L’apparato sanzionatorio
amministrativo nel D. Lgs.
152/2006
(24 febbraio 2012)
- Avv. Roberto Giovanetti Direttore Generale ARPAL
Cos’è l’ARPAL
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Agenzia
Regionale
Protezione
Ambiente
Ligure
Istituita con legge regionale 27 aprile 1995, n. 39 (in base alla legge
dello Stato n. 61 del 1994, emanata a seguito del referendum del
1993, che tolse al SSN e alle ASL le competenze in campo
ambientale) e successivamente disciplinata con legge regionale 4
agosto 2006, n. 20.
ARPAL
Le principali funzioni:
• Controllo e vigilanza ambientale;
• Supporto tecnico alle emergenze ambientali;
• Gestione dei catasti e delle reti di monitoraggio
ambientale.
Presso ARPAL sono svolte le attività
meteoidrologiche del Centro Funzionale Meteo
Idrologico -Protezione Civile, che dipende dalla
struttura regionale competente in materia di
Protezione civile.
ARPAL
L’ARPAL è articolata in una struttura centrale e in
quattro strutture dipartimentali provinciali.
Presso ogni struttura dipartimentale vi è una Unità
Operativa denominata Territorio, preposta ai
controlli e monitoraggi ambientali (con Ufficiali di
Polizia Giudiziaria, alcuni distaccati presso le
Procure).
L’apparato sanzionatorio amministrativo nel
D. Lgs. 152/2006
La presente relazione:
• Non è costituita dall’elenco delle numerose
norme del Codice dell’Ambiente, che prevedono
sanzioni amministrative;
• Vuole fornire alcuni spunti di riflessione
sull’effettività del sistema sanzionatorio
amministrativo e sull’adeguatezza delle
disposizioni, che regolano il procedimento
sanzionatorio (l. 689/1981)
Le sanzioni amministrative
Come è noto, il Codice dell’Ambiente non
esaurisce tutte le disposizioni poste a tutela
dell’ambiente.
Ne restano fuori (con le relative sanzioni):
• L’inquinamento acustico (l. 26 ottobre 1995, n.
447: solo sanzioni amministrative);
• L’inquinamento da campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici (l. 22 febbraio 2001, n. 36:
sanzioni amministrative)
Le sanzioni nel Codice
dell’Ambiente
Le sanzioni nel Codice dell’Ambiente si
distinguono in:
• Sanzioni penali (in genere, per i comportamenti
più gravi, che compromettono diritti primari);
• Sanzioni amministrative, così ripartite:
– Sanzioni pecuniarie;
– Sanzioni interdittive;
– Sanzioni accessorie (es.: il fermo amministrativo del
veicolo per trasporto di rifiuti senza documenti o con
documenti alterati o in violazione dell’obbligo di
iscrizione al sistema SISTRI).
Le sanzioni amministrative
interdittive
Sono sanzioni che possono essere applicate solo
relativamente ad attività autorizzate (quindi, non
operano in ipotesi di svolgimento abusivo di
attività).
Sono generalmente considerate molto efficaci, in
quanto hanno effetto nei confronti degli interessi
economici sottesi all’attività e prescindono dalla
riferibilità del comportamento ad un dato
soggetto.
Le sanzioni amministrative
interdittive
Le sanzioni interdittive seguono lo schema della
diffida, della sospensione dell’attività e della
revoca della autorizzazione.
Tale tipo di sanzioni è previsto:
• In materia di scarichi: diffida (per inosservanza
di prescrizioni) con termine; diffida e
sospensione (se inosservanze che comportano
pericolo per salute e ambiente); revoca (se
inottemperanza alla diffida o reiterate violazioni
che determinano pericolo per salute e
ambiente);
Le sanzioni amministrative
interdittive
• In materia di rifiuti (autorizzazione unica
per i nuovi impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti: art. 208): diffida (per
inosservanza di prescrizioni) con termine;
diffida e sospensione (se inosservanze
che comportano pericolo per salute e
ambiente); revoca (se inottemperanza alla
diffida o reiterate violazioni che
determinano pericolo per salute e
ambiente);
Le sanzioni amministrative
interdittive
• In materia di inquinamento atmosferico:
diffida (per inosservanza di prescrizioni)
con termine; diffida e sospensione
dell’attività (se inosservanze che
comportano pericolo per salute e
ambiente); revoca e cessazione attività (se
inottemperanza alla diffida o reiterate
violazioni che determinano pericolo per
salute e ambiente);
Le sanzioni
Tre diversi tipi di sanzione hanno
conseguenze in termini di giurisdizione, in
quanto comportamenti simili (o lo stesso
comportamento) possono essere oggetto
di esame da parte del Giudice Penale, del
Giudice Civile (per le sanzioni pecuniarie)
e del Giudice Amministrativo (per le
sanzioni interdittive).
Le sanzioni pecuniarie
• La scelta del legislatore tra sanzioni penali
e sanzioni amministrative pecuniarie ha
generato un vivace dibattito:
– Alcuni ritengono che solo le sanzioni penali
siano un valido deterrente a tutela delle
norme ambientali (Amendola, Santoloci);
– Altri ritengono le sanzioni amministrative
pecuniarie più afflittive e conseguentemente
più efficaci.
Le sanzioni pecuniarie
Il sistema sanzionatorio amministrativo opera
così:
• Nel Codice dell’Ambiente sono contenute le
norme “incriminatrici”, con le relative
sanzioni;
• Il procedimento amministrativo sanzionatorio
(principi generali, contestazione, ordinanzaingiunzione, giudizio di opposizione) è
disciplinato dalla l. 689/1981.
Le sanzioni pecuniarie
Deroghe del sistema sanzionatorio amministrativo ai
principi del diritto penale:
• Il principio del tempus regit factum: “in materia di
illeciti amministrativi, l’adozione dei principi di legalità,
irretroattività e divieto di analogia, risultante dall’art. 1
della legge n. 689 del 1981, comporta l’assoggettamento
del comportamento considerato alla legge del tempo del
suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della
disciplina posteriore più favorevole” (Cass. 9 marzo
2004, n. 4781).
Il principio opera anche sui termini di prescrizione
(Cass., 12 gennaio 2005, n. 414).
Le sanzioni pecuniarie
• La seconda deroga consiste nella mancata
previsione dell’istituto della continuazione.
L’art. 8 legge 689/1981 prevede il solo concorso
formale di illeciti (più violazioni commesse con
un’unica azione od omissione), ma non il
concorso materiale di illeciti (più violazioni
commesse con più azioni od omissioni esecutive
di un medesimo disegno criminoso).
Cfr. però il comma 9 bis dell’art. 260 bis (introdotto dal
D.lgs. 7 luglio 2011, n. 121): illecito continuato in ipotesi
di violazioni nel SISTRI
Le sanzioni pecuniarie
Così la Cassazione Civile (4 agosto 2000,
n. 10244) ha ritenuto che, in tema di
trasporto di rifiuti extraregionali da smaltire
in Piemonte, ogni singolo trasporto integri
condotta a sé stante e, quindi, costituisca
singola violazione della legge regionale
piemontese.
Le sanzioni pecuniarie
Sempre la Cassazione ritiene inapplicabile per via
analogica l’art. 81 del codice penale sul reato
continuato, in quanto:
• L’art. 8, al secondo comma, prevede una
disciplina assimilabile a quella dell’art. 81 c.p.,
ma soltanto per gli illeciti in materia di assistenza
e previdenza obbligatoria;
• L’accertamento di un medesimo disegno
criminoso richiede un’indagine psicologica
normalmente irrilevante per l’illecito
amministrativo.
Le sanzioni pecuniarie
La non operatività dell’istituto della
continuazione ha conseguenze dirompenti
nel caso di applicazione di sanzioni di
importo elevato (come quelle previste nel
Codice dell’Ambiente) per comportamenti
identici, contestati contestualmente.
Le sanzioni pecuniarie
Un caso concreto.
Agenti accertatori rilevano (con unico verbale
redatto nel corso di un unico sopralluogo) che
una ditta ha effettuato trasporti di rifiuti speciali
non pericolosi (detriti di demolizione) con
formulari contenenti dati incompleti (non era
indicata la quantità dei rifiuti caricati ed in
partenza, ma solo barrata la casella “peso da
verificarsi a destino”).
I formulari con dati incompleti sono 18.
Le sanzioni pecuniarie
Vediamo le conseguenze.
Applicando il cumulo materiale delle sanzioni,
anche considerando di applicare il minimo
edittale (€ 1.600), la sanzione complessiva è
pari ad € 28.800.
Determinando la sanzione in forza dello
(sconosciuto) istituto della continuazione, la
sanzione complessiva potrebbe essere pari ad €
9.600 (determinando la sanzione base nel
doppio del minimo ed aumentando nella misura
massima del triplo).
Le sanzioni pecuniarie
• La terza deroga al sistema penale è relativa al
sistema della prescrizione.
L’art. 28 della l. 689/1981 prevede che il diritto a
riscuotere le somme dovute per le violazioni
amministrative si prescrive in 5 anni dal giorno in
cui è stata commessa la violazione.
Inoltre, il termine può essere interrotto in base
alle regole del codice civile (per es. notifica del
verbale di accertamento).
Le sanzioni pecuniarie
L’art. 157 del codice penale prevede che il reato si
prescriva decorso il termine corrispondente al
massimo della pena edittale e comunque un
tempo non inferiore a quattro anni in ipotesi di
reato contravvenzionale
(per esempio, tutte le sanzioni penali previste
dall’art. 137 del Codice dell’Ambiente in materia
di scarichi hanno un massimo edittale non
superiore a tre anni e quindi si prescrivono in
quattro anni).
Le sanzioni pecuniarie
• Un’ultima deroga è estranea alla legge
689/1981, ma è applicazione dei principi
generali:
l’azione di addebito innanzi alla Corte dei
Conti per danno erariale nei confronti di
dirigenti pubblici che hanno omesso
l’irrogazione di sanzioni amministrative.
Le sanzioni pecuniarie
L’azione di responsabilità è esercitata dalla
Procura della Corte dei Conti in almeno tre
ipotesi:
• Archiviazioni di procedimenti sanzionatori
sostanzialmente immotivate;
• Colpevoli ritardi nei procedimenti, che
comportino il maturare della prescrizione;
• Inefficienze amministrative, che non consentano
l’incameramento delle somme dovute (Corte
Conti, Sez. Abruzzo, 23 aprile 2007, n. 432).
Le sanzioni pecuniarie
Le deroghe viste (non applicabilità del principio
della norma più favorevole; mancata previsione
dell’illecito continuato; termini di prescrizione più
lunghi; previsione di meccanismi per impegnare
la responsabilità patrimoniale dei dirigenti
pubblici) potrebbero far ritenere che un sistema
improntato all’applicazione di sanzioni
amministrative sia più (afflittivo e quindi) dotato
di un maggior grado di effettività, rispetto ad un
sistema basato su sanzioni penali.
Le insufficienti garanzie della l.
689/1981
La legge 689/1981 prevede un
procedimento sanzionatorio che può
essere considerato adeguato per sanzioni
di lieve entità. Sanzioni di valore
economico non rilevante giustificano la
riduzione di garanzie rispetto al processo
penale (per esempio, il valore probatorio
del verbale di accertamento).
Le insufficienti garanzie della l.
689/1981
L’art. 10 della legge 689/1981 prevede che:
La sanzione amministrativa pecuniaria
consiste nel pagamento di una somma
non inferiore a euro 10 e non superiore a
euro 15.000
Le insufficienti garanzie della l.
689/1981
Il Codice dell’Ambiente prevede sanzioni che
superano abbondantemente il limite massimo di
15.000 Euro.
Per esempio: l’art. 133 in materia di scarichi
prevede sanzioni massime di € 30.000 per il
superamento dei limiti e di € 60.000 per chi non
osservi il divieto di smaltimento dei fanghi. È
prevista la sanzione di € 154.937 in materia di
inquinamento atmosferico.
Le insufficienti garanzie della l.
689/1981
A ciò si aggiunga che nel Codice vi sono norme
che espressamente escludono l’applicabilità
dell’art. 16 della l. 689/1981 (pagamento in
misura ridotta con effetto estintivo dell’illecito).
Alcuni (Montanaro) denunciano un effetto
esclusivamente “dimostrativo” della norma che
esclude il pagamento in misura ridotta (con
eccessivo incremento della discrezionalità
amministrativa e del contenzioso in genere).
Le insufficienti garanzie della l.
689/1981
È corretto che sanzioni di rilevante valore
economico siano irrogate nell’ambito di un
procedimento amministrativo, pensato per
sanzioni di non rilevante peso economico,
e valutate nell’ambito del giudizio civile
(con tutte le limitazioni probatorie)?
FINE
Grazie per l’attenzione!