Teoria del federalismo
Parte prima
SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO
• Non sono principalmente
economiche, ma soprattutto
politiche e ideologiche
• Le opinioni sono mutevoli
nel corso del tempo
SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO
• La spiegazioni dell’intervento
pubblico studiate nel corso di
Scienza delle Finanze erano solo
una prima approssimazione ai
problemi
• Oltretutto molto condizionata dal
punto di vista economico assunto
SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO
La schema del ragionamento
• Teoria del fallimento del mercato.
• Beni pubblici e altre cause
• Free riding
• Meccanismi di rivelazione delle
preferenze per i beni pubblici
• I meccanismi di votazione.
SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO
Si fonda su ipotesi
• I beni pubblici sono “nazionali” e non
“locali”
• Non esistono differenziazioni territoriali
delle preferenze dei cittadini
• I meccanismi politici sono uno
strumento adeguato di rivelazione delle
preferenze
ALCUNI CONCETTI DI BASE
BENE PUBBLICO PURO
E’ un bene con le caratteristiche di
non rivalità e non escludibilità
Pochi rispondono a questo requisito
Più spesso si tratta di
beni misti
ALCUNI CONCETTI DI BASE
BENE PUBBLICO LOCALE
E’ un bene le cui caratteristiche di
non rivalità e non escludibilità
sono limitate territorialmente
(es. benefici di una diga,
trasmettitore televisivo, servizio di
illuminazione stradale, servizi
antincendio)
BENE PUBBLICO LOCALE
E’ un bene le cui caratteristiche di
non rivalità e non escludibilità
sono limitate territorialmente
(es. benefici di una diga,
trasmettitore televisivo, servizio di
illuminazione stradale, servizi
antincendio)
BENE PUBBLICO LOCALE
In questo caso il meccanismo
allocativo andrebbe differenziato
luogo per luogo
Rinvio alla Teoria della dimensione
ottimale del governo locale
(la teoria dei club di Buchanan)
SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO
• I meccanismi politici non sono uno
strumento adeguato di rivelazione delle
preferenze (la dittatura della
maggioranza)
• Per questo sono necessari meccanismi
compensativi (bilanciamento dei poteri:
ad es. esecutivo, legislativo,
magistratura)
• Ma anche presenza di più classi di
governo (centrale e locale)
SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO
• Storicamente non esistono stati
con un solo livello di governo
• Anche se i modelli di
decentramento sono molto diversi
e mutevoli nel tempo
PRINCIPI CONTRAPPOSTI
A favore dell’accentramento
• Esigenza di uniformità nella prestazione
dei servizi pubblici
A favore del decentramento
• Responsabilizzazione delle
amministrazioni locali
• Rispetto delle diversità nelle preferenze
dei cittadini
MODELLI DI DECENTRAMENTO
CRITERIO FUNZIONALE
Articolazione territoriale di enti che
svolgono una sola funzione su tutto il
territorio, organizzati secondo una
struttura gerarchica
CRITERIO TERRITORIALE
Separazione delle competenze tra diversi
livelli di governo che hanno
responsabilità di governo all’interno di
una data area territoriale
MODELLI DI DECENTRAMENTO
Modello della torta a starti
Separazione delle funzioni tra diversi
livelli
Modello della marmor-torte
Interrelazione tra le funzioni
MODELLI DI DECENTRAMENTO
TERRITORIALE
Centralista
Regionalista
Federale
MODELLI DI DECENTRAMENTO
TERRITORIALE
Centralista
• Funzioni dei livelli inferiori
delegate e limitate.
• Stretto controllo sulle modalità di
offerta dei servizi e delle forme di
finanziamento.
MODELLI DI DECENTRAMENTO
TERRITORIALE
Regionalista
L’attribuzione delle funzioni ai
diversi livelli di governo ha un
supporto costituzionale
• Autonomia fiscale, che solitamente
non include la potestà di imporre a
livello decentrato nuovi tributi.
MODELLI DI DECENTRAMENTO
TERRITORIALE
Federale
• Il governo centrale è emanazione
degli stati o regioni federate.
• Piena autonomia tributaria degli
stati o regioni
• La modificazione dei rapporti
interstatuali richiede l’assenso
degli stati
LA TEORIA ECONOMICA DEL
DECENTRAMENTO
Quale è il ruolo degli enti
decentrati
rispetto alle tre grandi funzioni
dello stato di Musgrave:
Stabilizzazione,
Distribuzione,
Allocazione?
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
Esistono ragioni per attribuire, in
modo separato, le tre grandi
funzioni dello stato a diversi
livelli di governo?
(modello della “torta a strati”)
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
STABILIZZAZIONE
Funzione centrale o addirittura
sovranazionale
Scarsa efficacia delle politiche di
stabilizzazione a livello locale a
causa dell’elevato grado di
apertura delle economie locali
Richiamo del concetto di moltiplicatore in economia aperta
Y = C+ I + G + X – M
C = cY
M = mY
Y = (I+G+X)
1
1- c +m
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
Ad esclusione dei beni pubblici puri,
quasi tutti i servizi pubblici
possono essere offerti
efficientemente a livello decentrato
ALLOCAZIONE
E’ la funzione privilegiata per i livelli
decentrati.
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO
E’ di solito preferibile una gestione al
livello di governo centrale che può
offrire maggiori garanzie di
solvibilità.
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO
La costituzione (Titolo V) consente l’emissione di
debito solo per le spese di investimento
Per le Regioni (DLgs.76/2000) gli oneri di
ammortamento (quota capitale e interessi ) non
devono superare il 25% delle entrate tributarie
non vincolate delle stesse
Per i Comuni la legge impone limiti
all’indebitamento: spese per interessi entro l
25% dei primi tre titoli delle entrate (tributi,
trasferimenti, entarte extar tributarie)
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
REDISTRIBUZIONE
La tesi tradizionale attribuisce
questa funzione al governo
centrale
REDISTRIBUZIONE
Motivazioni tesi tradizionale
1) Uniformità dei criteri di equità
distributiva rappresentati dal
parametro, nazionale,
dell’avversione sociale alla
disuguaglianza.
Per evitare conflitti tra diversi livelli,
si toglie l’obiettivo al livello locale
REDISTRIBUZIONE
Motivazioni tesi tradizionale
2) Il modello di Tiebout (v.oltre)
prevede un meccanismo allocativo
in cui si formano comunità di
individui simili.
Ciò rende non necessarie politiche
distributive a livello locale.
Resta un’esigenza di redsitribuzione
nazionale tra le comunità
REDISTRIBUZIONE
Motivazioni tesi tradizionale
3) Inefficienza da selezione avversa nelle
politiche distributive locali. Attrazione
dei poveri nelle comunità ricche. I ricchi
se ne vanno. Effetti esterni sulle altre
comunità.
(Analogia con i temi della competizione
fiscale
Rischi di “race to bottom”)
REDISTRIBUZIONE
Critiche alla tesi tradizionale
1) La tesi spiega “troppo” in quanto presuppone
perfetta informazione del governo centrale.
Se così fosse verrebbe meno anche il teorema
del decentramento di Oates (v.oltre)
Si suggerisce quindi di ammettere l’esistenza di
funzioni del benessere sociale regionali,
sovraordinate alla funzione del benessere
sociale nazionale.
REDISTRIBUZIONE
Critiche alla tesi tradizionale
2) Tesi di Pauly. Se gli individui sono
immobili e i ricchi sono interessati al
benessere dei poveri loro vicini, la
redistribuzione a livello locale è
efficiente
perché le preferenze altruistiche dei ricchi
possono essere differenziate
territorialmente (redistribuzione come
local public good)
GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E
DECENTRAMENTO
Conclusione
E’ molto difficile vedere realizzato il
modello della torta a strati
Anche se sembrerebbe a prima vista
la soluzione più trasparente ed
efficiente
TEOREMA DEL DECENTRAMENTO
DI OATES
Fiscal federalism (1972)
In presenza di preferenze
territorialmente differenziate è
sempre preferibile il
decentramento dell’offerta
TEOREMA DEL DECENTRAMENTO
DI OATES
Un richiamo del concetto di elettore mediano
Si immagini l’offerta di un solo servizio.
Si deve decidere la quantità da produrre del
servizio.
Si ordinino i membri della comunità in senso
crescente per grado di valutazione del servizio.
Si sottoponga a votazione a maggioranza la
decisione.
La quantità prodotto sarà quella desiderata dal
soggetto che si trova nella posizione mediana,
perché è quello che consente di realizzare una
maggioranza.
p
0
Q1
Q2
Q3
Q
Teorema del decentramento di Oates
p
DC
F
DA
DB
G
H
E
D
C
0
QC
QB=Q*
QA
Q
TEOREMA DEL DECENTRAMENTO
DI OATES
Ipotesi
• Lo stato non è in grado di offrire
quantità differenziate
• Costo marginale costante, assenza
di economie di scala
• Assenza di effetti di traboccamento
• Preferenze identiche all’interno di
ciascuna comunità
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI
GOVERNI LOCALI
Due aspetti da ricordare:
Le economie di scala
La teoria dei club di Buchanan
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI
GOVERNI LOCALI
Le economie di scala
Si pone attenzione ai costi di produzione
dei servizi locali
Si calcolano il costo pro-capite di un servizio
al variare della dimensione degli enti locali,
misurata dalla popolazione
Si individuano generalmente curve ad U.
Costo pro capite del
servizio i-esimo
S1
0
Dimensione
ottima per S1
Dimensione
del comune
Costo pro capite del
servizio i-esimo
S1
S2
0
Dimensione
ottima per S2
Dimensione
ottima per S1
Dimensione
del comune
Fitted values
spesa c orrente procapite
2508.42
447.144
1
20
ventili su pop
dimensione
0,5
n. comuni
cum.n.comuni
%cum.
%pop.(sc.dx)
Popolazione
845
845
10,43
0
257.213
1
1.127
1.972
24,35
1
845.430
2
1.649
3.621
44,70
4
2.418.194
3
1.007
4.628
57,14
4
2.482.284
4
698
5.326
65,75
4
2.416.705
5
466
5.792
71,51
4
2.085.373
10
1.175
6.967
86,01
14
8.237.301
15
454
7.421
91,62
10
5.514.781
20
198
7.619
94,06
6
3.407.471
30
181
7.800
96,30
7
4.334.143
40
116
7.916
97,73
7
3.999.631
50
44
7.960
98,27
3
2.011.057
65
52
8.012
98,91
5
2.884.438
80
23
8.035
99,20
3
1.647.981
100
22
8.057
99,47
3
1.962.151
250
31
8.088
99,85
8
4.528.301
500
6
8.094
99,93
3
1.892.516
>500
6
8.100
100
12
6.963.275
totale
8.100
100
57.888.245
I comuni italiani (8100) nel 2003 per dimensione demografica
1.800
n. comuni
%pop.(sc.dx)
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
0,5
1
2
3
4
5
10
15
20
30
40
50
popolazione residente in migliaia
65
80 100 250 500 >5 00
16
14
12
10
8
6
4
2
0
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI
GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
E’ una teoria più articolata che fa
riferimento all’analogia tra l’economia di un
Club e un ente locale
(esempio: tennis club, ospedale)
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
Variabili spiegate dal modello
Popolazione del club
Quantità del servizio prodotta
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
Obiettivo
Massimizzare il beneficio pro-capite
netto
Bn = B – C
Pari alla differenza tra
B, beneficio pro-capite
C, costo pro-capite
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
B, beneficio pro-capite
B = B(N,Q)
BN < 0
BQ > 0
BQQ < 0
Aumenta N, maggiore congestione
Aumenta Q maggiore benessere, ma
con saturazione
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
C, costo pro-capite
In assenza di economie di scale
C = aQ/N
Aumenta N, minore costo pro-capite
Aumenta Q maggiori costi
B,C
Benefici
Costi
0
N
B,C
Benefici
Costi
a
0
Q
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
Max
Bn = B(N,Q) – C(N,Q)
Q,N
Si determinano i valori ottimali di N e Q
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
La teoria dei club di Buchanan
Esiste un trade-off tra
Vantaggi (al margine):
• Maggiore Q (decrescente per saturazione)
• Maggiore N [condivisione dei costi] (decrescente
iperbole)
Svantaggi (al margine):
• Maggiore Q (costante a)
• Maggiore N [congestione] (crescente)
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
Alcune conclusioni
La teoria dei club fornisce indicazioni
molto generali di cui non è facile trarre
implicazioni operative
Le curve a U dei costi, in presenza di
molteplici servizi, portano a concludere
che non esista una dimensione ottima in
assoluto. Vi saranno necessariamente
spill-over di benefici
LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI
Alcune conclusioni
Con riferimento all’Italia, si comprende la inadeguatezza
della dimensione dei comuni in Italia rispetto a queste
indicazioni teoriche
Le Unioni tra comuni (art. 32 del TU enti locali del 2000)
sono uno strumento. Forma associativa con personalità
giuridica, sono “enti locali” Alternativa alla più
impegnativa fusione di comuni.
In grado di cogliere economie di scopo (più che di scala)
L.131/03 di attuazione del Titolo V art.7 in applicazione
dell’art.118
IL MECCANISMO ALLOCATIVO DI
TIEBOUT
Un meccanismo di rivelazione delle
preferenze per i beni pubblici
“Votare con i piedi”
IL MECCANISMO ALLOCATIVO DI TIEBOUT
•
•
•
•
•
Ipotesi implicite
numero ampio di autorità locali con
un uno specifico mix di servizi
Non ci sono economie di scala
Si adotta esclusivamente il principio
del beneficio
Informazione completa
Non ci sono costi di mobilità
IL MECCANISMO ALLOCATIVO DI TIEBOUT
•
•
•
•
Implicazioni poco soddisfacenti
Tendenza crearsi comunità locali
con autoselezione rispetto al
reddito (i ricchi con i ricchi, i poveri
con i poveri)
Tendenze alla migrazione dei poveri
nelle comunità dei ricchi
Costi di transazione
Aspetti equitativi perversi
HARD BUDGET CONSTRAINT
L’efficienza politico-amministrativa si
realizza pienamente
solo se esiste
una corrispondenza
tra funzioni da svolgere
e risorse disponibili
ALTRE RAGIONI DEL
DECENTRAMENTO
Ideologiche
Politiche
Organizzative
RAGIONI IDEOLOGICHE
Il Principio di sussidiarietà
• Art.3 b del Trattato dell’Unione del
Parlamento Europeo
• Quadragesimo Anno (1931)
• Grundgesetz tedesca (art.71 e 72)
RAGIONI IDEOLOGICHE
Il Principio di sussidiarietà
La Comunità interviene ..soltanto se
e nella misura in cui gli
obiettivi..non possono essere
sufficientemente realizzati dagli
Stati membri e possono dunque, a
motivo della dimensioni o degli
effetti dell’azione.., essere
realizzati meglio a livello
comunitario.
RAGIONI IDEOLOGICHE
Il Principio di sussidiarietà
Verticale
Orizzontale
RAGIONI IDEOLOGICHE
Il Principio di sussidiarietà
Orizzontale
Valorizzare le istituzioni non statali
Terzo settore, Quango, le comunità
spontanee, ecc. che operano allo
stesso livello
RAGIONI POLITICHE
Il decentramento
• favorisce la partecipazione politica
dei cittadini
• consente un controllo più stretto
degli amministratori da parte dei
cittadini
• permette di tenere conto delle
differenze nella composizione
sociale (differenze linguistiche,
etniche, ecc.)
RAGIONI ORGANIZZATIVE
• Vantaggi delle strutture poco
burocratiche
• Possibilità di maggiori
sperimentazioni ed innovazioni
nell’offerta dei servizi pubblici