Diritto di asilo. Presentazione a cura della dott.ssa Enza Papa
Accoglienza e Diritto di Asilo
Il quadro normativo vigente in materia di
diritto di asilo e il sistema di accoglienza
per:
Richiedenti Asilo, Rifugiati e beneficiari
di Protezione Umanitaria
Immigrazione e Asilo
Che differenza c’è fra rifugiato ed immigrato?
l’immigrato lascia liberamente il proprio paese per cercare
nuove e migliori opportunità di lavoro altrove;
il rifugiato non si sposta per libera scelta, ma è costretto ad
abbandonare il proprio paese per sfuggire a gravi
persecuzioni e violenze.
Glossario
Migrante
Colui che decide volontariamente di
lasciare il proprio paese per stabilirsi,
temporaneamente o permanentemente,
in un altro Stato.
Richiedente
asilo
Colui che chiede la protezione di un Paese
diverso da quello di origine ed è in attesa
del riconoscimento dello status.
Rifugiato
Colui al quale è stato riconosciuto l’asilo,
cioè la protezione dallo Stato al quale ha
inoltrato la sua richiesta.
I Richiedenti asilo sono figure giuridicamente diverse
dagli immigrati stranieri che arrivano in Italia per motivi di
lavoro, studio e/o ricongiungimento familiare.
Ciò che spinge a spostarsi in un altro Paese non è una
libera scelta, ma, piuttosto, la mancanza di ogni scelta.
Immigrazione volontaria = interesse legittimo
Immigrazione non volontaria = diritto soggettivo
Il quadro normativo sul diritto di asilo
Il quadro normativo che regola la materia
del diritto di asilo, che è diverso da quello
che regola la materia dell’immigrazione, è
complesso e articolato:
si compone di atti relativi alla legislazione
internazionale, a quella europea e a quella
prodotta dai singoli Stati.
La legislazione internazionale:
1948
Art. 14
Dichiarazione Universale
dei Diritti dell’Uomo
Adottata dall’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite, è il primo documento che
sancisce, a livello mondiale, i diritti
fondamentali degli individui.
Ogni individuo ha diritto di cercare
e di godere in altri Paesi asilo dalle
persecuzioni.
1951
La Convenzione di Ginevra sullo
status di rifugiato
E’ il primo documento in cui viene regolato il sistema
legale internazionale per quanto concerne l’assistenza a
coloro i quali sono costretti ad abbandonare la propria
terra. Prima definizione del termine “rifugiato”.
Art. 1
“E’ rifugiato colui che, temendo a ragione di essere
perseguitato per motivi di razza, religione,
nazionalità, appartenenza ad un determinato
gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si
trovi fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e
non possa o, a causa di tale timore, non voglia
avvalersi della protezione di detto Stato”.
I requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato
In base alla definizione dell’art. 1, possono essere evidenziati 4 requisiti
essenziali:
1) La fuga dal proprio Paese. Il rifugiato - per essere riconosciuto tale deve trovarsi fuori del suo Paese di origine
2) Il fondato timore di persecuzione. Il timore di persecuzione deve essere
reale, ma soprattutto deve trattarsi di persecuzione rivolta in modo diretto alla
persona che richiede asilo.
Deve trattarsi di persecuzione a titolo individuale e non generalizzata.
3) Motivi specifici di persecuzione. La persecuzione, temuta o subita, deve
essere operata in ragione di uno dei motivi indicati dallo stesso articolo 1 della
stessa convenzione.
4) L'impossibilità di avvalersi della protezione del proprio paese di origine.
Il richiedente asilo deve trovarsi nella condizione di non potere, né volere
rivolgersi alle autorità del suo paese. Questo perché il cosiddetto agente di
persecuzione (chi perseguita), può essere direttamente il governo del paese
oppure altro soggetto da questi tollerato o non contrastato.
La persecuzione
La Convenzione di Ginevra non contiene una definizione del
termine “persecuzione”. Secondo l’interpretazione dominante, si
può dedurre che ogni minaccia alla vita o alla libertà per ragioni
di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza
ad un determinato gruppo sociale, costituisce persecuzione.
I principi della Convenzione
Tra i principali obiettivi della Convenzione c’è anche
quello di definire degli strumenti atti a garantire l’effettiva
tutela dei diritti dei rifugiati nei territori dei Paesi di asilo.
Nello specifico la Convenzione:
vieta di sanzionare l’ingresso ed il soggiorno irregolare dei
rifugiati (art. 31);
Afferma il principio
respingimento) secondo
espellere in nessun modo
dove la sua vita e la
minacciate (art. 33).
di non refoulement, (non
il quale nessuno Stato può
un rifugiato verso un territorio
sua libertà potrebbero essere
Diritti e doveri dei rifugiati
Diritti
Doveri
Protezione legale;
Assistenza sociale e sanitaria;
Diritto al lavoro e all’istruzione;
Diritti civili, economici e sociali;
Obbligo di rispettare le leggi e i
regolamenti del Paese di asilo
Limiti della Convenzione di Ginevra
Due ordini di restrizione nell’ambito dell’applicazione della
Convezione:
1) riserva temporale
Esclusione della protezione per fatti accaduti dopo il
1951;
2) riserva geografica
da applicare solo ai rifugiati Europei.
La Convenzione di Ginevra è stata ratificata dall’Italia con
la Legge n. 722 del 1954 che ha introdotto entrambe le
limitazioni.
1967: Il protocollo di New York
Superamento delle due riserve.
La Convenzione di Ginevra e il Protocollo di New York sono
ritenuti i due pilastri normativi, a livello internazionale, sui diritti
dei rifugiati.
Sono gli strumenti fondamentali in base ai quali gli Stati firmatari
garantiscono la loro protezione alle persone che chiedono lo status
di rifugiato.
Rappresentano gli strumenti essenziali da cui prende le mosse
l’attività dell’ACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite
per i Rifugiati, con sede a Ginevra, istituita nel 1951 e finalizzata
alla protezione dei rifugiati sul piano internazionale.
La normativa comunitaria
A livello comunitario si è intrapreso da diversi anni un
processo di armonizzazione delle politiche in materia di
immigrazione e soprattutto di asilo.
1990: Convenzione di Schengen
Abolizione dei controlli alle frontiere interne dello spazio comunitario e
potenziamento dei confini esterni. Regole comuni in materia di attraversamento
delle frontiere esterne e per le richiesete di asilo.
Regime comune per il rilascio di visti di ingresso e del controllo
alle frontiere.
1990: Convenzione di Dublino
Determina lo Stato responsabile per l’esame di una richiesta di asilo.
Obiettivo: evitare le domande di asilo multiple, cioè presentate in più Stati
Regolamento Dublino II e Sistema
Eurodac
2002: la Convenzione diventa Regolamento in base al quale
viene stabilito il “principio di autorizzazione”, ovvero la
responsabilità dello Stato competente.
In genere è quello che ha precedentemente concesso un
visto di ingresso.
2003: Sistema EURODAC
Obbliga gli Stati membri a rilevare le impronte digitali di
tutti i richiedenti asilo, nonché di tutti gli stranieri irregolari
ed a trasmettere i dati ad una banca dati centrale.
In base al sistema EURODAC vengono disposti i
traferimenti dei richiedenti asilo allo Stato competente.
CEAS: Sitema Comunitario Asilo
1999: Trattato di Amsterdam e il Consiglio Europeo di Tampere
I° fase regime comunitario europeo
A partire dal Trattato di Amsterdam, l’Unione Europea si è
impegnata a raggiungere l’obiettivo di una politica comune nel
campo dell’asilo.
Periodo conclusivo della prima fase: 2004
periodo transitorio prima della integrale armonizzazione delle
procedure comunitarie.
I° Fase:
4 strumenti giuridici:
1) Regolamento N. 343/2003 (Regolamento Dublino)
2) Direttiva Accoglienza, N. 9/2003 (Recante norme minime
relative all’accoglienza dei richiedenti asilo nei Paesi Membri)
in merito all’accoglienza e assistenza sanitaria.
Introduce, per la prima volta, l’istituto del trattenimento dei R.A.
3) Direttiva Qualifiche N. 83/2004
Introduce elementi di novità, quali il richiamo ad “agenti non statali
di persecuzione” e alla persecuzione fondata sull’identità di
genere e sull’orientamento sessuale, come fattori caratterizzanti
l’appartenenza ad un determinato gruppo sociale
4) Direttiva procedure N. 85/2005, per il riconoscimento e la revoca
dello status di rifugiato
II° fase entro il 2010: procedura unica comunitaria di asilo
Il diritto di asilo in Italia
Art. 10 Cost.
Comma 3°
“Lo straniero al quale sia impedito l’effettivo
esercizio delle libertà democratiche garantite
dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo
nel territorio della Repubblica, secondo le
condizioni stabilite dalla legge”.
A tutt’oggi non esiste ancora in Italia una legge organica sul diritto
di asilo.
Ciononostante diverse sentenze della Corte di Cassazione hanno
stabilito che il diritto di asilo sancito dalla Costituzione si configura
come un diritto soggettivo e non come mero interesse legittimo,
da riconoscere al cittadino straniero, anche in mancanza di leggi
ordinarie che diano attuazione al principio costituzionale.
Asilo costituzionale e status di rifugiato
• Costituzione Italiana
• Art. 10 co. 3°
• Impedimento dell’effettivo
esercizio delle libertà
democratiche garantite dalla
Costituzione
• Istanza di asilo al Tribunale
Civile
• Convenzione di Ginevra
• Status di rifugiato
• Fondato timore di persecuzione
a causa della razza, religione,
opinione politica, appartenenza
ad un determinato gruppo
politico.
• Istanza di asilo presso la
Commissione competente
Sono diversi i presupposti per il riconoscimento dell’asilo allo straniero. In base
alla nostra Costituzione è la sussistenza di un impedimento nel Paese di origine
all’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione
stessa. In base alla Convenzione di Ginevra, il presupposto, invece, è il fondato
timore di persecuzione. Sono diversi gli organi competenti per il
riconoscimento dello status.
La situazione italiana
Nonostante la sua cruciale importanza, il tema del diritto di
asilo è stato trattato sempre in maniera residuale all’interno
delle leggi nazionali dedicate all’immigrazione, e solo a partire
dal 1990, con la c. d. legge Martelli (L. 39/1990):
“Norme urgenti in materia di asilo politico, d’ingresso e
soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione
dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel
territorio dello Stato”.
Superamento delle due riserve (temporale e geografica)
Art. 1
Regola il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della
Convenzione di Ginevra e introduce, per la prima volta
nell’ordinamento interno, una procedura di accesso all’asilo.
Non fa alcun riferimento al diritto costituzionale di
asilo.
La procedura di asilo
Per procedura di asilo si intende la sequenza di passaggi burocratici che inizia
nel momento in cui il cittadino straniero presenta la domanda di asilo e si
conclude con l'emanazione di un provvedimento definitivo in merito al
riconoscimento o meno dello status di rifugiato.
il richiedente deve presentare una istanza motivata alla polizia
di frontiera o alla Questura del luogo di arrivo.
Il questore territorialmente competente rilascia un permesso di
soggiorno temporaneo valido fino alla definizione della procedura
di riconoscimento.
 La procedura ha termine con l’audizione del richiedente asilo
presso un organo competente per il riconoscimento dello status di
rifugiato.
La Commissione competente per il
riconoscimento dello status di rifugiato
La domanda di asilo viene esaminata da un organo ad hoc,
competente per la valutazione delle richieste di asilo,
introdotto dalla legge Martelli:
La Commissione Centrale per il riconoscimento dello
status di rifugiato,
con sede a Roma, nel corso di un’audizione personale durante
la quale il richiedente racconta, in presenza di un interprete, la
sua storia personale e i motivi della persecuzione subita.
L’esito della Commissione
La Commissione può adottare tre tipi di decisione:
1) Riconoscere lo status di rifugiato;
2) Negare lo status di rifugiato, ma riconoscere la
protezione umanitaria;
3) Negare lo status di rifugiato e anche la protezione
umanitaria.
La Legge martelli prevede la possibilità di presentare un
ricorso al TAR contro la decisione negativa della
Commissione, entro 30 giorni, ammettendo la sospensione
di un provvedimento di espulsione a seguito del rigetto della
domanda di asilo.
1)
Riconoscimento status di rifugiato
La Commissione emette il certificato di riconoscimento
dello status di rifugiato;
La Questura rilascia un permesso di soggiorno per “asilo”,
della validità di due anni;
Il rifugiato può richiedere la cittadinanza dopo 5 anni dal
riconoscimento dello status;
2) Diniego con concessione di protezione umanitaria
La Commissione non riconosce lo status di rifugiato, ma concede la
protezione umanitaria.
E’ il caso di chi non teme una persecuzione individuale, come sancito dalla
Conv. di Ginevra, ma non può fare rientro nel Paese di origine a causa del
pericolo per la propria vita a causa di situazioni di conflitto e violenza
generalizzata.
Anche se una persona non viene riconosciuta rifugiata, va applicato il
principio di non refoulement, previsto dall’art. 19 T.U. sull’immigrazione.
La Questura notifica il diniego della Commissione e rilascia un permesso
di soggiorno per motivi umanitari della durata di 1 anno.
Il titolare del p.d.s. per motivi umanitari può svolgere attività
lavorativa;
Il titolare del p.d.s. per motivi umanitari può richiedere la cittadinanaza
dopo 10 anni di permanenza.
3)Diniego con espulsione
Se la Commissione decide di non riconoscere lo status di rifugiato
e ritiene che non sussistano esigenze di protezione umanitaria:
La Questura notifica la decisione negativa della Commissione;
Viene ritirato il p.d.s. temporaneo per richiesta asilo e alla
persona viene intimato di lasciare il territorio entro 15 giorni;
se entro 15 giorni dalla notifica dell’intimazione la persona
non lascia il territorio, può essere emesso nei suoi confronti
un decreto di espulsione prefettizio;
il decreto di espulsione vieta alla persona espulsa di rientrare
in Italia e nei paesi Schengen per un periodo di 10 anni.
La procedura di asilo introdotta dalla Legge Mrtelli è
rimasta in vigore per circa 15 anni, dal 1990 al 2005.
Domande di asilo presentate in Italia dal 1990 al 2004:
165.564 Richieste di asilo inoltrate alla Clmmissione Centrale
125.604 Richieste esaminate
10.861 decisioni positive
97.489 decisioni negative
7.438 dinieghi per irreperibilità del richiedente
Richiesta di asilo ex art. 10, comma 3 della
Costituzione italiana
L’istanza di richiesta di asilo costituzionale viene inoltrata
al Tribunale Civile e non alla Commissione per il
riconoscimento dello status di rifugiato.
Non sono stabiliti né i tempi né le modalità di rilascio del
permesso di soggiorno, nonché i diritti e i doveri di chi
ottiene il riconoscimento.
Modifiche alla procedura di asilo
La procedura di asilo introdotta dalla legge n. 39/1990 è stata
modificata dalla legge 189/2002, la c.d. Bossi/Fini. Tra le
principali novità, la legge prevede:
1) L’istituzione di 7 Commissioni Territoriali competenti per il
riconoscimento dello status di rifugiato;
2) L’introduzione di due procedure di asilo: una procedura
ordinaria e una procedura semplificata;
3) Il trattenimento dei richiedenti asilo in apposite strutture: i
Centri di Identificazione
Le Commissioni Territoriali per il
riconoscimento dello status di rifugiato
Migliaia di richieste di asilo ferme preso la Commissione
Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato.
Un’attesa di convocazione di circa 1 anno/1 anno e mezzo.
Istituzione di 7 Commissioni Territoriali composte da un Prefetto, un funzionario
della Pubblica Sicurezza, un rappresentante degli Enti locali ed uno dell’ACNUR,
con sedi a:
1) Gorizia (Friuli Venezia Giulia, Veneto e Trentino Alto Adige);
2) Milano (Lombardia, Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia Romagna):
3) Roma (Lazio, Campania, Abruzzo, Molise, Sardegna, Toscana, Marche,
Umbria);
4) Foggia (Puglia);
5) Siracusa (Sicilia);
6) Trapani (Sicilia);
7) Krotone (Calabria, Basilicata).
Centri di Identificazione per Richiedenti asilo
Per la prima volta nell’ordinamento italiano viene introdotto
l’istituto del trattenimento dei richiedenti asilo in apposite
strutture, geograficamente coincidenti con le Commissioni
Territoriali.
Il trattenimento può essere disposto quando il richiedente
asilo abbia eluso i controlli o quando sia entrato
“irregolarmente”.
Si calcola che circa il 90% dei richiedenti asilo arriva
irregolarmente. Cioè, quasi la totalità dei casi.
Il richiedente non può allontanarsi senza autorizzazione da
parte della Prefettura, pena la revoca dello status di
richiedente asilo.
Ricorso avverso decisione negativa
La Legge Bossi/Fini stabilisce che un ricorso contro il parere
negativo da parte della Commissione Territoriale
competente non sospende l’espulsione del richiedente, il
quale può proporre ricorso dal Paese di origine!
Accoglienza e diritto di asilo
L’offerta di accoglienza e di assistenza ai richiedenti asilo,
rifugiati e beneficiari di protezione umanitaria, in mancanza di
una legge nazionale specifica in materia di asilo, è stata per
tanti anni inesistente.
Pesanti conseguenze sull’esclusione sociale di migliaia di
persone che spesso hanno come unica prospettiva la fuga
verso altri Paesi europei, che hanno da decenni istituito
sistemi di accoglienza adeguati per coloro in cerca di
protezione.
Azione comune
Nasce il progetto “Azione Comune”;
La prima vera esperienza di rete di accoglienza
nazionale, sperimentata in seguito all’emergenza
1999
kosovo.
Ideata dal mondo dell’associazionismo e del
volontariato in collaborazione con enti locali;
Finanziato dall’UE e dal Ministero degli Interni;
Assistenza a circa 1000 persone;
Rifinanziato anche nel 2000 e rivolto anche a persone
provenienti da altre aree del mondo;
Il progetto Azione Comune ha rappresentato il primo tentativo sperimentale
di organizzare una rete di accoglienza e assistenza per RARU, con alcuni
“rudimentali” strumenti comuni:
creazione di una banca dati;
servizi di consulenza e orientamento comuni;
percorsi di inserimento sociale;
Ambiti di intervento:
segretariato sociale (rapporti con questure, ASL, prefetture, etc…);
inserimento scolastico per i minori;
corsi di alfabetizzazione della lingua italiana per adulti;
consulenza legale e tutela dei diritti della persona.
Idea di accoglienza:
un’accoglienza decentrata (strutture medio piccole);
non mera assistenza, ma servizi mirati all’autosufficienza.
Azione Comune
 10 Regioni coinvolte;
26 centri di accoglienza;
 Più di 1000 beneficiari;
Il modello sperimentato con Azione Comune è stato
riconosciuto da tutti come una “buona prassi” nel campo
dell’accoglienza ed ha fatto da punto di riferimento per la
progettazione nazionale;
Ha evidenziato la necessità di un sistema di accoglienza
integrato e in rete, che permetta di:
-uscire dalla logica dell’emergenza;
Attraverso il coinvolgimento:
-degli enti pubblici, delle amministrazioni locali,
dell’associazionismo e del volontariato sociale.
Il Programma Nazionale Asilo
Nel 2001 nasce il PNA:
un “Progetto Pilota” mirato alla costituzione e alla gestione di
un sistema nazionale di accoglienza, assistenza e protezione in
favore di RARU, decentrato e diffuso a livello nazionale.
Protocollo di intesa siglato da:
ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani);
ACNUR (Alto Commissariato delle N.U. per i rifugiati);
Ministero degli Interni
Finanziato con fondi straordinari dell’8 x1000 e con FER
(Fondo Europeo per i Rifugiati)
È stato avviato con un bando pubblico rivolto ai Comuni.
Organizzazione del PNA
Segreteria Centrale, con sede a Roma:
-supporto tecnico ai progetti territoriali;
-messa in rete dei progetti;
-gestione di una banca dati nazionale;
- verifica del funzionamento del PNA e dei singoli progetti
Il sistema di accoglienza del PNA funziona con le seguenti modalità:
i RARU vengono individuati sul territorio o nelle aree di frontiera
la segreteria orienta le persone verso i centri territoriali
i RARU risiedono nei centri per un periodo di circa 6 mesi durante
I quali vanno individuati dei percorsi di integrazione autonoma
nel territorio.
Le attività del PNA
In ciascuno degli ambiti territoriali sono state avviate le
seguenti attività:
accoglienza;
orientamento sociale;
informazione e sostegno legale.
Accoglienza
Vitto, alloggio, assistenza sociosanitaria.
Orientamento
sociale
Inserimento scolastico dei minori; alfabetizzazione lingua
italiana per adulti; percorsi di inserimento lavorativo.
Assistenza legale
Supporto nella presentazione della domanda di asilo;
Redazione del dossier per l’audizione presso la Commissione;
Diritti e doveri dei RARU.
SPRAR: Sistema Nazionale di
Protezione e Tutela di RARU
La L. 189/2002, (legge Bossi Fini), ha riconosciuto le iniziative
avviate sul territorio con il PNA.
L’art 32, 1-sexies, di modifica all’art. 1 della legge 39/90 istituisce
Il Sistema Nazionale di Protezione e Tutela dei RARU;
(evoluzione in chiave più organica ed istituzionale del PNA)
L’art. 32, 1- septies, istituisce:
Il fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo.
Lo SPRAR è un sistema pubblico per la tutela, l’accoglienza e
l’integrazione di RARU, diffuso su tutto il territorio nazionale,
attraverso una rete di progetti che fanno capo agli Enti locali.
Dati 2006 SPRAR
2006
95 Comuni;
102 progetti territoriali;
2428 posti di accoglienza;
Calabria:
5 progetti territoriali
1) Cosenza (25 posti);
2) Crotone (20 posti);
3) Isola Capo Rizzuto (25 posti);
4) Badolato; (15 posti);
5) Riace (15 posti);
6) Carfizzi (20 posti)
Totale: 120 posti in accoglienza
Dati beneficiari
Area geografica di
provenienza:
67% Africa;
13% Asia;
10% America Latina;
10% Europa.
Prime 5 nazionalità:
Titolo di studio:
1)
2)
3)
4)
5)
25% nessun titolo;
19% licenza elementare;
22% licenza media inf.;
28% diploma media sup.;
6% laurea
Eritrea;
Etiopia;
Colombia;
Togo;
Somalia
Modalità di ingresso:
64% sbarco;
24% frontiera aereoportuale;
9% rientri Dublino;
3% nascita in Italia
Richieste di asilo 2006
10. 348 richieste di asilo presentate alle 7 Commissioni;
Domande per Commissione:
Foggia: 29,5%;
Crotone: 19,8%;
Milano: 18,1%;
Roma: 9,8%;
Siracusa: 9,8%;
Trapani: 8,3%;
Gorizia: 4,7%
Esiti delle domande:
46,8%: protezione umanitaria;
39,8%: diniego;
9,5%: rifugiati;
3%: irreperibili
Conclusioni:
Divario tra le disponibilità del sistema e le necessità reali di
accoglienza.
Circa 10.000 richieste di asilo annue;
Lo SPRAR copre solo la metà delle richieste;
Il trattenimento dei Richiedenti asilo nei Centri di
Identificazione è sempre crescente, quasi alternativo
all’accoglienza nei centri SPRAR.