ENTI LOCALI e COMPARTO UNICO:
da COSTO a RISORSA
Disponibile sul sito:
www.cisludine.it
Tavola Rotonda
Lunedì 19 novembre 2012
Via T. Ciconi, 16 UDINE
Fulvio MATTIONI, economista
Un Convegno di attualità estrema: perché?
Perché attuali sono i tagli al bilancio regionale per oltre 1 miliardo di euro (il 22% del totale). 2 le
possibilità: fare tagli lineari che penalizzano le spese necessarie o tagli chirurgici degli sprechi
Perchè non é un taglio “una tantum” ma strutturale: il 22% del bilancio è sparito per sempre!
Perché é ragionevole mettere in conto di vedersi sparire ulteriori fettine di bilancio regionale se
l’economia non cresce. E poiché l’attesa per il 2013 è di un Pil calante - ancorché meno del 2012
- la conseguenza sarà un impatto negativo addizionale sia dei tributi (propri) riscossi
direttamente dalla Regione FVG sia di quelli statali (da compartecipazione). L’esito finale sarà di
avere meno risorse disponibili per fornire servizi pubblici a cittadini, lavoratori e imprese
La sfida da affrontare – tema del Convegno - è di garantire servizi pubblici migliori e usufruibili
da tutti i cittadini nonostante il calo drastico delle risorse.
L’esatto opposto dei tagli lineari che rendono superflui gli organi politici regionali (Giunta e
Consiglio Regionale) e che negano un protagonismo alle Autonomie locali
L’AUTONOMIA di cui gode la nostra Regione, peraltro, è una chance formidabile per
fronteggiare la sfida proposta. Perché? Perché la regione FVG ha potestà esclusiva in materia di
ENTI LOCALI e PERSONALE. Autonomia, dunque. Ma non basta la parola
Questa relazione tenta di analizzare entrambi i temi e di fare una proposta esortando ad un
proficuo esercizio dell’AUTONOMIA rifiutando la possibilità di una sua deriva AUTARCHICA
Cos’è il Comparto Unico? Svelato il mistero!
DOMANDA 1. PERCHE’ (UNICI in ITALIA, aggiunta mia) si è VOLUTO il COMPARTO UNICO del
PUBBLICO IMPIEGO? Questa domanda e quelle successive sono state poste da una equipe di
ricerca dell’Università di TS a un campione composto da 36 Comuni, 4 Provincie, 3
organizzazioni sindacali, all’Anci del FVG e alla Regione FVG. (Il lavoro è indicato nelle letture
consigliate poste in allegato). Vediamo le risposte fornite cercando di individuare l’unica giusta
A. Era opportuno uniformare il trattamento del personale degli Enti locali (EELL) e
dell’Amministrazione Regionale (AR) del Friuli V.G.
B. Per attuare il principio di autonomia statutaria in virtù del quale la Regione FVG ha potestà
primaria nel regolamentare i rapporti di lavoro alle dipendenze degli EELL
C. Per avviare il processo di devoluzione delle funzioni amministrative dall’AR agli EELL
D. Non lo so. Dimmelo tu che hai letto la risposta giusta
Sommando il 70,4% di chi ha scelto la risposta A al 22,2% di chi ha scelto la B e al 7,4% dei
rispondenti che scelto la C, si giunge al 100%. La D, infatti, era riservata unicamente a voi
E poiché la risposta giusta (la C) è stata indovinata da appena il 7,4% dei rispondenti, può
essere motivo di sollievo per alcuni dei presenti. Il C.U., dunque, è nato per razionalizzare gli
apparati amministrativi e accrescerne l’efficienza ed efficacia, ovvero per agevolare la
devoluzione di funzioni dalla Regione alle Autonomie locali in un progetto di riassetto dei poteri
Introduzione ai grandi temi del Comparto Unico
DOMANDA 2. CHI ha SOSTENUTO l’ISTITUZIONE del COMPARTO UNICO? Oltre alla
maggioranza politica del Consiglio regionale che ha legiferato in tal senso. Vediamo le opinioni
A. Le ORGANIZZAZIONI SINDACALI (74,5% dei rispondenti)
B. Gli ENTI LOCALI (25,5% rimanente)
Significa che il Sindacato è il soggetto più interessato al benessere dei cittadini, cioè al
decentramento? O a quello dei lavoratori? O a entrambi? Significa che EELL lo sono meno?
DOMANDA 3. Quali le CAUSE della RITARDATA APPLICAZIONE del COMPARTO UNICO del
pubblico impiego? Vediamole
A. Difficoltà nelle trattative dovute ai costi (26%)
B. Mancata attuazione della devolution delle funzioni amministrative (29,6%)
C. Contrasto tra poteri confliggenti (14,8%). Queste prime 3 cause, che potremmo ricondurre a
motivi politico-sindacali risultano essere di gran lunga prevalenti (ben il 70,4% dei rispondenti)
D. Rimane un 29,6% di motivi che potremmo definire tecnici. A ciò, infatti, è riconducibile la
difficoltà di perequare in concreto il trattamento delle diverse aree del comparto (18,5% delle
risposte) e le difficoltà gestionali collegate all’organizzazione concreta degli uffici (11,1%)
Ancora una volta la risposta giusta è largamente minoritaria (3 amministratori ogni 10)
Introduzione ai grandi temi del Comparto Unico
DOMANDA 4. Quali PROBLEMI pratici del Comparto Unico nei RAPPORTI di LAVORO?
A. Nessuna significativa problematicità (40% rispondenti, tutti Comuni)
B. Il problema di realizzare la mobilità collettiva (40%, tutti Comuni). Perché l’AR – a differenza
degli EELL – si è riservata il diritto di concedere o negare il nulla osta alle domande di mobilità
C. Il problema del permanere di un trattamento differenziato con riferimento ai benefit. Quali?
Tfr calcolato in modo più vantaggioso, diritto all’indennità di mensa, possibilità di anticipi sul
Tfr, contributi da parte del Fondo per i dipendenti regionali. Ciò frena il ricorso alla mobilità
soprattutto collettiva; (15% rispondenti, 4 Comuni e 2 province). Benefit che non riescono a
bilanciare l’incentivo alla mobilità (indennità pari a 6 mensilità di retribuzione) a favore dei
dipendenti regionali. Problema superabile con l’obbligatorietà della mobilità collettiva
D. Per Cisl e Uil concrete difficoltà a realizzare sia la perequazione salariale che la mobilità, per
la CGIL nessuna difficoltà; (5% rimanente dei rispondenti)
DOMANDA 5. Quali i VANTAGGI del Comparto Unico nei RAPPORTI di LAVORO?
A. Nessun vantaggio (40,6% dei rispondenti, tutti Comuni);
B. Vantaggi (59,4%). Due. Il primo è dato dalla possibilità di aver un reclutamento unico ed un
unico percorso formativo e di carriera. Il secondo consiste nella mobilità collettiva
DOMANDA 6. Quale l’IMPATTO sui BILANCI delle AMMINISTRAZIONI?
A. Ingente aumento dei costi del personale gravato, all’inizio, su casse Regione FVG (50,0%);
B. Aumento gravato, in seguito, anche sugli EELL (33,3%); C. Impatto trascurabile (16,7%)
Risultati raggiunti dal Comparto Unico: 1999-2012
400.000.000,00
350.000.000,00
300.000.000,00
250.000.000,00
COSTI ADDIZIONALI pari
a 364,5 milioni di euro.
Il 55,6% per aumenti
contrattuali
che
non
dovevano esserci (come
da accordo del luglio
2001 tra Giunta FVG e gli
organismi rappresentativi
degli EELL). Il 44,5% per
la perequazione tra EELL
e A.R. (rincorsa salariale)
MOBILITÀ COLLETTIVA:
16 dipendenti mobilitati
per funzioni burocratiche
trasferite alle province con
la L.R. 24/2006;
176
dipendenti
del
collocamento del lavoro
passati alle province. Atto,
però obbligato fin dal 1996
dalla legislazione statale
in materia (D.L. 514/1996)
200.000.000,00
202.549.812,15
150.000.000,00
161.998.178,00
364.547.990,15
Inadeguatezza, di fatto, a
dare soluzione alla:
1) necessità di trasferire
risorse umane dal centro
(A.R.) alla periferia (EELL);
2) necessità di avviare il
riequilibrio del personale tra
Province e Comuni e tra
Comuni grandi, piccoli e
piccolissimi
100.000.000,00
50.000.000,00
1999-2012
0,00
Perequazione
Aumenti contrattuali
TOTALE Comparto Unico
Attività degli organi politici del FVG per la realizzazione
del Comparto Unico e la razionalizzazione degli EELL
La Corte dei Conti del FVG rileva un contrasto inspiegabile tra l’intento di contenere e
razionalizzare la spesa per il personale (art. 1 della L.R. 13/1998 che all’art. 127 istituisce il C.U.)
e la L.R. 10/2002 che fa suo tale l’obiettivo ma che prevede anche l’opposto. Cosa?
La predisposizione (qualche comma dopo) di un sistema di promozioni che interessa un
numero rilevantissimo di dipendenti regionali (ben 689, pari al 22,1% del totale allora in essere)
Corte dei Conti del FVG che non si capacita del fatto che i dirigenti regionali siano passati dai
123 del 2001 a 203 del 2002 (uno ogni 15,3 dipendenti) a fronte dei 145 complessivamente in
essere tra gli EELL (Comuni e Province) che hanno oltre 4 volte più personale (12 mila persone)
Corte dei Conti del FVG che trova inconciliabile l’aumento di quasi 30 milioni di euro della spesa
per il personale regionale nel 2003 rispetto al 2002 - da 147 a 176,8 milioni – con la volontà
dichiarata in legge di voler recuperare efficienza gestionale. Che arricchisce la rincorsa salariale
Giunta e Consiglio regionale del FVG varano la L.R. 24/2006 che inaugura (e chiude) la stagione
del trasferimento di funzioni dal centro alla periferia: vengono mobilitati 16 dipendenti cui si
aggiungono i 171 del collocamento. Mediamente, le funzioni trasferite valgono meno di 27
milioni annui nel periodo 2007/2011 (135 milioni in tutto)
Non è stato mai disposto il monitoraggio del processo di formazione del C.U.: semplice
dimenticanza, scarsa curiosità, altro? Oltre alla chiusura dell’AReRaN (nel 2010) che doveva
curare la politica del personale negli interessi della P.A., non è successo altro
Temi che interessano gli EELL del FVG: migliori
servizi pubblici di Area vasta (la L.R. 1/2006)
La necessità di dare comunque una risposta alla domanda dei cittadini di servizi pubblici
migliori, più vicini e più diffusi – da un lato – e l’incapacità di realizzare il decentramento di
funzioni – dall’altro - ha portato l’A.R. a varare la L.R. 1/2006. Legge che, in buona sostanza,
delega ai Comuni il compito di fornire i servizi pubblici capaci di soddisfare le esigenze della
cosiddetta area vasta. Ovvero lo spazio intermedio tra la Regione FVG ed i Comuni stessi,
togliendo, di fatto e di diritto, alle 4 Province tale ruolo. Ruolo peraltro già assai “leggero” per le
scarne funzioni esercitate a motivo della specialità della Regione FVG
Quali sono i risultati raggiunti attraverso questa esperienza, a 6 anni dal suo avvio? Vediamoli
brevemente perché portano elementi utili alla nostra proposta finale ma, soprattutto, alla politica
di razionalizzazione delle autonomie locali e di devoluzione di funzioni da realizzare in FVG
1° risultato. La formazione di 43 forme associative: 37 associazioni intercomunali (ASTER)
mediamente formate da 5,5 Comuni; 5 Unioni di Comuni (12 comuni) e 1 Comune fuso.
TROPPE!
2° risultato. 43 forma associative TROPPO diverse tra di loro per dimensioni: quella più piccola
ha 545 abitanti e quella massima 128.000! 20 forme associative hanno meno di 10 mila abitanti;
15 hanno un numero di abitanti compreso tra 10 mila e 40 mila; 8 hanno più di 50 mila abitanti
3° risultato. Il diverso peso quantitativo comporta profonde diversità culturali, sociali, produttive
e politiche che si riflettono sulla quantità e qualità degli interventi e dei servizi forniti
Temi che interessano gli EELL del FVG: migliori
servizi pubblici di Area vasta (la L.R. 1/2006)
4° risultato. Nel periodo 2006/2011 sono stati stanziati 88,2 milioni e pagati 66 ovvero 1,5 milioni
totali per forma associativa, 250 mila all’anno. Tante aggregazioni speculative per pochi soldi!
5° risultato. Aver creato una cultura dell’aggregazione, avere individuato le funzioni da svolgere
in forma associata, avere gestito uffici comuni per alcuni servizi di base
Quali indicazioni si possono trarre dalla sperimentazione fin qui condotta con la L.R. 1/2006?
Le seguenti 4 mi paiono essere molto interessanti
1.
l’associazione intercomunale è stata la formula di gran lunga più gettonata perché snella,
duttile e coinvolgente. Hanno deluso definitivamente sia le Unioni di comuni che le fusioni;
2.
la mancanza di indirizzo strategico nella formazione delle aggregazioni da parte delle
Regione FVG spiega la frammentazione e le diversità (leggi caos) rilevati poc’anzi;
3.
la volontarietà quale presupposto delle aggregazioni ha fallito ed è conseguenza della
mancanza di indirizzo strategico da parte della regione FVG rilevata nel punto precedente;
4. le funzioni da svolgere da parte delle aggregazioni di Comuni debbono essere definite prima
della loro formazione (non auto-individuate ex-post come presupponeva la L.1/2006)
Temi che interessano anche gli EELL del FVG: i costi
degli Amministratori
Consiglieri, Presidenti, Sindaci
costo
lordo
unitario
annuo
N.°
costo lordo
totale annuo
CONSIGLIERE regionale
175.000
59
10.325.000
PROVINCE
60.624
4
242.496
COMUNI (media)
19.235
218
4.193.136
di cui: Comuni Capoluogo
60.624
4
242.496
di cui: > 20.000 ab.
44.124
2
88.248
di cui: tra 10.001 e 20.000 ab.
34.716
17
590.172
di cui: tra 5.001 e 10.000 ab.
23.340
40
933.600
di cui: tra 3.001 e 5.000 ab.
20.292
25
507.300
di cui: tra 1.001 e 3.000 ab.
15.996
83
1.327.668
di cui: fino a 1.000 ab.
10.716
47
503.652
Si discute di eliminare costi e
amministratori locali dei piccoli
Comuni.
La tabella proposta può aiutare
a formulare una scelta che sia
di efficienza ed efficacia.
Ad es.: è meglio tenersi 10
Consiglieri regionali in più (per
un costo lordo annuo di 1,75
milioni di euro) oppure i 130
Sindaci dei Comuni fino a 3
mila abitanti, costo 1,8?
Ancora: è meglio tenersi i 47
Sindaci e le 47 Giunte dei
Comuni fino a 1.000 abitanti
(costo lordo annuo totale di
0,97 milioni di euro) oppure 6
Consiglieri regionali, costo 1,05
milioni?
In tempi di risorse limitate è
doveroso
scegliere
più
rappresentatività (democrazia)
e operatività a costi minori
Temi che interessano anche gli EELL del FVG: il costo
del personale, in milioni di euro e variazioni %
2007
2010
2011
20072011
PROVINCE
44,1
56,6
59,3
34,5%
4,8%
COMUNI
402,1
407,2
405,6
0,9%
-0,4%
di cui: > 15.000 ab.
205,9
211,2
210,2
2,1%
-0,4%
di cui: da 10.001 a
15.000
42,2
43,4
42,7
1,1%
-1,5%
di cui: da 5.001 a
10.000
73,8
76,9
20102011
77,0
4,4%
0,2%
-0,2%
0,1%
di cui: da 3.001 a
5.000
23,6
20,6
20,5
13,1%
di cui: da 1.001 a
3.000
42,6
42,0
42,0
-1,3%
di cui: fino a 1.000
14,0
13,3
13,1
-6,5%
-1,5%
TOTALE EELL FVG
446,2
463,9
465,0
4,2%
0,2%
Il costo del personale degli
EELL appare sotto controllo in
FVG in particolare tra i Comuni.
–0,4% nel 2011 rispetto al 2010
e aumento di appena lo 0,9%
rispetto a 4 anni fa
Più sotto controllo nei piccoli
Comuni (-6,5%). Nei 14 Comuni
con più di 15 mila abitanti
crescita del 2,1% (2007-2011)
ma -0,4% nell’ultimo anno
Forte crescita nelle 4 Province
(+34,5% nel periodo 2007-2011) in
parte dovuto al trasferimento del
collocamento,
delle
funzioni
trasferite dalla L.R. 24/2006 e della
motorizzazione civile. In crescita,
però, nel 2011 sul 2010 (+4,8%)
Il Comune di TS con i suoi 2.719
addetti sui 10.258 totali del FVG (dà
conto del 25,4% della spesa dei
Comuni. Un’altra Regione davvero!
Temi che interessano anche gli EELL del FVG:
l’indebitamento degli EELL, milioni di euro e var. %
debito totale EELL
proprio
2007
2010
2011
2011
quota
propria
206,7
231,0
234,0
174,6
74,6%
1.553,8
1.730,0
1.706,9
967,3
56,7%
di cui: > 15.000 ab.
608,1
707,8
678,3
411,0
60,6%
di cui: da 10.001 a
15.000
177,4
172,3
176,3
103,2
58,5%
di cui: da 5.001 a
10.000
352,2
390,5
390,4
245,9
63,0%
di cui: da 3.001 a
5.000
137,4
133,7
133,0
69,3
52,1%
di cui: da 1.001 a
3.000
218,1
255,4
257,8
117,8
45,7%
di cui: fino a 1.000
60,6
70,4
71,1
20,1
28,3%
1.760,5
1.961,0
1.940,9
1.141,9
58,8%
PROVINCIA
COMUNI
TOTALE EELL
I debiti degli EELL FVG non sono
sotto controllo soprattutto nelle
Province dove sono pari a 234
milioni di euro nel 2011 (+13,2%
sul 2007 e +1,3% sul 2010)
Il debito può essere “assistito” da
altri soggetti (quali la Regione).
Significa che lo pagano loro mentre
la quota propria la paga l’Ente
titolare del debito. Il debito assistito
dalla Regione FVG è pari al 41,8%
nel caso dei Comuni in generale
Sull’indebitamento rilevano quattro
aspetti in FVG:
1. Il valore assoluto del debito
molto elevato (1,94 miliardi);
2. Il suo forte aumento nel tempo;
3. Il ruolo di cofinanziatore della AR
di opere poco utili e sostenibili;
4. l’irrigidimento dei bilanci con
riflessi negativi sulla gestione
corrente
La proposta: di PIU’ e MEGLIO con MENO
La proposta cerca di rispondere alla sfida posta di garantire più servizi pubblici, servizi pubblici
migliori (perché più vicini ai cittadini) nonostante i consistenti tagli evidenziati.
Come? Utilizzando al meglio l’AUTONOMIA della nostra Regione. I passaggi necessari sono 4:
Il primo prevede una norma di pianificazione territoriale che articola il territorio regionale in 10
aree vaste costruite su 3 principi fondamentali:
1. essere Aree vaste di dimensioni simili (100 mila abitanti, salvo necessarie deroghe);
2. essere aree autosufficienti per dotazione servizi pubblici (sanità, assistenza, scuola,
collocamento, trasporti, ecc.);
3. essere aree formate tenendo conto delle loro identità culturali e storiche.
L’onere della proposta spetta alla AR che la condivide e la migliora con i territori
Il secondo è una legge che, tenendo conto dell’esperienza fatta con la 1/2006, individua 10
aggregazioni di Comuni per la gestione delle 10 aree vaste. Trovando un equilibrio migliore
tra le esigenze di Comuni grandi e piccoli, soddisfacendo le attese dei cittadini di migliori servizi
e riducendo i debiti per opere pubbliche con l’utilizzo congiunto di quelle esistenti
Il terzo è una legge che definisce le funzioni da trasferire alle 10 aggregazioni di Comuni - che
saranno, quindi, le stesse per ciascuna aggregazione - e le risorse finanziarie ed umane
necessarie al concreto espletamento delle funzioni trasferite
Il quarto è rendere obbligatoria la mobilità collettiva nel Comparto unico e mettere mano ad una
revisione delle piante organiche di Regione FVG e EELL adeguandole alla nuova situazione e
superando la penuria di personale dei Comuni di minori dimensioni e la dovizia di altri
Per saperne di più: bibliografia minima
Assegnazioni alle Autonomie Locali a titolo di concorso negli oneri derivanti dall’istituzione del
Comparto Unico del pubblico impiego regionale, Regione Autonoma Friuli V.G., Direzione
Centrale e Funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, marzo, 2012
Il rapporto di lavoro nell’impiego pubblico locale tra legge e contratto di collettivo: il caso del
Friuli V.G., Regione Autonoma Friuli V.G., Direzione Centrale e Funzione pubblica, autonomie
locali e coordinamento delle riforme, marzo, 2012
All’interno della precedente pubblicazione si veda l’interessante approfondimento da noi
utilizzato nelle slide introduttive dal titolo “Il comparto unico di contrattazione alla prova: le
opinioni degli amministratori locali e delle parti sociali e le prospettive future, pp. 113-120 e
l’altrettanto illuminante approfondimento dal titolo “Nascita, evoluzione ed obiettivi della
contrattazione collettiva regionale del comparto unico in Friuli V.G.”, pp. 38-53
La CORTE dei CONTI del Friuli V.G. è intervenuta con continuità, profondità di analisi, spirito di
collaborazione e passione in tutte le sue delibere di parificazione del bilancio della Regione
FVG. In particolare si segnalano: “Il comparto unico regionale e le leggi sul personale del 2002,
Parificazione bilancio 2002, pp.147-152”; “Il comparto unico regionale quale strumento della
devoluzione di funzioni agli Enti locali, Parificazione bilancio 2003, pp.144-150; “L’attuazione del
decentramento e l’evoluzione della spesa nel comparto unico regionale”, Parificazione bilancio
2004, pp. 114-125; “L’evoluzione del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale”,
Parificazione bilancio 2008, pp. 417-423; “Il giudizio sul punto di convergenza tra riforme
istituzionali e ordinamento del personale, Parificazione bilancio 2007, pp. 343-349
Per saperne di più: bibliografia minima
Per approfondire la conoscenza delle funzioni trasferite dalla L.R. 24/2006 e dei relativi
finanziamenti si rimanda all’esaustivo studio dal titolo “Finanziamento Regionale delle funzioni
conferite agli Enti Locali, Regione Autonoma Friuli V.G., Servizio finanza locale, novembre 2011
Illuminante anche la Corte dei Conti del FVG il paragrafo “La legge regionale 27.11.2006, n.24.
Principi e riordino di funzioni, Parificazione bilancio 2007, pp. 322-339
In una sorta di biblioteca minima sugli Enti Locali e di conoscenza sulle principali
caratteristiche degli stessi, non possono mancare i report confezionati dal servizio della finanza
locale. Da segnalare quelli relativi all’indebitamento degli EELL, alla spesa per il personale, alla
spesa corrente, alla spesa in conto capitale confezionati nei vari anni. A tal fine si utilizzi il sito
www.autonimielocali.regione.fvg.it/aall