Il DPR 428/98 ed i sistemi di “protocollo
informatico” delle PA
Antonio Massari
Autorita’ per l’Informatica nella Pubblica
Amministrazione
[email protected] - 06/85264363
Sommario
• Il DPR 428/98
– requisiti minimi dei sistemi di protocollo informatico
– la deframmentazione dei sistemi di protocollo
– la gestione dei flussi documentali
• Architetture dei sistemi di protocollo informatico e
considerazioni tecnologiche
• Regole tecniche
• Progetti finanziati da AIPA
2
DPR 428/98
3
Principi generali del DPR 428/98
le indicazioni fondamentali
Aggiornamento della normativa esistente
(RD n.35 1900) facendo salvi i principi
generali e cogliendo le opportunità che le
vengono offerte dalle nuove tecnologie
(documento elettronico, DBMS, reti).
Esplicita indicazione di migliorare
l’efficienza dei processi di gestione
documentale attraverso l’eliminazione
della frammentazione dei sistemi di
protocollo.
Collegare il sistema di protocollo
alla gestione dei flussi
documentali
4
Principi generali del DPR 428/98
cosa si intende per “sistema di protocollo informatico”
• Nucleo minimo obbligatorio per legge
– tenuta di un registro informatico che
tiene traccia degli eventi di transito di
documenti
– sistema di certificazione
• Attorno al nucleo minimo molteplici
possibilità di estensione, o meglio,
integrazione (non obbligatorie)
– procedimenti, controllo di gestione...
Protocollo
in entrata
Protocollo
in uscita
Amministrazione o
Area Organizzativa Omogenea
5
DPR 428/98
“nucleo minimo”
6
Nucleo minimo come servizio di
certificazione
• L'inserimento di un elemento nel registro di protocollo corrisponde
alla assunzione delle seguenti responsabilità
– certificare l'esistenza del documento almeno a partire da una
certa data. Questo significa:
• nel caso di documenti ricevuti, l'amministrazione non può negare, a fronte
della richiesta di esibizione del contenuto di una registrazione, che un
documento sia esistito,
• nel caso di documenti prodotti dall'amministrazione, la stessa può
"provare" che un proprio documento è stato formato prima di una certa
data;
– nel caso di documenti ricevuti, certificare il fatto che il documento
è entrato nei confini dell'amministrazione e che sarà trattato.
7
Approccio del DPR
• Dettare le regole organizzative interne e le caratteristiche dei
sistemi tecnologici che ciascuna amministrazione deve adottare
per essere in grado di fornire i servizi di certificazione.
– Manutenzione di un registro informatico,
– Istituzione di un servizio e nomina di un responsabile,
– Assicurare che le modalità di registrazione di protocollo e segnatura
avvengano secondo certi criteri
– Gestione delle emergenze secondo alcune modalità
8
Registrazione e Segnatura di protocollo
Firma
Numero
1224
1225
1226
Oggetto Data
data, progressivo di protocollo,
oggetto, mittente o destinatario,
impronta
Firma
data, progressivo di
protocollo, indicazione AOO
9
Registrazione di protocollo
•
(Art. 4 co 1) “La registrazione di protocollo per ogni documento ricevuto o
spedito dalle Pubbliche amministrazioni è effettuata mediante la
memorizzazione in un archivio informatico delle seguenti informazioni:
• numero di protocollo del documento
• data di registrazione
• mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari
per i documenti spediti,;
• oggetto del documento,
• l’impronta del documento informatico”
10
Segnatura di protocollo
•
(Art.1 lett. d) “La segnatura di protocollo è l’apposizione o l'associazione,
all'originale del documento, in forma permanente e non modificabile, delle
informazioni riguardanti il documento stesso”
•
(Art. 6 co. 1) “Le informazioni da apporre od associare ad ogni documento
attraverso l’operazione di segnatura di protocollo consentono di individuare
ciascun documento in modo inequivocabile. Le informazioni minime
previste sono:
• il numero di protocollo;
• la data di protocollo;
• l'identificazione in forma sintetica dell’amministrazione o dell’area
organizzativa omogenea.”
11
Modalità di esecuzione delle operazioni di registrazione e
segnatura
•
(Art. 4 co. 3) “L'assegnazione delle informazioni nelle operazioni di registrazione di
protocollo è effettuata dal sistema in unica soluzione, con esclusione di interventi
intermedi, anche indiretti, da parte dell’operatore, garantendo la completezza dell’intera
operazione di modifica o registrazione dei dati”
•
(Art. 6 co. 2) “L’operazione di segnatura di protocollo va effettuata
contemporaneamente all'operazione di registrazione di protocollo”
12
Principi generali del DPR 428/98
caratteristiche del nucleo minimo
possibilità di registrare
indifferentemente documenti
elettronici o cartacei
possibilità di automazione (parziale o totale)
dei processi di registrazione/segnatura
nel caso di scambi documentali tra PA
identificazione universale del
documento
possibilità di abolizione del registro cartaceo
Tutti questi aspetti saranno dettagliati nelle regole tecniche previste
13
DPR 428/98
Riduzione della frammentazione
14
La situazione attuale delle attività di protocollo nelle
amministrazioni
• Ordini di grandezza del dimensionamento per la P.A: centrale
Protocolli di reparto
70.000 100.000
Uffici di Protocollo
15.000 - 20.000
Numero di anni-uomo necessari per la gestione
50.000 - 100.000
Costo annuo della gestione
10/15 mila miliardi
15
Aree Organizzative Omogenee AOO
•
(Art. 2 co 2) “Ciascuna Amministrazione individua, nell'ambito del proprio
ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata
dei documenti per grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri
uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione interna
tra le aree stesse.
16
La determinazione delle Aree
Organizzative Omogenee
prima...
…dopo
17
Condizioni per la determinazione dei confini delle AOO
Particolari condizioni logistiche
Alta coesione interna
18
DPR 428/98
Gestione procedimenti e flussi
documentali
19
Associazione tra protocollo e procedimenti
avvio
Documento di avvio
Istruttoria
tecnica
Istruttoria
giuridica
Protocollo
in entrata
UO1
Protocollo
in uscita
decisione
UO2
UON
conclusione
Provvedimento finale
20
Protocollo e flussi documentali
Gestione completa
tramite workflow
Ausilio all’assegnazione
PROCEDIMENTI
e PROCESSI
Trasparenza
(URP, servizi a esterno)
Gestione conoscenza
Accesso a documentazione
Inserimento in fascicolo
Nucleo
minimo
GESTIONE
(registro, segn.)
DOCUMENTALE
Archiviazione
ottica, cartacea, mista
elettronica, cartacea da esterno PA o altre amministrazioni
non strutturata, semistrutturata (moduli)
21
Definizione del processo di “gestione documentale” e del
suo rapporto con i processi operativi primari
GESTIONE DOCUMENTALE
SISTEMA ORGANIZZATIVO
GESTIONE DEL SISTEMA INFORMATIVO
PROCESSO DI SUPPORTO 2
PROCESSO DI SUPPORTO 1
NECESSARIO CONDURRE STUDI DI FATTIBILITA’ ED ANALISI DEI PROCESSI
22
DPR 428 Gestione dei flussi documentali
•
(Art. 15 co. 1 e 2)
– La gestione dei flussi documentali è finalizzata al miglioramento dei servizi e al
potenziamento dei supporti conoscitivi delle amministrazioni secondo i criteri di
economicità, di efficacia dell'azione amministrativa e di pubblicità stabiliti dalla
legge.
– Le Pubbliche Amministrazioni adottano sistemi per la gestione dei
procedimenti amministrativi mediante sistemi informativi automatizzati,
valutando i relativi progetti in termini di rapporto tra costi e benefici, sulla
base delle indicazioni fornite dall'Autorità per l'informatica nella Pubblica
Amministrazione.
23
Non solo sistemi di protocollo
• Un possibile errore è quello di considerare i sistemi informatizzati di
protocollo come l’unica o la principale tecnologia per il miglioramento
dei procedimenti della PA
• In realtà i sistemi di protocollo sono una delle componenti utilizzabili
per migliorare i procedimenti, insieme a siti Web e altre modalità di
comunicazione elettronica con l’esterno, basi informative
documentali condivise, funzioni di interoperabilità, archivi strutturati…
la “carta informatizzata” rischia di essere sempre carta
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Esempi
• Se si analizzano i regolamenti dei procedimenti recentemente
semplificati nell'ambito dell'attuazione della legge 59/97, si evidenzia
che, accanto all'esigenza di corrispondenza elettronica certificata
(interna alla PA e con l'esterno), registrata e collegata ai procedimenti,
emergono, tra l'altro, esigenze quali:
– la necessità di diffusione di informazioni e documenti verso l'esterno (ad es. come
"affissione all'albo pretorio" o "pubblicazione su giornale"..). E' evidente come la
soluzione tecnologica più adatta a questa fase dei procedimenti sia l'utilizzo del
sito Web;
– la convocazione di conferenze di servizi che prevedono una elaborazione
comune ed una decisione contestuale tra n attori. In questo caso le soluzioni
tecnologiche comprendono basi dati documentali condivise, che consentono a
tutti l'accesso alla documentazione necessaria, e strumenti di groupware, a
partire da una semplice mailing-list
– classiche necessità di creazione e condivisione di basi di dati (schedari, serie
storiche..) che trovano soluzione in specifiche applicazioni e nella loro
cooperazione.
25
Collocazione del “sistema minimo” di
protocollo informatico nel sistema
informativo dell’amministrazione
Possibili scenari
• Sono possibili varie collocazioni del sistema minimo di
protocollo nell’ambito del sistema informatico
dell’amministrazione:
–
–
–
–
Scenario minimo
Scenario “monolitico”
Scenario modulare
Scenario intermedio
27
Scenario minimo
• Il sistema minimo di protocollo informatico è l’unico sistema
automatizzato dell’amministrazione (o dell’area organizzativa omogenea)
che tratti in modo strutturato informazioni su documenti.
• Non esistono altri strumenti automatizzati, al di fuori del puro e semplice
registro di protocollo (o eventuali strumenti di office automation)
• Casi in cui cio’ accade
– ci sono vincoli sul grado di informatizzazione o il livello culturale informatico del
personale
– l’AOO tratta un volume estremamente basso di documenti, e quindi non
sussistono le condizioni per rendere economicamente conveniente l’utilizzo di
ulteriori strumenti informatici
28
Scenario “monolitico”
• Il sistema di protocollo viene realizzato fin dall’inizio come un sistema in
grado di gestire, oltre ai dati necessari alla tenuta del registro di
protocollo, anche tipi di informazioni legati al trattamento dei processi
svolti dall’amministrazione, come “l’assegnatario della pratica”, “il
fascicolo” o “il procedimento amministrativo”
• Una unica applicazione “monolitica” che gestisce in modo più o meno
efficace risorse informative che hanno una valenza generale, estesa
anche al di fuori del protocollo:
–
–
–
–
–
struttura organizzativa (persone, dipendenti, ruoli, mansioni)
soggetti esterni (altre amministrazioni, cittadini, imprese)
repository documenti (tipicamente solo protocollati)
elenco dei procedimenti amministrativi
materie o titolari di classifica
29
Scenario “monolitico”
• In alcune realtà tale tipo di soluzione potrebbe ancora risultare
conveniente.
• Laddove, ad esempio, la amministrazione sia caratterizzata da una forte
staticità (procedimenti ben identificati con iter stabili, carichi di lavoro
prevedibili ecc.) allora potrebbe aver senso costruire una applicazione
monolitica perfettamente ritagliata su tali esigenze che, per definizione,
non variano.
• In generate, tuttavia, una soluzione di tipo monolitico rappresenta una
legacy che impedisce un facile adattamento del sistema di gestione
documentale alla variazione delle esigenze dell’amministrazione ed alla
evoluzione delle tecnologie e dell’offerta del mercato informatico.
30
Scenario modulare
• E’ lo scenario in cui il nucleo minimo del protocollo sia visto come un
modulo applicativo, esclusivamente dedicato al servizio di
certificazione, con tutte le caratteristiche previste dal DPR 428.
• Il modulo di protocollo, piuttosto che fornire direttamente all’utente le
funzioni di certificazione previste, sarà accessibile da parte di altre
applicazioni, o componenti, che costituiscono il sistema informatico
dell’amministrazione.
• Oltre al servizio di certificazione di protocollo, dovrebbero essere messi a
disposizione, centralmente a tutti i potenziali utilizzatori, altri servizi che
costituiscono il patrimonio comune dell’amministrazione, secondo criteri
opportuni di visibilità e sicurezza
31
Scenario intermedio
• A meno di applicazioni monolitiche basate su tecnologie proprietarie (ad
esempio sistemi basati su mainframe) ogni soluzione che comporti l’uso
di tecnologie di supporto aperte di tipo cient/server, facenti uso di
strumenti ed ambienti di mercato, offre una qualche forma di modularità e
di accessibilità.
• La soluzione più ricorrente è quella di incentrare il sistema di gestione del
protocollo e delle pratiche su un database e offrire a vari profili client la
possibilità di attivare diverse operazioni sul sistema.
32
Architettura “database-centrica”
• Ricerca
• Registrazione di base ed acquisizione
immagini documenti
• Acquisizione di documenti con posta
elettronica “sicura”
E-MAIL
G-NET
Ufficio posta /
Ufficio Cifra
CL “A”
• Funzioni di registrazione previste dal
processo di gestione documentale
• Funzioni di accesso ai dati
• Funzioni di supporto a ricerca & reporting
• Funzioni di gestione delle autorizzazioni
Ufficio
archivio
protocollo
FAX
SCANNER
STAMP.
STAMP.
STAMP.
•
•
•
•
Ricerca & reporting
Assegnazione pratiche
Gestione autorizzazioni
Gestione indice di
classificazione
Direzione
Generale
Server
applicativo
del protocollo
e dell’archivio
Data base
CL “B”
STAMP.
Responsabili
aree o
progetti
Altri
utenti
CL “C”
•
•
•
•
Ricerca & reporting
Classificazione
Collegamenti
Fascicolazione
• Ricerca
CL “D”
33
Schema E-R di una applicazione di protocollo
(0,N)
PERSONA
(0,N)
(1,N)
(0,1)
appartiene
(0,1)
responsabile
a
(0,N)
(0,N)
ENTITA'
COMPETENTE
responsabile
a
(0,N)
visibile
(0,N)
(1,1)
(1,1)
AREA o UFFICIO
(0,N)
GRUPPO o FIGURA
ISTITUZIONALE
GDL o PROGETTO
(1,N)
(0,N)
(0,N)
relativo
compete
DOCUMENTO
INFORMALE
(0,n)
CLASSIFICA
appartiene (0,n)
(1,1)
ASSEGNAZIONE
(1,1)
relativo
TIPO
PROCEDIMENTO
(0,N)
(0,N)
(0,1)
(0,1)
relativo
in
FASCICOLO
(1,N)
(0,1)
in
(0,N)
(1,1)
(0,N)
(1,1)
autore
(1,1)
COLLEGAMENTO
collega
(0,N)
(1,1)
(0,N)
collega
DOCUMENTO
ALLEGATO
ENTITA'
COMPETENTE
(1,1)
(0,N)
contiene
firma
(1,N)
(1,1)
(1,1)
PERSONA
(0,N)
predispone
bozza
(1,N)
(0,N)
DOCUMENTO
USCITA
appartiene
(1,1)
DOCUMENTO
ENTRATA
riceve
(1,1)
(1,N)
destinatario
(0,N) CORRISPONDENTE
CORRISPONDENTE
OCCASIONALE
(0,N)
mittente
CORRISPONDENTE
ISTITUZIONALE
34
Architettura modulare
Servizi di certificazione
Servizi di
protocollazione
Servizi verticali
Security & Directory
Transactional
WF engine
Servizi di
Repository
validazione
firma digitale
Repository
documenti
soggetti
esterni
Repository
struttura
organizzativa
Repository
procedimenti
amministrativi
Materie e
titolari di
classifica
DBMS
Document management
services
Accesso standard (COM+, IIOP, HTTP, LDAP, DMA API, WF API)
ServiziImaging
SO, File system
Procedimento
assistito da
Workflow
Gestione
corrispondenza
in ingresso
Corrispondenza
particolare
Web services
Server
COLD
E-Mail
Groupware
35
Sistemi di WF management
attività B
attività F
attività A
attività C
attività D
attività E
Definizione dei
processi
Analisi dei processi,
utilizzo di strumenti di modellazione
attività H
attività G
Fase di sintesi e modellazione
Fase di esecuzione
Definizione
Processo
Cambiamenti alla definizione
Esecuzione dei processi
& Controllo
Interazione con
Utenti & Applicazioni
Workflow Enactment Service
Applicazioni
& strumenti IT
36
Quando gestire il processo con WFMS
• stabilità dell’iter del processo in termini di possibilità di rappresentare
uno schema di processo attraverso le primitive di modellazione offerte
dal sistema in modo tale che tutte le istanze o casi del processo siano
riconducibili allo schema in modo completo e senza forzature
• una sufficiente complessità dell’iter stesso per rendere favorevole il
rapporto tra costi dovuti all’adozione di una tecnologia complessa e
benefici attesi. In altre parole casi banali di iter con pochissimi passi
potrebbero essere risolti efficacemente con altre tecnologie.
• una sufficiente numerosità delle istanze attivate per ciascun processo
rappresentato nell’unità di tempo
37
Esempio di integrazione tra Workflow e
protocollo
Servizi di
protocollazione
Servizi di
protocollazione
B
B
F
A
C
D
Servizi di
protocollazione
E
B
F
H
G
1. In una fase di un processo gestito
da un WfMS viene prodotto
un documento da protocollare
A
C
D
E
H
G
2. Il WfMS effettua tramite
la rete, una richiesta di
protocollazione fornendo i necessari
parametri
A
C
D
F
E
H
G
3. Il sistema di protocollo effettua
la registrazione e fornisce i l
risultato dell’operazione al WfMS
38
Collocazione di un sistema monolitico
Servizi di certificazione
Servizi di
protocollazione
Servizi di
validazione
firma digitale
Servizi verticali
Repository
documenti
Repository
soggetti
esterni
Repository
struttura
organizzativa
Repository
procedimenti
amministrativi
Materie e
titolari di
classifica
Sistema monolitico
Procedimento
assistito da
Workflow
Gestione
corrispondenza
in ingresso
Corrispondenza
particolare
39
Repository documentale
Unico document warehouse virtuale
Software e protocolli
standard di integrazione
Soluzioni
tecnologiche
eterogenee
API standard
API
Sistema A
Ufficio 1
API
Sistema B
Ufficio 2
API
Sistema C
Generale
API
API
Sist.D
Sistema E
Altro
Servizio
Unità organizzative
• Possibilità di “virtualizzare” un unico repository
40
Archivio e repository documentale
• Il repository dei documenti potrebbe essere l’unico archivio nel caso di
documenti formati e trasmessi con strumenti informatici
• Nel caso di documenti cartacei dovrà essere in stretta relazione con
l’archivio tradizionale
• Il repository dovrà essere arricchito di tutte le informazioni necessarie in
modo tale da
–
–
–
–
–
facilitare la ricerca dei documenti;
garantire sicurezza ed adeguati livelli di accesso;
facilitare le operazioni di scarto dagli archivi di deposito;
rendere sempre individuabile la posizione fisica dei documenti cartacei;
migliorare la circolarità delle informazioni all'interno dell'amministrazione.
41
L’accesso esterno e la interconnessione
dei sistemi di protocollo informatico: il
modello “protocollo federato”
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea A
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea B
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea C
42
Federazione “intra-amministrativa”
Area organizzativa
omogenea A
Area organizzativa
omogenea B
Amministrazione
43
Federazione “inter-amministrativa”
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea A
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea B
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea C
44
Accesso esterno per trasparenza
amministrativa
Cittadini e
imprese
Amministrazione o Area
organizzativa omogenea
o federazione di AOO
45
Procedimenti complessi
Amministrazione o
Area organizzativa C
A
E
H
F
A
B
E
H
F
G
A
C
D
E
H
G
Amministrazione o Area
organizzativa B
Amministrazione o Area organizzativa A
46
Esempio di procedimento complesso: provvidenze
agli invalidi civili
PA
periferica
17
17
12
13
Prefettura
Utente
14
180gg
11
10
9 1
7
2
3
6
5
A.S.L
16
15
PA locale
8
Ministero
Interno
4
Ministero
Tesoro
180gg
P.A. centrale
47
La RUPA ed il modello “protocollo federato”
Amministrazione o
Area organizzativa C
A
E
H
B
F
A
C
D
E
F
H
G
Amministrazione o Area organizzativa A
A
E
H
G
Amministrazione o Area
organizzativa B
48
Interfaccia unica verso la PA
A
Imprese
E
H
B
F
F
A
Cittadini
C
D
E
H
A
E
G
H
G
Intera pubblica amministrazione
49
Condizioni necessarie per l’applicabilità del
modello “protocollo federato”
•
•
•
Salvaguardare l’indipendenza delle amministrazioni partecipanti alla
federazione
Offrire una adeguato set di servizi per la connettività telematica
Definire uno schema comune di concetti sul quale siano tutti concordi
50
DPR 428/98
Regole tecniche
51
Regole Tecniche e “Linee Guida”
• Il regolamento prevede che siano emanate ulteriori regole
tecniche
– Sarebbe estremamente rischioso ingessare in dettati normativi
elementi tecnici e tecnologici in evoluzione, aree senza completa
maturazione di standard condivisi (es. modellazione e gestione
processi, flussi documentali, organizzazione repository
documenti..) e aree di complessissima regolazione (es. criteri di
classificazione)
– Soluzione: regole tecniche “leggere” che consentano modalità
implementative diverse, affiancamento alle “regole” di indicazioni
professionali aperte a discussione ed evoluzione con
amministrazioni, ricercatori, fornitori
52
Regole tecniche: formato della segnatura
• Segnatura di protocollo come identificatore universale:
– progressivo (già stabilito dal DPR: 7 cifre)
– data (anno o data per intero)
– indicazione dell’area organizzativa omogenea che gestisce il registro
di protocollo
53
Sicurezza
• Immodificabilità e conservazione delle registrazioni:
– Registro cartaceo
– archiviazione ottica del registro elettronico (visto come caso particolare di
documento)
– regole di archiviazione più leggere specificamente pensate per i registri di
protocollo
• Garanzia di sequenzialità delle numerazioni
• Indissolubilità delle associazioni tra
documento/segnatura/registrazione soprattutto nel caso di
documento elettronico
54
Scambio di documenti elettronici e di informazioni
strutturate tra amministrazioni
•
(Art. 6 co. 4) “Quando il documento è indirizzato ad altre amministrazioni ed è formato
e trasmesso con strumenti informatici, la segnatura di protocollo può includere tutte
le informazioni registrate sul documento. L'amministrazione che riceve il documento
informatico può utilizzare tali informazioni per automatizzare le operazioni di
registrazione di protocollo del documento ricevuto”
55
Scambio di un documento cartaceo
•
Formazione
•
Firma
Firma
•
Registrazione
•
Segnatura
Firma
Firma
•
Segnatura
•
Registrazione
•
Autenticazione
Firma
Firma
Firma
56
Scambio di un documento elettronico
•
Formazione
•
Firma
•
Trattamento
•
Registrazione
•
Registrazione
•
Segnatura
•
Autenticazione
57
I Progetti
Pianificazione
Valutazione
Analisi rischio
Progetti
Modello evolutivo a “spirale”
58
Progetti finanziati su fondi RUPA (L.400-96)
• Dipartimento della Funzione Pubblica
– informatizzazione di base,
– gestione semi-automatica del routing dei documenti,
• Ministero dell’Interno
– informatizzazione del protocollo delle prefetture
– alta ripetibilita’ e diffusione
• Ministero delle Finanze
– protocollo “federato”, segnatura strutturata
• Ministero del Tesoro
– connessione con il workflow
• AIPA
– laboratorio avanzato di sperimentazione
59
Conclusioni
• Far leva sul fattore culturale: sensibilizzazione, formazione
• Analisi dei processi: sono tutti realmente indispensabili i passi
che eseguiamo o facciamo eseguire ogni giorno?
• Apertura verso le soluzioni di mercato
• Circolarita’ delle informazioni
60