
quando, pur non essendo riscontrabili strictu sensu i presupposti di legge, il caso
presenta situazioni di particolare delicatezza che sconsigliano il rimpatrio del
richiedente. In tali circostanze il richiedente può ricevere la concessione di un
permesso di soggiorno per motivi umanitari, che non ha la portata giuridica dello
status di protezione internazionale ma che è, comunque, una forma di tutela della
persona.
A questo tipo di protezione fa ricorso la Commissione Territoriale quando,
rilevando la “sussistenza di gravi motivi di carattere umanitario” ai sensi dell’art.
32, c. 3 del d.lgs. n. 25/2008, pur in assenza degli specifici presupposti della
protezione internazionale, trasmette al Questore gli atti per valutare la concessione
del permesso di soggiorno che ha la durata di un anno.
46
6. Diniego della protezione
Art.12 d.lgs. n.251/2007
Nessuna protezione può essere, invece, concessa quando sussistano fondati motivi
per ritenere che lo straniero costituisca un pericolo per la sicurezza dello Stato o per
l’ordine e la sicurezza pubblica, o quando il richiedente si è reso colpevole di atti
contrari alle finalità o ai principi delle Nazioni Unite ovvero quando sia stata
accertata la manifesta infondatezza della domanda (nell’ipotesi in cui la stessa non
abbia alcun collegamento con i requisiti richiesti per la sua presentazione, ovvero
sia stata presentata soltanto allo scopo di ritardare o evitare l’esecuzione di un
provvedimento di espulsione o di respingimento).
L’ulteriore decisione che la Commissione Territoriale può adottare alla fine
dell’istruttoria è, dunque, il diniego della protezione internazionale contro il quale è
ammesso ricorso. Conformemente alle previsioni della Direttiva europea è stato
mantenuto l’effetto sospensivo automatico del ricorso avverso la decisone negativa
delle Commissioni Territoriali salvo l’eccezione costituita dai casi in cui l’effetto
sospensivo opera solo su istanza dell’interessato (quando la domanda è dichiarata
inammissibile, quando il richiedente si è allontanato dal Centro senza giustificato
motivo, quando la domanda è stata rigettata per manifesta infondatezza, quando i
richiedenti sono trattenuti nel Centri di identificazione ed espulsione, quando i
richiedenti si trovano in Centri di accoglienza in quanto hanno presentato la
domanda dopo essere stati fermati perché in condizioni di soggiorno irregolare o per
aver eluso o tentato di eludere i controlli di frontiera).
7. La tutela giurisdizionale e la sua effettività: l’impugnazione.
In premessa va evidenziato che la direttiva 2005/85/CE del 1dicembre 2005
“recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato”; nel tracciare la tutela
minima che gli Stati membri sono tenuti a garantire ai richiedenti la protezione
internazionale presenti sul proprio territorio afferma che “è un principio
fondamentale del diritto comunitario che le decisioni relative a una domanda
di asilo e alla revoca dello status di rifugiato siano soggette ad un rimedio
effettivo dinanzi a un giudice a norma dell’articolo 234 del trattato”.
47
Principio che, in termini più generali, è contenuto nell’art. 13 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo rubricato “diritto ad un ricorso effettivo”,
nell’art. 24 della Costituzione e nell’art. 39 della direttiva c.d “procedure” che, pur
con tutti i suoi limiti , ha trovato attuazione nell’ordinamento interno con l’art.
35 c.1 del D.Lgs 25/2008 rubricato “impugnazione”:
“Avverso la decisione della Commissione territoriale e' ammesso ricorso dinanzi al
tribunale che ha sede nel capoluogo di distretto di corte d'appello in cui ha sede la
Commissione territoriale che ha pronunciato il provvedimento. Il ricorso e'
ammesso anche nel caso in cui l'interessato abbia richiesto il riconoscimento
dello status di rifugiato e la Commissione territoriale lo abbia ammesso
esclusivamente alla protezione sussidiaria. Il ricorso e' proposto, a pena di
inammissibilità, nei trenta giorni successivi alla comunicazione del provvedimento;
allo stesso e' allegata copia del provvedimento impugnato. Nei soli casi di
trattenimento disposto ai sensi dell'articolo 21, il ricorso e' proposto, a pena di
inammissibilità,
nei
quindici
giorni
successivi
alla
comunicazione
del
provvedimento dinanzi al tribunale che ha sede nel capoluogo di distretto di corte
d'appello in cui ha sede il centro.”
Di seguito il tribunale entro cinque giorni dal deposito del ricorso, dovrebbe
fissare l'udienza in camera di consiglio e notificarla all'interessato, comunicarla al
pubblico ministero e alla Commissione nazionale ovvero alla competente
Commissione territoriale. La proposizione del ricorso avverso il provvedimento che
rigetta la domanda di riconoscimento dello status di rifugiato sospende l'efficacia
del provvedimento impugnato.
Infine è il tribunale che, sentite le parti e assunti tutti i mezzi di prova necessari,
decide con sentenza entro tre mesi dalla presentazione del ricorso, con cui
rigetta il ricorso ovvero riconosce al ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui
e' accordata la protezione sussidiaria; la sentenza viene di seguito notificata al
ricorrente e comunicata al pubblico ministero e alla Commissione interessata.
Inoltre, ai commi 11 e 12 dell’art.35 d.lgs 25/2008 è previsto ulteriore ricorso alla
Corte d’appello da depositare entro dieci giorni dalla notifica.
48
Tuttavia in questo caso il reclamo alla Corte d’appello non sospende gli effetti della
sentenza impugnata, a meno che la corte d'appello, su istanza del ricorrente,
disponga con ordinanza non impugnabile che l'esecuzione sia sospesa quando
ricorrano gravi e fondati motivi.
Le problematiche evidenziate da una importante ricerca sul campo condotta tra il
2010 e il 201159 si sono concentrate sui seguenti profili:
1) la competenza territoriale, l’effettività e l’efficacia della tutela,
2) l’accesso al gratuito patrocinio,
3) Il diritto al rilascio di un permesso di soggiorno nelle more del procedimento e
l’accesso alle misure di accoglienza in pendenza di ricorso.
Infatti, il criterio di individuazione della competenza previsto dalla norma (D.Lgs
25/08 art. 35) appare in ogni caso privilegiare l’Amministrazione piuttosto che
dare
priorità
alla
tutela
del
richiedente, non individuando il Tribunale
competente nel luogo di residenza/domicilio del ricorrente. Quindi, il criterio di
competenza individuato dalla norma vigente, oltre a determinare oggettive difficoltà
per il richiedente asilo che si trova molto spesso costretto ad adire l’autorità
giudiziaria a molti chilometri di distanza dal suo domicilio (con ogni conseguenza
negativa sull’effettività ed efficacia del rimedio giurisdizionale) fa peraltro si che
innanzi a pochi Uffici giudiziari si concentrino a volte molte centinaia di ricorsi
come nei casi, particolarmente acuti, di Catanzaro e Catania (ma anche Roma)60. Di
conseguenza, il termine di 5 giorni previsto dall’art. 35 D.Lgs 25/2008 per il
deposito dell’ordinanza che decide sull’eventuale istanza di sospensiva ed il termine
di tre mesi per il deposito della sentenza che definisce il giudizio seppur non
perentori, non vengono quasi mai rispettati61.
Il prodursi di un periodo di settimane o addirittura di qualche mese tra la richiesta e
la concessione della sospensiva espone il ricorrente, privo di un permesso di
soggiorno (e a volte persino privo di accoglienza) al rischio di subire un
provvedimento di espulsione.
59
“La protezione internazionale in Italia. Quale futuro?Analisi di alcuni dei principali dati che emergono dalla ricerca.”
Traccia espositiva per il convegno: “Il Diritto alla protezione”, Roma,21 giugno 2011. Progetto co-finanziato dall’UE, dal
Ministero dell’Interno e dal Fondo Europeo per i rifugiati.
60
Ibidem
61
Ibidem
49
Si ritiene dunque auspicabile che l’effetto sospensivo automatico torni ad operare in
tutte le ipotesi di ricorso giurisdizionale, al fine di garantire l’efficacia del
mezzo di impugnazione62. Inoltre, viene sottolineato il fatto che l’effettività e
l’efficacia stessa del rimedio giurisdizionale, nell’attuale formulazione normativa,
risulta limitata dalla previsione che impone ristretti termini di decadenza per la
proponibilità dell’azione giudiziaria (30 giorni e 15 giorni nei casi di
accoglienza o trattenimento disposti ai sensi degli articoli 20 e 21 D.Lgs 25/08)
pena l’inammissibilità della stessa.
Per quanto concerne l’accesso del richiedente asilo all’istituto del gratuito
patrocinio a spese dello Stato, pare che in alcuni Consigli dell’Ordine degli avvocati
siano risultate molte basse o comunque estremamente e irragionevolmente
variabili nel tempo, le percentuali di accoglimento delle istanze di patrocinio
pur in presenza dei requisiti previsti dalla normativa vigente in capo
all’interessato63. La problematicità descritta ha ovviamente enormi ricadute sui
diritti e le garanzie fondamentali del singolo a vedersi riconosciuto il “diritto a un
mezzo di impugnazione efficace”. Inoltre, sostengono i ricercatori del CESPI “nelle
ipotesi in cui opera la sospensione del provvedimento impugnato in via automatica,
ovvero nelle ipotesi di concessione della sospensiva, molte Questure non
procedono comunque all’attribuzione del titolo di soggiorno in
favore
del
ricorrente per ragioni le più eterogenee che variano da territorio a territorio”64.
Nelle more del ricorso, quindi, molti richiedenti asilo/ricorrenti soggiornano sul
territorio con il solo “cedolino” o addirittura con la sola copia del ricorso.
Documentazione che se da un lato garantisce solo in parte il richiedente dall’essere
protetto dall’allontanamento, dall’altro non è idonea all’esercizio di alcuni diritti
fondamentali (come ad esempio svolgere attività lavorativa pur avendone diritto, ex
art. 11 D.Lgs 140/2005, essendo decorsi per la maggior parte dei ricorrenti oltre sei
mesi dalla data di presentazione della domanda di asilo) così come è precluso
62
Ibidem
Ibidem
64
A Bologna, ad esempio, il motivo della mancata e tempestiva attribuzione del titolo in pendenza del ricorso è da
riconnettere alla tempistica estremamente dilatata delle procedure di stampa e di consegna dei titoli di soggiorno. A
Torino invece, pare essere una scelta della Questura in ragione della relativa rapidità con cui il Tribunale di Torino
giunge a definire i procedimenti giudiziari
63
50
l’accesso ai corsi predisposti dalla regione e alle misure connesse quali stage,
borse lavoro e tirocini65.
1.5.2 I casi di rinvio in Italia dei richiedenti asilo in applicazione del Regolamento
Dublino
La tematica del rientro in Italia dei richiedenti asilo in applicazione del
c.d.“Regolamento Dublino II” è stata analizzata da una ricerca condotta dal Cespi
tra il 2010 e il 2011 sui 4 valichi aeroportuali di Roma, Bologna, Milano e Torino.
Si evidenzia di seguito quanto emerso dall’analisi dei dati relativi a Roma
Fiumicino e Milano Malpensa perché più significativi, secondo i dati raccolti66.
Grafico n. 1 Paesi membri richiedenti il trasferimento dei casi Dublino anno 2010.
Rielaborazione dati Cespi 201067
700
696
600
500
400
377
307
300
200
153
108
98
100
93
58
18
39
A
ltr
o
im
ar
ca
tr
ia
D
an
A
us
B
el
gi
o
Sv
ez
ia
Fr
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iz
ze
ra
N
or
ve
gi
a
Pa
es
iB
as
si
G
er
m
an
ia
0
65
La protezione internazionale in Italia. Quale futuro?Analisi di alcuni dei principali dati che emergono dalla ricerca.”
Traccia espositiva per il convegno: “Il Diritto alla protezione”, Roma,21 giugno 2011. Progetto co-finanziato dall’UE, dal
Ministero dell’Interno e dal Fondo Europeo per i rifugiati.
66
Ibidem
67
Ibidem
51
Grafico n. 2 Nazionalità maggiormente rappresentate dai Casi Dublino 2010
600
582
565
500
417
400
301
300
200
129
100
73
47
44
29
0
ea
itr
r
E
m
So
ali
a
ria
ge
i
N
gh
Af
an
ist
n
a
Ira
q
n
da
Su
a
an
Gh
n
Ira
tro
Al
Fonte: Studio cespi 2011
Grafico n. 3 La situazione di Roma Fiumicino. Posizione legale dei casi Dublino 2010.
1400
1212
1200
1000
673
800
600
302
400
200
0
Richiedenti asilo
Beneficiari di
protezione
Altro
Fonte: Studio cespi 2011
L’aspetto più rilevante che emerge da questa ricerca, riguarda lo status giuridico dei
richiedenti asilo che vengono rinviati in Italia. Come risulta possibile riscontrare
dal grafico, la netta maggioranza dei rinvii è costituito da persone cui è stata
riconosciuta qualche forma di protezione in Italia, che hanno presentato una
nuova istanza di asilo in altro Paese. La pressione esercitata dal flusso di cd. “casi
Dublino” sulla capacità di accoglienza del territorio di Roma impone un notevole
sforzo da parte delle Autorità preposte, con
particolare riferimento ai casi
vulnerabili, in progressivo aumento.
52
Si ritiene che la Prefettura di Roma e l’ente gestore del servizio al valico, insieme
alla sede distaccata della Questura all’aeroporto abbiano predisposto delle
procedure abbastanza efficaci per la presa in carico immediata dei richiedenti.
Il fenomeno sopra illustrato solleva interrogativi rilevantissimi (specie se si
considera che riguarda persone che hanno probabilmente dimorato in Italia per non
meno di un anno) e che godono, in linea teorica, di un accesso ai diritti sociali a
parità di condizioni con il cittadino italiano (D.lgs 25/08, art. 27)
E’ ipotizzabile che tale fenomeno possa essere spiegato, non solo con meccanismi
di attrazione verso altri paesi UE in ragione di legami famigliari, di comunità o
economici, bensì sia fortemente connesso anche carenza
di
percorsi
di
accoglienza immediatamente successivi al riconoscimento della protezione e alla
carenza di progetti a medio termine per l’inclusione sociale in Italia. Perciò una
saggia politica sul diritto d’asilo non può limitarsi ad intervenire solo sul versante
dell’accoglienza dei richiedenti asilo (obbligo derivante dall’attuazione delle
direttive UE in materia), ma deve intervenire a sostenere il processo di inclusione
sociale ed economica di coloro cui la Repubblica ha riconosciuto un diritto di
protezione68.
1.6 Il principio di “non-refoulment”. Il caso italiano.
1.6.1 La condanna dell'Italia da parte della Corte europea dei diritti umani di
Strasburgo il 23 febbraio 2012
Le operazioni italiane per il respingimento di immigrati verso la Libia sono state
condannate dalla Corte europea dei diritti umani di Strasburgo, con la sentenza del
23 febbraio 2012, per violazione della Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo
ed in particolare del principio di non refoulement. Si tratta del caso "Hirsi Jamaa e
altri contro l'Italia" risalente al 2009.
68
La protezione internazionale in Italia. Quale futuro?Analisi di alcuni dei principali dati che emergono dalla ricerca.”
Traccia espositiva per il convegno: “Il Diritto alla protezione”, Roma,21 giugno 2011. Progetto co-finanziato dall’UE, dal
Ministero dell’Interno e dal Fondo Europeo per i rifugiati.
53
Il 6 maggio 2009, a 35 miglia a sud di Lampedusa, in acque internazionali le
autorità italiane intercettarono una barca con a bordo circa 200 somali ed eritrei,
tra cui bambini e donne in stato di gravidanza69. I migranti furono presi a bordo
da una imbarcazione italiana, e respinti a Tripoli, dove, contro la loro
volontà, vennero riconsegnati alle autorità libiche. Dalle ricostruzioni successive si
è potuto evincere che non vi fu alcuna identificazione da parte delle autorità italiane
che del resto non fornirono alcuna informazione riguardo la destinazione e i
migranti erano convinti di essere diretti verso le coste italiane70.
Rintracciati, dopo il loro respingimento, dal Consiglio italiano per i rifugiati in
Libia, 11 cittadini somali e 13 cittadini eritrei, hanno presentato il ricorso alla
Corte Europea contro l’Italia.
La Corte ha dunque condannato l’Italia per la violazione di 3 principi fondamentali:
il divieto di sottoporre a tortura e trattamenti disumani e degradanti (articolo 3
Cedu), l’impossibilità di ricorso (articolo 13 Cedu) e il divieto di espulsioni
collettive (articolo 4, IV Protocollo aggiuntivo Cedu).
I giudici inoltre hanno ricordato che i diritti dei migranti africani in transito per
raggiungere l’Europa sono sistematicamente violati e la Libia non ha offerto ai
richiedenti asilo un’adeguata protezione contro il rischio di essere rimpatriati
nei paesi di origine dove possono essere perseguitati o uccisi71.
Ai richiedenti, 11 somali e 13 eritrei, l'Italia dovrà versare un risarcimento di 15
mila euro più le spese processuali.
69 “Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti
in Italia” Approvato dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, marzo 2012 Senato
della Repubblica
70 Ibidem
71 In una nota il Consiglio italiano dei rifugiati ricostruisce le condizioni di vita in Libia dei migranti respinti il 6
maggio 2009. La maggior parte di essi è stata reclusa per molti mesi nei centri di detenzione libici ove ha subito
violenze e abusi di ogni genere. Dopo lo scoppio del conflitto in Libia, i ricorrenti che si trovavano ancora a
Tripoli, ed erano stati nel frattempo liberati dai centri di detenzione, sono stati vittime di rappresaglie sia da
parte delle milizie fedeli al regime sia da parte degli insorti e sono stati costretti a nascondersi per alcune
settimane senza acqua ne cibo. Dopo l’inizio dei bombardamenti Nato, alcuni ricorrenti sono scappati in Tunisia,
altri hanno tentato nuovamente di imbarcarsi verso l’Europa, di nuovo. Un ricorrente è riuscito a lasciare nuovamente la
Libia alla volta di Malta, dove ha richiesto e ottenuto protezione. Due ricorrenti sono, invece, deceduti nel tentativo di
raggiungere nuovamente l’Italia a bordo di un’imbarcazione di fortuna. Un ricorrente è riuscito a fuggire in Israele,
mentre un altro è ritornato in Etiopia. Il senatore Giacomo Santini, Presidente della Commissione Migrazione
dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (PACE), ha sottolineato come con questa importante sentenza
la Corte abbia definitivamente chiarito il divieto per gli stati membri di procedere ai respingimenti e abbia ribadito
come i diritti dei rifugiati siano inviolabili e non possano essere negoziati.
54
1.7 La normativa sull’emergenza Nord Africa.
A seguito del grande afflusso di stranieri provenienti dal Nord Africa verificatosi a
partire dal gennaio 2011 sulle coste di Lampedusa, venne emanato il 12 febbraio
2011 un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante la “Dichiarazione
dello stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale in relazione
all'eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa”.
Cito testualmente:
“Considerata la grave situazione di emergenza umanitaria determinatasi a seguito
dello sbarco di migliaia di cittadini provenienti dai Paesi del Nord Africa di sponda
mediterranea ed in particolare dalla fascia del Maghreb e dall'Egitto;
Considerato che il fenomeno ha assunto negli ultimi giorni dimensioni
particolarmente preoccupanti, con lo sbarco senza sosta nell'isola di Lampedusa di
imbarcazioni cariche di migliaia di cittadini provenienti dalla Tunisia;
Considerato che la situazione è destinata ad aggravarsi ulteriormente in ragione
dall'attuale clima di grave instabilità politica che interessa gran parte dei Paesi del
Nord Africa; Ravvisata quindi la necessità di approntare misure di carattere
straordinario ed urgente finalizzate alla predisposizione di strutture idonee per le
necessarie forme di assistenza umanitaria, assicurando nel contempo l'efficace
contrasto dell'immigrazione clandestina e l'identificazione di soggetti pericolosi
per l'ordine e la sicurezza pubblica nazionale;
Ritenuto, quindi, che ricorrono nella fattispecie in esame i presupposti previsti
dall'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, per la dichiarazione
dello stato d'emergenza in rassegna su tutto il territorio nazionale;”
“È dichiarato, fino al 31 dicembre 2011, lo stato di emergenza nel territorio
nazionale in relazione all'eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai Paesi
del Nord Africa.”
55
1.7.1 La gestione dell’ “emergenza”
Inoltre, per rispondere ai complessi problemi dell’emergenza sono stati firmati due
Accordi tra Governo, Regioni, Provincie Autonome e Autonomie Locali, in
Conferenza Unificata : il primo il 30 marzo 2011 ed un successivo, integrativo del
precedente, il 6 aprile 2011, aventi per oggetto, in particolare :
1. l’equa distribuzione dei migranti in tutte le regioni (escluso l’Abruzzo);
2. l’istituzione di una Cabina di Regia nazionale;
3.il riconoscimento, da parte del Governo, del
totale carico delle
risorse
finanziarie necessarie a gestire la situazione emergenziale, sia per i minori non
accompagnati (creando nella fattispecie un apposito fondo a favore dei Comuni
che li avrebbero presi in carico), che per gli adulti (assicurando un adeguato e
capiente finanziamento di apposito Fondo, in primis presso la Protezione Civile ed
in seguito, con il trasferimento di fondi alle Regioni);
Con Decreto del p.c.m del 7 aprile 2011 viene dichiarato lo stato di emergenza
umanitaria nel territorio del Nord Africa per consentire un efficace contrasto
all’eccezionale afflusso di cittadini extracomunitari nel territorio nazionale.
Il 3 agosto un nuovo D.p.c.m estende la dichiarazione dello stato di emergenza ad
altri Paesi del continente africano. A questi accordi seguiva il 12 aprile 2011 un
Piano per l’accoglienza dei migranti e con Ordinanza n. 3933 del Presidente del
Consiglio dei Ministri, con cui si affidava l’attuazione dello stesso alla Protezione
civile e il cui capo Dipartimento, Franco Gabrielli, veniva nominato Commissario
Delegato per fronteggiare lo stato di emergenza.
Il Commissario istituisce un Comitato di coordinamento per l’Emergenza nord
Africa di cui fanno parte: Ministero dell’Interno, Regioni, Province e Comuni.
Successivamente entra a far parte del Tavolo anche il Ministero del Lavoro e
Politiche sociali.
Il Piano consiste in tre obiettivi generali:
1. assicurare la prima accoglienza,
2. garantire l’equa distribuzione sul territorio italiano,
3. provvedere all’assistenza,
56
Si snoda su tre fasi: prima accoglienza, distribuzione dei migranti sul territorio
italiano, assistenza nei territori regionali72.
La distribuzione dei richiedenti su tutto il territorio nazionale, si è basata su un
approccio
“modulare”73 che è consistito nella suddivisione del
numero
di
migranti attesi in gruppi multipli di 10.000 unità, da assegnare alle diverse
regioni in base ad una quota per l’equa distribuzione sul territorio.
Per quanto attiene i migranti adulti, le misure di accoglienza predisposte dalla
Protezione civile sono state coordinate a livello regionale dai soggetti attuatori,
indicati dalle Regioni e designati dal Commissario, con il compito di individuare
strutture di accoglienza, coordinare gli inserimenti delle persone e stipulare
convenzioni con gli enti gestori.
Oltre ad associazioni ed enti con tradizionale esperienza di tutela e accoglienza, si
convenzionano con i Soggetti attuatori regionali anche strutture alberghiere,
agriturismi, bed and breakfast, etc. per un costo pro-capite giornaliero
massimo di 46 euro (sono pagati dalla Protezione civile da 5 a 8 euro die per ogni
posto di accoglienza convenzionato e non occupato). Molto spesso tali accordi sono
stati presi senza una reale condivisione formale o informale con le amministrazioni
locali e allo stesso tempo non hanno previsto procedure uniformi di monitoraggio
creando evidenti difformità tra regioni e regioni in parte risolte grazie al lavoro di
coordinamento e collaborazione del Tavolo nazionale74.
Invece, per quanto riguarda l’accoglienza dei minori, questa è stata disciplinata con
l’OPCM 3933 del 13 aprile che, rispetto ai fondi per sostenere i costi
dell’accoglienza dei profughi, in particolare l’articolo 5 stabilisce: “Fino al 31
dicembre 2011, il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali è autorizzato a dare
un contributo ai Comuni che hanno offerto accoglienza a minori stranieri non
accompagnati. I Comuni devono presentare la rendicontazione delle spese
sostenute per ottenere i contributi.”
72
“Richiesta di immediata applicazione degli accordi 30 marzo 2011 e 6 aprile 2011 sull’emergenza nord Africa” ATTO
DELLA CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME N. 12/114/CR12/C3-C8, Roma 25
LUGLIO 2012
73
Ibidem
74
“Richiesta di immediata applicazione degli accordi 30 marzo 2011 e 6 aprile 2011 sull’emergenza nord Africa” ATTO
DELLA CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME N. 12/114/CR12/C3-C8, Roma 25
LUGLIO 2012
57
I contributi dovranno essere corrisposti per complessivi 500 minori ad un costo
giornaliero pro capite non superiore ad 80 euro75.
I Comuni avrebbero ricevuto i contributi dietro rendicontazione delle spese come
suddetto e agli oneri quantificati in 9.800.000 euro si provvede a carico dell’articolo
6, comma 176.
Il Governo, nella stessa ordinanza, effettuava una prima assegnazione al Fondo
della Protezione Civile di euro pari a 30.000.000,00, (a titolo di acconto
rispetto al maggior stanziamento necessario per il superamento del contesto
emergenziale),
in
base
agli stanziamenti resi disponibili
dal Ministero
dell’Economia e delle Finanze, e gestiti, in primis, dal Dipartimento della
Protezione Civile in regime di contabilità ordinaria.
Il 3 agosto un nuovo D.p.c.m, estende la dichiarazione dello stato di emergenza ad
altri Paesi del continente africano; e il 21 settembre 2011, con Ordinanza n. 3965
art. 2, dispone che al fine di ampliare la rete del Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) di cui all’art. 1-sexies del decreto-legge 30
dicembre 1989, n. 416, convertito con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
1990, n. 39, il Ministro dell’Interno, é autorizzato, in deroga al comma 2 del
medesimo art. 1-sexies e del decreto del Ministro dell’Interno in data 22 luglio
2008, ad incrementare fino al 31 dicembre 2011, la ricettività delle strutture di
accoglienza dello SPRAR assegnando un contributo straordinario agli enti locali
interessati pari a € 9.000.000,0077.
Tuttavia, il 25 luglio 2012 la Conferenza Unificata denunciava il fatto che tali fondi
non sono mai stati erogati
nonostante l’attivazione dei posti e l’esigenza di
rispondere alle centinaia di segnalazioni da parte dei CARA.
Il 6 ottobre 2011, con decreto p.c.m., viene prorogato al 31 dicembre 2012
lo stato di emergenza in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti
al Nord Africa e con nota DIP/MIGR/133 del 12/01/2012.
75
Ibidem
Ibidem
77
“Richiesta di immediata applicazione degli accordi 30 marzo 2011 e 6 aprile 2011 sull’emergenza nord Africa” ATTO
DELLA CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME N. 12/114/CR12/C3-C8, Roma 2012
76
58
Il Commissario Delegato per l’emergenza Nord Africa comunica al Soggetto
Attuatore per i minori stranieri non accompagnati la cessazione di ogni forma
automatica di assunzione in carico di minori stranieri non accompagnati, ribadita
con nota DIP/MIGR/239, in cui si afferma che ai fini dell’accoglienza di minori
con oneri a carico della gestione commissariale, dovrà essere acquisito il preventivo
assenso dello stesso Commissario Delegato78.
Il 15 maggio 2012 con d.p.c.m, sono stati prorogati i permessi di soggiorno per
motivi umanitari a favore di cittadini nordafricani. Il termine di sei mesi, di cui al
d.p.cm. del 5 aprile 2011, come prorogato dal d.p.c.m del 6 ottobre 2011, relativo
alla durata dei permessi di soggiorno rilasciati per motivi umanitari, è prorogato
di ulteriori sei mesi, alle medesime condizioni di cui ai predetti D.P.C.M. e agli
oneri derivanti dalla sua attuazione si provvede a carico del Fondo nazionale di
Protezione Civile. Come dichiarato nell’atto della Conferenza Unificata del 25
luglio 2012:
“Tutto ciò premesso, Regioni e PA ed ANCI fanno presente che:
a) i provvedimenti citati sono puntuali in ordine all’assunzione degli oneri finanziari
da parte del Governo, ma tutto ciò è avvenuto fino a novembre 2011. Da quella
data, comunque, Regioni e PA, unitamente ai Comuni, si sono fatti carico,
all’interno di una leale collaborazione istituzionale, di proseguire accoglienza e
assistenza dei minori non accompagnati e dei migranti e, dal
1° gennaio
2011 all’8 maggio 2012, l’Emergenza Nord Africa ha coinvolto 64.717 profughi.
Di questi 20.989 sono tuttora in accoglienza diffusa presso le regioni, (di cui 1.919
presso il Centro di accoglienza di Mineo) mentre i minori non accompagnati
ammontano a 2.289. Regioni, PA e Comuni non hanno ricevuto accrediti dal
Governo, nonostante le reiterate richieste, e la situazione è divenuta, ad oggi,
insostenibile;
78
L’Espresso, 15 ottobre 2012: “Il business dei nuovi arrivati non ha lasciato indifferenti nemmeno i professionisti della
solidarietà. Cooperative come Domus Caritatis, che gestisce otto comunità solo a Roma. Anche i suoi centri sono finiti
nel mirino di Save The Children e del garante dell'infanzia e dell'adolescenza del Lazio. Dopo numerose segnalazioni
l'ong è andata a controllare 14 strutture della capitale che si fanno rimborsare 80 euro al giorno per l'accoglienza di minori
stranieri non accompagnati. Il risultato è un rapporto inquietante, presentato a maggio alla Protezione civile e al
Viminale, che "l'Espresso" ha esaminato. Si parla di sovraffollamento, ma soprattutto di senzatetto quarantenni fatti
passare per ragazzini scappati dalla Libia. Durante l'indagine sono stati intervistati 145 profughi. «Più di cento erano
palesemente maggiorenni», denuncia l'autrice del rapporto, Viviana Valastro: «Quelli che avevo di fronte a me erano
adulti. Altro che diciassettenni. Non posso sbagliarmi». Non solo. «Molti di loro erano in Italia da tempo, non da pochi
mesi. Alcuni arrivavano dagli scontri di Rosarno». Doppia truffa insomma: sull'età e sulla provenienza, per avere un
rimborso più che maggiorato e intascare milioni di euro.” M.Sasso e M.Sironi
59
b) viene particolarmente apprezzata, dopo l’incontro con Regioni e ANCI, la
tempestività del Ministro Cancellieri di riunire il Tavolo Tecnico per definire le
linee di intervento per il superamento dell’Emergenza Nord Africa, ma dallo stesso
nessuna precisazione sugli aspetti finanziari; Regioni, PA e Comuni non ritengono
più accettabile la disattenzione del Governo verso le loro situazioni creditorie (per i
quali non è stata completata nemmeno la copertura delle spese 2011), per le attività
poste in essere a favore di minori e adulti, dell’Emergenza Nord Africa, e
richiamano il Governo, all’immediata applicazione degli Accordi del 30 marzo
e 6 aprile 2011 sull’Emergenza Nord Africa, con l’immediata erogazione dei
finanziamenti previsti dal decreto-legge 6 luglio 2012, n.95, articolo 23, comma
11 per 500 milioni di euro, a copertura del 2011, del primo e secondo semestre
2012 per tutte le attività di accoglienza poste in essere nello stesso periodo in
favore di adulti e di MSNA siano o meno essi richiedenti asilo.”
Inoltre, Regioni, PA e Comuni, proprio per affrontare concretamente e
correttamente il prosieguo delle azioni sostengono “La necessità di avviare un
percorso che porti ad uniformare i sistemi di accoglienza per richiedenti asilo
oggi presenti in Italia (CARA, SPRAR, EMERGENZA NORDAFRICA) che
sono di fatto distinti e paralleli tra loro.”
60
“Rifugiati in Italia; tra necessità, norme e prassi.
Studio sull’accoglienza”
Valentina Pepe
Capitolo II
Quadro statistico-demografico delle popolazioni rifugiate
in Italia
61
2. Le parole, le definizioni e le persone
2.1 Chi sono i rifugiati?
In base alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al Protocollo di New York del 1967
ai quali aderiscono 147 Stati, è considerato rifugiato: “chiunque…nel giustificato
timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza,
la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si
trova fuori dallo Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore
non vuole, domandare la protezione di suddetto Stato; oppure a chiunque, essendo
apolide e trovandosi fuori dal suo Stato di domicilio, in seguito a tali avvenimenti
non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi. Se una persona
possiede più cittadinanze, l’espressione "Stato di cui possiede la cittadinanza"
riguarda ogni Stato di cui questa persona possiede la cittadinanza.”
I rifugiati sono i cosiddetti “migranti forzati”, in quanto non scelgono
volontariamente di emigrare alla ricerca di una vita migliore, ma sono costretti ad
abbandonare la propria casa ed il proprio Paese per salvarsi la vita. L’unico modo
per sfuggire alla repressione, alle violenze ed alle persecuzioni è trovare un rifugio.
Partire, scappare ed andare avanti fino a che non si è giunti in un luogo sicuro, un
luogo di rifugio, un luogo nel quale si può avere asilo.
2.2 Che cos’è l’asilo?
Asilo79: “Dal Latino asylu(m), che è dal greco Ásylōn ‘inviolabile’. Rifugio,
protezione; luogo che accoglie persone bisognose di particolare assistenza e aiuto”
Asilo politico: “ospitalità concessa da uno Stato a profughi politici stranieri.
Diritto d’asilo: “inviolabilità riconosciuta a chi si rifugia in un Paese straniero per
motivi politici”.
79
“I Grandi dizionari Garzanti” 2006
62
In Italia il diritto d’asilo è contenuto nell’articolo 10 della Costituzione al comma 3:
“Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà
democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio
della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.”
L'Italia, con 58mila rifugiati, presenta cifre contenute rispetto ad altri Paesi
dell'Unione Europea, in termini sia assoluti che relativi. In Francia, Paesi Bassi e
Regno Unito i rifugiati sono tra i 3 e i 4 ogni 1.000 abitanti, in Germania oltre 7
(con 571.700 rifugiati), in Svezia oltre 9, mentre in Italia meno di 1 ogni 1.000
abitanti80.
2.3 Cenni storici: Movimenti migratori verso l’Italia dal 1945 ad oggi.
Per comprendere l’evoluzione del diritto d’asilo in Italia negli ultimi vent’anni e
seguire così la grande trasformazione delle migrazioni forzate verso il nostro Paese,
è necessario fare un passo indietro, fino al 1952, l’immediato dopoguerra.
La seconda guerra mondiale e il nuovo equilibrio geopolitico creatosi nell’Europa
dell’est e nei Balcani, crearono le condizioni per un esodo di massa di milioni di
rifugiati in tutto il continente europeo. Dato che l’Italia aveva aderito alla
Convenzione sullo statuto dei rifugiati, conclusa a Ginevra il 28 luglio del 195181,
tra il 1945 e il 1952 arrivarono circa 120.000 rifugiati82 in Italia; i quali sarebbero
stati poi, dopo un breve periodo di accoglienza, re-insediati in altri Paesi
(principalmente negli Stati Uniti, Canada, Australia e Nuova Zelanda;
tradizionalmente Paesi di immigrazione). Questo perché l’Italia, appena uscita dalla
II Guerra Mondiale, non era ritenuta in grado di sopportare l’onere dell’accoglienza
per un così alto numero di rifugiati. Tuttavia nel 1951 il governo italiano, in
collaborazione con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati
(costituito a Roma nel 1952), si assunse comunque la responsabilità di assistere
circa 10.000 rifugiati83 che non erano ancora stati trasferiti in altri Paesi.
80
“ XXII Rapporto sull’immigrazione. Dossier Statistico 2012” Caritas e Migrantes, Roma 2012
Ratificata poi nel 1954
82
“Rifugiati. Vent’anni di storia del diritto d’asilo in Italia” Christopher Hein (a cura di) Donzelli Editore, Roma 2010
83
Ibidem, p.33
81
63
Venne a tale scopo costituita l’Amministrazione per gli aiuti internazionali (Aai),
poi sostituita dalla Direzione generale dei servizi civili presso il ministero
dell’Interno, oggi Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione.
Dopo la ratifica nel 1954 della Convenzione di Ginevra, venne istituita la
Commissione paritetica di eleggibilità (Cpe), tramite un accordo tra il governo
italiano e l’Unhcr. La Commissione si occupava di determinare lo status di rifugiato
in Italia secondo l’art.1 della Convenzione, che fino al 1990 manteneva la
cosiddetta “riserva geografica” includendo perciò solo gli stranieri provenienti
dall’Europa.
L’Italia restò comunque un Paese di solo transito o di permanenza breve dei
rifugiati almeno fino al 1989, in quanto non era considerata un Paese di asilo.
Infatti, per le persone che arrivavano in Italia attraversando la “cortina di ferro” per
scappare dalla loro terra, non era importante che la Cpe li considerasse rifugiati, ma
che il Paese auspicato per il re-insediamento li accettasse il più presto possibile.
Alla fine del 1989 la popolazione dei rifugiati in Italia veniva stimata intorno alle
11.500 persone, di cui meno della metà circa erano europee84. Durante il periodo
che va dal 1952 al 1989, 118.188 stranieri (di cui 31.405 nel decennio 1980-’89)
provenienti dall’Europa dell’est e dai Balcani, chiedevano asilo in Italia e in totale,
la stima dei rifugiati “resettled” dall’Italia a partire dalla fine della guerra fino alla
caduta del muro di Berlino, si aggirava intorno alle 220.000 persone85 (oltre alle
decine di milioni di ebrei che transitarono in Italia in quegli anni per poi essere
trasferiti negli Usa).
In base ad un tacito accordo internazionale, chi fuggiva dall’Unione Sovietica
veniva considerato un anticomunista e per questo aveva la garanzia di una buona
accoglienza nei Paesi della sfera occidentale; fu chiamato il “voto con i piedi”86 per
cui la fuga rappresentava una opposizione al regime sovietico.
Secondo questa logica gli avamposti per l’Occidente erano rappresentati dagli Stati
confinanti con i territori Urss, quindi l’Italia, l’Austria e la Jugoslavia, ma erano gli
Stati Uniti poi a garantire alle persone in fuga un trasferimento nei Paesi occidentali
84
Ibidem
Ibidem, p.34
86
Ibidem
85
64
di immigrazione, grazie ad una procedura ad hoc presso le ambasciate di Roma,
Vienna e Belgrado.
Per quarant’anni questo meccanismo ha funzionato e si è anche rivelato adatto ad
affrontare situazioni particolari come la rivolta del 1956 a Budapest, l’invasione
sovietica a Praga nel 1968, la repressione del sindacato polacco Solidarność negli
anni ’80 ed i conseguenti esodi di massa di rifugiati.
Dalla metà degli anni ’70 iniziarono ad arrivare in Italia sempre più rifugiati non
europei, in particolare quelli fuggiti dalle dittature militari in America Latina, dalla
guerra Iran/Iraq (1980-1988) o dalla Repubblica Iraniana di Khomeyni del 1979.
Però, a causa della limitazione geografica prevista in Italia, il trattamento riservato a
questi rifugiati era molto diverso rispetto a quello previsto per gli europei dell’est.
Infatti, non potendo chiedere l’asilo in Italia essi dovevano rivolgersi all’Unhcr a
Roma e chiedere di essere riconosciuti rifugiati sotto il loro mandato. Tale
riconoscimento, concedeva loro il diritto di soggiornare temporaneamente in Italia,
in attesa di essere re-insediati in altri Stati, cosa che non avveniva di frequente.
Tali procedure potevano durare anni e nel frattempo non erano concessi loro i diritti
di assistenza pubblica né di lavoro.
Così, tra il 1980 e il 1989 l’Unhcr conferì lo status di rifugiato a 6.499 persone a
fronte delle 11.631 richieste di asilo da parte di cittadini non europei e, alla fine del
1989, 4.000 di queste persone si trovavano ancora in Italia87.
Il governo italiano dovette perciò decretare alcune eccezioni alla regola della
limitazione geografica, concedendo asilo a gruppi particolari di rifugiati non
europei. Fu il caso dei 609 cileni che nel 1973 si rifugiarono presso l’ambasciata
italiana a Santiago de Cile dopo il golpe del generale Pinochet. La medesima
situazione si presentò poi nel 1979, quando 900 indocinesi furono salvati dal
naufragio da navi italiane nel Mar della Cina. Altri gruppi di popolazioni afghane
(1982), irachene (1987-88) e curde (1988) ottennero lo status di rifugiati ai sensi
della Convenzione di Ginevra senza le limitazioni territoriali ed ottenendo così
anche il diritto di lavoro oltre che quello di soggiorno in Italia88.
87
88
“Rifugiati. Vent’anni di storia del diritto d’asilo in Italia” Christopher Hein (a cura di) Donzelli Editore, Roma 2010
Ibidem
65
2.4 La svolta degli anni ‘90
Nel 1990 l’Italia, con l’approvazione della Legge Martelli, che aveva finalmente
abolito la riserva geografica, introdotto una nuova procedura di asilo e un sistema di
assistenza; aveva iniziato un periodo di grande trasformazione, divenendo
ufficialmente terra di asilo e di immigrazione. Tuttavia l’accoglienza, l’assistenza,
l’integrazione e la questione dei rifugiati in generale, rimasero nel “cassetto dei
cambierò” assieme alla legge di attuazione dell’art.10 della Costituzione italiana.
Questa mancanza pose vari problemi in quegli anni che videro il susseguirsi di
diverse ondate di flussi migratori, a partire dalla primavera del 1991 quando
iniziarono gli afflussi di massa verso l’Italia.
Circa 27.000 albanesi sbarcarono sulle coste adriatiche dopo aver attraversato il
mare su gommoni e pescherecci e dopo pochi mesi altri 20.00089; erano i primi
“boat people” per l’Italia e l’Europa.
L’“invasione albanese”, come venne definita dai giornali, avvenne in un’Italia
totalmente impreparata90.
La Legge Martelli stabiliva il divieto assoluto di espulsione e respingimento dello
straniero “verso uno Stato ove possa essere oggetto di persecuzioni per motivi di
razza, sesso, opinioni politiche, condizioni personali o sociali, ovvero possa
rischiare di essere rinviato verso uno Stato ove non sia protetto dalla
persecuzione”. Nulla però veniva disposto circa la condizione giuridica dello
straniero che non aveva i requisiti di respingimento; questa lacuna ebbe gravi
conseguenze per i rifugiati durante tutti gli anni ’90.
Così fu per l’arrivo in Italia dei somali dopo la destituzione di Siad Barre nel 1991,
con i bosniaci, i serbi e i rom arrivati durante il conflitto nell’ex-Jugoslavia ed in
seguito i kosovari di etnia albanese e rom.
89
“Rifugiati. Vent’anni di storia del diritto d’asilo in Italia” Christopher Hein (a cura di) Donzelli Editore, Roma 2010
“Era il 7 marzo del 1991 quando l'Italia scoprì di essere una terra promessa per migliaia di albanesi. Quel giorno
arrivarono nel porto di Brindisi, a bordo di navi mercantili e di imbarcazioni di ogni tipo, 27mila migranti. Fuggivano
dalla crisi economica e dalla dittatura comunista in Albania. Un esodo biblico. Quel 7 marzo 1991, il paese non era
preparato ad accogliere un esodo di quel tipo. I brindisini si trovarono di fronte a un fiume di persone stremate e senza
forze, affamate e assetate. Molti cittadini di Brindisi scesero in campo per fornire aiuti alimentari, vestiario e medicinali.
Dalle navi scendevano donne, bambini e uomini in condizioni disperate. Fuggivano da un paese in piena crisi economica
e per loro l'Italia rappresentava un futuro migliore… Ma l'Italia non era pronta ad accogliere un flusso migratorio così
ampio. Mancavano le strutture dove portare i profughi. Scuole, parrocchie, centri sociali diventarono punti
d'accoglienza.” http://www.repubblica.it/solidarieta/immigrazione/2011
90
66
Per tutti gli anni novanta, le persone in fuga dalle guerre, dalla violenza e dalla
repressione che arrivavano in Italia, non venivano riconosciute come rifugiate dalla
Commissione centrale, in quanto mancavano gli elementi di persecuzione
individuale.
Complessivamente, 80.000 “sfollati di guerra” arrivarono in Italia in quegli anni, di
cui circa 57.000 solo tra il 1991 e il 199591.
Soltanto 2.000 trovarono posto nei centri di accoglienza predisposti dallo Stato, la
maggior parte vennero portati nelle ex-caserme rimaste inutilizzate dai tempi della
prima guerra mondiale tra le montagne del Nord Italia, collocate in luoghi isolati
rispetto ai centri abitati, dove non ricevettero aiuti né poterono usufruire di servizi
che consentissero loro di integrarsi nel tessuto sociale. Tutti gli altri trovarono
ospitalità presso le parrocchie, i comuni, le associazioni e in generale presso enti
non statali. La società civile fu perciò l’unica reale forza di accoglienza che cercò di
supplire alle mancanze delle istituzioni. Nacque così il Consorzio italiano di
solidarietà, che raggruppava le iniziative locali e le associazioni di base e che
intervenne direttamente in Bosnia e Serbia come partner operativo dell’Unhcr. Col
tempo, il Consorzio divenne poi il fulcro dell’attività della società civile in materia
di diritto di asilo, accanto al Cir (nato nel 1990)92.
I richiedenti asilo in Italia registrati nel corso del 1992 sono stati 2.493, di cui 930
romeni, 362 somali, 360 etiopi, 297 bulgari, 160 albanesi, 82 ex-Jugoslavia e 45 exURSS93.
Una parziale spiegazione del diminuito numero di richiedenti asilo; a parte la
considerazione che l'impennata del 1991 fu notoriamente dovuta all'afflusso in
massa albanese, potrebbe essere individuata nel fatto che un numero considerevole
di "potenziali" richiedenti asilo, come i profughi della Somalia e della exJugoslavia, hanno avuto in Italia l'alternativa/possibilità di beneficiare di uno status
91
“Rifugiati. Vent’anni di storia del diritto d’asilo in Italia” Chrustopher Hein (a cura di) Donzelli Editore, Roma 2010
Consiglio Italiano per i Rifugiati, nato nel 1990 sotto il patrocinio dell’UNHCR, è un ente morale onlus. Tra i soci
fondatori e membri del Comitato direttivo del CIR vi sono i più importanti organismi italiani di carattere umanitario e le
Confederazioni sindacali. L’obiettivo del CIR è difendere i diritti dei rifugiati e dei richiedenti asilo, per l’affermarsi di
un sistema integrato ed efficiente che si sviluppi nelle diverse fasi dell’accoglienza, dell’integrazione e dell’eventuale
ritorno assistito nel Paese di origine, in attuazione dei principi stabiliti dal sistema internazionale dei diritti umani, dalla
Convenzione di Ginevra sui Rifugiati del 1951 e della recente normativa comunitaria.
93
“RIFUGIATI IN ITALIA. Excursus storico-statistico dal 1945 al 1995”. Giovanni Ferrari, funzionario della
protezione dell'Ufficio per l'Italia dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. 1996
92
67
umanitario94. Anche popolazioni rom e sinti provenienti dalla Serbia, Macedonia,
Kosovo e Bosnia arrivarono in Italia durante tutti gli anni ’90 e in questo caso
l’accoglienza fu del tutto abbandonata. I maggiori insediamenti di tali comunità
avvenne perciò in maniera incontrollata nella periferia delle grandi città italiane si
crearono dei veri e propri ghetti, campi nomadi di intere comunità senza documenti
di nessun tipo, non essendo riconosciuti cittadini in nessuno dei nuovi Stati dell’exJugoslavia, quindi apolidi. Al 31 dicembre 1994, i rifugiati riconosciuti dal Governo
Italiano residenti in Italia erano 12.500, mentre si calcolava che circa 66.000
profughi dall'ex-Jugoslavia e dalla Somalia beneficiassero dello status umanitario:
in totale, quindi, una popolazione rifugiata di 78.500 persone95.
Dopo l’emergenza Kosovo del 1999 che vide l’arrivo di migliaia di kosovari
(specialmente delle minoranze serba e rom); a partire dal 2000 si è verificato un
cambiamento radicale rispetto ai Paesi di origine dei richiedenti asilo in Italia.
2.5 Le nuove comunità di rifugiati in Italia dal 2000 al 2012
Alla fine degli anni ’90 e all’inizio del decennio successivo un considerevole
numero di imbarcazioni è giunto sulle coste della Calabria e della Sicilia,
provenendo dalla Turchia e, in misura minore, dall’Egitto. Nel 2001 il numero
totale di arrivi irregolari via mare era tuttavia diminuito fino a poco più di 20mila
unità e nel 2004 tale cifra si attestava intorno alle 13.500 unità. Il nuovo porto di
arrivo in Italia non era più l’Adriatico, ma il Mediterraneo in particolare Lampedusa
e Pantelleria e sulle coste siciliane cominciarono a giungere anche tutti i rifugiati
provenienti dall’Asia.
Principale Paese di transito per migranti e rifugiati provenienti dall’Africa,
divennero la Libia e la Turchia, mentre dalla Grecia e dall’Egitto invece iniziarono
ad arrivare le popolazioni curde (sempre via mare).
94
Permesso di soggiorno rinnovabile fino alla cessazione della situazione di pericolo e autorizzazione di lavoro per
quanti ne avessero reperito l'occasione Appositamente previsto per ognuno di questi gruppi (Decreto Ministero Affari
Esteri del 9 settembre 1992 per i "cittadini somali privi del riconoscimento dello status di rifugiato" e Legge 390 del 24
settembre 1992 per gli "sfollati delle Repubbliche sorte nei territori della ex-Jugoslavia".
95
RIFUGIATI IN ITALIA. Excursus storico-statistico dal 1945 al 1995”. Giovanni Ferrari, funzionario della protezione
dell'Ufficio per l'Italia dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. 1996
68
Tra il 2001 e il 2002 la quota annuale degli arrivi irregolari via mare in Italia il cui
punto di sbarco era la Sicilia o Lampedusa è aumentata, passando dal 25% al 77% e
dal 2003 ha regolarmente superato il 95%.
Di queste persone, la maggioranza (tra il 60% e l’85% di tutti gli arrivi irregolari via
mare in Italia ogni anno) è sbarcata sulle coste di Lampedusa96. Tuttavia, nonostante
il significativo aumento rispetto all’anno precedente, questa cifra complessiva è
inferiore al numero di arrivi registrati lungo le coste pugliesi alla fine degli anni ’90.
La maggior parte dei “migranti forzati” non arrivava più dai Balcani, ma dal
Kurdistan turco e iracheno, dallo Sri Lanka, e sempre più dall’Africa sub-sahariana,
specialmente dalla zona del Corno d’Africa.
Secondo il Rapporto Unhcr 200997, da quando il progetto Praesidium98 ha avuto
inizio nel 2006, il numero di nazionalità delle persone arrivate a Lampedusa ha
mostrato un’ampia varietà, con circa 61 diverse nazionalità registrate nel 200899.
Nel 2006, circa il 40% di coloro che facevano il loro arrivo sull’isola era registrato
come nazionalità marocchina, mentre tunisini, eritrei e palestinesi costituivano
circa il 10% del totale per ogni gruppo. Analogamente nel 2007 i gruppi nazionali
più numerosi erano marocchini (18%), eritrei (17%), palestinesi (12%) e tunisini
(9%), mentre la quota complessiva delle persone provenienti da tre Paesi dell’Africa
Sub-sahariana (Ghana, Nigeria e Somalia) era salita al 14%.
Nel 2006, anno in cui il progetto è partito, si è assistito a un iniziale incremento di
circa il 22% rispetto all’anno precedente del numero di arrivi irregolari via mare a
Lampedusa, che è passato da 15mila a 18mila unità. Tuttavia questa tendenza è stata
seguita da un calo, nel 2007, fino a poco meno di 12mila arrivi.
Il 2008 ha invece registrato un significativo incremento del numero complessivo di
arrivi a Lampedusa (+153% rispetto all’anno precedente, fino a superare le 30mila
unità), ma anche un sostanziale cambiamento del profilo delle persone
arrivate.
96
“Protezione dei rifugiati e migrazioni internazionali: una valutazione del ruolo operativo dell’UNHCR in Italia
meridionale” UNHCR. Servizio per lo sviluppo e la valutazione delle politiche (PDES) 2009.
97
Ibidem
98
Progetto Praesidium: www.unhcr.it
99
Sbarchi a Lampedusa, 2007-2008 (OIM, Roma, Gennaio 2009).
69
Il numero di tunisini è cresciuto di oltre cinque volte, raggiungendo le 6.800 unità e
attestandosi al 22% del totale degli arrivi di quell’anno, mentre il numero di persone
di nazionalità nigeriana (fino ad allora un gruppo nazionale non particolarmente
rilevante dal punto di vista numerico) è cresciuto fino a superare le 6.000 unità, il
19% di tutti gli arrivi. Altrettanto rilevante è stata la crescita del numero di
persone di nazionalità somala, aumentato dagli appena 268 individui del 2007 agli
oltre 4mila (il 13% del totale) dell’anno successivo. Anche il numero di cittadini
eritrei giunti via mare a Lampedusa è cresciuto quell’anno fino a oltre 3.300 unità,
andando a rappresentare circa l’11% del totale100.
2.5.1 I rifugiati curdi
Fin dagli anni ’80 l’Italia ogni anno riconosce una forma di protezione
internazionale alla popolazione curda, che assieme alle popolazioni del Corno
d’Africa costituisce tutt’oggi un gruppo numerico molto consistente. A partire dal
2000 le richieste di asilo politico presentate in Italia dalle popolazioni curde hanno
raggiunto picchi di 2.000/4.000 richieste101. Queste popolazioni vivono divise tra
Turchia, Iran, Iraq e Siria e sono da sempre state vittima di repressioni, persecuzioni
e discriminazioni in ognuno di questi Stati, ma è dalla Turchia che provengono la
maggior parte dei curdi che giungono in Italia. Infatti è proprio la Turchia a
detenere il triste primato di repressione delle attività del Partito dei lavoratori del
Kurdistan (Pkk) che dal 1984 ha iniziato la lotta armata contro il governo centrale
turco.
La maggior parte di questi rifugiati, sia in passato che tutt’ora, non vogliono restare
in Italia, ma giungono nel nostro Paese per poi procedere verso la Germania, la
Francia e l’Olanda dove esistono già comunità curde.
Però, con l’entrata in vigore della Convenzione di Dublino del 1990, la quale
stabilisce che in caso di arrivo irregolare è lo Stato di primo arrivo nel territorio Ue
l’unico competente ad esaminare la richiesta di asilo; i curdi giunti in Italia sono
obbligati a restarci almeno fino alla fine della procedura di esame della domanda.
100
101
Ibidem
Cir, 2010 p.145
70
Dalle statistiche relative al 2008 emerge che, per quanto riguarda la protezione
sussidiaria, i curdi (turchi) sono il sesto gruppo in Italia in quanto a tasso di
riconoscimento, con 286 beneficiari102 (dopo somali, eritrei, afghani, ivoriani e
nigeriani).
2.5.2 Gli Afghani in Italia, tentativi di passaggio.
A seguito dell’invasione NATO in Afghanistan dopo l’11 settembre 2001, è iniziato
un costante flusso di afghani, costretti a lunghissimi viaggi attraverso l’Iran, la
Turchia e la Grecia.
Nel 2008 si è verificato un grosso aumento delle domande d’asilo da parte di
cittadini afghani e secondo i dati del CIR, gli afghani in Italia oggi sono circa 6.0006.500 e la maggior parte di loro sono richiedenti asilo e rifugiati, molti dei quali
sottoposti alla procedura Dublino. La maggior parte degli afghani in Italia vive a
Roma e a Venezia, nella capitale costituiscono una particolare categoria conosciuta
da tutti coloro che si occupano di accoglienza, ovvero i ‘ragazzini invisibili’ che
vivono alla stazione Ostiense cercando di attendere in silenzio la decisione della
Commissione, sperando che sia permesso loro di uscire al più presto dall’Italia.
La comunità afghana in Italia è oggi composta dall’etnia hazara 60%, pashtun 35%
ed il restante 5% tra uzbeki, tagiki e altri103.
2.5.3 I rifugiati iracheni in Italia
A partire dagli anni ’80 i principali richiedenti asilo iracheni facevano parte della
minoranza curda, in seguito però, con la caduta del regime di Saddam Hussein ci fu
un picco di richieste di protezione internazionale in Italia tra 2006 e 2007 non più
solo della popolazione curda, ma da iracheni in fuga da un Paese fortemente
instabile e pericoloso.
102
Cir, Quadro statistico, http://www.cir-onlus.org/Protezione%20sussidiaria%20grafico201008.htm
Intervista a Qorbanali Esmaeli di Martina Socci “La comunità afghana in Italia” in “Rifugiati.Vent’anni di storia del
diritto d’asilo in Italia” C.Hein (a cura di) Donzelli Editore, Roma 2010.
103
71
2.5.4 I somali, vent’anni da profughi
La Somalia fa parte dei cosiddetti “Stati fragili”104, Paesi in cui le guerre intestine e
le emergenze complesse perdurano da decenni ed hanno lentamente eroso le
capacità di sopravvivenza delle popolazioni. In essi si concentrano i fenomeni di
povertà estrema, malnutrizione, epidemie, ambiente degradato, violenza diffusa,
disgregazione sociale e violazione dei diritti umani fondamentali, nonché delle
libertà e dei diritti civili. La Somalia è un Paese martoriato dalle crisi d’instabilità
politica e dai conflitti, nonché dalle calamità naturali, che da vent’anni si trova in
preda al caos e all’anarchia. Dopo la caduta del presidente-dittatore Siad Barre nel
1991 si è aperta infatti una interminabile stagione di conflitti inter-clanici e fino al
2004 l’assenza di uno Stato e di istituzioni pubbliche ha permesso ai c.d. “signori
della guerra”105 di attribuirsi con la forza il ruolo di padroni di piccoli potentati
estesi in tutto il Paese. I tentativi di pacificazione e transizione democratica attuati
nel 2004 e sostenuti dalla comunità internazionale sono falliti miseramente,
lasciando una situazione di instabilità radicale, che ha perfino proibito ogni
presenza umanitaria esterna106. Così, secondo i dati del Dossier statistico 2012
sull’Immigrazione di Caritas e Migrantes, sarebbero 9.061 i somali titolari di
permessi di soggiorno in Italia, di cui 905 con il permesso di Protezione
Internazionale, 3.773 con il permesso per protezione umanitaria e 522 con il
permesso per richiesta di asilo; ovvero il 9,99% sul totale dei permessi di soggiorno.
2.5.5 In fuga dalla Nigeria
Dal 2008 i nigeriani sono ai primi posti tra i richiedenti asilo in Italia: nel 2008 con
6.142 richieste, nel 2009 con 4.274 richieste e nel 2011 con ben 7.030 richieste107.
Una delle maggiori cause di migrazione forzata delle popolazioni nigeriane è
l’organizzazione terroristica jihadista Boko Haram fondata nel 2002 da Mohammed
Yusuf e diffusa nel nord est della Nigeria.
104
“ XXII Rapporto sull’immigrazione. Dossier Statistico 2012” Caritas e Migrantes, Roma 2012
“I signori della guerra” sono gruppi paramilitari sostenuti da capi clan, notabili tradizionali, leader religiosi e Stati con
propri interessi nell’area, ricca di risorse strategiche.
106
“ XXII Rapporto sull’immigrazione. Dossier Statistico 2012” Caritas e Migrantes, Roma 2012
107
Ibidem.
105
72
L’organizzazione terroristica ha iniziato una violenta “guerra santa” contro i
cattolici nigeriani a partire dal 2008 e le violenze contro la comunità
cristiana presente nelle regioni settentrionali a maggioranza musulmana, si
susseguono ormai con una cadenza quasi giornaliera. Dopo gli attentati di Natale
2010, nei quali hanno perso la vita circa quaranta persone, i morti continuano ad
aumentare e dal 2009 ad oggi il numero delle vittime si stima intorno alle 1.600
persone.
L’attività dei Boko Haram si è intensificata nel corso del 2011, quando alla
presidenza del più popoloso paese africano è stato eletto il cristiano Goodluck
Jonathan108. Se fino ad allora il gruppo aveva agito ricorrendo a tattiche rudimentali
e all’uso di sole armi leggere, limitando il suo raggio d’azione alle regioni
nordorientali; nell’ultimo periodo le sue capacità operative hanno compiuto un
evidente salto di qualità. Gli attentati del 16 giugno e del 26 agosto 2011 nella
capitale Abuja, rispettivamente contro il quartier generale della polizia e la sede
delle Nazioni Unite, con autobomba e attacchi suicidi, hanno dimostrato che la setta
è ora capace di colpire nel cuore della Federazione nigeriana con modalità tipiche
del terrorismo islamico.
Infatti, la contestata elezione di Jonathan ha rappresentato una svolta nella storia del
Paese, poiché ha di fatto capovolto gli storici equilibri che fino ad allora avevano
visto le élite settentrionali bilanciare efficacemente la maggiore ricchezza e
dinamicità delle regioni meridionali. In questo contesto, il fattore religioso che vede
la Nigeria divisa tra il Nord musulmano ed il Sud cristiano si sovrappone alla
competizione per il potere e per la spartizione delle risorse su base etnico-regionale,
senza rappresentare quindi la principale ragione della costante insicurezza che
affligge il paese.
108
Jonathan appartiene agli Ijaw, un'etnia cristiana minoritaria a livello nazionale, ma che rappresenta la maggioranza
della popolazione nel Delta del Niger; gli Ijaw sono anche il gruppo etnico nel quale ha avuto origine il Movement for the
emancipation of the Niger Delta (Mend), la formazione ribelle che per anni ha messo a ferro e fuoco la regione petrolifera
.
nigeriana
73
2.6 Qualcosa è cambiato
Come è possibile osservare dal seguente grafico, nel corso degli ultimi vent’anni le
provenienze geografiche dei richiedenti asilo sono molto cambiate.
Sia dal punto di vista numerico per quanto riguarda le macroaree di provenienza, sia
per quanto riguarda la diversificazione dei Paesi di origine.
In questo grafico infatti, appare evidente come si sia passati drasticamente da una
maggioranza schiacciante dei richiedenti europei ad un primato dei richiedenti
africani e contemporaneamente dell’aumento dei richiedenti asiatici, che sono in
costante ascesa.
Infatti i richiedenti africani sono passati da 1.014 del 1990 a 28.542 nel 2011,
mentre i richiedenti europei sono passati da 24.877 del 1991, a 1.325 del 2011; un
ricambio totale si può dire.
Grafico n. 4 Richiedenti asilo dal 1990 al 2011, aree geografiche di provenienza.
Aree geografiche 1990-2011
30.000
28.542
27.293
24.877
25.000
23.556
20.000
Europa
Africa
Asia
15.000
8.741
10.000
5.000
0
3.226
3.865
3.081
1.014
1990
1.007
766
1991
1999
2003
2008
1.325
2011
74
Grafico n. 5 Diversificazione delle provenienze 1990-2011
Numero dei Paesi di origine 1990-2010
30
25
23
25
26
23
20
15
15
10
5
5
6
1990
1991
0
1999
2003
2008
2010
2011
Fonte: Rielaborazione dati “Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011”. Ministero dell’Interno- Asilo-Statistiche
Come possiamo notare dal grafico n.2, i Paesi di origine dei richiedenti asilo in
Italia sono aumentati drasticamente nel corso di questi vent’anni; se nel 1990 gli
Stati coinvolti erano 5, nel 2010 sono cresciuti fino a quota 25 e nel 2011 si
attestano a quota 23.
Quanto emerge dall’analisi numerica delle richieste di asilo che dal 1990 ad oggi
hanno interessato la nostra Penisola, è abbastanza evidente che quella del 2011 non
è stata affatto un’emergenza. Già nel lontano 1999 l’Italia aveva dovuto affrontare
numeri simili, e così anche nel 2008.
Pertanto, la domanda sorge spontanea: perché dopo vent’anni dalla prima
“emergenza” rifugiati ci troviamo tutt’oggi impreparati ad accogliere e gestire tali
numeri di richieste?
75
Grafico n. 6 Richieste di asilo in Italia dal 1990 al 2011. Emergenza o ipocrisia?
40.000
35.000
30.000
25.000
Num. Richieste di
asilo
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1990
1999
2003
2008
2011
Di seguito metterò in rapporto le richieste di asilo fatte nei diversi Paesi europei con
quelle fatte in Italia nel primo trimestre 2011, per dimostrare quanto l’emergenza di
cui tante volte si è parlato e per la quale è stato dichiarato uno status emergenziale
di provvedimenti, non sia affatto tale, ma rappresenti piuttosto un fenomeno ormai
consueto di flussi migratori dai Paesi del c.d. Terzo Mondo, verso i Paesi
Industrializzati.
Grafico n. 7: Richieste di asilo nei diversi Paesi europei nel 1° trimestre 2011
Italia
Svizzera
Richieste di asilo in Europa
Svezia
Regno Unito
Belgio
Germania
Francia
0
2.000
4.000
6.000
8.000 10.000 12.000 14.000 16.000
Fonte: rielaborazione dati Eurostat 2011
76
2.7 Emergenza Nord Africa
2.7.1 L’impatto delle Primavere Arabe sui flussi verso l’Italia
I recenti rivolgimenti politici e sociali e gli effetti della crisi finanziaria globale
nella regione mediterranea disegnano un contesto turbolento e di difficile
comprensione, i cui effetti inaspettati sono in parte riconducibili alle particolari
caratteristiche degli Stati della sponda meridionale, che rappresentano al contempo
una meta di immigrazione (per l’africa sub-sahariana) e una zona di partenza dei
migranti verso le coste europee.
I moti di rinnovamento politico e sociale scoppiati la scorsa primavera nei Paesi
arabi, hanno determinato un enorme movimento di popolazione, composto in
buona parte da flussi di migranti lavoratori che fuggivano da situazioni di
conflitto nei Paesi della regione che li ospitavano.
Attraverso i Paesi della costa sud del Mediterraneo infatti, passano molte delle
più importanti rotte migratorie verso l’Europa e come già accennato, la fase di
instabilità politica che sta tuttora accompagnando le trasformazioni collegate alla
cosiddetta “Primavera araba”, influisce profondamente sulle dinamiche migratorie
regionali; anche aprendo spazi per movimenti incontrollati di popolazione e
modificando le rotte migratorie africane e mediterranee.
Un primo effetto dell’allentamento del controllo sui movimenti migratori in
partenza dalle coste tunisine e libiche, è stato il notevole incremento dei flussi
irregolari verso l’Italia, che è diventata il terminale primario della cosiddetta “rotta
centrale mediterranea”109, utilizzata dai flussi migratori irregolari dall’Africa.
Il numero di registrazioni riferibili alla rotta che fa capo alle coste e alle isole
dell’Italia meridionale è passato, infatti, dai circa 11.000 e 4.500 registrati
rispettivamente nel 2009 e 2010, ai 64.000 del 2011110.
L’amplificazione e distorsione mediatica del fenomeno, ha poi contribuito a portare
nell’opinione pubblica la preoccupazione per la possibilità che centinaia di migliaia
di migranti provenienti dal Nord Africa si catapultassero sulle coste italiane,
cercando di entrare in Europa in modo irregolare.
109
Osservatorio di politica internazionale. CESPI (a cura di) “L'impatto delle primavere arabe sui flussi migratori
regionali e verso l'Italia” n. 59 - luglio 2012
110
Ibidem
77
In realtà, gli arrivi via mare a Malta e in Italia dalla Libia hanno rappresentato meno
del 3% del totale dei flussi in partenza, composti in gran parte da cittadini eritrei e
somali111.
Analogamente, il numero di cittadini tunisini che hanno lasciato il loro paese
d'origine, a partire dalla metà di febbraio 2011, è risultato molto inferiore alle
iniziali previsioni. Tuttavia, i mass media non hanno riportato tali riscontri fattuali
con lo stesso risalto riservato ai toni allarmistici della prima ora, né si sono
preoccupati di correggere le percezioni cui inizialmente si era scelto di dare
particolare rilievo.
Grafico n. 8 Numero di migranti illegali individuati ai punti di frontiera con l’UE 2009112
Rotta AlbaniaGrecia
11.000
11.000
40.000
Rotta Med.
Orientale via
terra
Rotta Med.
Orientale via
mare
Rotta Med.
Centrale
29.000
Grafico n. 9 : Numero di migranti illegali individuati ai punti di frontiera con l’UE 2011113
Principali rotte di migrazione 2011
670
Rotta Albania-Grecia
62.000
55.000
Rotta mediterraneo
orientale via terra
Rotta Med. Orientale
via mare
Rotta Med. Centrale
111
Ibidem
Ibidem
113
Ibidem
112
78
2.7.2 Libia
Lo scoppio del conflitto libico nel febbraio 2011 ha da subito generato un massiccio
movimento di popolazione civile, soprattutto dalle aree interessate dalle maggiori
violenze, localizzate nelle regioni costiere e nella regione delle Western Nafusa
Mountains. Tuttavia dalla Libia non sono giunti, come si pensava, cittadini in fuga
dal regime di Gheddafi, ma sin dall’inizio arrivarono cittadini di altri Stati che,
fuggiti tempo prima dai loro Paesi e rimasti bloccati in Libia, hanno approfittato
della situazione di instabilità e violenza per prendere la via del mare.
In Italia sono arrivati infatti cittadini somali ed eritrei (che si trovavano in Libia allo
scopo di arrivare poi in Europa per chiedere la protezione internazionale) e molti
cittadini del Bangladesh, Mali, Nigeria, Pakistan, alcuni di loro insediati in Libia da
anni. Infatti, secondo le stime prodotte nel 2012 dall’Alto Commissariato delle
Nazioni Unite per i Rifugiati (Unhcr)114, la guerra civile ha provocato l’espatrio di
660 mila cittadini libici e 550 mila rifugiati interni al paese (Internal Displaced
Persons, IDPs), un numero complessivamente pari a circa il 10% della popolazione
libica. Quindi sono solo una minima parte i libici che hanno preso la via del mare, i
rifugiati libici all’estero censiti dall’organizzazione sono 4.384, di cui 1.505 sono
richiedenti asilo.
Malgrado questi aumenti, in realtà, in termini assoluti non si è registrato sin qui
alcun esodo di massa dalle coste nord-africane verso l’Italia, nemmeno nel periodo
di picco durante la fase più acuta della crisi nel 2011 o, ancor meno, nel primo
semestre 2012115. Il flusso è poi risultato particolarmente contenuto rispetto ai
flussi intra-regionali.
114
UNHCR (2012), Country Operations Profile – Libya, www.unhcr.org
“L'impatto delle primavere arabe sui flussi migratori regionali e verso l'Italia” n. 59 - luglio 2012- Osservatorio di
politica internazionale. CESPI (a cura di)
115
79
2.7.3 Tunisia
Le proteste iniziate alla fine del 2010 hanno portato rapidamente la Tunisia alla
svolta politica, con la fuga all’estero del presidente tunisino Ben Ali, il 14 gennaio
2011.
Dopo poche settimane, il Paese è stato investito dalle conseguenze della rivolta
scoppiata nella vicina Libia all’inizio di febbraio 2011, che ha spinto più di 350
mila profughi a riversarsi nel paese vicino, attraverso i due punti di frontiera di
Dehiba e Ras Djir.
Secondo i dati forniti dall’OIM, nei primi tre mesi il flusso massiccio di profughi
aveva raggiunto varie migliaia di ingressi al giorno, con un picco di circa 7 mila
arrivi il 7 marzo 2011, alimentando la crescita della popolazione ospitata nei campi
provvisori allestiti alla frontiera, che sono arrivati a alloggiare fino a 20 mila
rifugiati di paesi terzi.
Solo a partire dal giugno 2011 il flusso medio si è ridotto di circa due terzi, per
arrivare a poche centinaia nel mese di agosto. In ottobre le autorità tunisine hanno
imposto un blocco ai passaggi di frontiera, che sono stati però riaperti il mese
successivo. Fra novembre e dicembre il flusso, ormai molto meno consistente, ha
infine fatto registrare poco meno di 3.400 nuovi ingressi totali.
Secondo gli stessi dati forniti dall’OIM, i tunisini rientrati dalla Libia nel corso del
2011 sono stati quasi 137 mila; si tratta per la maggior parte di lavoratori di sesso
maschile provenienti da aree rurali. Guardando poi alla composizione dei flussi
irregolari, è evidente il ruolo per l’Italia dell’esodo tunisino. Sono, infatti, 27.982 i
tunisini sbarcati sulle coste italiane nel 2011, equivalenti a quasi il 45 % del totale.
La seconda nazionalità censita è quella dei nigeriani, che hanno fatto registrare
6.078 arrivi, circa 4 volte di più del 2009116.
2.8 Le richieste di asilo in Italia nel 2011
L’elemento di particolare spicco è il fatto che il forte incremento dell’arrivo di
rifugiati ha riportato l’Italia ai primi posti per richieste di asilo.
116
Ibidem
80
Come riporta l’ultimo rapporto Unhcr sul tema specifico, nel 2011 l’Italia ha
ricevuto 34.120 richieste di asilo, con un incremento del 340% rispetto all’anno
precedente corrispondente al valore più alto dell’intero quinquennio (nel 2010 erano
state 12.121 secondo i dati della Commissione Nazionale per il diritto di asilo) e
secondo i dati Eurostat, l’Italia è il stato terzo Paese con più richieste tra i 27 paesi
UE.
Delle 24.150 richieste esaminate (comprese alcune degli anni precedenti):
- 16.995 hanno ricevuto il diniego;
- 7.155 sono state invece le decisioni positive, così divise: a 1.805 persone è stato
concesso lo status di rifugiato; a 2.265 la protezione sussidiaria, a 3.085 un
permesso di soggiorno per motivi umanitari.
I richiedenti asilo che hanno fatto richiesta in Italia, provengono soprattutto da :
Nigeria (6.210 domande, il 18% del totale), Tunisia (4.560, il 13% del totale) e
Ghana (3.130, il 9% del totale)117. Con l’aumento registrato nel 2011, l’Italia è
passata dal quattordicesimo al quarto posto, dietro Stati Uniti, Francia e Germania,
ricevendo circa l’8 % del totale di richieste di asilo contabilizzate dalle
organizzazioni internazionali.
Tuttavia, dopo i vari annunci fatti un anno fa dal Governo e da alcuni mass-media
su “l’esodo biblico” o lo “tsunami umano” dal nord Africa, bisogna constatare che il
dato del 2011 con un totale di oltre 34.120 richieste di asilo è di poco superiore a
quello del 2008, quando le richieste furono più di 31.000. La diminuzione a 17 mila
nel 2009 e a 14.000 nel 2010 era dovuta agli accordi con la Libia ed
all’impedimento fisico delle persone ad imbarcarsi dalle coste libiche, come
“regalo” di Gheddafi al partner Italia.
Nonostante la particolare esposizione geografica dell’Italia nel Mediterraneo il
numero delle richieste di asilo ricevute in Francia (56.000) e in Germania (53.000) è
ben più elevato, mentre l’Italia si trova con numeri simili a quelli di paesi ben più
piccoli, come il Belgio (quasi 32.000) e la Svezia (quasi 30.000)118. Un dato
correlato è il fatto che i richiedenti asilo provenienti dal nord Africa non figurano
tra i gruppi nazionali più importanti ad aver presentato richiesta d’asilo in Europa.
117
http://ec.europa.eu/eurostat/
“Italia, richiedenti asilo 2011: aumento non drammatico delle richieste di asilo in Italia.” Il commento del CIR.
www.cir-onlus.org
118
81
Tra i 5 gruppi nazionali più rilevanti troviamo infatti afghani, russi, pakistani,
iracheni e serbi119.
Quindi per l’Europa nel suo complesso, l’esodo seguito alle rivolte nel nord Africa
ha avuto un impatto relativamente basso in quanto al numero di richiedenti asilo
arrivati. Ben diverso il quadro se mettiamo a confronto i numeri delle persone
arrivate in Tunisia ed Egitto.
Anche in termini di rapporto fra numero di richieste di asilo e popolazione, il nostro
paese – che registra 0,6 richieste ogni mille abitanti nel 2011 e 1,8 nell’intero ultimo
quinquennio - rimane al sedicesimo posto, nettamente al di sotto di molti dei 44
paesi per i quali si registrano le richieste. Ai primi posti per numero di richieste
ricevute nel quinquennio per ogni mille abitanti si trovano alcuni piccoli paesi come
Malta (20,1) e Cipro (17,1), oltre a Svezia (15,6) e Norvegia (11,7) fra i paesi
scandinavi120.
Quel che è evidente è come oggi per l’Italia, (indipendentemente dal fatto che il
Paese non sia ancora al livello di altri Stati con una tradizione più consolidata sul
fronte delle richieste di asilo né sia dotato di un apparato strutturato ed efficace di
politiche specificamente rivolte ai richiedenti asilo, come invece nel caso della
Scandinavia) si presenti una situazione che, inevitabilmente, mette a nudo le
difficoltà e i problemi delle politiche italiane sull’immigrazione, poco centrate sul
profilo dei richiedenti asilo e rifugiati121.
L’arrivo di numerosi migranti via mare è stato, purtroppo, accompagnato anche da
un notevole incremento dei naufragi. L’immigrazione irregolare attraverso le rotte
marittime si dimostra la più drammaticamente pericolosa. Le stime sulle vittime
riferite al recente incremento dei flussi attraverso il Mediterraneo sono elevate e
riguardano in primo luogo i migranti diretti verso l’Italia.
Secondo il dato pubblicato da Unhcr il 31 gennaio 2012, basato su telefonate dai
natanti in avaria e testimonianze dirette di sopravvissuti e familiari delle vittime,
119
Ibidem
Ibidem
121
“L'impatto delle primavere arabe sui flussi migratori regionali e verso l'Italia n. 59 - luglio 2012- Osservatorio di
politica internazionale. CESPI (a cura di)
121
Ibidem
120
82
circa 1.500 migranti avrebbero perso la vita nel 2011 nel tentativo di raggiungere le
coste dell’Italia meridionale e di Malta122.
Tabella 4: Popolazioni Rifugiate in Italia dal 2000 al 2011 (Unhcr)
Anno
‘00
‘01
‘02
‘03
‘04
‘05
‘06
‘07
‘08
‘09
‘10
‘11
Afghanist
66
149
183
186
242
302
473
1,138
2,315
3,039
3,665
4,291
Albania
958
344
273
273
282
282
276
234
202
205
177
127
Algeria
51
60
60
58
61
60
56
55
49
60
61
56
Angola
81
99
116
121
135
127
123
128
135
126
95
74
Armenia
26
26
26
26
26
26
45
66
70
73
71
83
7
7
7
7
9
19
19
34
35
41
41
58
8
18
24
25
30
67
145
434
493
634
641
670
Belarus
1
1
1
1
2
2
2
12
15
16
16
17
Benin
3
3
3
3
3
3
3
11
23
41
38
38
1
1
1
1
2
4
5
5
5
64
70
95
105
75
3
4
10
11
11
an
Azerbaija
n
Banglade
sh
Bhutan
Bolivia
Bosnia
Herzegov
17
47
59
59
0
0
0
0
52
52
52
ina
Brazil
Bulgaria
18
10
Burkina
3
3
16
87
185
284
301
326
faso
Burundi
47
47
47
47
43
41
24
15
19
16
11
11
6
6
6
6
6
6
6
6
6
0
1
1
27
50
63
81
120
169
248
347
421
509
514
516
17
17
17
17
17
17
Cambodi
a
Cameroo
n
Cape
Verde
Rep
Centrafri
2
2
2
2
4
4
4
6
10
13
13
15
2
2
2
2
8
11
11
18
44
60
61
97
1
3
3
3
3
28
38
62
69
72
ca
Chad
Chile
China
122
9
6
6
6
10
6
6
http://ec.europa.eu/eurostat/
83
Colombia
Congo
Croatia
Cuba
Côte
d'Ivoire
23
69
103
114
120
148
322
388
399
411
426
387
143
231
272
327
403
455
554
641
654
684
608
553
5
5
5
5
5
4
4
3
3
16
14
14
24
24
15
12
16
24
24
40
54
84
88
90
5
3
5
8
107
560
1,012
1,896
2,454
2,900
2,973
3,240
214
296
332
380
414
459
496
504
479
482
455
404
1
1
1
1
1
Democrat
ic Rep
ofCongo
Djibouti
Ecuador
Egypt
El
Salvador
2
2
2
2
2
2
2
3
5
6
8
8
12
12
12
11
11
7
7
15
15
21
23
70
1
1
1
1
1
1
1
5
11
23
30
36
1
1
1
1
4
10,37
10,85
11,20
7
6
6
Equatori
al Guinea
Eritrea
16
40
94
177
785
2,705
5,021
7,404
9,033
Ethiopia
201
259
284
333
478
1,065
1,518
1,955
2,148
2,207
2,178
2,212
Gabon
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
3
4
Gambia
2
12
12
12
15
15
26
81
123
207
216
222
Georgia
30
30
35
39
41
41
41
55
65
89
84
89
Ghana
5
5
6
10
64
95
127
307
440
602
604
658
3
3
3
3
Guatemal
a
Guinea
GuineaBissau
2
2
2
2
4
4
37
184
329
473
516
571
1
1
1
1
4
4
4
5
5
12
15
16
0
0
Haiti
8
Honduras
India
1
1
2
6
7
2
2
7
6
8
14
29
50
53
83
87
90
457
538
575
585
523
524
553
580
617
694
787
840
1,281
1,282
1,334
1,354
1,371
1,503
1,614
1,843
1,952
1,853
1
1
5
Iran
(Islamic
Republic
of)
Iraq
923
1,13
8
Israel
Jordan
2
2
2
2
3
3
3
4
4
5
5
Kazakhst
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
0
84
an
Kenya
2
2
2
2
3
3
3
Kuwait
Kyrgyzst
an
4
31
54
65
71
3
3
3
3
3
1
1
1
2
3
3
3
3
Lebanon
28
31
24
24
23
23
54
129
166
194
214
210
Liberia
15
14
15
38
692
819
899
1,313
1,329
1,359
1,356
1,358
Libya
2
2
1
1
1
1
1
2
2
8
8
75
Lithuania
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
4
4
4
Madagas
car
Malawi
Mali
Mauritan
ia
1
1
1
1
6
1
1
1
1
1
2
9
44
75
110
114
136
6
6
28
44
75
90
109
Mauritius
1
Mexico
1
1
Mongolia
1
1
3
5
Monteneg
ro
5
5
6
13
14
14
Morocco
5
3
3
3
3
3
17
25
41
76
83
95
Myanmar
2
2
2
2
2
1
1
1
6
10
16
17
3
3
20
21
22
Nepal
Niger
0
0
1
1
12
23
39
65
67
79
Nigeria
11
21
49
67
107
209
486
1,051
1,454
2,154
2,200
2,369
Pakistan
47
56
61
60
60
109
189
409
555
920
1,146
1,536
2
2
2
2
2
2
2
2
0
0
0
Peru
8
8
8
6
7
5
5
6
8
15
12
Poland
2
2
2
2
2
1
1
1
1
1
0
6
10
11
16
32
42
90
98
110
111
112
84
56
43
43
57
73
74
74
73
73
71
42
86
197
209
219
226
237
262
297
300
309
255
151
173
192
191
190
179
131
99
83
67
47
35
17
2
3
4
4
Papua
New
Guinea
12
Republic
of
Moldova
Romania
Russian
Federatio
n
Rwanda
Saudi
85
Arabia
Senegal
Serbia
Sierra
Leone
2
2
2
2
2
5
5
36
64
109
129
192
1,1
1,94
01
2
2,227
2,230
2,302
2,475
2,721
4,304
4,244
3,530
3,565
2,761
29
97
150
168
209
250
283
349
355
374
368
320
Slovenia
0
Somalia
160
115
74
94
598
814
948
1,701
5,251
7,747
7,865
8,497
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
33
40
459
463
466
499
533
786
861
974
1,004
1,006
7
7
7
6
6
3
6
7
9
8
9
11
164
190
239
266
440
957
1,277
1,788
2,041
2,159
2,145
2,324
24
22
36
35
41
47
62
84
110
190
211
262
2
2
2
2
3
3
3
1
1
1
1
1
5
23
37
37
45
58
65
207
209
209
207
191
Togo
13
37
68
136
228
483
959
1,236
1,387
1,483
1,498
1,494
Tunisia
53
67
66
66
67
67
68
71
68
81
65
100
Turkey
755
1,303
1,374
1,407
1,473
1,586
1,980
1,811
2,016
2,001
1,792
Uganda
2
2
2
2
7
7
7
16
19
22
24
25
Ukraine
11
22
22
25
29
29
29
62
63
76
71
60
2
2
2
2
3
3
3
3
3
3
2
2
5
5
5
3,390
3,442
3,496
3,058
2,958
South
Africa
Sri Lanka
Stateless
Sudan
Syrian
Arab
Republic
Tajikista
n
The
former
Yugoslav
Republic
of
Macedoni
a
1,12
2
United
Republic
of
Tanzania
Uruguay
Uzbekista
n
Various
Venezuel
585
695
771
3,003
3,003
3,103
3,390
1
86
a
Viet Nam
12
12
10
8
9
9
9
14
14
15
9
9
15
21
29
32
40
60
73
90
110
266
374
402
1
1
1
1
1
1
1
1
2
4
13
10
20
23
25
West
Bank and
Gaza
Strip
Yemen
Zimbabw
e
5
Fonte UNHCR Statistica Population Database
2.9 I maggiori Paesi di provenienza 2011/2012
In base ai dati Unhcr, sono otto i maggiori Paesi di provenienza dei richiedenti asilo
in Italia nel 2011, in ordine: Eritrea, Somalia, Afghanistan, Costa d’Avorio, Nigeria,
Etiopia, Sudan e Iraq. I richiedenti asilo sono mediamente molto giovani, in un età
compresa tra i 18 e i 34 anni (67,2%), i minori sono il 17,9% e sono soprattutto di
sesso maschile123.
Quasi la metà dei nuovi richiedenti asilo arrivati in Italia nel 2011 non hanno
specificato la propria nazionalità.
Fra coloro che hanno dichiarato la propria nazionalità, ben 3.531 sono
tunisini, corrispondenti al 12,6 % del totale dei tunisini sbarcati durante l’anno.
I rimanenti provengono dall’Africa sub-sahariana, con Nigeria e Ghana che da sole
rappresentano il paese d’origine di più del 18 per cento del totale dei richiedenti, e
alcuni paesi asiatici.
Rispetto al 2010, oltre ai richiedenti di origine tunisina che prima non erano
presenti, tutte le maggiori nazionalità africane risultano in notevole aumento,
dell’ordine anche del mille per cento, a conferma dell’incremento dell’utilizzo della
rotta via mare verso l’Italia generato dalla situazione di minor controllo delle coste
nord africane che si è creata nel corso del 2011124.
123
“Italia, richiedenti asilo 2011: aumento non drammatico delle richieste di asilo in Italia.” Il commento del CIR.
www.cir-onlus.org
124
Osservatorio di politica internazionale. CESPI (a cura di) “L'impatto delle primavere arabe sui flussi migratori
regionali e verso l'Italia n. 59 - luglio 2012
87
Non si tratta tanto, perciò, di un aumento improvviso di migranti nord africani, che
abbandonano il proprio paese nel pieno di una crisi politico-istituzionale ed
economica e sono diretti verso l’Italia; si assiste piuttosto ad un aumento
di
migrazioni dall’Africa sub-sahariana che transitano nel Nord Africa e che si
sono giovate recentemente dell’allentamento del sistema di controlli che quei paesi
di transito avevano in passato predisposto.
Grafico n. 10: Richieste di asilo presentate in Italia nel 2011: principali nazionalità
Somalia; 2%
Altri; 15%
Pakistan ; 3%
Indeterminata;
44%
Afghanistan; 3%
Bangladesch; 2%
Mali; 3%
Costa d'Avorio; 3%
Ghana; 4%
Tunisia; 10%
Nigeria; 8%
Fonte: elaborazione CeSPI da: UNHCR (2012), Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries. Statistical
overview of asylum applications lodged in Europe and selected non-European countries, Geneva, Switzerland.
Infatti, al di là dei dati disponibili sui flussi migratori dal Nord Africa verso
l’Europa in generale e l’Italia in particolare, le conseguenze della crisi nord africana
hanno scatenato un serrato dibattito sui temi legati alle migrazioni e alla mobilità
umana su entrambe le sponde del Mediterraneo.
I flussi diretti verso le coste europee hanno acuito le contraddizioni della politica
migratoria dell'Unione, promotrice di una gestione della mobilità parallela e spesso
non coincidente con quella dei singoli Stati membri e caratterizzata dalla difficoltà
di
perseguire una politica migratoria coerente e condivisa, anche a causa di
pregiudizi sostanziali e strutturali.
Allo stesso tempo, in seguito ad un accordo bilaterale tra Italia e Tunisia, il numero
di migranti illegali in partenza dalla Tunisia è diminuito significativamente e, a
giugno del 2012, non si può oggettivamente parlare di numeri fuori controllo;
eppure non si sono registrati corrispondenti toni rassicuranti nei mass media,
incapaci di contribuire a diffondere percezioni meno preoccupate. Sul fronte libico,
la pressione sulle coste italiane dei migranti provenienti dalla Libia è stata elevata
nel primo semestre del 2011 e, nel giugno del 2011 il governo italiano e il Comitato
88
nazionale di transizione libico (CNT) hanno firmato un accordo per sancire
l'impegno comune al fine di contenere l'immigrazione irregolare125.
A più di un anno dagli avvenimenti che hanno determinato l'impennata dei flussi
diretti verso il nostro paese, il trend sembra essersi regolarizzato: il Ministro
dell'interno Cancellieri ha recentemente dichiarato che nel periodo compreso tra
gennaio e aprile 2012 sono sbarcati irregolarmente sulle coste italiane 1.056
migranti provenienti da Libia e Tunisia, un numero inferiore rispetto agli
afflussi registrati durante lo stesso periodo dello scorso anno. Tuttavia, già nel
secondo trimestre del 2012, secondo i dati pubblicati recentemente da Eurostat, si
sono duplicate le richieste e in Italia sono state 3.370 (oltre il 50% in più rispetto al
1° trimestre, ma il 78% in meno rispetto al secondo trimestre del 2011)126. Ad ogni
modo risultano di molto superiori le richieste presentate in altri Paesi europei,
sempre per quanto riguarda il secondo trimestre del 2012: in Francia 13.750, in
Germania 12.800, in Belgio 6.760, nel Regno Unito 6.415 e in Svezia 8.790.
Numeri ancora una volta superiori a quelli italiani se si prendono in considerazione
le richieste degli ultimi 12 mesi; a guidare la classifica è sempre la Germania con
58.830 richieste, seguita dalla Francia con 56.255 richieste, 33.430 per la Svezia,
31.395 per il Belgio e 26.745 per la Gran Bretagna.
Invece in Italia, negli ultimi 12 mesi,le richieste sono state complessivamente
18.795.
Le nazionalità di richiedenti più rappresentate nel periodo preso in considerazione
dall'aggiornamento Eurostat per l’Italia sono: il Pakistan (18%), il Senegal (12%), la
Nigeria (8%), la Tunisia (7%) e il Ghana (6%). Per Senegal e Tunisia, l'Italia risulta
essere il primo paese per quanto riguarda il secondo trimestre a cui viene avanzata
la richiesta d'asilo. Per quanto riguarda l'età dei richiedenti in Italia, invece, il 73,4%
delle richieste del secondo trimestre del 2012 arriva da 18-34enni, il 3,6% da minori
con 0-13 anni e il 5,3% da 14-17enni.
La stragrande maggioranza delle richieste in Italia, inoltre, avviene da parte di
persone di sesso maschile127.
125
Accordo molto discusso e criticato. http://www.repubblica.it/solidarieta/profughi/2012/06/19/news/livia_ermini37510944/
126
Dati Eurostat 2012
127
Dati Eurostat 2011
89
Grafico n.11: Domande esaminate in Italia tra il 2008 e il secondo trimestre del 2012.
Rielaborazione dati Cespi e Eurostat
30000
24150
23944
25000
21150
20000
13743
15000
10000
5565
5000
0
2008
2009
2010
2011
2012
2.8 Dati sui riconoscimenti di protezione in Italia.
Tabella n. 5: Esiti delle domande di protezione internazionale esaminate nel 2010 per Paesi di
provenienza. Commissione Nazionale per il diritto di Asilo.
Area
Status
Protezione
Protezione
Non
Irreperibili Altro
geografica rifugiato sussidiaria umanitaria riconosciuti
Totale
esito
Asia
1000
1099
478
845
115
421
3998
Europa
257
151
1940
538
59
218
3163
Africa
779
524
1185
3222
343
559
6612
America
56
14
62
80
1
21
234
Altri
2
1
10
13
2
7
35
Totale
2.094
1.789
3.675
4.698
520
1.266 1.4042
90
Principali
Paesi di
origine
Status
di
Protezione Protezione
Non
Irreperibili Altro Totale
sussidiaria umanitaria riconosciuti
esito
rifugiato
Afghanistan
224
568
27
29
24
61
933
Bangladesh
10
3
50
173
10
100
346
Burkina
8
8
48
103
3
12
182
21
75
89
143
6
37
371
Etiopia
18
8
16
7
0
8
57
Eritrea
418
166
8
14
64
16
686
ex-
38
43
1401
268
34
137
1921
7
7
26
79
1
13
133
191
16
5
13
8
16
249
Ghana
9
2
121
495
88
52
767
Guinea
37
23
102
56
1
25
244
Iran
199
30
26
7
2
30
294
Iraq
144
183
66
20
11
52
476
Liberia
0
0
124
53
5
7
189
Mali
3
2
27
67
1
22
122
Nigeria
22
34
313
1595
97
198
2259
Pakistan
54
231
159
390
24
102
960
Somalia
62
119
6
5
8
5
205
Sri Lanka
22
33
24
24
3
21
127
Sudan
10
9
18
33
4
15
89
Togo
26
5
38
81
8
35
193
Tunisia
4
0
30
98
18
35
185
Turchia
204
83
207
211
10
59
774
Faso
Costa
d’Avorio
Jugoslavia
Gambia
Gaza
(striscia di)
Altre
363
141
744
734
90
208
2280
Totale
2094
1789
3675
4698
520
1266
14042
Fonte: Commissione Nazionale per il diritto di asilo
91
Grafico n. 12 :Esiti delle richieste di asilo 2011
Status Rifugiato
7% 8%
9%
10%
22%
44%
Protezione
sussidiaria
Protezione
Umanitaria
Non riconosciuti
Irreperibili
Alto esito
Fonte: Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011”. Ministero dell’Interno- Asilo-Statistiche
Le istanze esaminate complessivamente dalle Commissioni territoriali nel corso del
2010 sono state 14.042: per 3.883, ovvero il 27,6% dei richiedenti, è stata
riconosciuta una forma di protezione internazionale, ed in particolare lo status di
rifugiato in base alla convenzione di Ginevra a 2.094 stranieri e la protezione
sussidiaria accordata agli altri 1.789.
Se a questi aggiungiamo coloro per i quali è stato proposto, a seguito del non
riconoscimento di protezione internazionale, il rilascio di un permesso di soggiorno
per motivi umanitari (che ha riguardato 3.675 casi), l’esito “positivo” delle
domande in termini di riconoscimento di una qualche forma di protezione è stato del
53,7%. Gli irreperibili, pari a 520, se sommati alle decisioni di non riconoscimento
(/4.898) rappresentano oltre il 37% sul totale delle istanze.
Rispetto al 2009, stante la differenza nell’ammontare delle istanze esaminate
(23.944 l’anno precedente e 14.042 nel 2010), gli esiti “negativi” sono diminuiti
(dal 51,8% al 37%), così come si è registrata una diminuzione degli esiti “positivi”
dal 31,7% al 27,6% ma aumentate sensibilmente le protezioni umanitarie (dal 9% al
26% nel 2010)128.
128
Nel caso in cui la Commissione territoriale, pur non accogliendo la domanda di protezione internazionale, ritenga
possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, provvede alla trasmissione degli atti della richiesta di protezione
al questore competente per un eventuale rilascio di un permesso di soggiorno per protezione umanitaria (art. 5, comma 6
del decreto legislativo n. 286/1998).
92
In merito a quest’ultima si segnala pertanto un cambio di tendenza, ricordando che è
andata aumentando sino al 2007 (dal 10% del 1999 al 36% del 2007) per diminuire
tra il 2008-2009, ovvero da quando è stata recepita la cd. direttiva qualifiche che ha
introdotto la categoria della protezione sussidiaria. Una forma di protezione,
rientrante nella protezione internazionale, la quale viene riconosciuta dalle
Commissioni Territoriali a coloro che non possiedono i requisiti per essere
riconosciuti come rifugiati, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di
ritenere che se tornassero nel Paese di origine correrebbero un rischio effettivo di
subire un grave danno.
Nel corso del 2010 i titolari di protezione sussidiaria sono diminuiti (dal 22% al
12,7%) mentre tra coloro ai quali è stata riconosciuta la protezione internazionale
gli status di rifugiato riconosciuti sono aumentati rispetto al 2009 (dal 9 al 14,9%).
La netta inversione di tendenza tra i tassi di riconoscimento della protezione
sussidiaria e umanitaria invece, registrati tra il 2009 e il 2010 costituisce un
dato che va ulteriormente approfondito, dato che esso può risultare collegato
sia a significative variazioni connesse alla provenienze e nazionalità più diffuse
tra i richiedenti, sia alle motivazioni delle domande presentate, ma può altresì
essere il segnale di una erronea “sovrapposizione” tra i due status ovvero di
un utilizzo prevalente della protezione umanitaria in situazioni di incertezza sulla
sussistenza dei requisiti per il riconoscimento della protezione sussidiaria
dell’istanza.
93
“Rifugiati in Italia; tra necessità, norme e prassi.
Studio sull’accoglienza.”
Valentina Pepe
Capitolo III
Il sistema di accoglienza rifugiati e richiedenti asilo in Italia.
94
3.1 Il sistema Italiano di accoglienza: emergenziale ed insufficiente
3.1.1 Introduzione
Come dimostrato nel capitolo precedente, l’ordinamento italiano risulta tutt’oggi,
dopo ben 65 anni, manchevole di una legge di attuazione del diritto costituzionale
all’asilo politico nel territorio della Repubblica (art.10).
Manca perciò una legge organica e completa che garantisca tale diritto e che lo
garantisca in maniera omogenea e stabile sul territorio nazionale.
Quindi, del tutto coerente con questa mancanza appare l’altrettanto durevole
carenza di un sistema di accoglienza sufficiente ed omogeneo per i richiedenti asilo
e rifugiati che mantenga degli standard di accoglienza condivisi e garantiti in tutto il
Paese, che abbia posti sufficienti per accogliere tutti coloro che si trovano nelle
lunghe liste di attesa dei diversi comuni italiani dopo aver fatto richiesta di
protezione (chi ospitato da un connazionale o chi, nella maggior parte dei casi,
dormendo per strada).
In questo capitolo affronterò le varie problematiche e le lacune del sistema di
accoglienza italiano che ci collocano, come spesso accade, tra “gli ultimi della
classe” tra i Paesi europei per quanto riguarda una reale garanzia di protezione e di
accoglienza ai richiedenti asilo che giungono in Italia.
Sono infatti molte le ammonizioni verso il nostro Paese da parte degli altri Paesi
europei circa il nostro sistema di accoglienza e di gestione del fenomeno migratorio.
Esemplare al proposito la sentenza di un tribunale civile di Stoccarda del 15 luglio
2012 apparsa sul sito di “Der Spiegel”, nella quale il giudice tedesco si rifiutava di
rimandare la richiesta d’asilo in Italia per una famiglia palestinese. Quest’ultima,
due coniugi e tre bambini fuggiti dalla Siria, erano sbarcati in Italia per poi arrivare
in Germania. Alla loro richiesta d’asilo in Italia il giudice amministrativo del
Baden-Wurttemberg si è opposto, vietando alle autorità tedesche il trasferimento
della famiglia palestinese nel nostro Paese (come da Regolamento Dublino II).
95
La motivazione è stata che ai richiedenti asilo in Italia viene riservato “un
trattamento inumano ed umiliante”, a causa delle “sistematiche manchevolezze” del
nostro sistema di accoglienza, che obbliga a vivere – per la maggior parte dei casi –
una quotidianità “al di sotto della soglia di povertà”129.
Queste gravi mancanze nel sistema di accoglienza, date dalla gestione
emergenziale degli interventi e soprattutto dalla mancanza di volontà dimostrata
dalla classe politica in questo senso e dalla ostinazione ad inquadrare questo
fenomeno come passeggero o comunque non meritevole di un’attenzione di lungo
periodo da parte delle istituzioni.
Insufficiente non risulta soltanto il sistema di accoglienza ed integrazione italiano,
ma anche il percorso burocratico e le tempistiche legate alla realtà dei richiedenti
asilo che ovviamente provocano gravi ritardi anche sull’accoglienza, influenzandosi
negativamente a vicenda.
Infatti, se da un lato le lungaggini burocratiche pesano parecchio sul già carente
sistema di accoglienza italiano, sia a livello di numeri, tempi e turn over degli
ospiti, sia a livello di sostenibilità psicologica di tali attese in condizioni di
particolare vulnerabilità e fragilità del richiedente. Dall’altro la mancanza di un
sistema di accoglienza funzionale e ben organizzato influisce parecchio sulla
lentezza delle procedure, che spesso sono causate dai continui trasferimenti degli
ospiti da un centro all’altro, dal sud al nord Italia, o da un centro di prima
accoglienza all’invisibilità di una casa occupata o di una stazione dei treni.
La confusione, l’arbitrarietà e la frammentarietà di questo sistema di accoglienza
appaiono oggi davvero imbarazzanti e fortemente indicative di un approccio
politico-istituzionale alle problematiche più scomode sempre più ipocrita, dilatorio
e poco lungimirante.
Quanti richiedenti asilo e rifugiati riescono ad ottenere realmente accoglienza in
Italia?
I numeri dell’accoglienza in Italia sono estremamente insufficienti, sia quando si
tratta di situazioni di emergenza, vedi 2011, sia quando invece i flussi di “migranti
129
Per ulteriori approfondimenti: http://giornaleilreferendum.com/2012/07/17/la-germania-boccia-litalia-in-tema-diprofughi/
96
forzati” restano stabili. Quali sono stati i provvedimenti presi per sopperire alle
richieste?
Chi colma le lacune nei posti di accoglienza?
Dove vive chi non è accolto?
Una questione di numeri: come fa un sistema di accoglienza che dispone di un
massimo di 11.916 posti (di cui 3.176 sono di soccorso e primissima accoglienza,
quindi di brevissima durata) ad accogliere una media di 14.449 mila arrivi ogni
anno?
Cercherò in questo capitolo di rispondere a queste e ad altre domande che sorgono
spontanee di fronte ad un sistema frammentato e deficitario come quello italiano,
che negli ultimi anni ha fatto faticosi passi avanti senza tuttavia raggiungere risultati
definitivi e sufficienti.
3.2 A norma di Legge: il diritto all’accoglienza
L’accoglienza per i richiedenti asilo e rifugiati è un diritto fondamentale a cui
corrisponde l’obbligo giuridico per gli Stati membri dell’Unione Europea a
“garantire un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati
membri” (Direttiva Europea 2003/9/CE).
Le norme in materia di accoglienza dei richiedenti asilo sono contenute nel D.Lgs.
n. 140/05, decreto di attuazione della Direttiva Europea sopracitata, che stabilisce
norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.
Quest’ultimo è uno strumento legislativo tuttora in vigore, da considerare in
combinato con il “Decreto qualifiche” (d.lgs. 251/2007) e il “Decreto procedure”
(d.lgs 25/2008), che hanno modificato il sistema di asilo in Italia. Così, l’art. 7
comma 1 D.Lgs. n. 25/08 autorizza il richiedente a soggiornare legittimamente nel
territorio dello Stato per tutta la durata della procedura di riconoscimento della
protezione internazionale e nell’ambito di questa permanenza ha diritto ad essere
accolto secondo quanto stabilito dalle disposizioni di legge.
97
Quindi, poiché l’accoglienza è finalizzata a consentire al richiedente di vivere
dignitosamente nel paese ospitante durante lo svolgimento della procedura per
il riconoscimento della protezione internazionale:
“L'accesso alle misure di accoglienza e' disposto dal momento
della presentazione della domanda di asilo”(art.5,c.5d.lgs.n.140/05)
e “le misure di accoglienza hanno termine al momento della comunicazione
della decisione sulla domanda di asilo” (art. 5, c.6 d.lgs. n. 140/05).
Tuttavia, in caso di decisione negativa, se il richiedente asilo presenta ricorso
giurisdizionale ed è ammesso a permanere sul territorio, lo stesso ha diritto
all’accoglienza “per il periodo in cui non gli è consentito il lavoro, ai sensi dell’art.
11, comma 1 ovvero nel caso in cui le condizioni fisiche non gli consentano il
lavoro” (art. 5, c.7 D.Lgs. n. 140/05).
Va evidenziato, infine, che la Direttiva stessa prevede quale principio generale che
“gli Stati membri provvedano a che le condizioni di accoglienza non siano revocate
o ridotte prima che sia presa una decisione negativa” (art. 16, comma 5). Il
presupposto affinché il richiedente asilo e i suoi familiari possano accedere alle
misure di accoglienza è che lo stesso sia “privo di mezzi sufficienti a
garantire una qualità della vita adeguata per la salute e il sostentamento proprio e
dei propri familiari”, come previsto dall’art. 5, c.2 del D.Lgs n. 140/05.
La valutazione dell’insufficienza di mezzi di sussistenza è operata dalla Prefettura –
UTG130 (art. 5, c.3 D.Lsg. n. 140/05) secondo le istruzioni fornite dalla Circolare del
Ministero dell’Interno del 22/10/05.
Per quanto concerne l’individuazione della struttura di accoglienza, il decreto
procedure prevede che il questore disponga l’invio del richiedente in un CARA se
ricorrono le specifiche ipotesi di accoglienza di cui all’art. 20 o in un CIE per i casi
di cui all’art. 21.
Negli altri casi il riferimento è al decreto accoglienza, che stabilisce in via generale
che sia la Prefettura – UTG ad “accertare la disponibilità di posti all’interno del
Sistema di protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati” (art. 6, c.2 D.Lgs. n.
140/05).
130
Ufficio Territoriale del Governo
98
L’accoglienza dovrebbe avere inizio dal momento della presentazione della
domanda d’asilo, ma la Prefettura può comunque disporre interventi assistenziali
precedenti (art. 5, c.5 D.Lgs. n. 140/05). Pertanto anche prima della formalizzazione
della domanda d’asilo tramite modello C3 e il rilascio dell’attestato nominativo,
possono essere erogati i necessari interventi assistenziali.
3.2.1 I centri governativi
I centri che in Italia accolgono, ospitano o trattengono richiedenti protezione
internazionale, rifugiati, titolari di protezione sussidiaria o umanitaria, hanno
caratteristiche molto diverse e la normativa che regola la nascita e il funzionamento
di tali strutture è piuttosto frammentaria.
Il Sistema di accoglienza nazionale, che fa capo al Dipartimento per le Libertà
Civili e l’Immigrazione del Ministero dell’Interno, è articolato in diverse strutture a
seconda della categoria dei soggetti ospitati o trattenuti:
• Centri di soccorso e di prima accoglienza (CSPA)
• Centri di accoglienza (CDA),
• Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA),
• Centri di identificazione ed espulsione (CIE)
1. I CSPA costituiscono il livello base del sistema nazionale; si trovano a
Lampedusa (AG) con capienza massima di 381 posti, a Pozzallo (RG) con 170
posti e a Cagliari-Elmas con 220 posti, per un totale di 771 posti.
In questi Centri gli ospiti vengono foto-segnalati, viene accertata la loro
intenzione di fare richiesta di protezione internazionale e quindi vengono
indirizzati verso altri centri per definire le singole posizioni amministrative. A
Lampedusa, al CSPA è stato poi affiancato un Centro provvisorio di
identificazione ed espulsione, e un distaccamento della Commissione
Territoriale di Trapani, al fine sia di snellire le procedure e accelerare l’iter di
presentazione delle domande di asilo, sia di rimpatriare coattivamente
(direttamente da Lampedusa) il più alto numero possibile di cittadini stranieri
99
irregolari sulla scorta degli accordi di riammissione stipulati con i diversi Paesi
di origine131.
2. I CSPA, di cui si è appena detto, sono una tipologia particolare dei più diffusi
Centri di accoglienza, CDA, istituiti ai sensi del d.l. 451/1995, convertito con
modifiche dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563 (c.d. legge Puglia), che
autorizza il Ministero dell’Interno a predisporre interventi e misure assistenziali
urgenti per fornire il primo soccorso agli stranieri irregolari giunti sul territorio
nazionale privi di mezzi di sostentamento, durante il periodo di tempo in cui le
forze dell’ordine avviano le procedure di identificazione e di amministrazione
necessarie a decidere per l’espulsione, il respingimento, o l’avvio della richiesta
di asilo. Solitamente vi vengono trasferiti i migranti appena arrivati,
indipendentemente dal loro status giuridico, per garantire il primo soccorso ed
emanare un provvedimento che ne legittimi la presenza sul territorio o ne
disponga l’allontanamento. Non è previsto un limite temporale preciso alla
permanenza in questi centri, ma la legge prescrive che le operazioni debbano
svolgersi nel “tempo strettamente necessario” all’adozione dei provvedimenti.
A questi Centri si sono aggiunti, nell’estate del 2008, anche alcuni Centri
straordinari, finanziati direttamente dal Ministero dell’Interno per far fronte
all’emergenza determinata dai picchi di arrivi via mare registrata in quel
periodo. Tali Centri sono stati gestiti da privati e da associazioni attraverso
convenzioni, spesso senza il coinvolgimento dell’Amministrazione Locale.
I CDA attualmente operativi sono : Bari (744 posti), Brindisi (128 posti)
Caltanissetta (360 posti), Crotone (1.166 posti) e Foggia (778), per un totale di
3.176 posti disponibili.
3. Ai sensi del d. lgs. del 28 gennaio 2008 n. 25, art. 21, così come modificato dal
decreto legislativo 3 ottobre 2008, n. 159; vengono creati i Centri di
Identificazione ed Espulsione (CIE), destinati a coloro che hanno presentato la
domanda di asilo quando già erano destinatari di un provvedimento di
espulsione o di un decreto di respingimento; coloro che si trovano nelle
condizioni previste dall’art. 1, § f della Convenzione di Ginevra, coloro che sono
131
“L’Italia dei Rifugiati.” Di Sandra Sarti. Cittalia e Anci: Roma2010
100
stati condannati in Italia per uno dei delitti indicati dall’articolo 380, commi 1 e
2 del c.p.p. ovvero per reati inerenti agli stupefacenti, alla libertà sessuale, al
favoreggiamento dell’immigrazione clandestina verso l’Italia e dell’emigrazione
clandestina dall’Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di
persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o
di minori da impiegare in attività illecite.
In base al disposto dell’art.1 c. 22, lett. l –della Legge n. 94/2009, recante
“Disposizioni in materia di pubblica sicurezza” il periodo di trattenimento nel
CIE, prima previsto in 60 giorni, è stato prolungato fino a 180 giorni. Inoltre,
come già detto nel capitolo precedente, l’allontanamento ingiustificato dal
Centro fa automaticamente decadere la richiesta di asilo.
Attualmente i CIE sono in numero di tredici così dislocati:
Tabella n. 5 : I CIE in Italia
CIE
n. POSTI*
CIE
Bari-area aeroportuale
196
Brindisi, Loc.Restinco
n.POSTI*
Lampedusa
200
83
Milano, via Corelli
132
Bologna, Caserma Chiarini
95
Modena, Loc. Sant’Anna
Caltanissetta, Contrada Pian del lago
96
Roma, Ponte Galeria
Catanzaro, Lamezia Terme
80
Torino,Corso Brunelleschi
90
Crotone, S.Anna
124
Trapani,Serraiano Vulpitta
43
Gorizia, Gradisca d’Isonzo
248
Trapani, Loc. Milo
Totale posti
60
364
204
2.015
* si intende la capienza teorica massima raggiungibile solo in situazioni di emergenza.
Fonte: Dati del Ministero dell’Interno al 15 Novembre 2012-11-15
4. Introdotti dal d.lgs. n.25/2008, c.d. “decreto procedure”, i CARA sono destinati
ad ospitare i richiedenti asilo che (art.20, c.2 d.lgs n.25/2008) :
- abbiano presentato la domanda dopo essere stati fermati per aver eluso o tentato di
eludere il controllo di frontiera o subito dopo;
- di cui sia necessario verificare o determinare la nazionalità o l’identità, nel caso in
cui i richiedenti non siano in possesso dei documenti di viaggio o di identità,
ovvero nel caso in cui, al loro arrivo nel territorio dello Stato abbiano presentato
documenti risultati falsi o contraffatti;
- che abbiano presentato la domanda dopo essere stati fermati in condizioni di
soggiorno irregolare. Il periodo di permanenza nei CARA è correlato al tempo
101
necessario all’identificazione o alla decisione sulla domanda d’asilo e
teoricamente non dovrebbe essere superiore a 20 / 35 giorni.
Tuttavia, negli ultimi anni, a causa della limitata disponibilità di posti di
accoglienza nel sistema SPRAR132, i richiedenti asilo che avrebbero potuto
beneficiare di tale tipologia di accoglienza sono stati spesso ospitati presso i
CARA fino alla fine della procedura di asilo e in altri casi fino a sei mesi, senza
poter accedere all’accoglienza SPRAR133. Questa eventualità è prevista dal d.lgs
140/05 all’art. 6, c.3, per cui “In caso d'indisponibilità nelle strutture di cui al
comma 2,
l'accoglienza e' disposta nei centri d'identificazione ovvero nelle
strutture allestite ai sensi
del
decreto-legge
30
ottobre
1995,
n.
451, convertito dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563, per il tempo
strettamente necessario all'individuazione del centro di cui
al
citato comma. In tale ipotesi, non si applicano le disposizioni di cui all'articolo
9, comma 2, del regolamento”.
Purtroppo però la formula “per il tempo strettamente necessario” pare non
corrispondere alla realtà di tali centri, nei quali, in mancanza di posti nello
SPRAR vengono prorogate le accoglienze fino a 5 o 6 mesi134.
Tabella n.6: I CARA in Italia
CARA
Caltanissetta
n.posti
CARA
96
n. posti
Trapani
260
Crotone
256
Trapani-Marsala
114
Foggia
198
Trapani-Castelvetrano
121
Gorizia
140
Trapani- Valderice
Roma
650
Totale
50
1.885
Fonte: Ministero dell’Interno- Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione.
Teoricamente, allo scadere dei 35 gg massimi previsti dalla legge al richiedente
viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo con validità trimestrale,
rinnovabile eventualmente fino alla decisione della Commissione Territoriale.
132
SPRAR: sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati.
“Inserto Unhcr: richiedenti asilo e rifugiati nel mondo e in Italia” in Dossier statistico 2012. XXII Rapporto
sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES
134
Enzo Rossi, Luca Vitali “I rifugiati in Italia e in Europa. Procedure di asilo fra controllo e diritti umani” Giappichelli
Editore Torino, 2011
133
102
Dal CARA gli ospiti hanno facoltà di uscire solo nelle ore diurne e sono tenuti a
restare nel centro nelle ore notturne. In caso di necessità, per motivi personali o per
motivi attinenti all’esame della domanda devono chiedere al Prefetto un permesso
di allontanamento per un periodo superiore a quello consentito.
In caso contrario, “l’allontanamento ingiustificato” dal Centro comporta la
decadenza dall’accoglienza.
Questi centri sono gestiti da organizzazioni selezionate attraverso una gara
d’appalto indetta dalle Prefetture. All’interno dei CARA gli ospiti dovrebbero
usufruire di una serie di servizi:
• di orientamento legale per informazioni sulla legislazione italiana in tema di asilo
ed in tema di immigrazione,
• di informazione sul ritorno volontario;
• di insegnamento della lingua italiana di base;
• di sostegno socio psicologico.
3.3 “C.A.R.A ITALIA”
Con il decreto n. 16355 del 2 marzo 2011, come integrato dal decreto n. 17132, è
stato requisito il "Residence degli aranci", di proprietà dell'impresa Pizzarotti di
Parma, destinato fino a pochi anni fa ad ospitare il personale della base militare di
Sigonella135. Il residence venne individuato come Centro di destinazione di parte dei
richiedenti asilo ospitati nei CARA di tutta Italia e denominato "Villaggio della
solidarietà". Dopo la requisizione non è stata indetta una gara d’appalto per la
gestione dei servizi, in quanto la gestione è stata affidata alla Croce Rossa fino al
30 giugno 2011, come previsto dall’art.3 dell’ordinanza n. 3924, secondo cui il
Commissario delegato poteva attivare le necessarie forme di collaborazione per i
profili umanitari e assistenziali con la Croce Rossa italiana, l’Unhcr e l’Oim.
Il 19 aprile 2011 una delegazione della Commissione per i diritti umani del Senato,
si è recata in visita al CARA "Villaggio della solidarietà" di Mineo (CT). Il 18
marzo 2011 il Centro era entrato in funzione con l'arrivo di 500 persone dai CARA
135
“Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti
in Italia” Approvato dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, marzo 2012 Senato
della Repubblica
103
di tutta Italia, il 24 marzo erano giunti 500 tunisini sbarcati a Lampedusa e
successivamente vi erano stati trasferiti, sempre da Lampedusa, circa 350 migranti
(in maggioranza somali ed eritrei) provenienti dalle coste libiche.
Al 19 aprile il centro ospitava circa 1800 persone136, quasi tutti richiedenti asilo.
Inoltre, nel centro risultavano anche 21 minori non accompagnati e 40 minori con
famiglie.
La Commissione, dopo la visita al “Villaggio della Solidarietà” elenca in un
Rapporto, pubblicato a marzo 2012, i punti di maggiore criticità riscontrati nel
Centro del Mineo.
Evidenzia innanzi tutto, la mancata designazione del centro come ‘CARA’ da
parte del Governo; fondamentale per l’attivazione e la definizione dei servizi
necessari alla tipologia di ospiti accolti.
“La Croce rossa continua a prestare servizio di accoglienza ma non può garantire
i servizi previsti per i richiedenti asilo (ad esempio, l'assistenza legale o quella
psicologica)137”; per cui “non esistono assistenti sociali che si occupano
dell'integrazione degli ospiti né psichiatri che prendono in cura i soggetti psicotici.
Si è verificato nel villaggio un tentativo di suicidio da parte di un richiedente asilo
proveniente da un altro C.A.R.A e non c'è personale specializzato per assistere le
donne vittime di violenza presenti nel centro138”.
Non sono stati attivati i corsi di formazione e quelli di lingua italiana indispensabili
per il percorso di integrazione; “i volontari della Croce rossa cercano di provvedere
alle esigenze più urgenti, ma si tratta di personale non formato per questo tipo di
intervento e che lascia il centro dopo brevi periodi... Mancano anche i mediatori
linguistici e gli assistenti legali”. La Commissione sottolinea inoltre la mancanza di
collegamento del Centro con gli enti locali e con il Sistema di protezione per
richiedenti asilo (Sprar),“indispensabile per stabilizzare l’accoglienza sul
territorio”.
Come rilevato dalla stessa Commissione, tali mancanze non hanno fatto altro che
aumentare le incertezze e le inquietudini dei casi più complessi i richiedenti asilo
136
Ibidem
Ibidem
138
“Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti
in Italia” Approvato dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, marzo 2012 Senato
della Repubblica.
137
104
spostati da altri CARA che avevano procedure in corso e che non hanno più avuto
referenti a cui rivolgersi per seguire l'esito della propria richiesta.
Inoltre, la mancata ufficializzazione della natura del centro, come dicevamo
poc’anzi, ha creato difficoltà anche per quanto riguarda l'accesso di organizzazioni e
associazioni. Il Ministero dell'Interno aveva autorizzato solo i soggetti che avevano
già in corso un progetto finanziato dallo stesso ministero, limitando così la
possibilità di accesso alla Croce rossa e all’UNHCR.
Per quanto riguarda la gestione del Centro e lo svolgimento delle procedure legali,
leggendo il già citato rapporto della Commissione si scopre che “Gli ospiti non
hanno ricevuto il pocket money per comprare schede telefoniche e sigarette, ma
usano il loro denaro, né è stato dato loro il kit ufficiale di indumenti previsti in
questo tipo di centri. Altra questione urgente da risolvere è la mancata istituzione
della Commissione territoriale per i richiedenti asilo, soprattutto per la
complessità delle situazioni in cui si trovano i 500 richiedenti asilo spostati
dai CARA di tutta Italia”.
Infatti, la questione non di poco conto, dei trasferimenti da altri CARA, ha
ulteriormente bloccato le procedure in quanto “nella maggior parte dei casi non è
seguito il trasferimento delle pratiche riguardanti la loro richiesta o l'eventuale
istanza di ricorso…Manca inoltre il provvedimento di trasferimento firmato
dal prefetto: questo comporta una totale incertezza sul rispetto dei tempi
previsti per questo tipo di procedure e in generale dell'intero sistema di
richiesta d'asilo139”.
Oltre alla mancanza di traduttori, mediatori e ufficiali di polizia per svolgere le
pratiche, la Commissione denuncia addirittura la mancanza dei moduli per la
formulazione della
richiesta d'asilo e “di
conseguenza
gli
ospiti
devono
aspettare tempi lunghissimi per avere un documento di riconoscimento”.
Il Centro era inoltre privo di mezzi di collegamento tra il villaggio e i vicini centri
abitati e ciò creava non poche difficoltà e pericoli per gli spostamenti degli ospiti,
che erano costretti a percorrere a piedi la strada statale per decine di chilometri
con un alto rischio di incidenti.
139
“Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti
in Italia” Approvato dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, marzo 2012 Senato
della Repubblica.
105
Le disfunzioni e le carenze riscontrabili nel centro di Mineo sono in qualche
misura paradigmatiche di una situazione generale che investe molti dei grandi
centri collettivi per richiedenti asilo aperti in Italia.
Come sostenuto anche dai ricercatori del Cespi in un recente studio (2011140), non si
tratta di fatti nuovi o inediti, “bensì di meccanismi che si riproducono con
straordinaria somiglianza nei diversi territori e accompagnano da sempre la realtà
italiana dei CARA”.
Il sistema dei CARA è tutt’oggi formato da “strutture provvisorie permanenti”141,
strutture che paiono sempre essere appena sorte in conseguenza di sempre
“nuove emergenze”, ma che poi restano per diventare di fatto le basi del sistema di
accoglienza italiano, almeno per quanto riguarda il ruolo svolto dallo Stato.
“Il Centro di Mineo, anche per ragioni legate alla sua ubicazione particolarmente
isolata e per il fatto di inserirsi quale corpo estraneo nel già fragile tessuto
socio-economico, rappresenta, ad avviso dell’equipe di ricerca, una struttura ad
alto rischio di involuzione
verso una realtà-ghetto completamente
isolata
dall’esterno, ed altamente dispersiva al suo interno, dove possono facilmente
prodursi gravi fenomeni di marginalità e degrado sociale142”.
Questa lettura profetica della realtà del CARA del Mineo si avvererà nel luglio
2011, quando scoppieranno violenze di rivolta nel centro di accoglienza tra il 26 e il
27 luglio143.A tal proposito si è espressa l’ASGI144: “Non si tratta dunque di
rimediare a questa o quella carenza: il centro di Mineo è oggi ed è destinato a
rimanere una polveriera che va chiusa quanto prima. L’idea stessa di potere
gestire delle macro-strutture ove segregare di fatto migliaia di persone per mesi o
forse per anni (tali sono le attuali previsioni per la conclusione dell’esame delle
domande di asilo delle quasi 2000 persone presenti) costituisce un progetto
140
“La protezione internazionale in Italia. Quale futuro?Analisi di alcuni dei principali dati che emergono dalla ricerca.”
Traccia espositiva per il convegno: “Il Diritto alla protezione”, Roma,21 giugno 2011. Progetto co-finanziato dall’UE, dal
Ministero dell’Interno e dal Fondo Europeo per i rifugiati.
141
Ibidem
142
Ibidem
143
“Per oltre quattro ore circa 300 immigrati ospitati nel Cara di Mineo hanno bloccato stamani la strada statale 417
Catania-Gela per chiedere lo status di rifugiati politici o chiedendo di avere il passaporto e lasciare il centro. Mentre la
polizia cercava di deviare il traffico su un'altra statale, la 385, gli extracomunitari si sono spostati creando disagi anche su
questa strada. Solo nel primo pomeriggio le forze dell'ordine sono riuscite a riportare gli immigrati nel "Villaggio della
solidarietà". Durante la notte, nel centro sono stati appiccati piccoli roghi che hanno danneggiato alcuni mezzi e dopo il
rientro al Cara, come riferisce la polizia, molti degli immigrati sono stati coinvolti in risse scoppiate tra etnie diverse”.
Articolo di Repubblica: http://palermo.repubblica.it/cronaca/2011/07/27
144 Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione.
106
irrazionale che produce disagio, alimenta circuiti di violenza ed è fonte di spreco di
denaro pubblico.
L’ASGI ricorda nuovamente che l’accoglienza dei rifugiati deve avvenire
secondo modalità quanto più possibile decentrate, con un rapporto congruo tra
strutture di accoglienza e servizi del territorio e garantendo fin dalla prima
accoglienza, i servizi di informazione, supporto e orientamento legale e
sociale previsti dalla normativa comunitaria e dal diritto interno”145.
3.4 La realtà dei CIE (Centri di Identificazione ed espulsione)
Nonostante il tema del trattenimento nei Centri di Identificazione ed Espulsione non
sia oggetto della mia ricerca in maniera specifica, vorrei comunque descrivere
sinteticamente la situazione attuale di tali Centri servendomi dei documenti e dei
rapporti redatti dalla Commissione Straordinaria per la tutela e la promozione dei
diritti Umani del Senato italiano e dal Commissario del Consiglio Europeo per i
diritti Umani Nils Muižnieks 2012.
In base al “Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei
centri di accoglienza e trattenimento per migranti in Italia” redatto e approvato il 6
marzo del 2012 dalla Commissione Straordinaria per la tutela e la promozione dei
diritti Umani del Senato italiano, sono emerse diverse problematiche e diversi
aspetti particolarmente negativi ed inquietanti riguardanti i CIE.
La Commissione infatti afferma che: “Le condizioni di vita nei centri sono precarie
e inadatte ad un soggiorno prolungato, soprattutto nei centri di recente istituzione,
come ha potuto verificare la stessa Commissione nel corso delle visite effettuate”.
Di seguito, a proposito del decreto legge n.89 del 23 giugno 2011, recante
disposizioni urgenti
per
il completamento
dell'attuazione
della direttiva
2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e il recepimento
della direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi irregolari;
contenente la modifica dell’art.14 c.5 del T.U. che prolunga fino a 18 mesi la durata
145
“Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti
in Italia” Approvato dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, marzo 2012 Senato
della Repubblica.
107
massima della permanenza nei CIE dei migranti irregolari la stessa Commissione
afferma:
“L'istituzione dei centri si giustifica nella necessità di disporre di mezzi per il
rimpatrio
degli
stranieri,
ma
l'allungamento
dei tempi
di
permanenza
determina un cambio di prospettiva non trattandosi più di misura straordinaria
e temporanea di limitazione della libertà per attuare l’allontanamento, ma, vista
l'incertezza dei tempi per l'accertamento delle generalità e dell'espulsione, di
una detenzione amministrativa cui manca un adeguato sistema di garanzie di
rispetto dei diritti dei soggetti trattenuti e adeguate condizioni di trattenimento
per quanto riguarda strutture e servizi.”
In base ai risultati dei sopralluoghi fatti dalla stessa Commissione nel corso del
2011, pare che esistano significative differenze negli standard di qualità riscontrati
nelle varie strutture, dove la qualità dei servizi dipende dal tipo di convenzione
stipulata tra le singole Prefetture e gli enti gestori dei servizi.
Tuttavia, in linea generale la Commissione descrive la gestione dei centri per
migranti come “ispirata da un approccio emergenziale” e sottolinea che una delle
criticità più evidenti riscontrate in tutti i CIE è il trattenimento di persone di status
giuridici differenti nello stesso ambiente, “dove si trovano vittime di tratta, di
sfruttamento, di tortura, di persecuzioni; così come individui in fuga da conflitti
e condizioni
degradanti,
altri
affetti
da
tossicodipendenze,
da patologie
croniche, infettive o della sfera mentale, oppure stranieri che vantano anni di
soggiorno in Italia, con un lavoro (non regolare), una casa e la famiglia o sono
appena arrivati. Sono luoghi dove coesistono e s’intrecciano in condizioni di
detenzione storie di fragilità estremamente eterogenee tra loro da un punto di
vista sanitario, giuridico, sociale e umano, a cui corrispondono esigenze molto
diversificate". Risulta perciò molto complesso realizzare un sostegno, un’assistenza
e una protezione adeguata e tutto ciò ovviamente provoca elevati livelli di malessere
all’interno dei centri.
Un malessere che scaturisce spesso dal senso di ingiustizia vissuto dai trattenuti che
non hanno commesso reati e che pure si trovano a subire una forte limitazione della
libertà personale immotivata.
108
Un esempio lampante ci viene dal CIE di Santa Maria Capua Vetere, come riportato
anche nel documento della Commissione “visitato l'11 maggio 2011. Il centro è
stato allestito all'interno della ex-caserma "Andolfato" agli inizi di aprile allo
scopo di accogliere i migranti provenienti da Lampedusa, per la maggior
parte di nazionalità tunisina.
Centinaia di persone hanno vissuto per settimane in una tendopoli esposta al sole
in condizioni insostenibili, con momenti di tensione altissimi e gravi incidenti
con le forze dell'ordine. Il 9 giugno 2011 il CIE è stato chiuso e gli immigrati
presenti sono stati trasferiti in seguito agli incidenti verificatisi la notte dell'8
giungo e a un incendio che ha distrutto parte della struttura”.
Nel Rapporto vengono di seguito riportati i resoconti dei sopralluoghi effettuati
dalla Commissione tra il 2009 e il 2011 nei CIE di Lampedusa, del Mineo, di Santa
Maria Capua a Vetere , di Ponte Galeria ed infine di Torino.
CIE di Lampedusa 2009: “Gli ospiti del centro erano lì da molti giorni, considerato
che ci sono stati sbarchi dal 26 dicembre in poi, l'ultimo il 19 gennaio. Questo ha
determinato negli ospiti insicurezza e pessimismo circa il proprio
destino,
che
sono alla base anche degli episodi di autolesionismo e tentativi di suicidio
che anche la stampa ha riportato. Vi sono anche forme di dipendenza da farmaci
e crisi di astinenza che alimentano tensioni. Prima
hanno
determinato
un sovraffollamento
le
degli
situazioni
ultimi
di
arrivi
tensione
che
erano
praticamente inesistenti. Con i cittadini di Lampedusa, invece, i rapporti non sono
mai stati facili. Le cose sono andate meglio dopo i trasferimenti avvenuti per
decongestionare il Centro, che nei momenti di massima presenza è giunto
a ben 1.800 presenze, e dopo le intese con la Tunisia. Le tensioni all'interno
della struttura si sono intensificate quando, dopo il 29 dicembre, si sono
interrotti i trasferimenti regolari degli immigrati e a partire da gennaio,
l'intensificarsi delle tensioni ha avuto un andamento a singhiozzo.”
La delegazione descrive di seguito la visita al centro: “La porta di ingresso
dà su un corridoio dal quale si accede a stanze circa 5 metri per 6: sono destinate
ad accogliere 12 persone. Nelle stanze si trovano, messi l'uno accanto all'altro, letti
a castello a quattro livelli, nei quali trovano posto fino a 25 uomini per ciascuna
stanza. Le persone presenti richiamano a gran voce l'attenzione sulle condizioni in
109
cui si trovano. In molti blocchi lungo i corridoi sono stati sistemati i materassi in
gommapiuma. In molti casi la gommapiuma dei materassi è stata fatta a pezzi
per essere utilizzata come cuscino. In alcuni casi sul ripiano delle scale,
all'aperto, hanno trovato posto i materassi di due persone, protette da teli
improvvisati. Alcune persone mostrano cicatrici.
Una persona mostra una ferita bendata. Sul soffitto, in molti casi, la
schermatura in plastica delle luci è stata rimossa e le luci sono assenti. Alla
fine del corridoio, su un lato, sono presenti i servizi e le docce. Non ci sono
porte e la privacy è garantita da tende di stoffa o plastica improvvisate qui
e là. Non ci sono rubinetti e le bocchette non mandano acqua se non
quando viene attivata centralmente. Alle volte lo scarico è bloccato, al suolo vi è
acqua e altri liquidi
che giungono fino al corridoio e nelle stanze dove
hanno trovato posto i materassi in gommapiuma. L'odore di latrina pervade tutti gli
ambienti”.
Oltre agli evidenti limiti e problemi riscontrati dall’esistenza stessa e dalla
gestione di tali Centri, possiamo in conclusione notare che, nonostante i tentativi,
l’obiettivo di eliminare la presenza di irregolari sul territorio italiano non sia affatto
raggiunto. Secondo il Dossier Statistico immigrazione 2011 Caritas/Migrantes, pare
che "i rimpatri degli stranieri trattenuti nei CIE hanno un peso irrisorio
sul totale della popolazione in condizione d'irregolarità: per avere un'idea
delle dimensioni basti dire che i 7.039 immigrati transitati nel 2010 attraverso
uno dei 13 centri sparsi sul territorio nazionale incidono per appena l'1,2% sul
totale dei circa 544mila stranieri irregolari stimati dall'ISMU (Iniziative e
studi sulla multietnicità) all'inizio del 2010, percentuale che scende addirittura
allo 0,6% se, in modo più corretto, si considerano soltanto i 3.399 immigrati
effettivamente rimpatriati dopo essere stati "ospitati" in un CIE".
Il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d’Europa Nils Muižnieks a seguito
della visita in Italia dal 3 al 6 giugno 2012, si dichiara seriamente preoccupato per
“le condizioni in cui versano le persone in stato di detenzione amministrativa
presso i Centri di espulsione e identificazione (CIE), che non sono stati
adeguati in seguito alla proroga della durata massima della detenzione da due a
diciotto mesi”.
110
Inoltre il Commissario segnala “il rischio di un’ulteriore degradazione delle
condizioni a causa dei tagli di bilancio. In maniera più generale, un motivo di
preoccupazione riguarda la capacità dei CIE di rispondere alle esigenze di una
popolazione veramente eterogenea di detenuti amministrativi.
Essendo la maggior parte degli uomini trattenuti in tali centri ex detenuti, il
Commissario esorta le autorità italiane a portare a termine le procedure d’
identificazione di queste persone prima che abbiano finito di scontarvi la pena”.
Ed in conclusione ammonisce il sistema di trattenimento dei migranti in Italia
dichiarando che “in conformità alle relative norme del Consiglio d'Europa,
esorta
le
autorità italiane
a
eliminare
gradualmente
la
pratica
della
detenzione amministrativa dei migranti irregolari in strutture simil-carcerarie,
favorendo piuttosto misure alternative più idonee, e a promuovere il ricorso ai
programmi di rimpatrio volontario”146.
3.5 Dal Programma Nazionale Asilo allo SPRAR: Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati
Tra la fine degli anni ‘90 e l’inizio del 2000 si è registrato un trend di incremento di
richiedenti asilo e rifugiati che ha indotto il Ministero dell’Interno – Dipartimento
per le libertà civili e l’immigrazione, l’Associazione nazionale dei comuni italiani
(ANCI) e l’Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (UNHCR) a
siglare, il 10 ottobre 2000, un protocollo d’intesa per la realizzazione di un
“Programma Nazionale Asilo” (PNA). L’iniziativa rispondeva alle politiche di
accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati, delineate dal Consiglio Europeo a
Tampere nel 1999, concretizzatesi nel 2000 con l’istituzione, da parte della
Commissione Europea, della prima fase del Fondo Europeo per i Rifugiati.
La direzione del PNA venne affidata, con compiti differenziati in relazione al ruolo
ed alle competenze proprie, ai tre promotori:
1)
al Ministero dell’Interno fecero capo i compiti di indirizzo e di raccordo con le
strategie europee;
146
“RAPPORTO di Nils Muižnieks -Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d ’ Europa, a seguito della visita in
Italia dal 3 al 6 luglio 2012”. Consiglio d’Europa, settembre 2012.
111
2)
all’UNHCR venne affidata la funzione di monitoraggio del rispetto dei diritti
dei richiedenti protezione internazionale e
3)
all’ANCI le funzioni organizzative per il raccordo delle attività di accoglienza
decentrata quale referente degli Enti locali e promotore di accordi e convenzioni
con le associazioni e le organizzazioni del terzo settore.
Nasceva, così, nel 2000 il primo sistema pubblico per l’accoglienza di richiedenti
asilo e rifugiati, diffuso su tutto il territorio italiano, con il coinvolgimento di 62 enti
locali, delle istituzioni centrali e con la partecipazione delle associazioni e delle
organizzazioni del terzo settore.
Il Programma Nazionale Asilo venne finanziato in parte con risorse ordinarie del
Ministero dell’Interno integrate da quelle straordinarie provenienti dal Fondo
dell’Otto per mille dell’Irpef e da quelle assegnate dalla Commissione europea nella
prima fase di attuazione del FER.
Con la legge 189/2002, art. 32, comma 1 sexies e 1 septies sono stati poi istituiti:
1. il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), costituito
dai servizi di accoglienza territoriali predisposti dagli Enti locali,
2. il Fondo Nazionale per le Politiche ed i Servizi dell’Asilo.
Supportati dalla realtà del terzo settore, gli enti locali si impegnano per
garantire interventi di accoglienza integrata, ossia servizi volti non solo ad
assicurare vitto e alloggio, ma anche misure di orientamento legale e sociale,
nonché percorsi individuali per l’inserimento di ogni beneficiario all’interno del
tessuto sociale ed economico del territorio.
Infatti, tutti i progetti territoriali del Sistema di protezione, all’interno delle misure
di accoglienza integrata, provvedono alla realizzazione
di attività di
accompagnamento sociale, finalizzate alla conoscenza del territorio e all’effettivo
accesso ai servizi locali, fra i quali l’assistenza socio-sanitaria.
Sono inoltre previste attività per facilitare l’apprendimento dell’italiano e
l’istruzione degli adulti, l’iscrizione a scuola dei minori in età dell’obbligo
scolastico, nonché ulteriori interventi di informazione legale sulla procedura per il
riconoscimento della protezione internazionale e sui diritti e doveri dei beneficiari
in relazione al loro status.
112
Con l’obiettivo di accompagnare ogni singola persona accolta lungo un percorso di
(ri)conquista della propria autonomia147, infine i progetti territoriali dello SPRAR
completano l’accoglienza integrata con servizi volti all’inserimento socioeconomico delle persone.
Vengono talvolta promossi percorsi formativi e di riqualificazione professionale
per favorire l’inserimento lavorativo, così come sono approntate misure per
l’accesso alla casa.
All’interno dello SPRAR sono inoltre, presenti progetti specializzati per
l’accoglienza e il sostegno di persone portatrici di specifiche vulnerabilità: persone
disabili o con problemi di salute (fisica e mentale), minori non accompagnati,
vittime di tortura, nuclei monoparentali, donne sole in stato di gravidanza.
La permanenza all’interno del Centro SPRAR secondo le indicazioni delle Linee
Guida del Ministero dell’Interno (D.M. 22 luglio 2008 come modificato dal D.M.
del 5 agosto 2008) è articolata nel seguente modo:
– in caso di richiedente asilo, si ha diritto innanzitutto fino alla notifica della
decisione della Commissione Territoriale;
– in caso di riconoscimento di protezione internazionale, sussidiaria o umanitaria il
periodo non potrà superare i 6 mesi;
– in caso di decisione negativa della Commissione, la presentazione del ricorso, se
dotata di effetto sospensivo, consente al ricorrente di rimanere in accoglienza finché
non gli sia consentito il lavoro ai sensi dell’art. 11, c.1 del D.Lgs. n. 140/05, ovvero
nel caso in cui le condizioni fisiche non gli consentano il lavoro (art. 5, c.7 D.Lgs.
n. 140/05).
È il Servizio centrale che ha il compito di coordinare il Sistema di protezione, una
struttura operativa istituita dal Ministero dell’Interno - Dipartimento per le libertà
civili e l’immigrazione – e affidata con convenzione all’ANCI (Associazione
Nazionale Comuni Italiani).
147
“Per un’accoglienza e una relazione di aiuto transculturali. Conoscere e applicare le linee guida per un’accoglienza
integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale”. Provincia di Parma (a
cura di), Parma 2011.
113
Tabella n. 7: profilo Socio demografico dell’accoglienza SPRAR 2011
Genere
%
v.a
%
v.a
Maschile
79,5
6.039
Somalia
13,3
1.008
Femminile
20,5
1.559
Afghanistan
12,9
981
%
v.a
Eritrea
10,3
785
Singoli
76,1
5.785
Nigeria
8,1
613
Nucleo familiare
23,9
1.813
Costa d’Avorio
5,4
408
%
v.a
0-17
14,4
1.096
18-25
34,7
26-30
Status Familiare
Prime 5 Nazionalità
%
v.a
Rifugiati
17,6
1.341
2.638
Protezione sussidiaria
38,1
2.894
23,2
1.765
Protezione umanitaria
16,4
1.243
31-40
21,1
1.607
Richiedenti prot. Internaz.
27,9
2.120
41-60
6,2
469
61-90
0,3
23
Classi di età
Tipologia permesso
100
Totale beneficiari monitorati
7.598
Fonte: Banca Dati Servizio Centrale SPRAR in “Inserto Unhcr: richiedenti asilo e rifugiati nel mondo e in Italia” in
Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES.
Tabella n.8: Prospetto regionale della rete SPRAR finanziata con il FNPSA (2011)
Regione
Num progetti
Posti
Numero Accolti
% Accolti
Piemonte
8
157
321
5,3%
Lombardia
11
210
350
5,7%
Liguria
3
97
181
3%
Trentino Alto Adige
1
15
36
0,6%
Veneto
6
169
352
5,8%
Friuli Venezia Giulia
8
182
283
4,6%
Emilia Romagna
13
307
476
7,8%
Toscana
8
193
286
4,7%
Marche
8
135
272
4,5%
Umbria
5
92
162
2,7%
Lazio
20
456
1.593
26%
Abruzzo
1
15
30
0,5%
Campania
7
125
193
3,2%
Molise
2
30
35
0,6%
Basilicata
1
15
29
0,5%
Puglia
19
291
486
8%
Calabria
8
145
288
4,7%
Sardegna
1
15
27
0,4%
Sicilia
21
351
691
11%
Totale
151
3.000
6.097
100%
Fonte: Banca Dati Servizio Centrale SPRAR in “Inserto Unhcr: richiedenti asilo e rifugiati nel mondo e in Italia” in
Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES.
114
Come è possibile notare dalla tabella n.7, la presenza maschile dei richiedenti asilo
e rifugiati rappresenta una maggioranza schiacciante rispetto a quella femminile,
inoltre il profilo generazionale più rappresentato in assoluto è quello della fascia 1825 anni, a livello di macroclasse è certamente quella dei giovani (18-30 anni) quella
più presente.
In relazione alla tipologia di permesso di soggiorno, risulta che il 38% dei
beneficiari SPRAR sia titolare di protezione sussidiaria, mentre i rifugiati sono solo
il 17%. Questi dati confermano la tendenza a individuare lo SPRAR come un
sistema di seconda accoglienza.
Nel corso del 2010 la rete di base del Sistema di Protezione, finanziata con
le
risorse ordinarie del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo
(FNPSA), è stata rafforzata dalla previsione di posti aggiuntivi di accoglienza che
hanno beneficiato di finanziamenti straordinari. Pertanto ai 138 progetti di
accoglienza, che hanno messo a disposizione 3.000 posti finanziati con le risorse
del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo, si sono aggiunti
ulteriori 146 posti attivati con i fondi Otto per Mille assegnati ad ANCI dalla
Presidenza del Consiglio.
Complessivamente il Sistema di protezione ha potuto così contare su 3.146 posti di
accoglienza che, nel corso del 2010, hanno garantito la presa in carico di un totale di
6.855 beneficiari, tra richiedenti e titolari di protezione internazionale.
Tuttavia, oltre alla presenza delle persone accolte nello SPRAR, il Servizio
centrale procede al monitoraggio di coloro che sono in attesa di accedere al
Sistema
di
protezione
e
anche di quanti,
al
momento
di entrare
in
accoglienza, hanno scelto soluzioni alternative. Nel complesso il numero delle
persone monitorate sul territorio nazionale è stato pari a 12.955148.
148 “Rapporto annuale del Sistema di Protezione per i Richiedenti Asilo e Rifugiati 2010/2011(SPRAR)” Alessandra Caldarozzi e Monia Giovannetti (a cura di) Tipografia Grasso
Antonino sas, Roma 2011
115
3.6 Le falle del sistema
Nel 2011 le strutture e i territori dello SPRAR hanno subito l’effetto, e in alcuni casi
ne sono stati travolti149, delle misure di accoglienza straordinaria messe in atto dalla
Protezione Civile a seguito della ripresa degli arrivi via mare provenienti dal Nord
Africa.
Le nuove linee-guida150 hanno profondamente innovato la regolamentazione delle
già possibili proroghe dell’accoglienza nello SPRAR: i tempi di accoglienza dei
titolari di protezione appartenenti a categorie ordinarie possono essere prorogate per
circostanze eccezionali e debitamente motivate anche in relazione ai percorsi di
integrazione avviate – previa autorizzazione del Ministero dell’Interno tramite il
Servizio Centrale – per periodi di 6 mesi o per maggiori periodi secondo le
esigenze. In particolare per categorie vulnerabili, i tempi di accoglienza possono
essere prorogati sulla base di comprovate esigenze, previa autorizzazione.
Considerando però i dati relativi alle domande di accoglienza e alle segnalazioni
provenienti dai territori (anche se parziali151) a cui non si è potuto dare seguito con
un inserimento nello SPRAR (3.910); e sommando ad essi le segnalazioni
provenienti dai CARA (3.521) rimaste fuori dall’accoglienza; alla fine del 2011 la
“lista d’attesa per l’accoglienza” ha raggiunto quota 7.431152 persone.
Il dato, che già di per sé risulta estremamente preoccupante, è addirittura
sottostimato, perché basato sulle sole segnalazioni ricevute dal Servizio Centrale e
di conseguenza non fotografa la realtà in maniera puntuale153.
Nel 2011 lo SPRAR si è fondato su 151 progetti territoriali di accoglienza, facenti
capo a 128 enti locali, con una capacità di accoglienza pari a 3.000 posti, secondo
una distribuzione geografica coinvolgente tutte le regioni ad eccezione della Valle
d’Aosta.
149
“Inserto Unhcr: richiedenti asilo e rifugiati nel mondo e in Italia” in Dossier statistico 2012. XXII Rapporto
sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012
150
“Rapporto annuale del Sistema di Protezione per i Richiedenti Asilo e Rifugiati 2010/2011(SPRAR)” Alessandra
Caldarozzi e Monia Giovannetti (a cura di) Tipografia Grasso Antonino sas, Roma 2011
151
Secondo il Dossier statistico Caritas e Migrantes 2012 mancano totalmente i dati relativi al Comune di Roma.
152
Escludendo le segnalazioni al Sistema di protezione di beneficiari ospitati in strutture della c.d. “Emergenza Nord
Africa”.
153
Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012
116
Ai 3.000 posti strutturali si sono sommati nel corso dell’anno altri 816 posti,
effettivamente attivati sui 1.500 posti messi a disposizione dalla Protezione Civile
dagli attori dello SPRAR, e 163 posti aggiuntivi finanziati con le risorse dell’Otto
per mille, assegnate all’ANCI dalla presidenza del Consiglio dei Ministri, per un
totale di 3.979 posti.
Sebbene la capienza sia aumentata rispetto agli anni precedenti, la sproporzione tra
la richiesta di accoglienza e l’offerta è evidentissima. Da questi dati emerge che, dal
momento che lo SPRAR viene nei fatti identificato come un sistema di “seconda
accoglienza”, si creerebbe un “effetto imbuto”154 qualora si tentasse di ricomporlo
in un quadro unico insieme alle altre tipologie di accoglienza (i CARA) con una
vocazione maggiormente ispirata al primo intervento.
Nella prassi si registra infatti un alto numero di non accolti, di mancato accesso
all’accoglienza in questa cruciale fase nella procedura d’asilo, con esiti e
ripercussioni rischiosi, in particolare se riferiti al tema, più avanti approfondito,
della emersione/riconoscimento della vulnerabilità.
La concreta situazione sopra indicata contrasta con il dettato della norma europea
che all’art. 13, c.1 afferma che “gli Stati membri provvedono a che i
richiedenti
asilo abbiano accesso alle condizioni materiali di accoglienza nel
momento in cui presentano la domanda d’asilo.”
Tale contrasto riflette una criticità più ampia e generale. Il sistema dell’accoglienza
non è organizzato in modo da garantire immediata accoglienza al momento della
presentazione della domanda perché presenta un limite strutturale fondamentale,
non essendo (ancora) in grado di garantire l’accoglienza a tutti gli aventi
diritto. Esiste quindi la concreta possibilità per un richiedente asilo di non accedere
ad alcuna delle eterogenee tipologie di accoglienza di cui si compone il
sistema dell’asilo in Italia.
Nel 2011 nello SPRAR è stata introdotta la rete di 50 posti specifici per la
“categoria Vulnerabili/disagio mentale” allo scopo di tentare di rispondere alle
sempre più crescenti segnalazioni al Servizio Centrale di situazioni particolarmente
complesse. Sul totale dei casi di disagio psichico o psicologico segnalati, nel 65%
154
“Inserto Unhcr: richiedenti asilo e rifugiati nel mondo e in Italia” in Dossier statistico 2012. XXII Rapporto
sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012
117
dei casi si è potuto procedere ad una presa in carico all’interno dello SPRAR,
persone provenienti prevalentemente dai CARA o da strutture anche esterne al
sistema di protezione, inadeguate alla presa in carico di situazioni altamente
fragili155.
Tuttavia, per quanto riguarda in particolare l’accoglienza appunto di persone c.d.
“vulnerabili”,
le
conseguenze
dell’insufficienza
del
Sistema
risultano
particolarmente gravi. La Direttiva 2003/9/CE all’art. 20 dispone che “Gli Stati
membri provvedono affinché, se necessario, le persone che hanno subito torture,
stupri o altri atti di violenza ricevano il necessario trattamento per i danni
provocati dagli atti sopra menzionati”. Se l’accoglienza non è tempestiva e, per
quanto possibile, strutturata e continuativa, la realizzazione della presa in carico sul
territorio sarà necessariamente discontinua e poco efficace.
Trasferimenti da una struttura all’altra, che la vigente previsione di legge di cui al
D.Lgs. n. 25/08 autorizza solo per motivate ragioni, dovranno essere a maggior
ragione evitati nel caso di persone in situazione di vulnerabilità, che sono soggette a
traumatizzazione secondarie.
Tali limiti nella capacità ricettiva determinano inoltre un duplice rischio: tempi di
accoglienza limitati che non sono sufficienti per completare il percorso di
integrazione sociale nonostante le proroghe possibili (specie in contesti territoriali
che non facilitano l’inserimento socio-economico) da un lato e dall’altro, in assenza
dell’attivazione di altri servizi, permanenze eccessivamente protratte che
impediscono un efficace turn-over, bloccano di fatto il sistema.
Anche a prescindere dalla vulnerabilità, l’eterogeneità delle forme di accoglienza
sopra descritte determina condizioni di accoglienza e di servizi minimi garantiti che
variano enormemente a seconda della tipologia di centro in cui la persona si trova.
Va sottolineato che, soprattutto nel primo periodo di permanenza in Italia,
all’interessato spesso non è chiara la motivazione che determina il suo inserimento
in un centro o in un altro e dunque la diversità di diritti e servizi a cui accede, anche
155
Ibidem
118
perché alcuni dei centri più grandi sono polifunzionali (operano dunque, all’interno
di uno stesso complesso, in regime di CAD, di CARA o addirittura di CIE)156.
Un altro elemento importante è che i Centri di primissima accoglienza sono
generalmente i più grandi e sono quelli che prevedono meno servizi personalizzati.
Le condizioni sono quindi particolarmente sfavorevoli per l’emersione della
vulnerabilità degli ospiti.
3.7 La procedura di accesso all’accoglienza.
Come già visto a proposito della normativa sull’accoglienza (§ 3.2), dopo la
presentazione della domanda di protezione internazionale, è il Questore che deve
individuare la struttura di accoglienza. Infatti, il D.Lgs 25/08 (come modificato dal
D.Lgs 159/08) prevede che il Questore disponga l’invio in un CARA se ricorrono le
specifiche ipotesi di accoglienza di cui all’art. 20 c.2 lettere a,b e c D.Lgs. n. 25/08,
o dispone il trattenimento in un CIE per i casi in cui l’art. 21 del medesimo.
Il decreto procedure non fornisce indicazioni sulle strutture di accoglienza ove
inviare i richiedenti asilo negli altri casi; tuttavia stabilisce in via generale che è
compito della Prefettura-UTG “accertare la disponibilità di posti all’interno del
Sistema di Protezione dei richiedenti asilo e rifugiati” (art. 6, c.2 D.Lgs 140/05) e in
mancanza di un posto SPRAR, in via subordinata dispone l’invio ad un centro di
identificazione.
Si evidenzia come detti centri non esistono più a seguito dell’introduzione del
D.Lgs. n. 25/08, ma dovendosi in ogni caso garantire l’accoglienza del richiedente
essa va certamente realizzata nei CARA. Inoltre va evidenziato come, in tali casi
l’invio ai CARA si configura come mera ospitalità, invece in questo caso il
richiedente asilo dovrebbe godere dei medesimi diritti e servizi previsti per i
richiedenti asilo accolti nello SPRAR (vedi § 3.3).
Il fatto che il D.Lgs. n.140/05 in materia di accoglienza dei richiedenti asilo risulti
incardinato su una procedura di esame della domanda che è stata radicalmente
modificata dalla successiva entrata in vigore del D.Lgs. n. 25/08 determina una
156
“Per un’accoglienza e una relazione di aiuto transculturali. Conoscere e applicare le linee guida per un’accoglienza
integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale”. Provincia di Parma (a
cura di), Parma 2011.
119
evidente situazione di disorganicità delle disposizioni in materia di accoglienza di
stranieri che si trovano nella medesima condizione giuridica157.
Superato il termine di 35 giorni il richiedente asilo, titolare di un permesso di
soggiorno per richiesta di asilo, può pertanto rimanere in accoglienza presso il
CARA o essere inviato presso un progetto territoriale dello SPRAR per l’intero
iter della procedura.
La Prefettura che individua il centro di accoglienza od il progetto SPRAR158
provvede alla comunicazione dell’indirizzo della struttura stessa alla Questura
ed alla commissione territoriale competente: “tale indirizzo costituisce il luogo del
domicilio del richiedente asilo dove deve permanere per garantirsi l’erogazione
dell’accoglienza e dove verranno indirizzati la notifica e la comunicazione degli atti
relativi al procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato e delle
procedure di accoglienza” (Circolare del Ministero dell’Interno 22/10/2005).
Il centro di accoglienza rappresenta per i richiedenti asilo molto più di un luogo
dove dormire e mangiare; giunti in Italia a seguito di una fuga dal proprio Paese e
dai traumi subiti, spesso anche durante il viaggio, essere accolti in una struttura
significa trovare un luogo sicuro dove poter elaborare l’accaduto e cominciare ad
immaginare di ricostruire la propria vita. La presenza di operatori qualificati, i
servizi e le opportunità che vengono loro offerte all’interno dei centri,
costituiscono la base essenziale per iniziare un buon percorso di integrazione, la
possibilità di comunicare i propri pensieri e sentimenti attraverso il supporto
di mediatori culturali rappresenta un elemento fondamentale in tal senso159.
Invece, un’accoglienza strutturata per provvedere unicamente al vitto e all’alloggio,
come quella fornita da molti centri di accoglienza governativi, rischia di rallentare e
danneggiare il percorso di integrazione e finisce per contribuire fortemente al
cosiddetto processo di traumatizzazione secondaria.
157
“Per un’accoglienza e una relazione di aiuto transculturali. Conoscere e applicare le linee guida per un’accoglienza
integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale”. Provincia di Parma (a
cura di), Parma 2011.
158
La procedura di accesso ha inizio con la segnalazione del singolo caso alla Banca dati del Servizio Centrale SPRAR.
Le segnalazioni possono essere eseguite da operatori di CARA (con modulistica specifica), da sportelli dell’ente locale
appartenente alla rete SPRAR, da enti gestori dei progetti, associazioni ed enti di tutela dei rifugiati locali e/o nazionali o
dalla Prefettura competente. È riconosciuto carattere di priorità alle segnalazioni provenienti dalle Prefetture e a quelle
relative alle categorie vulnerabili.
159
“Le strade dell’Integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di
protezione internazionale presenti in Italia da almeno 3 anni.” CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, 2012
120
Inoltre, dal momento della notifica del provvedimento di riconoscimento di una
tipologia di protezione internazionale, sussidiaria o umanitaria; il titolare dello
status dovrebbe poter usufruire di un periodo di accoglienza (DM 22/07/2008 così
come modificato dal DM 5/8/2010) di sei mesi rinnovabili sulla base di specifiche
esigenze, finalizzato a supportare un percorso di inserimento socio-economico.
Tuttavia, tale positiva previsione non costituisce una misura cui possano accedere
per diritto tutti i titolari della protezione, ma solo una parte di essi sulla base dei
posti disponibili160.
A causa della scarsità di posti disponibili, specie nelle principali aree urbane, si crea
perciò una situazione di grave marginalità sociale di una larga parte dei titolari di
protezione internazionale, la cui richiesta di assistenza, spesso inascoltata, ricade
immediatamente sulla gestione dei servizi socio-assistenziali del territorio.
L’obbligo dello Stato a provvedere con immediatezza a fornire ai richiedenti asilo
“condizioni materiali di accoglienza che garantiscano una qualità di vita adeguata
per la salute e il sostentamento” può risultare di fatto inficiato da limiti strutturali
(quali in primis la carenza di posti di accoglienza) che producono un effetto di
mancata accoglienza.
160 “
Per un’accoglienza e una relazione di aiuto transculturali. Conoscere e applicare le linee guida per un’accoglienza
integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale”. Provincia di Parma (a
cura di), Parma 2011.
121
Grafico n. 13: I possibili percorsi di accoglienza del sistema italiano, in base alla normativa
Primo soccorso in CSPA
o CDA e domanda di
asilo
(entro 8 gg dall’arrivo)
1° Ipotesi:
la questura dispone l’invio
in un CARA (per un max di
35 gg)
Assegnazione ad un centro
di accoglienza SPRAR o
ad un centro
polifunzionale
2° ipotesi:
la questura dispone l’invio
in un CIE (per un max di
180 gg)
Provvedimento di
espulsione
3° ipotesi:
la prefettura dispone
l’assegnazione ad un centro
di accoglienza SPRAR
(fino alla fine della
procedura)
Accettazione della domanda
di protezione internazionale
Grafico n. 14: I percorsi di accoglienza nel sistema italiano, la prassi
Primo soccorso in
CSPA o CDA e
domanda di asilo
(entro 8 gg
dall’arrivo)
2° ipotesi:
la questura dispone
l’invio in un CIE
(per un max di 180
gg)
1° Ipotesi:
la questura
dispone l’invio
in un CARA
da 35 gg a 6
mesi
Assegnazione ad
un centro di
accoglienza
SPRAR o ad un
centro
polifunzionale
Fine della pratica
=
Lista di attesa per
l’accoglienza (da
Nessuna
accoglienza
Provvedimento di
espulsione
3° ipotesi:
la prefettura
dispone
l’assegnazione ad
un centro di
accoglienza
SPRAR (fino alla
fine della
Accettazione della
domanda di
protezione
internazionale
3 a sei mesi)
122
3.8 Forme alternative di accoglienza
Altre forme di accoglienza, aggiuntive rispetto allo SPRAR, sono i Centri
Polifunzionali, istituiti dal Ministero dell’Interno di concerto con i Comuni delle
aree Metropolitane (Roma, Milano, Torino, Firenze). Detta tipologia di centri non è
regolamentata e la loro natura non è chiara: non sono assimilabili ai CARA né ai
centri SPRAR.
Infatti, le aree metropolitane di Roma, Torino, Bologna dispongono di circuiti di
accoglienza non-sprar aventi regole di accesso e capacità ricettive del tutto
peculiari e non confrontabili tra loro, che comunque danno vita a veri e propri
“circuiti locali” di accoglienza che interessano
istanza”,
che
richiedenti
asilo
“Dublino”,
sia
richiedenti asilo
sia
titolari
“prima
di protezione
internazionale ed umanitaria.
Perciò, in assenza di un quadro nazionale unitario e di politiche di integrazione, la
gestione di interventi mirati a sostegno dei richiedenti asilo e dei titolari di
protezione internazionale, è affidata alle singole comunità locali che lavorano in
sinergia con le realtà del privato sociale presenti sul territorio.
Tuttavia, anche in questo caso la
disponibilità
di
posti
risulta fortemente
insufficiente e sono presenti liste di attesa più o meno lunghe, che possono
determinare periodi di attesa fino a quasi un anno161. La situazione più critica per
ciò che attiene i tempi di attesa risulta probabilmente quella di Milano (fino a 12
mesi), mentre il sistema più complesso, ma anche più caotico risulta quello di Roma
dove “convivono” tre macro-tipologie di strutture di accoglienza (21 centri a
gestione comunale, un CARA e un centro di seconda accoglienza sprar) e dove,
pur in assenza di dati esatti, va evidenziato come, nell’ultimo triennio, circa
il 50% delle persone in lista d’attesa non ha beneficiato del circuito di
accoglienza.
Al 31 marzo 2011 la lista di attesa per il circuito di accoglienza del Comune
di Roma era di 4.634 persone. In base allo studi Cespi 2011162; svolto sui territori
delle aree metropolitane di Milano, Roma, Bologna e Torino, è emerso in modo
161
“La protezione internazionale in Italia. Quale futuro?Analisi di alcuni dei principali dati che emergono dalla ricerca.”
Roma,21 giugno 2011. Progetto co-finanziato dall’UE, dal Ministero dell’Interno e dal Fondo Europeo per i rifugiati
162
Ibidem
123
drammatico, che vi è uno scarto temporale compreso in una forbice che va da 30
giorni a più di sei mesi, tra la manifestazione della volontà
presentare
domanda
di
asilo
e
la
possibilità
del
richiedente
di
di
usufruire
di
un’accoglienza, diritto che viene subordinato all’effettuazione dei rilievi fotodattiloscopici e talvolta della stessa verbalizzazione della domanda e del
conseguente rilascio del permesso di soggiorno (o della ricevuta dello stesso).
In questa lunghissima fase l’assistenza al richiedente asilo non è garantita da
alcuna misura, ad eccezione degli interventi di cd “bassa soglia” messi in atto dalle
amministrazioni locali e dalle associazioni di tutela. Nel periodo estivo alcuni di
questi interventi, comunque non sufficienti, non hanno affatto luogo e la situazione
risulta più critica per le donne che sono accolte nelle strutture di volontariato
disponibili163.
Tale problema della concentrazione nelle aree metropolitane potrebbe invece essere
affrontato in modo strutturale consolidando ed ampliando il Sistema di Protezione
nazionale. Infatti, nelle aree metropolitane emergono veri e propri “sistemi a
sé” di accoglienza ed integrazione sociale dei richiedenti asilo e dei titolari di
protezione, esterni tanto al sistema SPRAR che al sistema CARA.
3.9 I centri di accoglienza gestiti dall’Ufficio immigrazione del Dipartimento
Promozione Servizi Sociali e Salute di Roma Capitale.
L’Ufficio immigrazione del Comune di Roma Capitale, gestisce dal 1991 il sistema
di accoglienza cittadino che attualmente è costituito da 22 Centri di accoglienza per
adulti curati da Organismi del Privato Sociale in convenzione, per un totale di circa
1.360
posti
letto. La richiesta per l’accesso ai centri deve essere inoltrata
all’Ufficio Immigrazione ed è necessario essere in possesso del permesso di
soggiorno per richiesta di asilo o di lavoro. Dalla fine del 2010 l’Ufficio
immigrazione ha ampliato i servizi previsti all’interno dei centri di accoglienza che
attualmente sono aperti 24 ore su 24164, prevedono corsi di lingua italiana, primo
163
Ibidem
164 Nei bandi precedenti al 2010 l’ingresso era consentito solo tra le 18,00 e le 9,00.
124
screening sanitario e monitoraggio della salute degli ospiti, realizzazione di progetti
individuali di formazione e inserimento socio-economico.
Nell’ambito dei servizi offerti dal Dipartimento Promozione dei Servizi Sociali e
della Salute di Roma Capitale opera il “Programma Integra”, una cooperativa
sociale che dal 2005 realizza attività volte alla promozione dei percorsi di
integrazione dei cittadini migranti e rifugiati. Quest’ultima attua progetti di
assistenza e di sostegno socio legale; orientamento lavorativo, counseling,
promozione di eventi e attività formative di mediazione interculturale. Attraverso la
partecipazione a bandi e avvisi nazionali ed europei concentra le sue attività nella
realizzazione di corsi di formazione e inserimento lavorativo, corsi di lingua
italiana, servizi di supporto all’autonomia, interventi di mediazione interculturale
rivolti prevalentemente al territorio di Roma Capitale.
Tabella n. 10 : Centri di accoglienza convenzionati con il Comune di Roma
Associazione
Destinatari
Numero Centri
A.C.I.S.E.L
Per uomini singoli
1
Virtus Italia Onlus
Per uomini singoli
1
Zero in condotta (Centro di
Per uomini singoli
1
accoglienza Ammr Bhavan)
A.T.I. Domus Caritas –
Per donne con bambini
Arciconfraternita S.S. Sacramento
1.
Casa San Bernardo
2.
Centro Accoglienza Sprar
5.
Centro “Pietralata”
6.
Centro “San Benedetto”
7.
Centro “San Bruno”
8.
Centro “San Francesco”
9.
Centro “Sant’Alessio”
10. Centro “Riserva nuova”
11. Centro “Torre Morena”
12. Centro Enea
CDA Baobab
Per uomini singoli
Centro Astalli
Per donne singole
1. Casa di Giorgia
Per nuclei familiari
2. Centro Pedro Arrupe
Per uomini singoli
3. San Saba
Caritas- Consorzio solidarietà
Per uomini singoli
1. Ferrhotel
Casa della solidarietà
Per uomini singoli
1
Consorzio sociale solco
Per nuclei familiari
1
Totale Posti di accoglienza
1.360
Fonte: www. programma integra.it
125
Soltanto nel 2011 a Roma il CIR ha assistito ben 5.179 richiedenti asilo e
rifugiati (rispetto ai 1.835 del 2010), e ben 6.250 persone hanno richiesto di
ottenere la residenza al Centro Astalli. Dati che confermano la stima della
portavoce dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR),
Laura Boldrini, che calcola in 8.000 persone i richiedenti asilo, rifugiati e
beneficiari di protezione internazionale che vivono nella Capitale165.
A fronte di questa pressione il Comune di Roma riesce a garantire oggi
complessivamente 2.200 posti d’accoglienza166.
A questi si aggiungono altri 250 posti letto, in due strutture sorte per
fronteggiare l’emergenza abitativa, ma attualmente prestate all’accoglienza dei
rifugiati e richiedenti asilo. Il Centro Polifunzionale Enea di seconda accoglienza
completa il quadro con i suoi 400 posti circa167.
3.10 L’altra faccia dell’accoglienza nella Capitale
La Capitale è sempre stata uno snodo centrale dei flussi di rifugiati, richiedenti
asilo e beneficiari di protezione internazionale, e un centro di attrazione per le
persone in cerca di rifugio. Nonostante i tentativi di decentramento dell’accoglienza
su tutto il territorio nazionale, la pressione di richieste d’asilo e di accoglienza nel
Comune di Roma restano comunque cifre importanti.
Nonostante il circuito di accoglienza del privato sociale che è arrivato ad accogliere
fino a 1.360 persone (in situazioni normali), alla presenza di alcuni centri SPRAR
(di cui il Lazio è il principale rappresentante :§ 3.3) e al CARA di Castelnuovo di
Porto; durante l’attesa
per l’ottenimento della
protezione
internazionale e
soprattutto dopo averla ottenuta, la maggior parte dei rifugiati si trovano a
sopravvivere in strada o in una condizione di indigenza ed emarginazione. Una
situazione che, da un lato rende difficile qualsiasi percorso di autonomia ed
integrazione e, dall’altro espone al rischio di essere preda di circuiti illegali e
di sfruttamento.
165
“I rifugiati invisibili. L’accoglienza informale nella Capitale”. Dossier sulle occupazioni abitative di rifugiati,
richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale. INTEGRA/AZIONE. Roma, Maggio 2012
166
Gli 800 posti aggiuntivi fanno parte della c.d. Emergenza Nord Africa
167
Ibidem
126
“Nel comune di Roma, parallelamente al sistema di centri di accoglienza, esistono
numerosi non-luoghi dove migliaia di richiedenti asilo, rifugiati e beneficiari di
protezione sussidiaria vivono in locali dismessi occupati, in baracche, tende o
addirittura all’aperto, situazioni in cui si trova una buona parte delle comunità
afghane, sudanesi, etiopi, somale ed eritree”168
La mancata accoglienza ovviamente avrà delle serie ricadute sul sistema di welfare
in generale. Certamente il percorso di una persona, che in queste condizioni si trovi
ad attendere senza mezzi di sopravvivenza e senza strumenti per l’autonomia
economica, sociale e psicologica; potrà diventare un percorso molto rischioso e irto
di pericoli e di conseguenze psico-sociali.
Tutto ciò infatti finisce spesso per sovraccaricare la rete di servizi sociali della città
(che non sempre sono specializzati e competenti rispetto alle problematiche dei
rifugiati), ad appoggiarsi al servizio sanitario nazionale e a scivolare nello
sfruttamento, nel lavoro sommerso; compromettendo così la possibilità di
integrazione positiva nella società italiana.
Proprio nella Capitale si sono sempre più diffuse soluzioni precarie di
sopravvivenza nei “non luoghi”, negli spazi informali, degradanti ed emarginanti,
ad alto rischio di devianza e di reclutamento da parte della criminalità
organizzata.
Nelle zone marginali della città esistono un alto numero di c.d
“rifugiati invisibili”, privati di ogni diritto, lasciati preda delle informazioni distorte,
del caso e dell’abbandono.
“Gli ultimi fatti di cronaca relativi a rifugiati che vivevano a Roma
nell’occupazione dei vagoni abbandonati a Prenestina o il caso del cittadino
iracheno trovato morto nell’inverno dello scorso anno nel sottopasso di Porta
Pia, adiacente all’ingresso della sala controllo del viadotto di Corso d’Italia,
danno pienamente il senso di questa realtà.” 169
Infatti, nel territorio capitolino sono presenti grandi occupazioni, dove
informalmente vivono migliaia di rifugiati, come quella di Romanina, Collatina e
di Ponte Mammolo.
168 Ibidem
169 “I rifugiati invisibili. L’accoglienza informale nella Capitale”. Dossier sulle occupazioni abitative di rifugiati, richiedenti asilo e beneficiari di
protezione internazionale. INTEGRA/AZIONE. Roma, Maggio 2012
127
Ovviamente le convivenze che si creano all’interno di queste occupazioni sono del
tutto casuali e spesso vivono in questi luoghi anche migranti appartenenti a
categorie vulnerabili (vittime di tortura, vittime di violenze/abusi, nuclei familiari..).
La presenza nelle occupazioni anche di rifugiati che provengono dai circuiti
dell’accoglienza istituzionale, evidenzia inoltre come l’attuale rete di accoglienza
non sia sufficiente o comunque non sia funzionale al raggiungimento dell’obiettivo
dell’autonomia. L’accesso ai circuiti informali cui si rivolgono i rifugiati è spesso
legato ai rapporti con la comunità del Paese d’origine presente sul territorio
romano; e spesso in questi legami coesistono realtà solidaristiche con esperienze
di sfruttamento.
Soltanto nelle grandi occupazioni abitative di Rifugiati a Roma vivono oltre
1.700 persone; uomini, donne e minori che si confrontano quotidianamente con
situazioni di degrado.
Tabella n.11 : Le più grandi occupazioni abitative dei rifugiati a Roma
Tipologia di residenti
X
X
Collatina
700
X
X
X
Ponte Mammolo
150
X
Ostiense
50
X
Totale
1.700
Minori
X
accompagnati
800
Nuclei familiari
Romanina
Donne singole
Stima residenti
Uomini singoli
Occupazione
non
X
X
Fonte: Fondazione Integra/Azione
“Si tratta di un’emarginazione sociale, di per sé grave, di uomini e donne cui
l’Italia dovrebbe garantire una protezione internazionale e una dignitosa
accoglienza”170.
Alle occupazioni si affiancano poi le situazioni di completo abbandono di coloro
che si trovano a vivere per strada, spinti sempre più ai margini; in luoghi lontani
dagli sguardi e dall’attenzione dell’opinione pubblica.
170
“I rifugiati invisibili. L’accoglienza informale nella Capitale”. Dossier sulle occupazioni abitative di rifugiati,
richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale. INTEGRA/AZIONE. Roma, Maggio 2012
128
Molti sono infatti i rifugiati che si trovano a passare le notti in baracche, scatole di
cartone o sotto coperte e fogli di giornale.
Stabilire con certezza quali siano i numeri dell’accoglienza informale è
estremamente complesso, anche per i luoghi sempre più remoti e nascosti dove si
cela una spinta ai margini e all’invisibilità in continua crescita171.
L’Associazione MEDU (Medici per i Diritti Umani) nell’indagine svolta a Roma
nel 2011: “Città senza dimora”, parla di circa 1.000 rifugiati “senza fissa dimora”
che incrocia in un anno nella Capitale. Il direttore del CIR (Consiglio Italiano
Rifugiati) Christopher Hein, parla di almeno 2.000 richiedenti asilo che vivono a
Roma in condizioni alloggiative e sanitarie drammatiche172. Soltanto la lista
d’attesa per avere un posto d’accoglienza presso l’Ufficio Immigrazione del
Comune di Roma è arrivata ad aprile 2012 ad oltre 1.900 richieste inevase173.
Grafico n.15 : I numeri dell’accoglienza, Roma 2011
2.500
2.200
Accoglienza Roma 2011
1.900
2.000
1.500
1.500
1.000
500
0
Accolti Sprar Lazio Accolti privato
sociale
Non accolti
Fonte: rielaborazione dati Sprar, Comune di Roma e Programma Integra 2011
E’ immediatamente percepibile dal grafico la sproporzione tra gli accolti e i non
accolti. Se consideriamo che il dato dell’accoglienza SPRAR riguarda tutta la
Regione Lazio diventa evidente che il numero dei non accolti nella capitale è molto
vicino a quello degli accolti.
171
Ibidem
Ibidem
173
Ibidem
172
129
Un esempio eclatante è quello del Palazzo “Salam” (Salute, Pace, Salvezza) della
Romanina in via Arrigo Cavaglieri, un’occupazione abitativa realizzata nella
vecchia sede dell’Università di Tor Vergata.
La gestione dello stabile è auto-organizzata e affidata a un comitato formato
da quattro membri corrispondenti alle componenti etniche (eritreo, etiope, somalo
e sudanese). All’inizio gli occupanti erano circa 250. Attualmente gli occupanti
“registrati” oscillano tra i 500 e i 600, ma nel complesso si arriva nelle stagioni
invernali sino a 1.000 ospiti174.
Secondo la ricerca svolta da Integra/Azione 2012, la quasi totalità degli occupanti è
regolare e titolare di un permesso di soggiorno di protezione internazionale.
Un’altra piccola parte ha visto denegata la sua richiesta di asilo o è stata rimandata
coattamente in Italia da altri Paesi europei in virtù della Convenzione di Dublino.
“All’interno della struttura ci sono servizi fatiscenti. I servizi igienici
scarseggiano. Sono attive le utenze di luce e acqua, ma manca l’impianto di
riscaldamento sia per gli ambienti che per le acque sanitarie.” Inoltre “Per ciò
che concerne la qualità della vita all’interno dell’occupazione c’è da notare
che non vi è alcun servizio dedicato a donne e bambini(…)È alto il livello di
disagio e stress post-traumatico: non mancano in proposito eventi allarmanti
(come il suicidio di una donna nel 2011) e casi eclatanti di sofferenza. Almeno 10
persone versano in gravi condizioni psichiche”175.
“A Salam non c’è servizio postale: si comprende dunque quanto possa
essere difficile la comunicazione di atti ufficiali e formali presso queste strutture,
anche in presenza di procedimenti in atto in Italia o all’estero.
All’interno si verifica spesso un abuso di alcol da parte di alcuni, con la
conseguente nascita di tensioni, acuite dall’alta densità abitativa”176.
Il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d’Europa Nils Muižnieks a
seguito della visita in Italia dal 3 al 6 giugno 2012:
Durante il soggiorno a Roma, il Commissario ha visitato: “questo edificio fatiscente
di otto piani, denominato "Palazzo Salam” dagli abitanti, e ribattezzato "Palazzo
174
“I rifugiati invisibili. L’accoglienza informale nella Capitale”. Dossier sulle occupazioni abitative di rifugiati,
richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale. INTEGRA/AZIONE. Roma, Maggio 2012
175
Ibidem
176
Ibidem
130
della Vergogna" dalle Ong e dai media, offriva riparo a circa 800 persone al
momento della visita. Il Commissario ha potuto vedere di prima mano le condizioni
sconvolgenti all'interno della struttura nelle quali si trovavano a vivere uomini,
donne e bambini, fra cui una sola doccia e un solo WC condivisi da 250 persone.
Gli abitanti hanno informato il Commissario del fatto che, prima della sua visita, il
Comune aveva disposto l'interruzione della fornitura d ’ acqua per un periodo
di
due
giorni,
Commissario
per
poi
ripristinarla grazie all'intervento di una Ong. Il
è stato informato, inoltre, che a causa di alcuni ostacoli
amministrativi, gli abitanti incontravano enormi difficoltà nell'accedere al
servizio sanitario, nonostante le gravi condizioni di salute di molti di loro, fra cui
disturbi mentali provocati dal trauma della guerra e dall'arduo viaggio verso
l'Italia”177.
Un altro esempio, di invisibilità e degrado è quello rappresentato dalla “Comunità
della Pace” una baraccopoli Lungo viale Palmiro Togliatti, al di sotto del livello
della strada, in via delle Messi d’Oro a Ponte Mammolo in cui i rifugiati e
richiedenti asilo vivono in precarie condizioni; sono oltre 150 persone.
Circa 100 sono di origine eritrea, una minoranza di etiopi, un piccolo gruppo di
ucraini, romeni e bengalesi, e alcuni nuclei familiari latinoamericani. “Sono
tutti regolari, tutti con un trascorso in centri di accoglienza e qualcuno in
attesa di rientrare nel circuito istituzionale. Gli abitanti vivono principalmente in
tende, qualcosa in cartongesso ha iniziato a sorgere nel 2006. Alle tende pian piano
si sono affiancate piccole abitazioni di muratura, costruite nel corso degli anni
dalla stessa comunità e, in numero inferiore (circa il 30%) baracche di
lamiera. Dal 2004 si costruiscono anche baracche di legno”178.
La situazione riscontrata nell’insediamento è di gran lunga peggiore rispetto
all’occupazione del Palazzo “Salam”, in quanto mancano acqua e riscaldamento e
mancano i servizi igienici, (a parte un bagno in muratura in pessime condizioni,
non allacciato alla rete fognaria).
“Nella baraccopoli ognuno bada per sé e non esiste nessuna organizzazione
collettiva che ne garantisca la gestione e il funzionamento.
177
RAPPORTO di Nils Muižnieks -Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d ’ Europa, a seguito della visita in
Italia dal 3 al 6 luglio 2012”. Consiglio d’Europa, settembre 2012.
178
Ibidem
131
Gli abitanti della baraccopoli sono completamente abbandonati a loro stessi:
attualmente non c’è alcun servizio di assistenza, neanche saltuario, se si
esclude l’intervento di MEDU (Medici per i Diritti Umani) teso a fornire
l’assistenza sanitaria di base, grazie all’unità di strada. La distanza dalla città e
la difficoltà di muoversi con i mezzi pubblici, scoraggia poi chi vuole recarsi
nella Capitale per ricevere cure o cibo da associazioni caritatevoli.
D’altra parte gli abitanti sono pressoché esclusi dal mercato del lavoro. Molti
di loro non sanno neanche parlare italiano, nonostante siano a Roma da
diversi anni”179.
179
“I rifugiati invisibili. L’accoglienza informale nella Capitale”. Dossier sulle occupazioni abitative di rifugiati,
richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale. INTEGRA/AZIONE. Roma, Maggio 2012
132
“Rifugiati in Italia; tra necessità, norme e prassi.
Studio sull’accoglienza.”
Valentina Pepe
Capitolo IV
Indagine sull’accoglienza
133
4.1 La ricerca sul campo.
4.1.1 Introduzione metodologica
Il mio lavoro di indagine sul tema dell’accoglienza ai richiedenti asilo e rifugiati in
Italia si è basato in parte sulla ricerca bibliografica e scientifica in materia ed in
parte sulla ricerca sul campo.
Quest’ultima è stata svolta interamente sul territorio del Comune di Roma dove, tra
settembre e dicembre 2012, grazie alla disponibilità garantitami da molte delle
persone che lavorano da anni in questo campo, sono riuscita a svolgere diverse
interviste semi strutturate180 svolte nei maggiori Centri di Accoglienza della
Capitale (Sprar, Privato sociale, Associazioni), all’ufficio immigrazione del
Comune di Roma, al Programma Integra e al CIR (Consiglio italiano per i
Rifugiati). Le interviste sono state rivolte sia ai responsabili dei Centri che agli
operatori e agli ospiti. Inoltre sono stati intervistati due operatori dei Centri di
accoglienza allestiti per l’emergenza Nord Africa, appena fuori le porte di Roma e
ad alcuni richiedenti asilo accolti in questi centri.
Lo scopo di questa ricerca è quello di far emergere le maggiori problematiche e
lacune del sistema di accoglienza italiano, indagando al suo interno, intervistando
coloro che tutti i giorni hanno a che fare con questa realtà.
Come già detto la ricerca si è svolta sul territorio romano; questo perché da un lato
Roma rappresenta la città maggiormente rappresentativa del tema dal punto di vista
numerico, sia in termini di richieste di asilo che di rifugiati residenti; dall’altro
perché è la città che possiede la maggiore attrattiva per i richiedenti asilo che
arrivano nel nostro Paese.
Innanzi tutto perché spesso è l’unica città di cui conoscono il nome, oppure perché è
proprio qua a Roma che hanno qualche contatto con le comunità di connazionali.
Questo perché per anni la Capitale è stata l’unica sede della Commissione incaricata
di decidere sulle richieste di asilo, da tutta Italia coloro che richiedevano protezione
dovevano poi recarsi a Roma per svolgere il colloquio e attendere tempi lunghissimi
per ricevere la risposta e di conseguenza i documenti.
180
Vedi Allegato II
134
Infine, a mio parere, essendo la Capitale d’Italia può essere considerata la città più
rappresentativa anche in termini assoluti, sia delle positività del sistema che delle
maggiori negatività.
Tabella n. 12: Lista delle interviste svolte a Roma 2012:
INTERVISTATO
Responsabile per l’informazione
Operatore
Direttore responsabile
Coordinatrice
Responsabile del Servizio Sociale
Operatore
Operatrice
Responsabile
Responsabile
Operatore
Operatrice
Rifugiato afhgano
Richiedente asilo nigeriano emergenza 2011
Richiedente asilo nigeriano emergenza 2011
Richiedente asilo ghanese emergenza 2011
Rifugiato afghano
Rifugiato afghano
Rifugiato ghanese
Anonimo
ENTE
Centro Astalli
Casa Nur
Centro Policulturale Baobab
Casa di Giorgia (Centro Astalli)
Consiglio Italiano per i Rifugiati (CIR)
Centro Enea
Centro di accoglienza per l’emergenza
Nord Africa- Marcellina (RM)
Ferrhotel Centro di accoglienza Caritas
Ufficio Immigrazione del Comune di
Roma
Centro di accoglienza emergenza Nord
Africa- Monterotondo
Programma Integra del Comune di
Roma
A Roma da 10 anni
A Monterotondo da 1 anno
A Monterotondo da 1 anno
A Monterotondo da 1 anno
Centro Enea da 1 anno
Centro Enea da 1 anno
Centro Enea da 1 anno
Istituzioni Ministero dell’Interno
La necessità di esplorare il “mondo” dei rifugiati in Italia è scaturito, oltre che dal
mio interesse personale, dalla volontà di provare a rispondere ad una serie di
questioni:
Perché l’Italia riceve tutt’oggi ammonizioni europee con l’accusa di non rispettare i
diritti umani?
Perché a fronte dei 35.000 richiedenti asilo arrivati sulle coste siciliane nel 2011
sono state improvvisate soluzioni emergenziali con evidente disorganizzazione e
sperpero di denaro pubblico in spese poco trasparenti?
Quali sono le questioni irrisolte e quali i nodi critici?
Quali problemi restano ancora nel sistema di accoglienza italiano?
Quali sono le motivazioni che si trovano dietro a questa realtà?
135
4.2 I nodi problematici del sistema di accoglienza Italiano, le voci sul campo.
4.2.1 La scarsità di posti del sistema di accoglienza e il circuito della “non
accoglienza181”.
Uno dei maggiori problemi che è stato segnalato da tutti coloro che lavorano nel
campo dell’accoglienza è appunto l’incapacità di ricezione del sistema di
accoglienza italiano rispetto alle richieste.
Infatti, è dimostrato che tra il momento in cui l’interessato dichiara all’autorità
competente di voler presentare una domanda di protezione internazionale e il
momento di inizio dell’accoglienza intercorre un periodo di attesa, spesso molto
prolungato, ma che come abbiamo visto (supra § 3.10) costringe i richiedenti a
cercare rifugio nelle occupazioni, nelle stazioni dei Treni o eventualmente nei
posti per senza fissa dimora. La rete delle strutture dedicate all’accoglienza risulta
decisamente inferiore rispetto al numero di domande di protezione internazionale.
Per rispondere alle esigenze di accoglienza sulla base dei limitati posti a
disposizione, viene fatta una selezione in base ad una scala di priorità, secondo la
quale viene data precedenza ad esempio ai minori, alle persone vulnerabili, ecc…e
solo in un secondo momento anche alle segnalazioni delle Prefetture ed infine a
quelle delle associazioni.
La mancanza di posti a disposizione dei richiedenti asilo che giungono nel nostro
Paese è una delle problematiche più evidenti, come ci riferisce la responsabile
per l’informazione del Centro Astalli:
“Intanto, ci sono una grande parte di rifugiati che non
usufruiscono dell’accoglienza. Quindi i posti non sono
sufficienti rispetto alle richieste, e non parliamo di numeri
enormi, ma parliamo di numeri gestibilissimi e che sono
ampiamente gestiti in altri Paesi europei, quindi questo è il
primo problema. A Roma sono molte le persone che vivono in
occupazione e che da un momento all’altro potrebbero essere
buttate fuori, ma parliamo di famiglie, di bambini.
181
M. Benvenuti (a cura di) “La protezione internazionale degli stranieri in Italia. Uno studio integrato sull’applicazione
dei decreti di recepimento delle direttive europee sull’accoglienza, sulle qualifiche e sulle procedure.” Jovene Editore,
Napoli 2011.
136
Così come si vive nelle stazioni! Pensate agli afghani che per
tanto tempo hanno vissuto al binario 95. Prima di tutto non si
riesce a far fronte alle persone che chiedono un posto in
accoglienza e questo è un problema oggettivo che va risolto.
In Italia uno dei principali problemi dell’asilo è che a quel
foglio di carta che ti viene dato quando vieni riconosciuto
rifugiato non corrisponde nessun diritto, non corrisponde un
vero diritto all’accoglienza, non corrisponde a un sussidio.
Tutto ciò che poi viene fornito, viene fornito dal terzo settore,
inseguendo i bandi, progetti e tutti hanno la caratteristica di
essere emergenziali e sporadici e non c’è invece un welfare
strutturato come da anni noi chiediamo che ci sia su questi
temi.”
A causa di questa mancanza, soprattutto per quanto riguarda la c.d. seconda
accoglienza, molti richiedenti asilo vengono lasciati in accoglienza nei CARA per
periodi lunghissimi (fino a 6 o 12 mesi) rispetto alle previsioni della normativa (3035 gg). Al riguardo si registrano, sostanziali
differenze
tra
i
regimi
di
accoglienza nei progetti territoriali SPRAR e nei CARA, in cui, come abbiamo
rilevato, i richiedenti asilo possono anche accedere in via subordinata all’assenza di
posti SPRAR.
Infatti le ricadute negative in relazione alla fase di uscita dai CARA sono diverse:
a. L’accoglienza in CARA termina con il cambiamento di status da richiedente asilo
a titolare di protezione e pone un serio problema rispetto le fasi immediatamente
successive alla notifica della decisione della Commissione territoriale; sia in termini
di accoglienza che di integrazione. Diversamente dall’accoglienza SPRAR che
garantisce una continuità assistenziale nella fase di passaggio tra i diversi stati
giuridici e più in generale porta avanti progetti individuali di inserimento nel lavoro,
nella società e nel territorio circostante. Al contrario l’uscita dal CARA del titolare
avviene quando egli non ha ancora strumenti per l’autonomia né è stato
accompagnato in un percorso di conoscenza e contatto con i servizi del territorio.
b. L’accoglienza in CARA, per la sua tipologia e fondamento legislativo, non
garantisce infatti quell’ azione di orientamento, conoscenza, mediazione e contatto
137
con le agenzie del territorio che si verifica durante il periodo di accoglienza SPRAR
e che determina le condizioni per un accesso autonomo e consapevole ai servizi
sociali e sanitari territoriali. Tale differenza tra “l’accoglienza integrata” SPRAR
e
l’accoglienza
maturazione
di
in CARA determina un gap considerevole in termini di
informazioni,
strumenti,
competenze
ed
opportunità
per
l’inserimento socio-economico futuro presso un determinato territorio, tra persone
titolari degli stessi diritti182.
Queste problematiche sono state evidenziate in primis dalla Responsabile del
Servizio sociale del CIR e da molti altri intervistati, per cui il CARA non è
assolutamente idoneo per un periodo di accoglienza così prolungato:
“I posti a disposizione dello SPRAR sono circa 3.000, poi ogni
tanto si gonfiano in determinate circostanze, ma non in
maniera strutturata. Sono 3.000 e sono totalmente insufficienti
rispetto alla richiesta. Di fatto, quello che succede è che
appunto, lo Sprar non è assolutamente sufficiente, spesso le
persone vengono inserite nei CARA, che non hanno però
standard di accoglienza. Il CARA è una misura di primissima
accoglienza che dovrebbe andare bene solo per i 35 gg previsti
dalla normativa e poi bisognerebbe trovare soluzioni
alternative sul territorio con risposte più adeguate.
Quando si parla del sistema di accoglienza italiano ci si perde
perché è tutto un dovrebbe e sarebbe!
Di fatto quello che succede è che l’uscita dal CARA è una sorta
di imbuto in cui poi le persone, non avendo la possibilità di
inserimento in soluzioni più adeguate, visto che i posti Sprar
sono insufficienti, rimangono nel CARA. Addirittura abbiamo
esempi drammatici di persone che rimangono un anno o un
anno e mezzo grazie ad una ‘tolleranza’ del sistema CARA, ma
poi queste tolleranze si pagano!
182
Provincia di Parma (a cura di). Centro Immigrazione Asilo Cooperazione internazionale di Parma e provincia onlus
“Per un’accoglienza e una relazione di aiuto transculturali. Conoscere e applicare le linee guida per un’accoglienza
integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale”.
138
L’integrazione dovrebbe cominciare dal giorno 1, perché poi
tutto quello che non è integrazione è tempo perso, se tu perdi
un anno imparando male la lingua, senza avere la possibilità di
conoscere il territorio, senza avere un orientamento ed un
inserimento lavorativo ecc…
Poi i CARA sono isolatissimi, sono fuori dal mondo degli
uomini, non sono centri idonei per una lunga permanenza,
sono spesso collegati male alle città più vicine. E’ improprio
considerare il CARA un centro di accoglienza, quindi il difetto
è già all’origine. Questo è un sistema improntato sulla
sicurezza e non sull’integrazione.”
A proposito del sistema SPRAR, Responsabile del Servizio sociale del CIR:
“Sono pochi i fortunati che entrano nel sistema SPRAR. Questo
sistema offre servizi che sono pertinenti, chiaramente, però non
è garantita una omogeneità, ci sono Sprar più adeguati e Sprar
meno. La speranza è che nel tempo, sempre di più, il sistema
Sprar diventi un luogo possibile di accoglienza. Ma per il
momento i posti sono pochi e le permanenze all’interno sono
molto lunghe, visto che l’Italia è un paese molto difficile per
l’integrazione.
L’ammortizzatore più solido in Italia è la famiglia, non il
sistema di welfare, e queste persone che la famiglia qui non ce
l’hanno si trovano in una situazione che non garantisce
l’autonomia alloggiativa, lavorativa ecc..
Questa situazione è molto penalizzante e fa sì che spesso le
persone siano costrette a rimanere oltre nel sistema di
accoglienza, quindi anche il turn over è molto faticoso e molto
inadeguato.”
Per quanto riguarda il territorio romano emergono, come abbiamo già descritto nel
capitolo precedente (vedi supra § 3.10) delle difficoltà date anche dalla grande
quantità di richieste che riceve la Capitale ogni anno.
139
A Tal proposito il responsabile del Ferrhotel di Roma (Centro di accoglienza
CARITAS) ci descrive la situazione dell’accoglienza nel territorio romano:
“Il problema di Roma, è che molte associazioni riescono a fare
orientamento e supporto a tante attività, ma poi la gente dorme
per strada. Roma vive una forte carenza alloggiativa ed è
anche molto nascosta; noi sappiamo che ci sono molte strutture
occupate, però che non sono visibili, ma ci sono!”
A livello nazionale:
“Se come Stato italiano pensiamo di poter gestire situazioni di
asilo importanti, intanto i nostri numeri non sono i numeri
degli altri Paesi europei, non siamo la Francia, non siamo la
Germania, parliamo di altri numeri, quindi questa idea di
invasione di cui si parla non c’è. Però dobbiamo porci il
problema che se riconosciamo uno status a queste persone poi
non possiamo farli dormire in strada o nei luoghi occupati. Poi
le persone vanno sgomberate e gli sgomberi sono sgomberi eh!
Purtroppo manca una volontà politica in questo senso, io voto
dagli anni ’80 e il tema immigrazione non era nemmeno nelle
campagne elettorali; oggi chi è che non mette l’immigrazione
nelle campagne elettorali!? C’è una sorta di impreparazione e
inadeguatezza proprio nel ritrovarsi a gestire fondi europei
senza avere una legge organica sull’asilo. Questo è un
problema che dobbiamo risolvere! C’è proprio un approccio
culturale che è sbagliato, molto spesso emergenziale ed
improntato sulla sicurezza, poi c’è l’impoverimento delle
famiglie italiane che non aiuta. Però il problema c’è e deve
essere gestito.”(Responsabile FERRhotel Roma CARITAS)
Così conclude anche la Responsabile per l’informazione del Centro Astalli:
“ Il posto di accoglienza oggi è un problema certamente,
perché non riusciamo a soddisfare tutte le richieste che ci sono.
Per le donne e i bambini in qualche modo ce la si cava, ma per
gli uomini-che sono la maggior parte dei rifugiati140
è un problema! E’ un problema che andrebbe risolto
potenziando l’accoglienza. Le associazioni di volontariato
sopperiscono alla grande mancanza dello Stato. C’è una sorta
di delega in bianco che lo Stato, che non progetta welfare, fa
alle associazioni di volontariato, questa delega in bianco può
andare bene quando ci sono delle associazioni che lavorano
bene, ma può anche andare male. Il volontariato c’è in Italia, è
la ricchezza del Paese, ma lo Stato non può fare affidamento
sul volontariato che è una risorsa volatile di per sé.”
4.2.2 I tempi dilatati della procedura per la richiesta e il riconoscimento di una
delle forme di protezione previste dalla normativa.
Iter procedurale per la richiesta d’asilo alla Questura di Roma nella prassi :
a) Lo straniero può presentarsi liberamente allo sportello della Questura-Ufficio
Immigrazione, per la richiesta di asilo (riferimenti normativi § 1.5.1)
b) Allo sportello viene chiesto di presentare eventuali documenti identificativi, di
compilare un Modulo con le generalità e una breve dichiarazione della storia
personale; dopodiché si procede alla foto segnalazione
e al rilascio delle
impronte digitali. Infine viene rilasciato al richiedente un cedolino identificativo
e un appuntamento per tornare alla Questura e verbalizzare la richiesta di asilomediamente dopo un mese e mezzo dalla richiesta di asilo. (la normativa
prevedrebbe invece che la verbalizzazione venga fatta il giorno stesso della
richiesta (art. 26, c.2 d.lgs 25/08)
c) Questo materiale identificativo viene inserito in un sistema europeo per il
controllo delle generalità del richiedente, chiamato Eurodac183, per verificare se
183
In base al Regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell'11 dicembre 2000, che istituisce l'«Eurodac» per il
confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione della convenzione di Dublino.
Il sistema Eurodac permette ai paesi dell’Unione europea (UE) di aiutare a identificare i richiedenti asilo e le persone
fermate in relazione all’attraversamento irregolare di una frontiera esterna dell’Unione. Confrontando le impronte, i paesi
dell’UE possono verificare se un richiedente asilo o un cittadino straniero, che si trova illegalmente sul suo territorio, ha
già presentato una domanda in un altro paese dell’UE o se un richiedente asilo è entrato irregolarmente nel territorio
dell'Unione. La struttura comporta un'unità centrale gestita dalla Commissione europea, una base centrale automatizzata
di dati sulle impronte digitali, e i mezzi elettronici di trasmissione tra i paesi dell’UE e la base di dati centrale. Oltre alle
dell’UE includono: il paese dell’UE d'origine; il sesso della persona; il luogo e la data della domanda
impronte digitali, i dati trasmessi dai paesi
141
il richiedente aveva già fatto richiesta di asilo in un altro Paese europeo e quindi
stabilire lo stato competente per esaminare la domanda.
Inoltre viene inserito in un sistema di verifica nazionale chiamato AFIS184, allo
scopo di verificare se il richiedente ha una fedina penale, se ha delle condanne a
suo carico, o se è soggetto ad un ordine di espulsione.
A questo punto:
d) se il richiedente non ha precedenti penali; è convocato in Questura per la
verbalizzazione della domanda e la compilazione del Modello C3 (vedi Annesso
III) nel quale vengono riportate informazioni riguardo la religione, il gruppo
etnico, l’appartenenza o meno a partiti o movimenti politici nel Paese di origine
ecc…e viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo della durata di tre
mesi (rinnovabile nel caso in cui la Commissione non avesse deciso entro questo
lasso di tempo).
Tale documento verrà trasmesso dalla Questura alla Commissione territoriale
competente, che entro un massimo di trenta giorni dovrebbe inviare alla
Questura la data della convocazione del richiedente in Commissione per il
Colloquio Personale. Questo termine invece non è affatto rispettato, la
Commissione impiega diversi mesi (3 o 4 mesi) prima di inviare la risposta di
convocazione.
e) Se invece ci sono delle condanne a suo carico o degli obblighi di espulsione, il
questore dovrà procedere contemporaneamente sia alla raccolta degli atti di
accusa e alla denuncia di esecuzione, sia alla procedura per la richiesta di asilo
(perché solo la Commissione Territoriale può decidere su una richiesta di asilo)
quindi fino al momento della decisione della Commissione entrambe le
procedure devono andare avanti parallelamente.
f) Ovviamente in quest’ultimo caso, la raccolta degli atti e delle eventuali
condanne del richiedente rallentano molto la procedura per la richiesta di asilo e
d'asilo o dell’arresto della persona; il numero d'identificazione; la data in cui sono state prese le impronte digitali; la data
in cui sono stati trasmessi i dati all'unità centrale.
184
AFIS è l'acronimo di Automated Fingerprint Identification System ovvero Sistema Automatizzato di Identificazione
delle Impronte. In concreto è un sistema costituito da terminali a disposizione delle singole unità di polizia scientifica, o
dei RIS dei Carabinieri, che hanno la possibilità di connettersi, via rete telematica, alla Banca dati del Casellario Centrale
d'Identità - II Divisione del Servizio Polizia Scientifica, che contiene le informazioni biometriche dei singoli soggetti per
essere identificati ai fini preventivi o giudiziari.
142
quindi la verbalizzazione e la trasmissione degli atti alla Commissione
Territoriale competente.
g) Solo in questa fase, i c.d Articolo 20 (vedi § 3.2) vengono inviati in CARA e gli
art. 21 vengono inviati in un CIE (in base alle disponibilità di posti).
Vediamo ora quali sono i fattori che rallentano la procedura emersi dall’indagine
sul campo:
• La sproporzione spesso tra il numero dei richiedenti asilo e l’organico preposto a
svolgere le pratiche di richiesta.
Esiste infatti un evidente scollamento tra le tempistiche previste dalla normativa e la
reale capacità dell’organico della Questura e delle Commissioni territoriali di
smaltire in tempi così ristretti il numero reale delle richieste. Addirittura molte
questure nei momenti di maggiore afflusso devono chiedere in prestito organico da
altre questure per cercare di smaltire tutte le pratiche.
Come può una questura come quella di Roma, che riceve ogni giorno dalle 250 alle
300 richieste di asilo, svolgere sia le pratiche di identificazione che quelle di
verbalizzazione in un solo giorno?!
Al riguardo descrive la situazione della Capitale un operatore del
Centro ENEA:
“Roma è letteralmente una realtà disastrata dal punto di vista
della tempistica e dei tempi di attesa, la Questura ha grosse
difficoltà a gestire l’afflusso, che a Roma si registra, perché
Roma è una città che attira i rifugiati, qui ci sono i primi
nuclei, ci sono i nuclei storici, ci sono i nuclei di attivisti. E’
sempre stata una città che ha richiamato e poi Roma ha delle
strutture assistenziali, che nonostante il deserto, danno una
mano, danno una grossa mano. Le organizzazioni cattoliche, il
minino di assistenza gestita del Comune, quindi Roma attira!
La questura…forse c’è una difficoltà ad organizzare bene
questa
accoglienza,
proprio
dal
punto
di
vista
del
riconoscimento legale, perché la procedura non viene quasi
mai rispettata nei tempi.”
143
Infatti, per la verbalizzazione è spesso necessario l’ausilio di un interprete e non
solo, la verbalizzazione serve a raccogliere tutte le informazioni sulla storia della
persona che richiede l’asilo, necessita quindi di un essere fatta con un certo
dispendio di tempo e con una certa completezza e cura, visto che è il documento che
verrà inviato alla Commissione che dovrà decidere sull’esito della richiesta.
Di conseguenza, i tempi previsti dalle normative spesso sono disattesi per questioni
di forza maggiore.
• Non esiste un fascicolo elettronico nazionale che contenga tutti gli atti delle
Questure, e non esiste un contatto telematico immediato tra di esse.
Di conseguenza, tutti gli accertamenti di cui parlavamo pocanzi sulla fedina penale
del richiedente e la trasmissione degli atti prevedono tempistiche molto diverse e
comunque mai immediate.
In questo senso anche i trasferimenti dei richiedenti da un centro all’altro richiedono
una trasmissione degli atti tra le questure che non è immediata e che rallenta
forzatamente la procedura (il trasferimento è molto diffuso, mentre dovrebbe essere
utilizzato solo come estrema ratio di una situazione particolarmente complicata).
A confermare questa tesi, il responsabile del Ferrhotel di Roma (CARITAS):
“La tempistica per i documenti è molto cambiata nel tempo,
oggi in media ci vogliono 6 mesi (tra chi ci mette un anno e
mezzo e chi ce ne mette 4). Il problema si trova nel mezzo, la
domanda si fa in 8 gg, la risposta dalla Commissione si ha in
poche settimane, ma il problema si ha nel mezzo. Molte volte a
causa di tutti gli spostamenti che fa il richiedente. Noi abbiamo
però dei casi di cui non si capisce invece l’attesa e per questo
abbiamo un avvocato che va alla Questura una volta al mese a
portare questi casi, oltre ai normali casi. Anche i rinnovi sono
tempi molto lunghi, noi abbiamo un ospite che ha avuto il
rinnovo ora, dopo un anno.”
• I nomi sbagliati o falsi dei richiedenti sono un altro dei fattori che influiscono
sulle lungaggini burocratiche (spesso capita che dalle impronte la Questura
ravvisa che il richiedente ha già dichiarato 3 o 4 generalità diverse; oppure che la
trascrizione del nome del richiedente è sbagliata sin dall’inizio).
144
La responsabile del Centro di Accoglienza “Casa di Giorgia” del Centro Astalli
di Roma conferma questo problema:
“Il problema è tutta la procedura, che può durare anche un
anno, dipende..se la persona è ‘dublinata’ o hanno sbagliato a
scrivere il cognome, e lì è una tragedia.
Il brutto e la difficoltà di questo sistema è proprio questo, che
non ci sono tempi certi e questo crea diversi problemi. Ad
esempio, per le persone che sono borderline, che poi diventano
psichiatriche in Italia, spesso per il tempo, perché tu resti in
quel limbo. Per il permesso di soggiorno per motivi umanitari,
che dura un anno, tu devo aspettare un anno e in quel periodo
non puoi fare niente, non riesci a trovare lavoro!E poi non c’è
sempre l’accoglienza perché i posti non sono sufficienti.”
• Persino la necessità di risolvere altre situazioni di emergenza può portare , ed è
soprattutto il caso delle Questure, a concentrare in tale direzione molte delle
risorse umane disponibili; che vengono quindi sottratte alla gestione delle
domande di asilo.
• Le reiterate domande di asilo: alcuni richiedenti dopo il diniego della
Commissione e il rifiuto del giudice in appello, ripresentano la domanda di asilo,
magari sotto falso nome. Ovviamente tali procedure vanno ad infoltire le già
numerose richieste di asilo che la Questura si trova a smaltire ogni giorno.
Come afferma infatti un operatore del Centro ENEA:
“Ci sono poi delle problematiche riguardanti i rinnovi, anche il
rinnovo informatico è una cosa un po’…che ha i suoi tempi, poi
all’atto pratico ci sono dei rinvii, ci sono problematiche
riguardanti le Commissioni Territoriali, i rinnovi delle
sussidiarie che sono pure un problema. Quest’anno io ho
contato almeno 9/10 mesi per il rinnovo, con la nuova
procedura.
Anche per avere il permesso ci vuole un anno, io questi tre
mesi non li ho mai visti, li abbiamo visti solo in pochissimi casi.
145
Quando ho modo di parlare con altri colleghi, mi dicono che è
proprio questo il problema.”
Ognuno di questi fattori di rallentamento, contribuisce poi ad appesantire il sistema
di accoglienza e di protezione dei richiedenti asilo in generale, con queste parole
descrive la questione Responsabile del Servizio sociale del CIR:
“Oltre a questo ci sono anche tutta una serie di complicazioni
burocratiche che rendono tutto più difficile. La prima piaga è
sicuramente la lungaggine burocratica. Anche se io ritengo che
i 30-35 gg previsti dalla normativa sarebbero comunque troppo
pochi, specie per persone che hanno subito traumi molto forti.
Pensate che il 25%-30% dei richiedenti asilo è costituito da
persone che hanno subito esperienze di violenza estrema e
tortura e quindi non sono persone che dopo così poco tempo
potrebbero
rappresentare
la
loro
storia
davanti
alla
Commissione che dovrà giudicare la possibilità di dare un
riconoscimento.
Poi, tra i 35 gg previsti sulla carta e poi quello che succede
veramente che va da un anno a un anno e mezzo, e poi finché
non arriva la risposta anche di più, questo diventa invece
scandaloso; un criterio estremamente penalizzante per una
ripresa di una vita normale.
Io dico sempre che il riconoscimento è veramente il primo
passo, anche in termini terapeutici per una persona, lo è
chiaramente in termini di possibilità di vivere serenamente nel
nuovo paese e di mettere un punto alla propria fuga, ma ha
anche un valore profondo in termini di recupero e di
riconoscimento di quello che è successo.”
146
4.2.3 Ricadute psicologiche e sociali dell’attesa e della non accoglienza:
Durante il periodo di attesa per la convocazione in Commissione (che a livello
nazionale dura in media 3/4 mesi185) il soggetto che non ha accesso alle misure di
accoglienza è costretto a vivere in condizioni di particolare insicurezza, privazione e
marginalità per un periodo di tempo che non è in grado di prevedere né controllare
(vedi supra § 3.10) .
Tale condizione produce effetti sia immediati sulle condizioni psicofisiche,
riconducibili alle condizioni di vita e all’incertezza sociale e giuridica che in
soggetti che presentano vulnerabilità possono avere gravi conseguenza; sia di medio
e lungo termine rispetto l’intero percorso di integrazione, protezione ed autonomia
del richiedente. Tutto ciò è dato dal fatto che l’attesa prolungata espone il
richiedente a situazioni che lo costringono in una “zona di invisibilità sociale”, dove
il bisogno lo rende particolarmente fragile e ricattabile.
Quello che è emerso dalla ricerca sul campo è che ogni persona che non intraprende
un percorso di accoglienza e che non ottiene una vera e propria protezione, pur
avendone il diritto, presto ricadrà nuovamente sulla competenza del servizio
pubblico, della sanità, della sicurezza e dell’ordine pubblico; questa volta però come
un peso e non come una risorsa.
Il responsabile del Ferrhotel di Roma (CARITAS) ci parla al riguardo di una
problematica molto seria che sta emergendo ultimamente e che si prospetta come
sempre più significativa in termini di numeri, ovvero l’aumento dei casi psichiatrici
tra i richiedenti asilo:
“Il 50% delle persone accolte nel 2011 hanno avuto problemi
sanitari, di questi, il 70% hanno problemi di disagio psichico.
Per questo noi come CARITAS abbiamo il poliambulatorio
CARITAS a via marsala, poi abbiamo un progetto che si
chiama “Ferite invisibili” per il supporto psichico e poi c’è il
Centro Astalli che ha il SAMIFO, e poi ci sono le strutture
pubbliche, alcune oramai sono già abituate ad intraprendere
185
Non esiste una media statistica nazionale sui tempi delle diverse Questure d’Italia o delle Commissioni territoriali,
ma è riscontrabile che, specialmente nelle Questure/Commissioni più importanti a livello di numeri, non si vada al di
sotto dei 3/4 mesi.
147
un percorso di un certo tipo, ma tutto ciò fa ormai i conti con
la Spending review. Oggi è un problema, non ci sono mediatori
culturali, spesso ancor prima di accedere al servizio sanitario
c’è un problema di comprensione.”
Spesso, riferiscono diversi operatori che da anni lavorano sul campo, le
vulnerabilità psicologiche delle persone aumento e peggiorano durante l’attesa,
durante il soggiorno in Italia.
“Il problema è proprio l’attesa! Il progetto di queste persone è
legato intanto alla sistemazione della parte dei documenti.
Tutto questo invece li tiene sospesi, appesi!”(Responsabile
Ferrhotel- Caritas)
Tale riscontro è stato fornito anche dall’Ufficio Immigrazione del Comune di
Roma:
“Noi abbiamo molte persone che hanno fragilità di tipo
sanitario e psicologico, se non psichiatrico e in questo periodo
stanno aumentando molto.
Quello che stiamo notando noi è che il disagio di tipo psichico
e psicologico che hanno parecchie persone dentro alle
strutture, è dovuto anche alle preoccupazioni e alle tensioni
legate anche alla situazione qui: il permesso di soggiorno che
non arriva, i documenti che mancano ecc..tutto questo
contribuisce ad aumentare lo stress. Anche chi arriva sano,
dopo un po’ di tempo inizia a risentirne. Questo influisce sulla
situazione psicologica, poi se uno somma tutte le cose: il
percorso che uno fa, l’incertezza del futuro, la mancanza del
documento...per loro quel documento è fondamentale, per loro
è la cosa più importante è quello che determina anche un
processo di appartenenza. Finché non hanno quel documento
non riescono a sentirsi arrivati finalmente in Italia. Questo non
viene tenuto nella dovuta considerazione, altrimenti i processi
si
velocizzerebbero.
Invece
c’è
bisogno
di
tenerne
148
conto!”(Responsabile dell’Ufficio Immigrazione Comune di
Roma).
Anche un operatore Centro ENEA conferma questa situazione:
“Io mi ricordo di medie di un anno e mezzo, anche due per la
prima emissione del permesso di soggiorno…Sai benissimo che
il documento è una delle cose fondamentali, cioè, il livello di
ansia che si scatena in una persona… le abbiamo vissute
queste cose, ci siamo dati da fare, abbiamo creato reti con il
territorio per l’assistenza psicologica, perché abbiamo avuto
anche persone molto vulnerabili, che avevano bisogno di
assistenza psichiatrica.”
4.2.4 La frammentazione del sistema di accoglienza
La frammentazione del sistema di accoglienza rivolto ai
richiedenti
asilo
e
rifugiati e l’assenza di rapporti di monitoraggio periodico che permettano di
fotografare il sistema dei CARA186, determinano di fatto un fallimento per il sistema
di accoglienza ed integrazione, uno spreco di risorse economiche ed umane. Ovvero
un sistema che non garantisce un periodo di accoglienza continuativo dopo l’uscita
dei richiedenti dal CARA, che dovrebbe avere inizio con la domanda di protezione
e finire solo dopo un periodo di integrazione che si conclude con il raggiungimento
di una capacità di autonomia del rifugiato. Per queste ed altre ragioni, possiamo
concludere che il sistema di accoglienza italiano non riesce, in effetti, a garantire
una reale protezione a coloro che la richiedono nel nostro Paese.
Inoltre, la forte disomogeneità del sistema di accoglienza rende oltremodo difficile
dare una risposta alla domanda se e in che misura vi sia un problema di seconda
accoglienza e di carenza di intervento pubblico nel sostegno ai percorsi di
integrazione
nei
confronti
dei
titolari
di
protezione
internazionale
ed
umanitaria (per alcuni esiste, per molti altri non esiste).
In tal senso si esprime infatti il Responsabile del Ferrhotel (Centro di Accoglienza
CARITAS):
186
Modalità di ingresso e di uscite, tempi, percorsi di inserimento sociale etc
149
“Il problema è il dopo, molte persone che usciranno da qua si
troveranno in mezzo alla strada. Perché nei percorsi che sono:
la prima accoglienza, la c.d. seconda accoglienza, che non
esiste in realtà esiste in forma sperimentale, ma non è a
sistema. Sarebbe importante un percorso che permetta alle
persone di stare in accoglienza per arrivare all’autonomia.
Tutti ce l’hanno chiaro, ma non ci sono i soldi per farlo! La
necessità di avere dei tempi di accoglienza diversi e
diversificati è l’unica strada per arrivare ad un’autonomia,
all’integrazione. Fare anche un sistema di semiautonomia,
altrimenti la persona entra nel circuito di accoglienza e non ne
esce più, il circuito stagna, ha difficoltà a far entrare nuovi
ingressi e questo non va bene.”
L’analisi effettuata nel corso della ricerca sul funzionamento del sistema
metropolitano di accoglienza, ha evidenziato come una parte assai elevata
della domanda di accoglienza che perviene all’Ufficio Immigrazione del Comune,
provenga da richiedenti e titolari di protezione in uscita dai CARA che si trovano
privi di orientamento sul territorio, privi di risorse economiche e con un bagaglio di
conoscenze (in termini di apprendimento della lingua italiana e di acquisizione di
competenze
da
utilizzare
per
l’inserimento
nel
mercato
del
lavoro)
estremamente modesto, (nonostante il tempo spesso molto lungo di permanenza nei
CARA). Infatti, all’uscita da un CARA, dopo un lasso di tempo che può andare da 1
a 6 mesi (anche se la normativa prevede un massimo di 35 gg di permanenza)
nessuno è in possesso di strumenti che gli permettono di essere autonomo (di avere
un alloggio e un lavoro).
E’ opinione pressoché unanime di tutti gli operatori degli enti di tutela e degli enti
locali interpellati che vi sia uno scarto amplissimo tra la richiesta di accoglienza da
parte dei titolari di protezione e la risposta che viene data dal sistema di accoglienza
italiano, sia in termini di tempo e di posti, sia in termini di omogeneità di standard e
di servizi su tutto il territorio italiano.
Infatti, uno dei problemi che mette in evidenza la Responsabile per l’Informazione
del Centro Astalli, è proprio la mancanza di uno standard unico dell’accoglienza:
150
“Bisognerebbe fare in modo che in tutto il Paese ci sia uno
standard uniforme di accoglienza, che sia la grande, la media o
la piccola città. Così in questo modo in qualsiasi parte di Italia
si arrivi, il richiedente asilo ha gli stessi diritti e le stesse
opportunità. Sennò qui si fa il nord e il sud anche
dell’accoglienza. Non è possibile che chi arriva a Crotone è
più sfortunato in Italia di chi arriva a Bolzano; questo è
inaccettabile dal punto di vista dei diritti dei rifugiati.
Quindi quello che il Centro Astalli, come anche altre
organizzazioni,
chiede
è
che
si
uniformi
il
sistema
d’accoglienza. Che ovunque in Italia ci siano gli stessi
parametri, gi stessi standard e le stesse procedure di controllo.
I requisiti che valgono a Roma per l’accoglienza devono valere
anche dalle altre parti.”
Ulteriore conferma di questa frammentazione, riferita in questo caso al territorio
romano, è fornita dalla responsabile del Centro di Accoglienza “Casa di
Giorgia” del Centro Astalli di Roma:
“Non c’è un coordinamento vero nel territorio romano, non c’è
una rete, c’è una finta rete e i livelli di accoglienza sono
veramente diversi. Dovrebbe esserci un maggiore controllo
sugli standard di accoglienza. C’è proprio una differenza di
livello di prima accoglienza, non c’è una seconda accoglienza,
ci dovrebbe essere, ma il turn over è bloccato e ci sono
pochissimi posti con liste d’attesa di 6-7 mesi.”
Un parere al riguardo molto interessante è quello fornito da uno degli operatori del
Centro Enea di Roma:
“Secondo me occorre una linea comune su tutto il
territorio…la mia idea è che ci sia bisogno di un’agenzia
nazionale che gestisca tutto il sistema. Che ci sia una
uniformità su tutto il territorio, non può che aiutare secondo
me. I centri di seconda accoglienza sono fondamentali, per
completare questa idea che spesso rimane a metà.”
151
Riguardo le questioni aperte del sistema di accoglienza si esprime anche il
Responsabile del Ferrhotel (Centro di Accoglienza CARITAS):
“Molti servizi vengono offerti sulla base di progetti che
nascono, ma che muoiono anche. Alcuni sono rinnovabili per
un altro anno, ma poi finiscono; quindi non è mai tutto
definitivo, e nel sociale ancora di più. Molti progetti durano
solo un anno, poi considera 4 mesi per lo start up e due mesi
per chiudere, restano di fatto solo 6 mesi di attività”.
Anche l’Ufficio Immigrazione del Comune di Roma sottolinea le difficoltà che
nascono da questa frammentazione del sistema di accoglienza e soprattutto dalle
lacune che sorgono dalla mancata omogeneizzazione di un percorso di accoglienza
completo:
“Di fatto la legislazione prevede che ad un certo punto venga
delegato agli enti locali la gestione dell’accoglienza e
dell’integrazione. Il problema è che magari bisognerebbe
ragionare sulla delega, perché bisognerebbe preoccuparsi di
fornire e di dotare gli enti locali degli strumenti adeguati per
l’integrazione ed è lì il tasto dolente della cosa, perché fino ad
ora ci si è solo limitati a delegare e scaricare il problema sugli
enti locali e gli enti locali sono variegati; ci sono quelli che
hanno più risorse e ci sono quelli che hanno poche risorse e
non sono in grado di far fronte a questi Centri. Bisognerebbe,
secondo me, ripensare il sistema non più distinguendolo a
livello nazionale e locale, cercando di creare un percorso più
omogeneo; altrimenti poi il percorso si spezza.”
152
4.2.5 La mancanza di una legge organica italiana sull’asilo.
Responsabile per l’informazione del Centro astalli:
“l’Italia vede sempre l’arrivo dei rifugiati come qualcosa di
emergenziale. L’informazione se voi fate caso, i mezzi di
informazione utilizzano un linguaggio bellico quando si parla
di rifugiati:arrivi si massa, lo tsunami umano, l’invasione dei
rifugiati..sono tutti termini che mettono paura e che parlano di
un evento straordinario, ma ormai straordinario non è più da
tanti anni. Il linguaggio politico non è diverso da quello
giornalistico perché lo tsunami umano non è stata una trovata
giornalistica, ma una trovata politica.
Considerare l’arrivo di 10.000 persone un’emergenza è una
cosa che ormai fa ridere i polli!
Ormai è da quarant’anni, non possiamo ancora dire di essere
un paese nuovo di immigrazione. Eppure c’è ancora questa
logica di emergenza.
Noi lo chiediamo questo, che ci sia una legge organica
sull’asilo. Che si soffermi sull’accoglienza e sull’integrazione,
che sono le cose più urgenti.”
Anche il responsabile del Ferrhotel sottolinea questa grave mancanza:
“Uno dei maggiori problemi del sistema italiano è che l’Italia
ancora non ha una legge organica sull’asilo e questo mette
delle difficoltà; difficoltà che noi leggiamo anche dal basso. Ci
sono persone che vengono da noi e ci dicono: io sono stato
riconosciuto dallo Stato come rifugiato e dormo per
strada!Molti fanno i confronti con altri Paesi europei, perché
hanno amici negli altri Paesi. Noi dobbiamo ancora trovare la
nostra modalità.”
153
Una interessante lettura del fenomeno e delle ragioni che fino ad ora hanno bloccato
la previsione di una legge costituzionale sull’asilo politico in Italia è stata fornita da
un operatore del Centro ENEA di Roma:
“C’è poca conoscenza della problematica dei rifugiati e in
questo i media non aiutano, perché poi generalizzando …
‘questi cosa vogliono? Perché vengono qua?..’ Ci sta un non
detto secondo me che è questo: rifugiati e immigrati, possono
essere utilizzati molto più agevolmente per colmare i vuoti del
mercato del lavoro. Quindi tu usi le persone più deboli in un
determinato ambito.
Questa è la mia interpretazione perché lo vedo, i quartieri
nuovi di Roma sono stati costruiti con gli immigrati ancora non
comunitari dell’est Europa che sono stati i primi richiedenti
asilo della fine degli anni ’80. I rifugiati riempiono una serie di
buchi nell’edilizia, nei servizi..Il miracolo del turismo di Roma
te lo puoi spiegare andando a vedere nelle cucine che cosa c’è,
non solo immigrati, ma ci stanno pure i rifugiati.”
L’interessante risposta di un rifugiato afghano che da 10 anni vive in Italia, alla
domanda “Come giudica la perdurante mancanza di una legge organica sull’asilo in
Italia?”:
“Secondo me l’Italia continua a vedere il fenomeno come
un’emergenza, perché non è un Paese non in grado di fare una
legge.
Si tratta il problema come un terremoto: fai quello che devi
fare per tamponare la situazione e poi te ne dimentichi. Ma è
inutile, perché hanno anche provato a fermare gli arrivi, ma
non ha funzionato: una persona se deve scappare, scappa..
magari non arriva in Italia, ma comunque da qualche parte
arriva. Se le vie di accesso fossero più facili, si eviterebbe
anche la perdita di tante vite umane, tutti quelli che muoiono in
mare o nel deserto, sempre perché le condizioni sono
sfavorevoli. Per lo stesso motivo tanti per scappare si
154
rivolgono alle organizzazioni criminali, che poi li uccidono,
perché considerano le persone solo come numeri da vendere e
comprare. Perciò lo Stato italiano deve abbandonare la
mentalità dell’emergenza”.
4. 3 Integrazione: le questioni irrisolte.
Dalla ricerca svolta nei diversi Centri che si occupano di accoglienza a Roma e
dall’analisi di altri studi condotti in diverse parti d’Italia187, sono emerse tre
questioni fondamentali da tenere presente quando si parla di accoglienza e di
protezione dei rifugiati. Sono tre fattori imprescindibili per avviare un processo di
integrazione e per questa ragione sono i temi sui quali maggiormente bisogna
puntare per rendere effettivo e virtuoso il sistema italiano d’accoglienza ai
richiedenti asilo/rifugiati. Istruzione, Sanità e Lavoro.
Questi sono gli argomenti più importanti quando si parla di “integrazione” nella
società italiana e non solo per coloro che giungono nel nostro Paese alla ricerca di
protezione e rifugio, ma lo sono anche per tutti i cittadini italiani, con l’unica
differenza che per questi ultimi è la famiglia che sopperisce a tutte le mancanze che
il sistema di welfare può presentare.
Vediamo di seguito quali sono le problematiche e gli ostacoli che sono stati
riscontrati riguardo a queste tematiche.
4.3.1 Sanità:
Per quanto riguarda l’assistenza sanitaria, i richiedenti e i titolari di protezione
internazionale hanno l’obbligo di iscrizione al servizio sanitario nazionale ed hanno
parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini
italiani per quanto attiene all’obbligo contributivo, all’assistenza erogata in Italia dal
servizio sanitario nazionale e alla sua validità temporale.
Tuttavia, dobbiamo tenere presente che il SSN non è immediatamente
comprensibile ed accessibile ai titolari di protezione internazionale; infatti la
187
Grandi (2008), CIR (2012), Provincia Di Parma (2011), Team Integrazione (2010), Ambrosetti e Marchetti (2008)
155
frammentazione dei servizi e delle aree medico-specialistiche che possono
riscontrarsi, richiedono una conoscenza approfondita della cultura sanitaria
italiana188. In particolare, va considerato che i rifugiati hanno spesso problematiche
sanitarie particolari, soprattutto dal punto di vista della salute mentale.
Come abbiamo visto poc’anzi l’attesa estenuante dell’esito della richiesta di asilo,
mettono a dura prova la capacità di resistenza del richiedente asilo.
Questa estrema sofferenza spesso si manifesta attraverso sintomi psicosomatici
anche severi, categorizzati come sintomatologia dei “disturbi post
traumatici da stress”189, che per essere curata richiede competenze mediche e
psichiatriche specifiche. In mancanza di tali servizi specifici nel sistema sanitario
nazionale, sono spesso le associazioni del terzo settore che si occupano di sopperire
a tali carenze, ma con progetti temporanei finanziati per uno o due anni che di fatto
non garantiscono nessuna continuità su questo fronte.
Ovviamente oggi quello della sanità è un tasto particolarmente dolente anche per i
cittadini italiani; si assiste infatti ad una forte diminuzione dei servizi di tipo
assistenziale e per quanto riguarda le grandi città, spesso il rapporto numerico
assistenti sociali-utenti è inadeguato ad accogliere la domanda.
Molti operatori hanno infatti rilevato che l’attuale aumento dei casi psichiatrici tra i
richiedenti asilo e rifugiati sta diventando un grosso problema, difficilmente
gestibile senza una presa di posizione istituzionale che permetta di avere a
disposizione operatori sanitari qualificati e specializzati in materia. Spesso accade
infatti che si frapponga anche uno scoglio culturale tra quelle che sono le diagnosi e
le cure che riguardano la malattia mentale nel nostro sistema e le reali necessità dei
rifugiati, per questa ragione sarebbe auspicabile destinare particolari servizi per gli
utenti di questo tipo.
A questo proposito in un’intervista fatta ad un rifugiato afghano, che da 10 anni
vive in Italia e lavora in un centro di accoglienza di Roma, emerge proprio questa
necessità:
“Secondo me la cosa più importante che manca in Italia, non
parlo solo del mio centro ma di tutti, sono strutture specifiche
188
“Le strade dell’Integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di
protezione internazionale presenti in Italia da almeno 3 anni.” CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, 2012
189 Ibidem
156
per i richiedenti e rifugiati vittime di tortura, che avrebbero
bisogno di servizi a loro dedicati e invece ricevono lo stesso
trattamento di tutti gli altri.”
Quello che è emerso dalla ricerca sul campo è che nella maggior parte dei casi il
disagio mentale che si manifesta nei titolari/richiedenti protezione internazionale
e l’emersione delle conseguenze fisiche e psichiche delle violenze da loro subite
sottopongono le strutture di accoglienza a particolari tensioni organizzative e
gestionali. Infatti, in mancanza di un adeguato supporto clinico spesso si verifica
un’ulteriore difficoltà, da parte dei rifugiati/richiedenti asilo, alla partecipazione a
tutte quelle attività necessarie per raggiungere l’autonomia e l’indipendenza e in
molti casi si verificano anche situazioni particolarmente gravi e difficilmente
controllabili che esulano dalle competenze degli operatori dei centri di accoglienza.
Molto importante al riguardo è stata la testimonianza del Responsabile del Centro
di accoglienza Ferrhotel (CARITAS):
“Noi oggi viviamo un momento nel quale, se dovessimo fare
un discorso di prevalenza/incidenza è chiaro che la
prevalenza, la fotografia che io ho oggi è quella di persone
più sane, ma se dovessi ragionare per incidenza, cioè quali
sono i nuovi ingressi di questo bacino, i nuovi ingressi sono
persone malate. Quindi noi in prospettiva, a livello di trend,
dobbiamo pensare a gestire situazioni psichiatriche, che ora
sono una nicchia, ma che sono in aumento. Noi solo in questo
anno abbiamo avuto tre T.S.O190 e questo è un problema che
i centri di accoglienza di oggi non sono preparati ad
affrontare in modo adeguato. Noi abbiamo molte persone che
hanno queste difficoltà e nell’equipe che si concorda non
sono previsti specialisti su questo. Aumentano i casi
psichiatrici, ma chi gestisce poi tutto questo nel quotidiano, è
come se fosse in famiglia. Questo è lo scenario, poi c’è chi
lavora bene, chi lavora peggio, chi lavora meglio, chi lo
190
Trattamento Sanitario Obbligatorio
157
contiene e chi no. E’ un’area molto grigia, perché su questo
bisogna fare un ragionamento diverso, un investimento. ”
Ecco al proposito come si esprime un rifugiato che da anni lavora in centri di
accoglienza per richiedenti asilo:
“In particolare quelli che hanno subito la tortura, hanno ormai
perso la fiducia nell’essere umano, perché anche quello che ti
tortura è un essere umano della tua specie.
Perciò io credo che per avere fiducia in una persona o lo devi
conoscere molto bene oppure devi avere qualcosa in comune
con lui; io ho parlato con tante persone di nazionalità, lingua e
cultura diversa, ma quando la persona si accorge che tu hai
avuto più o meno la stessa esperienza, riuscire a fidarsi e
raccontare quello che si è subito è molto, molto più facile.
Ho notato che quello che unisce le persone è il dolore, che è
un sentimento forte come l’amore; se io ho l’esperienza in
comune posso fidarmi anche di una persona di lingua e cultura
diversa dalla mia. Per questo secondo me uno dei problemi
dell’accoglienza è che ci sono poche persone tra quelle che
accolgono che hanno avuto la stessa esperienza dei richiedenti.
Anche se qui ci sono gli psicologi, quasi nessuno di loro ha
subito la tortura. È vero che se hai bisogno di uno psicologo
devi andarci, ma raccontargli la tua storia può essere molto
difficile; se tu però vieni accompagnato ed incoraggiato da una
persona di cui ti fidi, che ti dice che è necessario farlo, che
bisogna farlo, allora è più facile raccontare (perché altrimenti
- anche a me è successo, anche se avevo una psicologa molto
brava – quando sei lì che racconti e rivivi quell’esperienza,
arrivi ad un limite di sofferenza per cui dici: “ma perché devo
raccontare queste cose ad una persona che non conosco?)”.
158
4.3.2 Lavoro e istruzione:
Le problematiche riscontrate riguardo al tema ‘lavoro’ sono molteplici e fanno
riferimento a diverse questioni ancora irrisolte nel sistema italiano di accoglienza e
protezione dei rifugiati. Innanzitutto il mancato riconoscimento dei titoli di studio
dei richiedenti asilo in Italia profila una lacuna molto grave, a mio parere, del
sistema di garanzia dei diritti di protezione internazionale dei quali i rifugiati
dovrebbero essere titolari una volta ottenuto tale status.
Come ci spiega infatti una responsabile del Centro Astalli:
“Per loro è impossibile riconoscere il loro titolo di studi,
questo è un tema importante, perché essendo loro perseguitati,
prima di partire eliminano ogni traccia che possa identificarli
perché comunque loro rappresentano un rischio anche per le
loro famiglie che restano lì. E quando arrivano in Italia
cercano di stare alla larga dalle ambasciate perché
rappresentano lo Stato dal quale sono scappati, e quindi è
impossibile che riescano a recuperare i loro titoli di studio e
anche se ci riuscissero il riconoscimento qui è molto oneroso
sia in termini economici che di procedure da fare. Quindi
spesso noi abbiamo qui un patrimonio umano parcheggiato!
Non ci sono percorsi di welfare strutturati e pensati per
l’integrazione di queste persone.”
Quindi anche coloro che nel Paese di origine erano laureati sono costretti
a
riprendere gli studi tornando addirittura la scuola media (il diploma di terza media
è infatti il titolo di base necessario per avere accesso a molti corsi di formazione
professionale). Questa regressione rappresenta una perdita netta certamente in
termini di qualificazione professionale, ma anche di identità e di autostima191.
Infatti, il passaggio ad un contesto in cui questo aspetto della propria personalità
viene negato può rappresentare una fonte di umiliazione e scoraggiamento.
191
“Le strade dell’Integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di
protezione internazionale presenti in Italia da almeno 3 anni.” CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, 2012
159
Inoltre, anche in ambito lavorativo la mancanza di una certificazione attestante la
propria professione vanifica la possibilità di dimostrare le proprie competenze e
capacità riducendo di gran lunga l’accesso alle opportunità lavorative.
Tutto ciò significa perdita di riconoscimento sociale seguita alla privazione della
propria identità intellettuale e professionale.
Ad ogni modo, come spiega un operatore del Centro ENEA di Roma, la
questione del lavoro è ovviamente la più urgente da risolvere per coloro che
scappano dal loro Paese, spesso lasciando la famiglia, e giungono in Italia:
“I nostri utenti, non hanno altro pensiero che cercare lavoro.
Questa è gente che vuole lavorare, cercano tutto! Gente che
vuole lavorare e spesso in qualsiasi condizione. Si sa
benissimo che un rifugiato che c’ha una tutela minore e
dipende da un rinnovo, deve accettare un po’ tutto. In
assenza di una legge che dia dei diritti effettivi e che
riconosca
legislativamente
i
diritti
garantiti
dalla
Costituzione, c’è una maggiore debolezza.
Non è una garanzia avere un lavoro, sull’asilo, che viene
equiparato alla cittadinanza…poi qui andiamo a toccare i
deficit della nostra società e del nostro sistema.”
Sul tema del lavoro insiste molto anche il responsabile dell’Ufficio Immigrazione
del Comune di Roma:
“Il lavoro è un grosso, grosso problema. Quello che chiedono
tutti quelli che arrivano, non è solo il posto, ma è il lavoro,
anche se ottengono l’accoglienza, manca tutto l’altro pezzo,
il dopo(…)
Il problema fondamentale, per quanto riguarda il Comune di
Roma, il problema non è tanto il servizio di accoglienza,
perché Roma ne mette tante di risorse a disposizione; il
problema è dopo, è l’integrazione, ci sono grossissime
difficoltà per poter portare in autonomia queste persone!
Loro quando entrano in struttura.. si cerca di fare un
progetto su questa persona, noi facciamo di tutto per farli
160
partecipare, anche al corso di italiano…facciamo partire
tutta una serie di servizi anche per l’inserimento nel mondo
del lavoro. Il problema è che quando queste persone escono
dalla struttura si scontrano con la realtà.”
Questa realtà è confermata da tutti i rifugiati intervistati, per i quali la questione del
lavoro è ovviamente importantissima, così racconta un rifugiato del Ghambia a
Roma dal 2008:
“Ho fatto un corso che si chiama terza media, per sei mesi, poi
ho cercato lavoro e non ho trovato, allora ho fatto un corso di
agricoltura che dura 4 mesi, poi ho preso questo diploma, ho
provato a cercare lavoro e non ho trovato, allora ho fatto un
corso di computer, ma non ho trovato nessun lavoro.
A volte lavoro come giardinaggio, però lavoro in bocca, così,
non con contratto! Solo due settimane per raccogliere erba
secca, un lavoretto per me sarebbe bellissimo, ma solo due
settimane. Nessuno mi ha fatto il contratto.
Io farei qualsiasi cosa, ma io sono abituato a lavorare nel
campo, i miei genitori sono contadini, mia mamma raccoglieva
il riso e mio padre le ananas, mi piacerebbe fare questo lavoro,
ma va bene anche facchino nell’hotel. Io parlo spagnolo,
inglese, italiano…”
La questione del lavoro non è legata solamente alla crisi economica che negli ultimi
anni si sta abbattendo su tutto il sistema economico italiano ed europeo, ma è legata
sicuramente anche ad una mancanza di attenzione e sensibilità verso il fenomeno
dei rifugiati, che dagli anni ’90 chiedono asilo in Italia. La mancanza di percorsi
virtuosi di inserimento nel lavoro anche in tempi “non sospetti”, nei quali la crisi era
ancora lontana da venire, sono ampiamente riconducibili ad una mancanza di
interesse verso queste categorie.
161
Rifugiato minorenne da 4 anni a Roma:
“Il lavoro quando l’ho trovato era solo stagionale e poi
quando è finito, è finito, io sono finito! Ho fatto come
cameriere, in cucina, nel ristorante. Non ho trovato nessun
lavoro che è durato più di tre mesi. Ma io se vado via, dove
devo andare?!Non so dove andare, per me è difficile, se
conoscevo qualcuno…”
Questa problematica, non sfugge alla responsabile del Centro Astalli che si
esprime al riguardo in maniera molto chiara:
“In realtà c’è uno scollamento totale tra questo periodo di vita
del rifugiato, dove magari impara a utilizzare dei programmi
per il computer o impara un mestiere.. e il mondo del lavoro,
perché oggi la crisi ha alterato tutto, ha fatto tutto un magma
unico, ma non è mai stato facile per un rifugiato poter trovare
un’occupazione. Intanto perché l’Italia è poco sensibile, poco
formata, culturalmente poco pronta ad accogliere i rifugiati
come persone che meritano protezione.
C’è comunque tanto razzismo, tanto pregiudizio, non si affitta
agli stranieri, non si da lavoro agli stranieri e poi tante volte
quando vedono sul permesso di soggiorno ‘Protezione
internazionale’ si spaventano chissà che pensano e quindi c’è
anche tutto questo lavoro di cattiva informazione e di
scollamento totale tra la prima e la seconda accoglienza che in
qualche modo va ripensato e riprogettato per essere più
rispondente ai bisogni dei rifugiati.
L’Italia è un paese che…, anche nell’idea dei rifugiati che
vengono qui, pensano che l’Italia a parte i documenti non ti da
più niente quindi appena li ottengono cercano di andarsene per
trovare altro!”
La problematica del lavoro si interseca con altre questioni altrettanto urgenti per un
richiedente asilo, come ad esempio l’istruzione e la conoscenza della lingua italiana.
162
Emerge chiaramente tale interdipendenza dalla risposta di un rifugiato afghano da
10 anni in Italia:
“Secondo me il problema più grave è il lavoro e la lingua.
Chi arriva, quando deve andare a chiedere lavoro non sa
parlare la lingua italiana. Secondo me il sistema generale
dovrebbe essere rivisto e risistemato: una persona che arriva,
un richiedente asilo, deve essere accolto ma non deve essere
convocato dalla commissione prima di sei mesi.. in questo
periodo di sei mesi deve essere accolto e deve seguire un corso
di lingua e cultura italiana, in modo che – quando dopo 6 mesi
va davanti alla commissione – se pure sarà necessario parlare
nella sua lingua, almeno può capire più o meno quello che
viene detto e se quello che gli viene tradotto dall’interprete è
corretto; perché mi sono capitate tante persone che hanno
firmato il verbale della commissione senza effettivamente
sapere cosa c’era scritto.
Il secondo problema sono i centri CARA, che dovrebbero
essere più controllati, soprattutto se effettivamente fanno le
attività previste: accoglienza e il corso di italiano (che
obbligatoriamente tutte le persone accolte dovrebbero fare),
che è veramente necessario; attualmente noi abbiamo nel
nostro centro rifugiati che non parlano una parola di italiano:
anche se sono stati riconosciuti, stanno però sempre all’interno
della loro comunità e può capitare che dopo 4 o 5 anni ancora
non abbiano imparato la lingua italiana, perché non hanno mai
neanche avuto le basi.
Per i rifugiati il problema principale è veramente trovare un
lavoro decente, che possa permettere di trovare un alloggio e
mantenersi. Lo stesso vale per le persone che hanno il
permesso di soggiorno per motivi di lavoro”.
E’ evidente che la tematica del lavoro è inscindibilmente legata a quella
dell’istruzione, infatti il ruolo svolto da quest’ultima, intesa anche come formazione
163
professionale, nel percorso di inserimento socio-lavorativo dei richiedenti asilo
all’interno del contesto di accoglienza è fondamentale. Sia per quanto riguarda
l’apprendimento della lingua italiana, che è ovviamente imprescindibile, sia per
quanto concerne l’acquisizione di conoscenze e competenze lavorative finalizzate
a rafforzare la collocazione dei rifugiati nel mercato del lavoro. La formazione
rappresenta anche l’unico modo possibile per scardinare quei meccanismi di
segregazione
lavorativa
che relegano i migranti a svolgere solo attività
dequalificate.
In base all’esperienza di questo ragazzo afghano di 17 anni, rifugiato in Italia con
nessuna istruzione o trascorso professionale, risulta imprescindibile la formazione:
“Ho preso il diploma di terza media in 4 mesi poi volevo
cominciare prima superiore poi non ho potuto continuare
perché quando entravo nel centro mi dicevano che potevo stare
solo 4 mesi e quindi mi dovevo trovare un lavoro per quando
sarei uscito dal Centro, invece poi, anche se avevano detto 4
mesi stavo 8 o 10 mesi. E poi quando mi mandavano via da li
ancora nell’altro centro mi dicevano che non potevo
continuare a studiare perché dovevo lavorare, invece non ho
trovato lavoro e non ho studiato. Ho perso 4 anni così da
quando sono arrivato qua, buttati via senza fare niente. Io
volevo studiare anzitutto perché se tu vuoi rimanere in un posto
devi conoscere la cultura, devi studiare un bel po’ per
conoscere la lingua per cui io volevo tanto studiare, a me
piaceva studiare, per quello!”
Senza
dubbio,
uno
dei principali
fattori che
contribuisce
a
collocare
l’immigrato in una posizione di fragilità sociale è la scarsa o la nulla conoscenza
della lingua italiana. Il gap linguistico (a volte unito alla fragile situazione
giuridica e alla mancanza di una rete sociale locale) spinge il migrante a
ricoprire ruoli e posizioni subalterne, spesso senza possibilità di mobilità
sociale di tipo verticale. Proprio questa difficoltà viene confermata da una
ragazzo afghano che da 4 anni vive a Roma:
164
“Io volevo tanto studiare, veramente tanto studiavo! Tutte le
sere, prima di andare a dormire io scrivevo in un foglio
italiano e di fianco in persiano cosa voleva dire e lo attaccavo
davanti al mio letto, così mentre mi addormentavo lo leggevo
per memorizzare. Io tanto volevo studiare!Loro di casa
famiglia mi hanno mandato a lavorare a Roma nord in un
posto fuori città e dopo un mese, quando era finito il lavoro io
ho chiamato il Centro per tornare là a dormire, invece mi
hanno detto che non potevo tornare, perché la legge era
cambiata. Allora io ho dormito nella stazione di Piramide per
un mese e tutto quello che avevo fatto, che avevo studiato di
nuovo lo avevo perso tutto!”
Va da sé, quindi, che la formazione rappresenti una straordinaria opportunità di
crescita e uno strumento deputato non solo all’apprendimento professionale, ma
anche a veicolare informazioni sui servizi integrati offerti dal sistema istituzionale
locale192.
Questo discorso vale ancora di più se i richiedenti asilo sono minorenni, come il
caso di questo rifugiato afghano che vive a Roma, arrivato ad Ancona nascosto
sotto ad un camion in una nave proveniente dalla Grecia:
“Io non conoscevo la lingua, avevo tante difficoltà, volevo
andare a scuola. Io chiedevo di poter andare a scuola, perché
dove mi mandavano era una scuola dove il professore ogni
giorno per cinque mesi, tutti i giorni, ci dava un foglio bianco e
ci diceva: ‘ora fate un disegno della vostra famiglia, dei vostri
genitori, o quante sorelle e fratelli avete…’ tutti i giorni!Io più
di una volta ho litigato, dicevo al professore che io volevo
imparare la lingua italiana, dicevo: ‘io ne ho bisogno se voglio
rimanere qua!’ e lui diceva che io non potevo discutere con lui
perché sennò lui mi rimandava al mio Paese. Io lo dicevo al
192
“Un Team per l’integrazione: viaggio nel mondo dell’asilo. Rapporto di Ricerca conclusivo del PROGETTO “TEAM
INTEGRAZIONE” . ARCI; CARITAS italiana e CIR 2010.
165
Centro e loro mi dicevano: ‘vai vai, meglio di niente!’, ma io
ho perso cinque mesi così, a fare disegni ogni giorno!”
In conclusione possiamo dire che la formazione rappresenta uno dei fattori
chiave nel percorso di integrazione sociale, che dovrebbe essere costantemente
armonizzato con tutti gli altri strumenti di inserimento necessari a garantire una
vita decorosa.
4.4 Un bilancio dell’emergenza 2011/2012
A seguito della dichiarazione dello stato di emergenza umanitaria sul
territorio nazionale, dopo il forte afflusso di cittadini provenienti dai Paesi del
Nord Africa registratosi a partire dal gennaio 2011, sono stati improvvisati nuovi
Centri d’Accoglienza, per ospitare i nuovi richiedenti asilo.
Un’accoglienza che chiuderà il 31 dicembre 2012 e che a meno di un mese dalla
fine della seconda fase si sta rivelando un fallimento. Le associazioni lamentano
ancora disagi; entro il 31 dicembre 2012 i richiedenti dovranno lasciare gli hotel e
gli alloggi: scatta il piano di uscita dall’emergenza, dovrebbero essere sistemati
nelle strutture dello Sprar (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati),
che tuttavia non dispone dei posti necessari. Come riferito da una delle responsabili
del Centro Astalli:
“Adesso, al 31 dicembre finisce l’accoglienza dell’emergenza
Nord Africa e noi non sappiamo che fine faranno quelle 20.000
persone che sono nei centri della protezione civile, che sono
centri di emergenza e che il 31 dicembre dovranno uscire!
20.000 persone in un paese come l’Italia non possono essere
un’emergenza dopo due anni dall’ “ emergenza nord africa” e
invece questa è la situazione che ci troviamo a vivere.(…)
Chiedere di rafforzare la rete dello SPRAR è un modo per
risolvere questo problema, perché la rete Sprar è un modello
che in linea di massima funzione e noi vorremmo che fosse
unica in Italia la rete che gestisce l’accoglienza”
166
Purtroppo il bilancio finale di questa “emergenza” riporta alla luce diversi risvolti
inquietanti, come dichiarato dal responsabile dell’Ufficio Immigrazione della
Caritas Italiana “L’accoglienza dei cosiddetti profughi è stata caratterizzata da una
forte frammentazione e disomogeneità”193 infatti, la decisione di scegliere strutture
emergenziali per la primissima accoglienza, si è rivelata poi fallimentare visto che
tali strutture sono state destinate all’intera gestione dell’accoglienza (quindi da
febbraio 2011 a dicembre 2012).
Per due anni circa molte delle strutture di accoglienza aggiuntive predisposte sono
state infatti: ostelli, alberghi, agriturismi, in grado di offrire solo vitto e alloggio e
senza nessuna competenza per quanto riguarda tutti gli altri servizi necessari
all’accoglienza quali l’assistenza legale, psicologica, l’inserimento sociale e
l’insegnamento della lingua italiana, ecc.. Ciò che si è profilato infatti è stato
l’affidamento dell’accoglienza a soggetti privati interessati solo al profitto. Per ogni
accolto lo Stato ha rimborsato fino a 46 euro al giorno per gli adulti, senza di fatto
monitorare il reale servizio che con questi soldi veniva fornito dai privati.
Nonostante fosse previsto un Gruppo di Monitoraggio dell’ Accoglienza, i vari casi
di irregolarità nella gestione sono emersi con grande ritardo, ormai alla fine del
periodo di emergenza e tra l’altro senza un reale meccanismo sanzionatorio.
Proprio a questo proposito, un’operatrice di un centro di accoglienza emergenziale
di Marcellina (RM) racconta:
“Il proprietario dell’agriturismo in cui vivono gli accolti li ha
fatti lavorare per restaurare il posto, che un giorno sarà un
B&B. Ovviamente senza contratto. Non c’è stata una
formazione dal punto di vista lavorativo.
Non c’è stato nessun controllo, non viene mai nessuno a
garantire e valutare che tutto funzioni. Non ci sono controlli di
nessun tipo. Mi sembra che ci sia più la volontà di fare profitto
dall’emergenza che altro. A tutte quelle persone a cui non
viene riconosciuta la protezione non è garantito il rimpatrio,
quindi entrano in clandestinità”
193
Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012
:143
167
Ecco cosa riferisce al proposito una ragazza che da due anni fa l’operatrice in uno di
questi agriturismi adibiti a centri di accoglienza di emergenza nel 2011 a Marcellina
(RM):
“Aperto a luglio 2011, con 72 ragazzi che erano arrivati ad
aprile 2011 a Lampedusa e che dopo una breve permanenza là
sono stati trasferiti in questo centro di accoglienza, dove poi
hanno iniziato tutte le procedute per la richiesta di asilo.
Questo non è esattamente un CARA a livello giuridico, ma
funziona come un CARA gestito da un Consorzio che ha vinto il
bando per l’accoglienza. (…) Dentro al Centro non è prevista
la presenza di uno psicologo o di un etno-psichiatra, nemmeno
di un medico e il territorio non offre questi servizi. I veri servizi
che offre sono vitto e alloggio e assistenza legale, non c’è
nemmeno una figura prevista per la scuola di italiano. Il Posto
è una specie di agriturismo.”
Prosegue:
“Alcuni degli operatori sono persone che lavoravano nelle
ditte del verde del Consorzio, quindi facevano tutt’altro. Io ho
iniziato questo lavoro per conoscenza e senza avere esperienza.
Questo è il vero problema! Io vedo proprio una mancanza di
interesse per la questione dell’integrazione. I servizi sono
ridotti al minimo, quindi la sensazione è che più li riduci, più i
soldi vanno a finire da un’altra parte. Non ci sono figure
professionali competenti.”
Inoltre, afferma questa operatrice: “Il posto in cui si trova il
Centro è isolato e non collegato con i mezzi pubblici. I ragazzi
hanno i documenti provvisori che gli consentono di uscire
liberamente, non devono restare per forza nel centro.”
Molti sono stati infatti gli abusi commessi dai soggetti gestori dell’emergenza e i
raggiri e truffe ai danni dello Stato e dei richiedenti asilo.
168
Il costo economico di questa operazione è stato elevatissimo; vista la necessità di
trovare in poco tempo una soluzione, spesso il costo non è stato adeguato rispetto al
servizio erogato.
Le gestioni emergenziali purtroppo spesso agiscono a discapito della trasparenza e
dell’equa gestione dei fondi erogati e con una certa tranquillità possiamo affermare
che un investimento dello Stato in termini di potenziamento del sistema di
accoglienza già esistente sarebbe certamente costato meno della gestione
emergenziale del problema, affidata alla Protezione Civile e ai privati.
Come segnalato dalla CARITAS194, gli oneri economici a carico dello Stato sono
stati eccessivi, con un forte squilibrio anche gestionale tra la quota destinata al vitto
e alloggio e quella destinata invece agli interventi sociali. Inoltre, l’allungamento
dei tempi per la risposta delle Commissioni Territoriali e l’elevato numero di
dinieghi con il conseguente elevato numero di ricorsi giudiziari (sempre a spese
dell’erario) hanno ulteriormente gravato sulle casse dell’amministrazione pubblica.
Circa 21 mila sono i richiedenti asilo rimasti a carico della Protezione Civile e,
come sostiene Oliviero Forti “Ci troviamo ancora in una situazione di totale
incertezza con circa il 60% per cento delle domande di asilo che vengono respinte
dalle Commissioni territoriali che si occupano della richieste e migliaia di migranti
che rischiano dal 1 gennaio 2013 di non avere più alcuna assistenza ne' la
definizione del proprio status giuridico195.”
Inoltre, Forti sottolinea che i costi del sistema di accoglienza d’emergenza hanno
oltrepassato il un miliardo di euro196.
Al riguardo l’inchiesta condotta da Michele Sasso e Francesca Sironi per
“l’Espresso” del 15 ottobre 2012 ha fatto emergere una situazione assolutamente
intollerabile dal punto di vista gestionale dell’accoglienza.
Così descrivono “Il Mercato dei Rifugiati” i giornalisti dell’Espresso:
“Dalle Alpi a Gioia Tauro, gli imprenditori del turismo hanno
puntato sui rifugiati. A spese dello Stato. Le convenzioni non
sono mai un problema: vengono firmate direttamente con i
privati, nella più assoluta opacità”
194
Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione. CARITAS e MIGRANTES. Edizioni Idos, Roma 2012
Articolo pubblicato su “Famiglia Cristiana” il 28/09/2012 www.famigliacristiana.it
196
Ibidem
195
169
Inoltre, denunciano i due giornalisti che, nell’attesa di raggiungere un accordo con la
direttiva ufficiale approvata a maggio 2011 e che ha stabilito un rimborso di 40 euro
al giorno per il vitto e l'alloggio, la maggior parte dei privati aveva già ottenuto di
più. La Protezione civile prometteva che sarebbero state strutture temporanee, ma di
fatto non è andata così197.
Le realtà emerse da questa inchiesta rivelano quanto poco trasparente e controllabile
possa essere una gestione emergenziale dell’accoglienza, e quante ricadute negative
può riportare sulla società e sul sistema di welfare italiano una soluzione di questo
tipo. L’articolo prosegue riportando retroscena allarmanti riguardanti alcune
associazioni che hanno colto l’emergenza come un’occasione di incassare
facilmente senza controlli; così sono emersi i raggiri messi in atto da diverse
Cooperative che operano nel terzo settore.
Anche le denunce dell’Ong Save The Children e del garante dell'infanzia e
dell'adolescenza del Lazio hanno “smascherato” diverse associazioni che si sono
fatte rimborsare 80 euro al giorno per l'accoglienza di senzatetto quarantenni fatti
passare per minori stranieri non accompagnati scappati dalla Libia198.
E’ emerso infatti che la cooperativa romana Domus Caritatis gestiva una comunità
che dava grossi problemi al vicinato, da cui arrivavano continue proteste, anche a
causa delle condizioni di accoglienza in cui, solo nella Capitale vivono quasi 950
persone, come denunciato da Save The Children199.
Attualmente la situazione che si sta profilando, a seguito di un documento approvato
in Conferenza Unificata redatto dal Viminale in collaborazione con il ministero del
Lavoro, l’ANCI, l’Upi e la Conferenza delle Regioni, riguarda l’accelerazione dei
provvedimenti atti a garantire a tutti una qualche forma di protezione, in particolare
la Protezione Umanitaria. Tuttavia, coloro che sono in accoglienza dovranno uscire
il 31 dicembre 2012 e rischiano di finire in strada.
Il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d ’Europa Nils Muižnieks, a
seguito della visita in Italia dal 3 al 6 luglio 2012 ha espresso nel suo Rapporto
grande
preoccupazione
a
seguito
della
dichiarazione
della
"emergenza
197
http://espresso.repubblica.it/dettaglio/chi-specula-sui-profughi/2192935
Ibidem
199
Personalmente posso solo dire che nonostante le numerose richieste e i ripetuti solleciti, non mi è stata data nessuna
disponibilità a svolgere interviste presso l’Arciconfraternita del Santissimo Sacramento
198
170
nordafricana" nel 2011. Infatti, cito: “con il piano di emergenza, la capacità
ricettiva esistente è stata potenziata, in collaborazione con le regioni italiane,
per riuscire ad affrontare l'impennata nel numero degli sbarcati provenienti dalle
coste nordafricane”
Per quanto riguarda le conseguenze legate alla fine del periodo d’emergenza
previsto per il 31 dicembre 2012, “il Commissario accoglie con favore le
informazioni fornite dal Ministero dell'Interno, secondo le quali l'esame delle
domande d'asilo ancora inevase (il numero stimato è pari a 7.000/8.000) sarà
concluso antecedentemente a quella data. Il Commissario è stato informato
che il 30% dei richiedenti asilo arrivati durante il periodo d ’ emergenza ha
ottenuto protezione sussidiaria.
Tuttavia, il Commissario prende atto che, dopo il 31 dicembre 2012, non sarà pi ù
data alcuna forma di sostegno ai beneficiari ufficialmente riconosciuti della
protezione internazionale, in quanto le autorità ritengono che il percorso di
formazione professionale che avranno seguito consentir à loro di integrarsi
qualora decidano di rimanere in Italia. Il Commissario è preoccupato di questa
eventualità, alla luce delle gravi lacune identificate riguardo l ’ integrazione
socio-economica dei rifugiati e di altri beneficiari della protezione internazionale.
Non ha ricevuto alcuna informazione in merito alla posizione giuridica delle
persone il cui ricorso in appello contro il diniego di asilo sarà ancora pendente
in quella data”200.
Il 19 novembre 2012 il CIR, assieme ad altre 9 organizzazioni, ha richiesto ai
Ministri dell'Interno e dell'Integrazione, Cancellieri e Riccardi, un incontro urgente
con per discutere le misure per il superamento della "Crisi Nord Africa".
Dichiarando che : “A meno di 6 settimane dalla fine decretata dell'emergenza e alla
luce di vari recenti circolari in parte in contraddizione tra di loro nell'ottenimento
di un permesso di soggiorno umanitario, il Tavolo Asilo si dichiara molto
preoccupato per il futuro di molte migliaia di profughi, non solo in quanto allo
status giuridico, ma anche per quanto riguarda la soluzione post-accoglienza.”
200
“RAPPORTO di Nils Muižnieks -Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d ’ Europa, a seguito della visita in
Italia dal 3 al 6 luglio 2012”. Consiglio d’Europa, settembre 2012.
171
La soluzione che si sta mettendo in atto in queste settimane (grazie ad una
circolare del Ministero dell’Interno) è quella di concedere la Protezione Umanitaria
a tutti i richiedenti rientranti nella c.d. “Emergenza Nord Africa”201. Il triste bilancio
di questa gestione emergenziale dell’accoglienza riporta all’attenzione una serie di
questioni, a mio parere irrisolte, che riguardano la presa in carico di un sistema di
accoglienza nazionale e di un sistema di gestione europeo delle congiunture di
questo tipo. Come abbiamo potuto evincere dalle decisioni e dalle non-scelte dei
Paesi Europei che si sono letteralmente chiusi alle richieste italiane durante tutto il
periodo di “emergenza” e che hanno messo in pratica anche soluzioni fortemente
discutibili in questo senso (vedi la chiusura della frontiera Francese a Ventimiglia).
Quello che emerge da questo bilancio 2011/2012 riporta in auge tutte le questioni
irrisolte e spinose che caratterizzano il sistema italiano ed europeo di accoglienza e
asilo e che si scontrano tutt’oggi in un ampio dibattito europeo.
A chiusura di questo capitolo vorrei riportare una delle descrizioni più belle e
forse più chiare del sistema di accoglienza che si è instaurato nel nostro Paese. Un
operatore del Centro ENEA ci spiega infatti in maniera molto chiara quali sono a
suo parere i punti più spinosi e i nodi irrisolti del sistema di accoglienza:
“Accogliere i rifugiati comporta delle spese. Se tu la spesa la
consideri un costo c’hai tutto un modello culturale sacrificale,
penitenziario, per cui tutto è sottoposto a questa visione
negativa. Se tu invece lo consideri un investimento, ti si aprono
le porte, perché dici: queste persone arrivano, scappano dalla
guerra e dalla persecuzione, ed è un dovere dello Stato
accogliere queste persone, ma senza una legge di attuazione
dell’articolo 10 della Costituzione siamo arrivati sprovvisti di
qualsiasi strumento legislativo alla fine degli anni ottanta.
Ci sono delle necessità di investimenti economici e di apertura
della società da questo punto di vista...
..Se invece tu lo consideri un investimento il modello ideale può
essere quello canadese.
201
Fonte istituzionale anonima facente parte del Ministero dell’Interno.
172
In Italia c’è poco, il tentativo di sottrarre alla città la gestione
dei rifugiati ha avuto successo nel periodo in cui ancora non
c’era la crisi economica, per cui lo Sprar ha garantito anche a
nuclei familiari una sistemazione dignitosa. Questo sistema è in
crisi, i Comuni che sono stati investiti da questo progetto, (che
ha una sua grande dignità), sono in crisi, non hanno i soldi
nemmeno per gestire la fuoriuscita degli ospiti. Il sud Italia è
tutto pieno di queste realtà. Ci sono situazioni in cui non hanno
più i fondi. C’è una crisi totale, c’è stato un taglio alle spese,
già da due anni, tagli orizzontali e per i rifugiati, figurati! Lo
SPRAR sta in crisi di fondi.
Se l’Italia vuole uscire dal suo torpore, deve fare un
investimento!
Qui, invece di esserci una responsabilità sociale condivisa, c’è
l’irresponsabilità sociale condivisa!”
173
“Rifugiati in Italia; tra necessità, norme e prassi.
Studio sull’accoglienza.”
Valentina Pepe
Conclusioni
174
Per concludere vorrei riassumere brevemente quali sono le problematiche
riscontrate durante la mia ricerca nel campo dell’accoglienza per rifugiati e
richiedenti asilo. Problematiche che richiedono ora più che mai grande attenzione;
con l’auspicio di una pronta presa in carico da parte degli organi competenti, al fine
di creare un sistema di accoglienza maggiormente garantista dei diritti umani, civili
e volto ad un’integrazione positiva e proficua nella società italiana.
Possiamo suddividere le differenti problematiche in due distinti filoni, ovvero, da un
lato quelle riguardanti il sistema di accoglienza che ‘c’è’ e che hanno a che fare con
una cattiva gestione delle risorse e delle strutture esistenti a questo scopo.
Dall’altro invece possiamo elencare quelle che sono le mancanze dell’ apparato
stesso, ossia quelle riguardanti il sistema che ‘non c’è’.
Per quanto riguarda quindi il primo filone, come descritto nel terzo capitolo il
sistema di accoglienza nazionale che fa capo al Dipartimento per le Libertà Civili e
l’Immigrazione del Ministero dell’Interno è risultato insufficiente sotto diversi punti
di vista:
- innanzitutto sotto il profilo della capacità numerica di accoglienza che è risultata
fortemente carente rispetto alle reali necessità,
- al mancato rispetto delle tempistiche previste dalla normativa per l’accoglienza,
quindi il numero massimo/minimo di giorni garantiti nelle diverse tipologie di
Centri (CARA, CIE, CDA, SPRAR).
- alla forte disomogeneità negli standard di accoglienza e di conseguenza anche di
possibilità di integrazione.
A questo discorso si lega quello dell’adeguatezza delle strutture e degli standard
previsti per ciascun Centro. Anche a livello governativo i Centri molto spesso non
garantiscono affatto standard omogenei di accoglienza su tutto il territorio italiano,
come abbiamo potuto osservare essi risultano molto diversificati anche in base al
tipo e al numero dei servizi erogati. Questa disomogeneità ha provocato diverse
reazioni, sia da parte degli utenti accolti nei Centri, sia da parte dell’opinione
pubblica, che è stata informata di casi particolarmente critici che hanno dato adito a
scandali mediatici sia nazionali che internazionali.
175
Uno dei tanti, tristi esempi di questo tipo fu l’articolo uscito sull’Espresso il 7/10/05
“Io clandestino a Lampedusa” di Fabrizio Gatti202, infiltratosi tra i clandestini
sbarcati sull’isola per documentare il trattamento che queste persone subiscono una
volta “accolti” in Italia.
- Infine, ulteriore ‘spina nel fianco’ al sistema di accoglienza italiano risulta essere
il quadro normativo: frammentato e poco coerente rispetto alle reali potenzialità
degli organi preposti allo smaltimento delle pratiche e all’accoglienza dei
richiedenti e che concorre spesso ad appesantire l’intero apparato di accoglienza
(governativo e non).
Per quanto riguarda invece il secondo filone di problematiche, legate alle
lacune dell’impianto di accoglienza oggi operante in Italia, vorrei qui riportare in
breve alcune delle questioni salienti emerse dalla ricerca:
- Le gravi conseguenze della ‘Non Accoglienza’.
Come abbiamo potuto osservare nel terzo capitolo i risultati dell’abbandono e della
non accoglienza portano gravi conseguenze sia per i rifugiati che vivono in
condizioni di semi-mendicità, sia per gli effetti che questa realtà può avere sugli
equilibri sociali delle grandi città, nelle quali spesso si concentrano un alto numero
di occupazioni abusive. Per non dire cosa significhi questa ‘non accoglienza’ a
livello di garanzie di diritti dei richiedenti asilo che si trovano in queste situazioni.
- Gli scarsi progetti di integrazione e le ricadute psicologiche e sociali che questa
mancanza comporta, sia in termini morali che in termini squisitamente pragmatici,
legati cioè alla sostenibilità sociale della mancata integrazione.
- La scarsa trasparenza e oculatezza nella gestione dei fondi pubblici italiani ed
europei durante la c.d. “Emergenza Nord Africa”, che ha causato enormi sprechi e
speculazioni a discapito sia dei richiedenti asilo che dei contribuenti italiani.
Ovviamente la maggior parte delle problematiche che sono emerse nei diversi
ambiti, sono strettamente collegate tra loro e non risolvibili isolatamente.
202
www.espresso.repubblica.it
176
Più in generale possiamo evidenziare che la gestione sia europea che italiana
dell’emergenza 2011, ha mostrato l’ipocrisia e la doppia morale che si celano dietro
a questo argomento, una via di mezzo tra il “Controllo e l’Assistenza” come
sostiene Alice Szezepanikova (2012)203.
Questo atteggiamento in parte contraddittorio adottato da diversi Paesi europei
nell’ultimo decennio in vista di una uniformazione normativa sul tema, ha fatto si
che in Italia dove, come abbiamo potuto osservare manca una legge organica sul
diritto d’asilo costituzionale, i paradossi della gestione europea venissero esasperati
dalla frammentazione e dalle carenze del Sistema di accoglienza stesso.
A questo proposito, onde evitare il replicarsi di un’esperienza di sprechi e mala
gestione del fenomeno in futuro, mi associo alle raccomandazioni che molti enti di
tutela quali Unhcr, CIR, Save the Children, CARITAS e tante altre associazioni ed
enti locali che si occupano di rifugiati e richiedenti asilo, hanno fatto al governo
italiano negli ultimi anni204.
La necessità e l’urgenza di una presa di posizione politica sull’argomento è quanto
mai evidente, tanto più in una congiuntura economica di particolare gravità, nella
quale gli sprechi e le speculazioni non sono più tollerabili.
Certamente sarà necessario uscire dalla logica dell’emergenza, non sarà più
procrastinabile una scelta di campo solida e coerente che riesca ad instaurare un
sistema di accoglienza e integrazione di lungo periodo, basato su una visione più
coraggiosa e responsabile. I tentativi di rimandare il problema fino ad ora si sono
sempre risolti in costi pesanti sia a livello economico che sociale per il nostro Paese
e non hanno fatto altro che creare maggiori spazi alla diffusione della xenofobia e
del razzismo in Italia.
203
A. Szezepanikova “Between Control and Assistence: The problem of European Accomodation Centres for Asylum
Seekers” International Migration 2012
204
Ad esempio : “Raccomandazioni dell’Unhcr sugli aspetti rilevanti della protezione dei rifugiati in Italia.” (luglio
2012) www.unhcr.it.
177
Bibliografia
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dell’asilo. Rapporto di Ricerca conclusivo del PROGETTO “TEAM INTEGRAZIONE” ,
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N. 12/114/CR12/C3-C8: “Richiesta di immediata applicazione degli accordi 30 marzo
2011 e 6 aprile 2011 sull’emergenza nord Africa” Roma 25 LUGLIO 2012
Bascherini G.“Immigrazione e diritti fondamentali. L’esperienza italiana tra storia
costituzionale e prospettive europee.”. Jovene Editore, Napoli 2007
Benvenuti M. “Il diritto d’asilo nell’ordinamento costituzionale italiano: un’introduzione”
CEDAM. Padova, 2007
Benvenuti M. (a cura di) “La protezione internazionale degli stranieri in Italia. Uno studio
integrato
sull’applicazione
dei
decreti
di
recepimento
delle
direttive
europee
sull’accoglienza, sulle qualifiche e sulle procedure.” Jovene Editore, Napoli 2011.
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178
CARITAS e MIGRANTES “Dossier statistico 2012. XXII Rapporto sull’Immigrazione.”
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Centro Astalli JRS “Rapporto annuale 2012.Attività e servizi del Centro Astalli”, Roma
2012
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sui flussi migratori regionali e verso l'Italia” n. 59 luglio 2012
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dati che emergono dalla ricerca.” Traccia espositiva per il convegno: “Il Diritto alla
protezione”, Roma,21 giugno 2011. Progetto co-finanziato dall’UE, dal Ministero
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Italia da almeno 3 anni.” CIR 2012
Dipartimento Promozione Servizi Sociali e Salute di Roma Capitale. “Rapporto delle
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Internazionale, il 16 gennaio
Multidisciplinare
Universitario
“Asilo:
2004, nell’ambito
del
XII°
Corso
dalla Convenzione di Ginevra alla
Costituzione Europea” (12 dicembre 2003 – 14 maggio 2004).
179
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Parma e provincia onlus “Per un’accoglienza e una relazione di aiuto transculturali.
Conoscere e applicare le linee guida per un’accoglienza integrata e attenta alle situazioni
180
vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale”.. Progetto Finanziato
dall’Unione Europea e dal Ministero dell’Interno. Parma, 2011
Rossi E., Vitali L. “I rifugiati in Italia e in Europa. Procedure di asilo fra controllo e diritti
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"Mondi migranti", 2009, III
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Patterns of Prejudice 2003
Senato della Repubblica “Rapporto sullo stato dei diritti umani negli istituti penitenziari e
nei centri di accoglienza e trattenimento per migranti in Italia” Approvato dalla
Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, marzo 2012
Settore Accoglienza e monitoraggio del Servizio centrale dello SPRAR (a cura di)
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richiedenti asilo e rifugiati – SPRAR Anno 2010.
Szezepanikova A. “Between Control and Assistence: The problem of European
Accomodation Centres for Asylum Seekers” International Migration 2012
UNHCR “Protezione dei rifugiati e migrazioni internazionali: una valutazione del ruolo
operativo dell’UNHCR in Italia meridionale” . Servizio per lo sviluppo e la valutazione
delle politiche (PDES) 2009
181
Sitografia:
www.cestim.it
www.cir-onlus.org
www.interno.gov.it
www.ec.europa.eu/eurostat
www.asgi.it
www.ecre.org
www.serviziocentrale.it
www.enar-eu.org
www.unhcnur.it
www.hrw.org
www.amnesty.org
www.icmc.net
www.archivioimmigrazione.org
www.jrs.net
www.centroastalli.it
www.nigrizia.com
www.studiperlapace.it
www.savethechildren.it
www.cpt.coe.int
www.unponteper.it
www.repubblica.it
www.medicisenzafrontiere.it
www.espresso.repubblica.it
182
Annesso I
Appendice Statistica
183
Tabella 1: Richieste di asilo in Italia, anno 1990
Richieste di asilo (persone)
Area geografica
Domande di Asilo (mod.C3)
Arrivi
Europa
3.226
Africa
1.014
Asia
Area geografica
Europa
321
America
4
Altri
8
Totale
4.573
Arrivi
2.483
Africa
871
Asia
254
America
3
Altri
6
Totale
3.617
Principali Paesi di
Origine
Albania
1.804
Romania
1.236
Etiopia
449
Somalia
443
Altre
641
4.573
Totale
5.000
4.000
4.573
Principali aree di provenienza 1990
3.226
3.000
2.000
1.014
1.000
321
4
8
0
Europa
Africa
Asia
America
Altri
Totale
Fonte: “Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011” Commissione Nazionale per il diritto di asilo. Ministero dell’InternoAsilo-Statistiche
184
Tabella 2: Richieste di asilo in Italia, anno 1991 (Commissione Nazionale per il diritto di
asilo, 2011)
Richieste di asilo (persone)
Area geografica
Arrivi
Europa
24.877
Africa
3.081
Asia
426
America
9
Altri
7
Totale
28.400
Domande di Asilo (mod.C3)
Area geografica
Arrivi
Europa
21.667
Africa
2.418
Asia
341
America
6
Altri
5
Totale
24.437
Principali paesi di origine
Richiedenti
Albania
21.404
Romania
2.425
Somalia
2.254
Bangladesh
726
Etiopia
645
Altre
946
Totale
28.400
30.000
Prinicpali aree di provenienza anno 1991
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Europa
Asia
Altri
Fonte: “Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011”. Ministero dell’Interno- Asilo-Statistiche : 2
185
Tabella 3: Richieste di asilo in Italia, anno 1999 (Commissione Nazionale per il diritto di
asilo, 2011)
Richieste di asilo (persone)
Domande di Asilo (mod.C3)
Area geografica
Arrivi
Area geografica
Europa
Europa
27.293
Asia
Africa
33
Altri
103
Totale
Richiedenti
Ex-Jugoslavia
637
America
25
Altri
64
Totale
37.318
Principali Paesi di Origine
6.797
Africa
766
America
17.287
Asia
9.123
Arrivi
24.810
Principali Paesi di Origine
Richiedenti
22.718
Russia
110
Iraq
8.057
Somalia
79
Turchia
4.186
Romania
72
Afghanistan
404
Sierra Leone
51
Iran
239
Siria
49
Rep.Dem Congo
135
Bangladesh
49
Albania
145
Altri
Etiopia
125
849
Totale
37.318
40.000
30.000
37318
Principali aree di provenienza anno 1999
27.293
20.000
9.123
10.000
766
33
103
0
Europa
Asia
Africa
America
Altri
Totale
Fonte: “Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011”. Ministero dell’Interno- Asilo-Statistiche
186
Tabella 4: Richieste di asilo in Italia, anno 2003 (Commissione Nazionale per il diritto di
asilo)
Domande di Asilo (mod.C3)
Area geografica
Arrivi
Africa
8.231
Europa
3.170
Asia
2.189
America
104
Altri
137
Totale
13.931
Richieste di asilo (persone)
Area
Arrivi
geografica
Africa
8.741
Europa
3.865
Asia
2.408
America
117
Altri
143
Totale
15.274
Principali Paesi di
Origine
Somalia
Liberia
Eritrea
Romania
Etiopia
Nigeria
Pakistan
Ex-Jugoslavia
Sudan
Turchia
Iraq
Costa d’Avorio
Totale
Richiedenti Principali Paesi di
Origine
1.972 Sierra Leone
1.553 Bangladesh
1.472 Rep Dem. Congo
972 Sri Lanka
938 Togo
800 Iran
788 Camerun
664 Afghanistan
642 Ucraina
557 Albania
537 Altre
361
Richiedenti
344
302
247
130
117
111
100
87
81
64
2.420
15.274
Richieste di asilo in Italia, anno 2003 (Commissione Nazionale per il diritto di asilo)
25.000
24.080
Principali aree di provenienza anno 2003
20.000
15274
15.000
10.000
5.000
3.865
2.408
117
143
0
a
pa
ric
f
ro
A
u
E
ia
As
a
ric
e
Am
tr i
Al
To
e
tal
Fonte: “Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011”. Ministero dell’Interno- Asilo-Statistiche
187
Tabella 5: Richieste di asilo in Italia, 2008 (Commissione Nazionale per il diritto di asilo)
Richieste di asilo (persone)
Area geografica
Domande di Asilo (mod.C3)
Arrivi
Area geografica
Africa
23.556
Africa
Arrivi
23.230
Asia
6.782
Asia
Europa
1.007
Europa
940
6.612
America
133
America
118
Altri
145
Altri
227
Totale
31.723
Principali Paesi di
Totale
Richiedenti
Origine 2008
31.100
Principali Paesi di Origine
Richiedenti
2008
Nigeria
6.142
Sudan
496
Somalia
4.960
Algeria
480
Eritrea
3.085
Mali
432
Ghana
1.909
Gambia
395
Afghanistan
1.840
Etiopia
365
Bangladesh
1.786
Ex-Jugoslavia
355
Costa d’Avorio
1.724
Tunisia
298
Pakistan
1.233
Sri-Lanka
200
Iraq
773
Iran
149
Burkina Faso
713
Rep.Dem Congo
140
Togo
589
Sierra Leone
Turchia
539
Altre
Guinea
514
85
2.521
Totale
31.723
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Principali aree di provenienza anno 2008
31723
23.556
a
ric
f
A
6.782
1.007
ia
As
133
a
a
ric
op
e
r
Eu
Am
245
tr i
Al
To
e
tal
Fonte:“Quaderno statistico per gli anni 1990 – 2011”. Ministero dell’Interno- Asilo-Statistiche
188
Annesso II
Interviste
189
Questionario istituzioni
Domenica 15 luglio 2012 è apparsa sul sito del Der Spiegel la sentenza di un tribunale civile di
Stoccarda, il quale rifiutava la richiesta d’asilo in Italia per una famiglia palestinese.
Quest’ultima, due coniugi e tre bambini fuggiti dalla Siria, erano sbarcati in Italia per poi
arrivare in Germania. Alla loro richiesta d’asilo in Italia il giudice amministrativo del BadenWurttemberg si è opposto, vietando alle autorità tedesche il trasferimento della famiglia
palestinese nel nostro Paese. La motivazione è stata che ai richiedenti asilo in Italia viene
riservato “un trattamento inumano ed umiliante”, a causa delle “sistematiche
manchevolezze” del nostro sistema di accoglienza, che obbliga a vivere – per la maggior parte
dei casi – una quotidianità “al di sotto della soglia di povertà”.
1.
Lei come commenta questa decisione del giudice tedesco?Perchè è stata presa questa
decisione?
2.
Secondo lei, oggi quali sono i maggiori problemi del sistema di accoglienza italiano?
3.
E della procedura?
4.
Secondo lei c’è corrispondenza tra le reali esigenze degli utenti e i servizi offerti dal
sistema italiano?In cosa non corrisponde?
5.
Il sistema italiano di accoglienza e protezione è stato definito più volte frammentato, in
quanto gestito da enti di piccola e media dimensione che offrono diversi tipi e standard di
accoglienza. Lei come giudica questo sistema?
6.
Esistono strutture specifiche per la seconda accoglienza o questa viene integrata nelle
strutture dedicate alla prima accoglienza? Quali sono i problemi che derivano da questa
commistione?
7.
Secondo lei, gli sbarchi e l’aumento delle richieste d’asilo del 2011, che tipo di
conseguenze hanno avuto sul sistema di accoglienza e sullo svolgimento delle procedure
di asilo?
8.
Come è stata gestita questa emergenza?
9.
Cosa succederà allo scadere del piano di emergenza Nord africa 2011 affidato alla
Protezione Civile?
10.
Perché secondo lei in Italia si continua a considerare l'asilo come un fenomeno solo
emergenziale?
11.
Ci sono molte differenze sul territorio nazionale in merito allo svolgimento e ai tempi
della procedura / tempi e modalità dell'accoglienza? E tra Roma e i centri più piccoli?
12.
Come giudica la perdurante mancanza di una legge organica sull’asilo in Italia? Secondo
lei da quali fattori dipende?
190
Questionario operatore/responsabile centro di accoglienza
Domande generali sul centro:
1. Che tipo di centro è quello in cui lavora? (Associazione, Cooperativa, SPRAR, …)
2. Quali sono i servizi che offre il centro?
3. Quali mancano e perché? Ce ne sono di aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla
normativa?
4. Che figure professionali operano all’interno del centro?
5. Il centro da quali fondi è finanziato?
6. Che capienza ha? È sufficiente rispetto alle richieste?
7. Come è organizzata l’ospitalità degli utenti rispetto al genere? Rispetto a singoli/unità
familiari?
Domande sull’utenza
8. Da quali centri di accoglienza /trattenimento arrivano i vostri utenti?
9. A quale stadio della procedura sono?Ci sono anche casi c.d. “Dublino”? (se si, quanto
restano in accoglienza?)
10. Gli utenti possono eleggere il proprio domicilio presso il vs centro? Questo cosa
comporta in termini di servizi?
11. Generalmente, quale è il livello di informazione che hanno gli utenti quando arrivano al
centro? Quali strumenti utilizzate per spiegare la procedura (vademecum o altri)? Che
difficoltà incontrate?
12. Ospitate anche utenti appartenenti alle categorie vulnerabili? Che servizi specifici
richiede questa utenza? Che problematiche rilevate?
Domande sulla prassi, i tempi
13. Generalmente, quanto tempo trascorre tra la presentazione e la verbalizzazione della
domanda
e tra la verbalizzazione e la decisione definitiva?
14. Quali sono le criticità per ogni stadio della procedura ?
15. Come gestite la questione del lavoro? Ottengono effettivamente il permesso di soggiorno
e riescono ad ottenere un impiego regolare dopo i 3 mesi iniziali previsti dalla normativa?
domande sulla prassi, la procedura:
16. Fate assistenza per la presentazione della domanda? Se sì, di che tipo (mediazione
culturale, mediazione linguistica, assistenza utenti analfabeti)?
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17. E durante la verbalizzazione in Questura (interpretariato, compilazione modello C3,
compilazione memoria autografa)? Le è mai capitato di sperimentare la procedura
informatizzata di verbalizzazione? Se sì, cosa ne pensa?
18. Le è mai capitato di assistere ai colloqui individuali in qualità di “personale di sostegno”?
Se sì, domande sull’esperienza → questionario sul colloquio personale
Domande generali:
19. Secondo lei, oggi quali sono i maggiori problemi:
- del sistema di accoglienza italiano
- della procedura
20. Secondo lei c’è corrispondenza tra le reali esigenze degli utenti e i servizi offerti dal
sistema italiano?
21. Il sistema italiano di accoglienza e protezione è stato definito più volte frammentato.
Secondo Lei è un modello vincente che andrebbe solo migliorato o sarebbe meglio un
servizio più centralizzato?
22. Esistono strutture specifiche per la seconda accoglienza o questa viene integrata nelle
strutture dedicate alla prima accoglienza? Quali sono i problemi che derivano da questa
commistione?
23. Come giudica la perdurante mancanza di una legge organica sull’asilo in Italia? Secondo
lei da quali fattori dipende?
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Questionario richiedenti asilo/rifugiati
Nome e Paese di Origine
1. Da quanto tempo sei in Italia?
2. Come sei arrivato in Italia?
3. Raccontaci la tua storia da quando sei arrivato.. (in che struttura sei stato accolto, sei
stato trasferito in diverse città/diversi centri..)
4. Come hai saputo che potevi presentare una domanda di protezione internazionale?
5. Quando e dove hai presentato la domanda? Chi ti ha aiutato?
6. Ti hanno dato subito il cedolino?
7. Quanto hai aspettato per verbalizzare la domanda?
8. Ti hanno dato subito il permesso di soggiorno?
9. Quanto hai aspettato per fare il colloquio personale? → questionario sul colloquio
10. Quanto tempo è passato prima che ti abbiano comunicato la decisione definitiva? Che
status hai ottenuto? Hai ottenuto subito i documenti di soggiorno?
11. Come ti sei trovato durante la permanenza nei centri di accoglienza? Che problemi hai
avuto?
12. Sei riuscito a trovare un lavoro durante la tua permanenza nel centro? Se sì, quale?
13. Sei rimasto al centro di accoglienza anche dopo la decisione definitiva? Se no, hai trovato
un altro alloggio?
14. Hai trovato un impiego dopo la decisione?
15. In generale, come valuti la tua esperienza in Italia? Che cosa miglioreresti?
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Questionario istituzioni di Polizia
1. Mi può spiegare qual è il ruolo che svolge la questura nelle varie fasi della richiesta di
asilo?
2. Quali sono i passaggi più problematici della procedura?
3. Quali sono in media le tempistiche per l’ottenimento di un permesso di soggiorno come
rifugiato?
4. Quali sono gli elementi che più incidono sul rallentamento delle procedure?
5. Quanto incidono i trasferimenti da un centro all’altro?
6. Secondo Lei l’organico della Questura per lo smaltimento delle pratiche è sufficiente?
7. Quanto ci mette in media la Commissione per inviare la risposta sui colloqui?
8. Quali sono le maggiori problematiche che riscontrate nel sistema italiano di asilo?
9. Quali cose potrebbero essere migliorate?
10. Secondo Lei quali sono le particolari problematiche che deve affrontare questa Questura
in particolare?
11. Quale tipo di collaborazione avete con l’ufficio immigrazione del Comune?
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Annesso III
Modello C3
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