Autonomia scolastica: sei anni di storia
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Prima fase “bassanini” (riforma P.A. a “costituzione invariata”)
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Il completamento del disegno regionalistico
Il decentramento amministrativo
L’efficacia, l’efficienza e l’economicità nella ”produzione pubblica”
La responsabilità dei Dirigenti pubblici
Lo sviluppo delle funzioni di controllo e valutazione
La trasparenza e la rendicontazione dell’attività pubblica rispetto ai
cittadini
Seconda fase “costituzionalizzazione” (Nuovo Titolo V)
• La ripartizione delle titolarità legislative tra Stato e Regioni
• Il sistema di governance delle titolarità concorrenti
• Il principio di sussidiarietà come principio ordinatore e operativo
Interpretazioni dell’autonomia
Autonomia
“funzionale e strumentale”
Autonomia come declinazione
del principio di sussidiarietà
rispetto al diritto
all’istruzione/apprendimento
dei cittadini
Autonomia come
attributo dell’offerta
Autonomia della
domanda sociale e di
cittadinanza
Il sistema di governance
Regione
Stato
(sistema delle
autonomie locali)
(MIUR e articolazioni
periferiche)
Strategia
pubblica
Istituzioni scolastiche
Autonome
?
• Il problema delle rappresentanze delle scuole autonome nel
sistema di governance
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….ANCI ?!
….CRUI ?!
….Forum delle Associazioni?!
…..Rappresentanze della governance territoriale?!
• Il problema della revisione radicale degli organi di gestione e
di governo interno della scuola
Gli ingredienti fondamentali di un sistema di governance
(governo misto di un sistema complesso)

Una definizione comune e condivisa da tutti i titolari di una comune
strategia generale (pubblica in questo caso).

Un organismo comune che presieda “politicamente” (cioè “diriga”
secondo la strategia comune) il carattere misto del governo del sistema.

Una definizione rigorosa, certa e condivisa delle competenze e dei compiti
di ciascun titolare.

Tutti i soggetti che partecipano al “governo misto” del sistema devono
offrire standard di qualità della loro azione certificata secondo criteri
riconosciuti da tutti e sottoposti a controllo e valutazione.

Una o più “tecnostrutture” comuni che operino per conto del sistema e
come supporto a tutti i protagonisti: Tipicamente tali tecnostrutture hanno
come campo di azione le attività di ricerca tecnico scientifica e di
innovazione, di monitoraggio e di controllo della qualità dei prodotti, di
supporto alla gestione.

Un sistema informativo comune/compatibile e interportabile a tutti i livelli
operativi del sistema.
La strategia pubblica: il triangolo strategico
Un modello
interportabile a più
livelli
Definizione comune di “valore
pubblico” compito dei decisori
politici centrali e locali”
Valore pubblico
da produrre
Interpretazione del “valore
pubblico” compito dei decisori
amministrativi, centrali e locali
Autonomia relativa del contesto
locale rispetto a quello centrale
STRATEGIA
PUBBLICA
Contesto
autorizzativo
La legislazione nazionale e locale
Il negoziato e il consenso con le “parti
sociali” e gli “stakeholders”
Il consenso e la partecipazione degli
utenti finali
Il consenso e la partecipazione dei
cittadini
La partecipazione del “cliente interno”
Organizzazione
compatibile e
sostenibile
Le risorse per provenienza, quantità e
meccanismi di allocazione
Le risorse umane e le competenze
Lo sviluppo organizzativo
La disponibilità di innovazione e know
how
Le “economie di scala” in rapporto alla
composizione tecnica dei servizi
Un modello di strategia pubblica
Valore pubblico
Area del
consenso e del
controllo sociale
Area delle risorse
Organizzazione
compatibile e
sostenibile
Contesto
autorizzativo
Area della gestione
e del controllo
Prospettive di cambiamento e transizione del modello amministrativo
Comando
amministrativo
Potere
autorizzativo
e finanziario
Standard
procedurali e di
legittimità
Break point, break through, transizione di modelli di competenza, di
organizzazione, di profili e immaginari professionali, riconversione del personale
e dell’organizzazione
Potere di
indirizzo
Regolazione,
controllo
valutazione
Attività di
service,
consulenza,
promozione,
monitoraggio
Le linee della transizione
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Lo sviluppo dell’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sviluppo
» Le potenzialità inesplorate del Regolamento
» La flessibilità sul complesso dell’organizzazione
» La produzione e circolazione di know how e le “Agenzie nazionali”
» Le forme di associazione tra scuole
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La gestione delle risorse
» L’economicità della gestione
» Le modalità di finanziamento
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Il completamento della regionalizzazione amministrativa
» Il masterplan della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome
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Prestazioni e diritto di cittadinanza
» La definizione dei Livelli Essenziali di Prestazione (LEP)
Le condizioni contraddittorie “dell’impresa” nel caso dell’istituzione
scolastica autonoma
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E’ una “impresa convertitrice” di valore: da valori commensurabili in termini di risorse
economiche in ingresso a valori incommensurabili in uscita
Il sistema informativo interno ha caratteristiche legate alla rendicontazione esclusivamente
finanziaria e non economica
Gran parte (80% circa) delle risorse acquisite è a vincolo d’uso e di destinazione
Ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il costo del lavoro); più
estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo”
Il sistema informativo esterno è in gran parte da “ricostruire” socialmente (assenza del
mercato e difficoltà di apprezzamento dei valori scambiati)
La “ricostruzione” del capitale è in gran parte dipendente da una filiera complessa di
finanziamento esterno e dalla efficienza di essa
Ha uno scarsissimo controllo-padronanza del rapporto con i mercati dei beni e con il mercato
del lavoro, sia interno che esterno, pur avendo una composizione dei costi nettamente
orientata alla risorsa lavoro
Ha grandi difficoltà oggettive (l’assetto giuridico) e soggettive (la piccola dimensione) nel
distinguere nettamente tra responsabilità di definizione strategica (la direzione “politico
strategica”) e di gestione (il ruolo dei Dirigenti Scolastici e degli organismi collegiali)
Autonomia, risorse, organizzazione: i problemi dell’economicità
Economicità:
Capacità di svolgere l’attività di gestione reintegrando nel
tempo tutti i fattori produttivi impiegati, e dunque mantenendo
l’equilibrio economico
Vincoli:

La scuola ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il
costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo”

La scuola ha vincoli operativi e normativi nel rapporto con il mercato dei beni e
con il mercato del lavoro

I fattori produttivi (risorse economiche e lavoro) sono “ricostruiti” a carico del
finanziatore esterno.

La ricostruzione è a cadenza annuale (solare) e non connessa al ciclo di “consumo
del capitale”.

L’inesistenza di un sistema standard di indicatori di composizione dei costi
comporta una “ricostruzione” dei fattori affidata a parametri “statistici”.

L’economicità delle istituzioni scolastiche è condizionata dalla competenza e dalla
efficienza del finanziatore
Prospettive
1.
Ristrutturazione della filiera del finanziamento pubblico (Legge Finanziaria 2007)
2.
Approvvigionamento autonomo delle risorse (fund raising, reti e terzo settore)
L’efficienza del finanziatore (dati 2005 dal rapporto Corte dei Conti - €uro)
Aggregato
Entrate USR
(competenza
+
residui)
Trasferimento
residui
USR – CSA (%)
(**)
Trasferimento
Competenza
CSA-scuole
(%)
Tasso
smaltimento
residui
CSA –scuole
(%)
Residui
nuova
formazione
(%)
74%
95%
26%
88.5%
61.5%
11.5%
74%
80%
21%
(*)
Spese per supplenze brevi
759.690.000
Spese per il funzionamento
amministrativo e didattico delle
scuole
Spese per funzioni amministrative
connesse al subentro agli Enti Locali
217.834.000
Formazione e aggiornamento del
personale
440.000
10%
20%
90%
Spese per la realizzazione
dell’autonomia scolastica
78.170.000
42%
79%
58%
Compensi e indennità per il
miglioramento dell’offerta formativa
1.300.861.000
86%
74%
94%
26%
Spese per la sperimentazione
didattica alunni diversamente abili
21.408.000
94%
46%
75%
54%
631.154.000
89%
98%
(*) Si riporta l’aggregato per consentire un apprezzamento della significatività in valore assoluto dei residui.
(**) Per alcune voci non vi è ammissione di residui presso USR.
L’efficienza del finanziatore e le ricadute sull’autonomia
scolastica
Il ciclo dei residui sottrae più di un quarto delle risorse nel corso dell’esercizio
(perdite di rete).
La lentezza dei trasferimenti (tre livelli di decretazione) alimenta gli avanzi di
amministrazione delle scuole.
 I vincoli di destinazione inibiscono la gestione budgetaria e alimentano gli avanzi di
amministrazione.
L’inesistenza di repertori standard di costo, stratificati per tipologie e per
prestazioni, vincola “oggettivamente” ogni valutazione di efficacia, efficienza,
economicità, ed ogni esercizio effettivo di controllo di gestione.
L’annualità (solare) del conto finanziario, il suo sfasamento con il “ciclo della
produzione del valore” opacizzano la significatività della rendicontazione della
scuola, e la possibilità effettiva della rendicontazione economica.
Tra “ciclo dei residui” della rete di finanziamento (30% circa) e “avanzi di
amministrazione” delle scuole (mediamente circa 40%), le risorse effettivamente
spese nell’esercizio finanziario rappresentano circa la metà di quelle effettivamente
destinate al sistema. (Circolo “vizioso” tra risorse carenti e risorse non spese).
Prospettive di cambiamento
Accorciamento della filiera del finanziamento (MPI
Scuole)
Limitazione dei vincoli di destinazione (solo il vincolo del personale)
Revisione del criterio della annualità finanziaria-solare (proposta Corte dei
Conti)
Definizioni normative
Esercizio dell’autonomia
Autofinanziamento : privati, Enti Locali, Unione Europea,
terzo settore
Prospettive di cambiamento e problemi di cambiamento
Problemi “tecnici”
Repertori di costo e prestazione
Finanziamento al costo e finanziamento a prestazione
Definizione dei “LEP”
Modelli di interazione e responsabilità tra finanziatore e “produttore”
Modelli di “quasi mercato”
Ripartizione della responsabilità
Gestione budgetaria e rendicontazione
Regolamento contabile
Superamento dell’approccio esclusivamente finanziario
Rendicontazione sociale
Sistema informativo: interportabilità e architetture
Problemi di innovazione di sistema
Transizione del “paradigma amministrativo” tradizionale
Auto finanziamento della scuola e consistenza del terzo settore
Valutazione dell’efficacia del servizio reso e sistema informativo esterno
L’efficacia del servizio si misura dal rapporto tra mezzi impiegati, obiettivi
perseguiti e grado di soddisfazione dei bisogni. (obiettivi, risultati, effetti)
Necessita di riconnettere sistematicamente le informazioni provenienti dal
sistema informativo interno, con la rilevazione sistematica del contesto esterno
La condizione essenziale è quella dell’appianamento delle asimmetrie
informative tra il “produttore” e il “consumatore” (democrazia e regolazione del
“mercato”)
La valutazione dell’efficacia prelude ad una forma di “rendicontazione sociale”,
che comprende anche quella di natura economica ma si estende al “capitale
sociale” prodotto per la comunità locale di riferimento.
La rendicontazione sociale ha una pluralità di interlocutori: dai più vicini
“portatori di interesse” verso l’attività della scuola, alla platea ampia dei cittadini
del territorio e delle loro forme di organizzazione istituzionale e autonoma
La rendicontazione sociale riunifica e integra tutte le forme di comunicazione,
istituzionale e non, previste normativamente e non, che connettono l’ambiente di
“produzione” del servizio e le condizioni di erogazione e fruizione esterna
Di cosa rendere conto: una “catena di
senso”
Visione
politica
Obiettivi e
strategie
La logica di rendicontazione
sociale
Risorse
allocate
Interventi
realizzati
Risultati
ottenuti
Effetti
prodotti
Un prospetto di Bilancio Sociale
Risorse distribuite
Entrate
Spese
per
per
L’Amministrazion
e scolastica
Funzionamento
della scuola
Studenti e
famiglie
Le associazioni di cittadini e
cittadine, gli enti e i privati
Le imprese anche
individuali e gli enti fornitori
di opere, beni e servizi
Le associazioni di imprese
L’Amministrazione
scolastica sia a livello locale
che nazionale
La Regione
Le associazioni culturali e
professionali della scuola
Le associazioni e gli enti
che operano sul piano della
politica culturale e formativa
Le altre Istituzioni
scolastiche del territorio
Gli Istituti Regionali di
Ricerca Educativa (IRRE)
L’editoria scolastica
Gli enti locali del
territorio
Le associazioni
di cittadini e
cittadine, gli enti
e i privati
Le imprese
Fornitori
L’Istituto scolastico stesso
I media locali
La Regione
IRRE
L’editoria
scolastica
Unione Europea
Progettazione formativa
Stakeholders
Il personale della scuola
Gli enti locali del territorio: il
Comune, la Provincia,
Comunità Montane,
Consorzi di Comuni vicini
Contabilità
Sociale
Personale
Servizi
Attrezzature e
impianti
Personale
(retribuzioni
Aggiuntive, contratti
d’opera)
Studenti
Famiglie



Territorio (iniziativa
culturale)

Enti Locali (servizi ai
cittadini)

Imprese (formazione
profess.,
apprendistato)

Altre scuole del
territorio
(collaborazione in
rete)
Personale
(formazione interna)








Valore Economico, ambientale, sociale distribuito
Studenti e famiglie
Risorse
Indicatori di
performance
Identità
POF
Principi
Valori
Missione
Politiche
Governance
Modello Organizzativo
Obbiettivi generali
Strategie
Per
I Livelli Essenziali di Prestazione
•
I LEP costituiscono “le prestazioni corrispondenti a diritti di cittadinanza definiti
costituzionalmente”, dunque “esigibili”
•
La definizione dei LEP è compito esclusivo dello Stato, che costituisce il vincolo di
eguaglianza dei cittadini rispetto all’attività operativa dei diversi titolari della
produzione del servizio
•
Componenti costitutive dei LEP sono:
– La definizione (la nomenclatura della prestazioni riferite al diritto di
cittadinanza)
– L’insieme tecnico operativo delle prestazioni (protocolli tecnici, risorse umane,
organizzazione, risorse finanziarie)
•
I LEP costituiscono
– La garanzia del diritto di cittadinanza
– Un sistema tecnico operativo di costi standard e di protocolli standard
– Il riferimento per le politiche di finanziamento
– Il riferimento per le politiche di riequilibrio territoriale (Federalismo
solidaristico)
LEP e risorse: una simulazione
LEP e Federalismo solidale
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Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce il criterio
fondamentale per il finanziatore pubblico, ed il criterio di ottimizzazione
delle risorse per la gestione del “produttore”
•
Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce la base di
confrontabilità e dunque di valutazione tra i diversi operatori
•
Il sistema dei LEP e dei loro costi costituisce la base per la confrontabilità
dei sistemi di welfare locale
•
Su questa base si può dare razionalità e trasparenza all’intervento di
riequilibrio, su tre direttrici
– Fiscalità generale
– Fondo Nazionale di riequilibrio
– Federalismo fiscale
Una ipotesi di matrice dei LEP per la scuola
matrice completa.doc