Il potere disciplinare.
Le sanzioni
e il procedimento disciplinare.
I rapporti fra procedimento
penale e procedimento
disciplinare.
Responsabilità e potere
disciplinare
Si ha quando il dipendente commette infrazioni
relative agli obblighi connessi al rapporto di
lavoro (in questo caso con la P.A.).
Il potere di punire chi abbia commesso fatti
illeciti si esplica attraverso l’irrogazione di
“pene private” (sanzioni disciplinari).
La responsabilità disciplinare
FONTE REGOLATRICE:
Nel sistema anteriore: la materia disciplinare era
oggetto di regolamentazione legale o mediante
fonte unilaterale. La sanzione era irrogata
mediante provvedimento amministrativo.
Nel sistema attuale (dopo la privatizzazione): la
disciplina è contenuta nelle leggi e nella
contrattazione collettiva. La sanzione è irrogata
mediante un atto gestionale di natura
privatistica.
La disciplina vigente
• Art. 54, d. lgs. n. 165/2001
• Art. 55, d. lgs. n. 165/2001, come
riformulato dagli artt. 68 e 69 d. lgs. n.
150/09.
• I CCNL di comparto, che nel corso dei
successivi rinnovi, hanno progressivamente
regolamentato la materia.
La rilevanza della materia nel
“disegno” della Riforma Brunetta (1)
Art. 67. Oggetto e finalità
“Le disposizioni del presente Capo
recano modifiche in materia di sanzioni
disciplinari e responsabilità dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche,
alfine di potenziare il livello di efficienza
degli uffici pubblici e di contrastare i
fenomeni di scarsa produttività ed
assenteismo”.
La rilevanza della materia nel
“disegno” della Riforma Brunetta (2)
Il nuovo articolo 55, comma 1, decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165:
“Le disposizioni del presente articolo e
di quelli seguenti, fino all'articolo
55-octies, costituiscono norme
imperative, ai sensi e per gli effetti
degli articoli 1339 e 1419, secondo
comma, del codice civile”.
La rilevanza della materia nel
“disegno” della Riforma Brunetta (3)
Tale disposizione va letta in combinato
disposto con l’art. 40, comma 1, d. lgs.
n. 165/2001 come modificato dall’art.
54, d. lgs. n. 150/09:
“Nelle materie relative alle sanzioni
disciplinari, (…), la contrattazione
collettiva e' consentita negli esclusivi
limiti previsti dalle norme di legge”
La rilevanza della materia nel
“disegno” della Riforma Brunetta (4)
IN DEFINITIVA, IL D. LGS. 150/09
REGOLAMENTA IN MANIERA COGENTE
NUMEROSI ASPETTI DELLA MATERIA,
RIDIMENSIONANDO GLI AMBITI DI
COMPETENZA DELLA CONTRATTAZIONE
COLLETTIVA, LA QUALE SI ESERCITA NEI
LIMITI CONCESSI DALLA LEGGE, CON
EVENTUALE NULLITA’ DELLE CLASUOLE
DIFFORMI
La responsabilità disciplinare e le
sanzioni disciplinari
tra legge e contratto collettivo
Art. 55, comma 2, Decreto legislativo n.
165/2001: Ferma la disciplina in materia
di
responsabilità civile, amministrativa,
penale e contabile, si applica l'articolo
2106 del codice civile. Salvo quanto
previsto dalle disposizioni del presente
Capo, la tipologia delle infrazioni e delle
relative sanzioni e' definita dai contratti
collettivi.
Il principio generale in materia di
responsabilità disciplinare
Si dispone l’applicabilità dell’art.
2106 c.c., che sanziona in via
disciplinare le violazioni del dovere
di diligenza (art. 2104 c.c) e
dell’obbligo di fedeltà (art. 2105 c.c.),
sulla
base
del
principio
di
proporzionalità fra infrazione e
sanzione
Infrazioni e sanzioni sono contenute nel c.d.
codice disciplinare previsto dalla
contrattazione collettiva. Gli obblighi di
pubblicità del codice.
• Ai sensi del Ccnl Ministeri, “al codice
disciplinare di cui al presente articolo, deve
essere data la massima pubblicità mediante
affissione in ogni posto di lavoro in luogo
accessibile a tutti i dipendenti”.
• L’art. 55, comma 2, ultima parte, prevede ora che
“la pubblicazione sul sito istituzionale
dell'amministrazione del codice disciplinare,
recante l'indicazione delle predette infrazioni e
relative sanzioni, equivale a tutti gli effetti alla sua
affissione all'ingresso della sede di lavoro”.
Il catalogo delle sanzioni nel
codice disciplinare
1)
-
Le sanzioni conservative “lievi”:
Rimprovero verbale
Censura scritta
Multa sino a 4 ore di retribuzione
Sospensione dal rapporto e dalla retribuzione
fino a 10 gg.
2) La sanzione conservativa “intermedia”:
- Sospensione dal rapporto e dalla retribuzione
da 11 gg. a 6 mesi
3) Le sanzioni estintive del rapporto di lavoro:
- Licenziamento con preavviso
- Licenziamento senza preavviso
Responsabilità disciplinare nei
CCNL di comparto
I contratti collettivi di comparto prevedono:
un elenco di obblighi
di carattere generale
- I criteri per definire tipologia
ed entità delle sanzioni
-Il codice disciplinare in senso
stretto: tipologie di sanzioni in
relazione ai comportamenti
considerati disciplinarmente
rilevanti
Gli obblighi del dipendente
•
•
•
•
•
•
•
•
Collaborare con diligenza
Rispettare il segreto d’ufficio
Non utilizzare le informazioni d’ufficio a fini privati
Applicare la normativa sulla trasparenza degli atti
amministrativi e sull’autocertificazione
Rispettare l’orario di lavoro, con osservanza delle
formalità di timbratura, e non assentarsi dal luogo di
lavoro senza autorizzazione del dirigente in servizio
Mantenere corretti rapporti interpersonali
Non attendere ad occupazioni estranee al servizio in
periodo di malattia/infortunio
Eseguire gli ordini superiori (salvo rimostranze in
caso di ordine palesemente illegittimo)…… (segue)
Gli obblighi del dipendente
• Avere cura dei locali, mobili, oggetti etc. a lui affidati
• Valersi di quanto di proprietà dell’amministrazione
solamente per ragioni di servizio
• Non chiedere né accettare compensi, regali o altre utilità
connesse con l’attività lavorativa
• Osservare le regole sugli accessi al lavoro, escludendo
estranei o persone non autorizzate
• Comunicare la residenza e eventuali mutamenti
• Dare tempestivo avviso di un caso di malattia
• Astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni o attività
che coinvolgono interessi finanziari propri o di suoi parenti
entro il 4° grado o conviventi
lI Codice disciplinare del Ccnl di comparto:
Criteri generali di valutazione delle condotte e conseguenze
sulla determinazione delle sanzioni
Nel rispetto del principio di gradualità e proporzionalità delle
sanzioni, in relazione alla gravità della mancanza e in
conformità a quanto previsto dall'art. 55 del D.Lgs. n. 165
del 2001 e successive modificazioni ed integrazioni, sono
fissati i seguenti criteri generali:
• Il tipo e l'entità di ciascuna delle sanzioni sono determinati anche in
relazione:
• alla intenzionalità del comportamento, alla rilevanza della violazione di
norme o disposizioni;
• al grado di disservizio o di pericolo provocato dalla negligenza,
imprudenza o imperizia dimostrate, tenuto conto anche della
prevedibilità dell'evento;
• all'eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti;
• alle responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal
dipendente;
• al concorso nella mancanza di più lavoratori in accordo tra loro;
• al comportamento complessivo del lavoratore, con particolare riguardo
ai precedenti disciplinari, nell'ambito del biennio previsto dalla legge;
• al comportamento verso gli utenti.
Il codice disciplinare: la c.d. “recidiva”
Al lavoratore che abbia commesso
mancanza della stessa natura già
sanzionata
nel
biennio
di
riferimento, è irrogata, a seconda
della gravità del caso e delle
circostanze, una sanzione di
maggiore entità.
ESEMPIO TRATTO DAL CCNL MINISTERI:
Quando si applicano le sanzioni del rimprovero
verbale, scritto o della multa:
La sanzione disciplinare dal minimo del rimprovero verbale o scritto al massimo
della multa di importo pari a 4 ore di retribuzione si applica al dipendente per:
a) inosservanza delle disposizioni di servizio, anche in tema di assenze per malattia, nonché
dell'orario di lavoro;
b) condotta non conforme ai principi di correttezza verso altri dipendenti o nei confronti del
pubblico;
c) negligenza nella cura dei locali e dei beni mobili o strumenti a lui affidati o sui quali, in
relazione alle sue responsabilità, debba espletare azione di vigilanza;
d) inosservanza delle norme in materia di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul
lavoro nel caso in cui non ne sia derivato un pregiudizio al servizio o agli interessi
dell'amministrazione o di terzi;
e) rifiuto di assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del patrimonio
dell'amministrazione, nel rispetto di quanto previsto all'art. 6 della L. 20 maggio 1970 n.
300;
f) insufficiente rendimento.
Il licenziamento disciplinare secondo l’art. 55,
come riformulato dal d. lgs. 150/09 (1)
Art. 55-quater (Licenziamento disciplinare).
1. Salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica
comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti
casi:
a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante
l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre
modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell'assenza dal
servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta
falsamente uno stato di malattia;
b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni,
anche non continuativi, superiore a tre nell'arco di un biennio o
comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni
ovvero
mancata ripresa del servizio, in caso di assenza
ingiustificata, entro il termine fissato dall'amministrazione;
c) ingiustificato
rifiuto
del
trasferimento
disposto
dall'amministrazione per motivate esigenze di servizio;
Il licenziamento disciplinare secondo l’art. 55,
come riformulato dal d. lgs. 150/09 (2)
Art. 55-quater (Licenziamento disciplinare).
d) falsità documentali o dichiarative commesse ai
fini o in occasione dell'instaurazione del rapporto
di lavoro ovvero di progressioni di carriera;
e) reiterazione
nell'ambiente di lavoro di gravi
condotte aggressive o moleste o minacciose o
ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della
dignità personale altrui;
f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale e'
prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici
ovvero l'estinzione, comunque denominata, del
rapporto di lavoro.
Il licenziamento disciplinare secondo l’art. 55,
come riformulato dal d. lgs. 150/09 (3)
Art. 55-quater (Licenziamento disciplinare).
2. Il licenziamento in sede disciplinare e' disposto,
altresì, nel caso
di
prestazione lavorativa,
riferibile ad un arco temporale non inferiore al
biennio, per la quale l'amministrazione di
appartenenza formula,
ai
sensi
delle
disposizioni
legislative
e contrattuali
concernenti la valutazione del personale delle
amministrazioni pubbliche, una valutazione di
insufficiente rendimento.
Il licenziamento disciplinare secondo l’art. 55,
come riformulato dal d. lgs. 150/09 (4)
Art. 55-quater
(Licenziamento disciplinare).
3. Nei casi di cui al comma 1,
lettere a), d), e) ed f), il
licenziamento e' senza preavviso.
La c.d. rilevazione dell’orario
Il CCNL MINISTERI prevede che “il rispetto
dell’orario di lavoro è assicurato, di norma,
mediante forme di controllo automatico”
Si tratta della rilevazione delle
presenze mediante l’obbligo di
timbratura del cartellino
marcatempo (in entrata e in uscita)
Le conseguenze giuridiche in caso di falsa
attestazione delle presenze o manomissione
degli strumenti di rilevamento delle presenze
a) nell’ambito del
b) Le conseguenze sul
rapporto di lavoro:
piano della imputazione
avvio di un
penale sono ora
procedimento
regolate dal nuovo art.
disciplinare, ora
55-quinquies, comma 1,
finalizzato a intimare il
d. lgs. 165/01:
licenziamento senza
“Il dipendente e' punito con
la reclusione da uno a
preavviso (art. 55cinque anni e con la multa
quater, comma 1, lett.
da euro 400 ad euro 1.600.
a), d. lgs. 165/01)
La medesima pena si
applica a chiunque altro
concorre nella commissione
del delitto”.
Come aveva risolto la questione la Corte
di Cassazione
Sezioni unite della Corte di Cassazione, 11 aprile
2006:
Si configura il reato di truffa aggravata
Non si configura il reato di falso ideologico in
atto pubblico, dal momento che i cartellini
marcatempo (ed i fogli di presenza) del lavoratore non
costituiscono atti pubblici, in quanto destinati ad
attestare solo una circostanza materiale che
afferisce al rapporto fra il pubblico dipendente e la
pubblica amministrazione (soggetto a disciplina
privatistica), non involgendo manifestazioni
dichiarative, attestative o di volontà riferibili alla
pubblica amministrazione”.
LE DISPOSIZIONI RELATIVE AL PROCEDIMENTO
DISCIPLINARE (art. 55 bis d. lgs. 165/01)
I SOGGETTI DEL PROCEDIMENTO
DISCIPLINARE:
• Il responsabile della struttura
• L’Ufficio per i procedimenti
disciplinari
( nel prosieguo indicheremo con la sigla U.P.D.);
• Il dipendente incolpato.
Il procedimento dinanzi al dirigente (1)
Nel caso in cui il responsabile con qualifica
dirigenziale della struttura in cui il dipendente
lavora ha notizia di comportamenti punibili con
taluna delle sanzioni disciplinari “lievi”, senza
indugio e comunque non oltre venti giorni
contesta per iscritto l'addebito al dipendente
medesimo e lo convoca per il contraddittorio a
sua difesa, con l'eventuale assistenza di un
procuratore ovvero di un rappresentante
dell'associazione sindacale cui il lavoratore
aderisce o
conferisce mandato, con un
preavviso di almeno dieci giorni.
Il procedimento dinanzi al dirigente (2)
Il dipendente convocato può:
1) Presentarsi e proporre le sue difese;
2) Non presentarsi e limitarsi ad inviare una
memoria scritta;
3) In caso di grave ed oggettivo
impedimento, formulare motivata istanza
di rinvio del termine per l'esercizio della
sua difesa. Il differimento può essere
disposto per una sola volta nel corso del
procedimento.
Il procedimento dinanzi al dirigente
(3)
Dopo l'espletamento dell'eventuale ulteriore
attività istruttoria, il responsabile della struttura
conclude il procedimento, con l'atto di
archiviazione o di irrogazione della sanzione,
entro sessanta giorni dalla
contestazione dell'addebito.
La violazione dei termini comporta, per
l'amministrazione, la decadenza dall'azione
disciplinare ovvero, per il dipendente,
dall'esercizio del diritto di difesa.
Il procedimento dinanzi all’U.P.D.: la
trasmissione obbligatoria degli atti
Il responsabile della struttura, se non
ha qualifica dirigenziale ovvero se la
sanzione da applicare non rientra fra quelle
“lievi”, trasmette gli atti, entro cinque
giorni dalla notizia del fatto,
all’U.P.D.,
costituito
presso
ogni
amministrazione
secondo
il
proprio
ordinamento,
dandone
contestuale
comunicazione all'interessato.
Il procedimento dinanzi all’U.P.D.: procedura
e termini
Il predetto ufficio contesta l'addebito al dipendente, lo convoca per
il contraddittorio a sua difesa, istruisce e conclude il procedimento
secondo i termini prima indicati.
Se la sanzione da applicare e' di natura conservativa intermedia o
estintiva del rapporto si applicano dei termini pari al doppio di quelli
prima indicati.
Il termine per la contestazione dell'addebito decorre dalla data di
ricezione degli atti trasmessi ovvero dalla data nella quale l'ufficio
ha altrimenti acquisito notizia dell'infrazione, mentre la decorrenza
del termine per la conclusione del procedimento resta comunque
fissata alla data di prima acquisizione della notizia dell'infrazione,
anche se avvenuta da parte del responsabile della struttura in cui il
dipendente lavora.
La violazione dei termini di cui al presente comma comporta, per
l'amministrazione, la decadenza dall'azione disciplinare ovvero, per
il dipendente, dall'esercizio del diritto di difesa.
Il procedimento dinanzi all’U.P.D.:
gli esiti
• Applicazione della sanzione: L’U.P.D., sulla base
degli accertamenti effettuati e delle giustificazioni
addotte dal dipendente, eroga la sanzione.
• Se il responsabile della struttura o l’U.P.D. ritiene
che non vi siano gli estremi per l’erogazione della
sanzione dispone la chiusura del procedimento
dandone contestuale comunicazione all’interessato.
Il procedimento dinanzi al dirigente o all’U.P.D.:
attività istruttoria, testimonianze, diritto all’accesso
agli atti del procedimento
Nel corso dell'istruttoria, il capo della struttura o l'ufficio per
i
procedimenti disciplinari possono acquisire da altre amministrazioni
pubbliche informazioni o documenti rilevanti per la definizione del
procedimento. La predetta attività istruttoria non determina la
sospensione del procedimento, ne' il differimento dei relativi termini.
Il lavoratore dipendente o il dirigente, appartenente alla stessa
amministrazione pubblica dell'incolpato o ad una diversa, che,essendo a
conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio di informazioni
rilevanti per un procedimento disciplinare in corso, rifiuta, senza
giustificato motivo, la collaborazione richiesta dall'autorità disciplinare
procedente ovvero rende dichiarazioni false o reticenti, e' soggetto
all'applicazione, da parte dell'amministrazione di appartenenza, della
sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione
della retribuzione, commisurata alla gravità dell'illecito contestato al
dipendente, fino ad un massimo di quindici giorni.
Il dipendente ha diritto di accesso agli atti istruttori del procedimento.
Il regime delle impugnazioni
E’ possibile impugnare la sanzione solamente
mediante ricorso al
giudice del lavoro
Tuttavia, ai sensi dell’art. 55, comma 3, d. lgs. 165/2001,
“I contratti collettivi possono disciplinare procedure di conciliazione
non obbligatoria, fuori dei casi per i quali è prevista la sanzione
disciplinare del licenziamento, da instaurarsi e concludersi entro un
termine non superiore a trenta giorni dalla contestazione
dell'addebito e comunque prima dell'irrogazione della sanzione.
La sanzione concordemente determinata all'esito di tali procedure non
può essere di specie diversa da quella prevista, dalla legge o dal
contratto collettivo, per l'infrazione per la quale si procede e non è
soggetta ad impugnazione.
I termini del procedimento disciplinare restano sospesi dalla data di
apertura della procedura conciliativa e riprendono a decorrere nel
caso di conclusione con esito negativo.
Il contratto collettivo definisce gli atti della procedura conciliativa che
ne determinano l'inizio e la conclusione.”
RAPPORTI TRA PROCEDIMENTO
DISCIPLINARE E PROCEDIMENTO
PENALE
Fonti Normative:
a) Art. 55 ter, d. lgs. n. 165/2001, sul rapporto fra
procedimento disciplinare e procedimento penale;
b) Legge 27 marzo 2001 n 97: Norma sul rapporto
tra procedimento penale e procedimento
disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche
c) I CCNL di comparto
RAPPORTI TRA PROCEDIMENTO
DISCIPLINARE E PROCEDIMENTO PENALE
La regola generale è che:
il procedimento disciplinare, che abbia ad oggetto, in tutto o in
parte, fatti in relazione ai quali procede l'autorità giudiziaria, e‘
proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento
penale.
Per le infrazioni di minore gravità (per le quali è previsto il
rimprovero, la censura o la multa), non e' ammessa la sospensione
del procedimento.
Per le infrazioni di superiore gravità l'ufficio competente, nei casi di
particolare complessità dell'accertamento del fatto addebitato al
dipendente e quando all'esito dell'istruttoria non dispone di
elementi sufficienti a motivare l'irrogazione della sanzione, può
sospendere il procedimento disciplinare fino al termine di quello
penale, salva la possibilità di
adottare la sospensione o altri
strumenti cautelari nei confronti del dipendente.
SOSPENSIONE CAUTELARE IN CORSO DI PROCEDIMENTO
DISCIPLINARE
L’amministrazione può allontanare dal lavoro il
dipendente per un periodo di tempo non superiore a 30
gg.
Se il procedimento disciplinare si conclude con l’applicazione
della sanzione della sospensione dal servizio con privazione
della retribuzione, il periodo dell’allontanamento cautelativo
deve essere computato nella sanzione, ferma restando la
privazione della retribuzione limitata agli effettivi giorni di
sospensione irrogati.
Il periodo trascorso in allontanamento cautelativo, escluso
quello computato come sospensione dal servizio, è valutabile
agli effetti dell’anzianità di servizio.
Retribuzione: 50% della retribuzione base + assegni familiari.
SOSPENSIONE CAUTELARE
IN CASO DI MISURA
RESTRITTIVA DELLA LIBERTA’ PERSONALE
Il dipendente colpito da misura
restrittiva della libertà personale è
sospeso d’ufficio dal servizio con
privazione della retribuzione per la
durata dello stato di detenzione o
dello stato restrittivo della libertà.
PROCEDIMENTO DISCIPLINARE NON SOSPESO
CHE SI CONCLUDE CON UNA SANZIONE E
SENTENZA IRREVOCABILE DI ASSOLUZIONE
Se il procedimento disciplinare, non sospeso, si
conclude con l'irrogazione di una
sanzione
e,
successivamente, il procedimento penale viene definito
con una sentenza irrevocabile di assoluzione che
riconosce che il fatto addebitato al dipendente non
sussiste o non costituisce illecito penale o che il
dipendente medesimo non lo ha commesso, l'autorità
competente, ad istanza di parte da proporsi entro il
termine di decadenza di sei mesi dall'irrevocabilità della
pronuncia penale, riapre il procedimento disciplinare per
modificarne o
confermarne
l'atto conclusivo in
relazione all'esito del giudizio penale.
PROCEDIMENTO DISCIPLINARE NON SOSPESO
CHE SI CONCLUDE CON UNA ARCHIVIAZIONE E
SENTENZA IRREVOCABILE DI CONDANNA
Se il procedimento disciplinare si conclude con
l'archiviazione ed il processo penale con una
sentenza irrevocabile di condanna, l'autorità
competente riapre il procedimento disciplinare
per adeguare le determinazioni conclusive all'esito
del giudizio penale.
Il procedimento disciplinare e' riaperto, altresì, se
dalla sentenza irrevocabile di condanna risulta
che il fatto addebitabile al dipendente in sede
disciplinare comporta la sanzione del licenziamento,
mentre ne è stata applicata una diversa.
I TERMINI PER LA RIATTIVAZIONE DEL
PROCEDIMENTO DISCIPLINARE
Il
procedimento
disciplinare
è,
rispettivamente, ripreso o riaperto entro
sessanta giorni dalla comunicazione
della sentenza all'amministrazione di
appartenenza del lavoratore
ovvero
dalla presentazione dell'istanza di
riapertura ed è concluso
entro
centottanta giorni dalla ripresa o dalla
riapertura.