N.6047/2005
Reg. Dec.
N. 6327 Reg. Ric.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al NRG 6327 dell’anno 1997
proposto dalla REGIONE LIGURIA, in persona del Presidente
della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa
dall’avvocato Giovanni Gerbi, con il quale è elettivamente
domiciliata in Roma, Piazzale Clodio, n. 12 (presso lo studio
dell’avvocato Villani);
contro
PIPPERT LILLY, non costituita in giudizio;
e nei confronti del
COMUNE DI GENOVA, in persona del Sindaco in carica,
rappresentato e difeso dagli avvocati Graziella De Nitto e
Enrico Romanelli, con i quali è elettivamente domiciliato in
Roma, via Cosseria, n. 5, presso lo studio del secondo;
nonché
SOC. MARCONI ITALIANA S.P.A., in persona del legale
rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
TRG
Anno 1997
-2-
N.R.G. 6327/1997
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della
Liguria, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di
Genova;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle
rispettive tesi difensive;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 maggio 2005 il
consigliere Carlo Saltelli;
Uditi l’avvocato Villani, su delega dell’avvocato Gerbi,
per la Regione Liguria, e l’avv. Gabriele Pafundi su delega
dell’avv. Odone Edda;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza n. 531 del 18 dicembre 1996, il
Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sez. I,
annullava su ricorso della signora Lilly Pippert (e nei limiti
dell’interesse
di
quest’ultima)
la
delibera
del
Consiglio
regionale della Liguria n. 95 del 31 luglio 1992, concernente il
Piano
Territoriale
di
Coordinamento
degli
Insediamenti
Produttivi dell’Area Centrale Ligure – P.T.C.I.P.) ed i relativi
atti (impugnata originariamente con ricorso straordinario al
capo dello Stato, trasferito in sede giurisdizionale a seguito
dell’opposizione della Regione Liguria, ai sensi dell’articolo 10
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N.R.G. 6327/1997
del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199), ritenendo fondati i
primi due motivi di censura con cui era stata dedotta,
rispettivamente,
la
violazione
dell’articolo
2
della
legge
regionale della Liguria 22 agosto 1984, n. 39 (secondo cui la
natura dello strumento utilizzato impediva una pianificazione
di dettaglio tale da prevede una scelta di interventi di nuova
edificazione o l’individuazione del soggetto a cui tali interventi
erano assentiti con l’imposizione di specifici vincoli di
destinazione su porzioni di un settore d’interventi), nonché
eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca (per asserita
illegittimità della previsione di assegnare ad una porzione di
settore la densità edificatoria che, ai sensi dell’articolo 19 delle
N.T.A., andava riferita alla superficie complessiva) e, invece,
dichiarando cessata la materia sul terzo motivo per effetto
delle sopravvenute disposizioni contenute nella legge regionale
n. 25 del 1993.
Avverso
tempestivamente
tale
statuizione
proposto
appello
ha
la
ritualmente
Regione
e
Liguria
chiedendone la riforma.
In particolare, dopo aver ricordato, in punto di fatto, che
la signora Lilly Pippert, quale comproprietaria di aree
disciplinate nel predetto piano, con il ricorso introduttivo del
giudizio di primo grado, inopinatamente accolto dai primi
giudici, si era sostanzialmente lamentata, sia delle previsioni
relative al distretto di trasformazione n. 4 Ponente (Sestri
Ponente) e della inclusione di un terreno di mq. 10.000
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N.R.G. 6327/1997
nell’area di intervento n. 9, settore n. 6, con destinazione in
parte a verde di rispetto attrezzato ed in parte a parcheggio di
pertinenza del complesso industriale della società Marconi
S.p.A., sia della disciplina transitoria di cui all’allegato D del
piano per la parte relativa all’area di intervento 11 (in cui era
compresa gran parte delle sue proprietà immobiliari) che, in
difetto
di
strumento
urbanistico
attuativo,
limitava
gli
interventi ammessi sulle ville storiche alle sola manutenzione
straordinaria, la Regione Liguria formulava un unico articolato
motivo di gravame, rubricato “Violazione e falsa applicazione
degli artt. 2 e 5 della L.R. Liguria 22 agosto 1984, n. 39 –
Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 L. 17 agosto 1942, n.
1150 – Difetto ed erroneità della motivazione della decisione
impugnata – Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della
L.R. 39/1984 – Carenza di motivazione – Travisamento”,
sostenendo l’assoluta inconferenza della motivazione utilizzata
dai primi giudici, fondata sulle diverse forme di partecipazione
degli interessati alla formazione di un piano urbanistico di
dettaglio
rispetto
a
quella
di
un
piano
territoriale
di
coordinamento (nonché alla diverse forme di pubblicità
previste dalla legge), laddove, per espressa disposizione
legislativa
il
insediamenti
dettaglio
piano
territoriale
produttivi
poteva
immediatamente
di
coordinamento
contenere
prevalenti
disposizioni
sugli
per
di
strumenti
urbanistici comunali; ciò senza contare che la ricorrente in
-5primo grado non era neppure titolare di un piano urbanistico
esecutivo modificato dal piano territoriale di coordinamento.
Si è costituito in giudizio il solo Comune di Genova,
aderendo alle ragioni esposte dalla Regione Liguria, del cui
gravame ha chiesto l’accoglimento.
Con memoria in data 20 aprile 2005 la regione
appellante, pur insistendo sulla fondatezza dei motivi di
gravame, ha dedotto che sarebbe sopravvenuta una carenza di
interesse al ricorso originario da parte della signora Lilly
Pippert, sia perché il contestato vincolo a verde sarebbe ormai
decaduto ai sensi dell’art. 2 della legge n. 1187 del 1068, sia
perché la società Marconi ha rinunciato ad utilizzare l’area
oggetto della pure contestata destinazione a parcheggio di
pertinenza del vicino insediamento, sia perché il contestato
Piano Territoriale di Coordinamento – Area Centrale Ligure –
non sarebbe più in vigore, in quanto modificato dalla Regione
Liguria con D.P.G.R. 10 marzo 2000, n. 44, le cui prescrizioni
sarebbero state accettate dallo stesso Consiglio comunale di
Genova con deliberazione 10 luglio 2000, n. 90.
DIRITTO
I. In via preliminare, la Sezione osserva che non può
essere accolta la tesi sostenuta dalla Regione Liguria nella
memoria difensiva in data 20 aprile 2005, secondo cui la
originaria ricorrente avrebbe perduto ogni interesse allo stesso
ricorso introduttivo del giudizio di primo grado perché le
contestate destinazioni urbanistiche (a verde attrezzato e a
N.R.G. 6327/1997
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N.R.G. 6327/1997
parcheggio di alcune aree) contenute nel Piano Territoriale di
Coordinamento
per
gli
Insediamenti
Produttivi
dell’Area
Centrale Ligure, approvato con la delibera del consiglio
regionale 31 luglio 1992, n. 95, sarebbero divenute inefficaci
ed inattuabili (oltre che per non essere più vigente il predetto
Piano Territoriale).
E’ sufficiente al riguardo osservare che, secondo un
consolidato indirizzo giurisprudenziale (ex pluribus, C.d.S.,
sez. IV, 1° agosto 2001, n. 4206; 6 ottobre 2001, 4206), la
declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta
carenza di interesse postula l’accertamento dell’inutilità della
sentenza e tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta
rigorosa indagine circa l’utilità conseguibile per effetto della
definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la
modificazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa
impedisce di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse,
anche meramente strumentale o morale, alla decisione.
Nel caso di specie, ad avviso della Sezione, pur a voler a
dubitare della rilevanza di un mero interesse morale, non vi è
dubbio che l’eventuale accertamento della illegittimità del
provvedimento impugnato in primo grado costituisce quanto
meno
idoneo
titolo
per
formulare
un’eventuale
pretesa
risarcitoria a nulla rilevando il fatto che il piano delle cui
previsioni l’interessata si è lamentata sia stato nel frattempo
sostituito da altro ovvero siano divenute soltanto inefficaci le
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N.R.G. 6327/1997
previsioni contestate (in termini, per un caso analogo, C.d.S.,
sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7771).
Sussisteva e sussiste pertanto l’interesse, concreto ed
attuale, dell’originaria ricorrente, essendo ininfluente a tal fine
la circostanza della sua mancata costituzione nel presente
giudizio di appello.
II. Nel merito, l’appello è fondato e deve essere accolto.
II.1. La legge regionale della Liguria 22 agosto 1984, n.
39,
contiene
coordinamento”
la
“Disciplina
che,
secondo
dei
le
piani
territoriali
enunciazioni
di
contenute
nell’articolo 1 (Rubricato significativamente “Finalità”), sono
strumenti urbanistici di rango superiore a quelli comunali
predisposti “allo scopo di corrispondere ad esigenze di
pianificazione territoriale di interesse sovracomunale e/o
regionale connesse con la migliore utilizzazione delle risorse
territoriali nonché di garantire ed agevolare la tempestiva
attuazione delle determinazioni a tal fine assunti…in coerenza
con gli indirizzi della programmazione regionale e di un
quadro unitario di pianificazione” (comma 1); il comma
successivo (comma 2) specifica, poi, che “i piani territoriali di
coordinamento
estesi
all’intero
territorio
regionale
o
a
determinate parti di esso organicamente definite, disciplinano,
coordinano ed orientano le attività di trasformazione del
territorio stesso, considerate nel loro complesso od in
relazione a specifici settori di intervento”.
-8-
N.R.G. 6327/1997
L’articolo 2 della legge in questione, concernenti i
contenuti dei predetti piani, dopo aver stabilito – al primo
comma – che “i piani territoriali di coordinamento indicano,
anche in termini di destinazione d’uso, l’organizzazione
spaziale dei sistemi insediativi ed infrastrutturali nonché gli
interventi
a
protezione
dell’ambiente
in
relazione
alla
potenzialità d’uso delle risorse territoriali ed ai loro valori
storico – culturali”, precisa al secondo comma i possibili
diversi contenuti, quali l’individuazione e/o coordinamento dei
più rilevanti interventi infrastrutturali (lett. a); la definizione
dei
sistemi
delle
attrezzature
per
servizi
di
livello
sovracomunali e degli impianti speciali, sotto il profilo della
loro
organizzazione
territoriale
ed
eventualmente
della
localizzazione (lett. b); la disciplina dei modi e delle forme di
utilizzazione del patrimonio ambientale nelle sue diverse
espressioni insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica,
archeologica e storico – artistica, ai fini della sua conoscenza
sistematica, valorizzazione e tutela (lett. d); l’indicazione degli
interventi preordinati alla difesa del suolo nonché alla
salvaguardia
ed
utilizzazione
delle
risorse
idriche,
con
particolare riguardo alle opere di sistemazione idraulica,
idraulico forestale e idraulico – agraria (lett. d); la definizione
degli assetti costieri nei diversi rapporti strutturali e funzionali
dei rispettivi territori retrostanti (lett. e); l’indicazione in
termini qualitativi e quantitativi delle direttrici di sviluppo
residenziale, produttivo, commerciale, turistico ed agricolo
-9-
N.R.G. 6327/1997
(lett. f) e l’individuazione di zone idonee anche sotto il profilo
dell’impatto ambientale alla concentrazione di insediamenti
produttivi, entro le quali delimitare le aree ad esso destinate,
nonché l’indicazione del relativo dimensionamento (lett. g).
Con particolare riguardo alla loro efficacia, l’articolo 5,
dopo aver previsto al primo comma che, in via generale, in
ragione
della
loro
natura
sovraordinata,
gli
strumenti
urbanistici comunali devono ad essi conformarsi in sede di
formazione, revisione o di varianti parziali (stabilendo, al
secondo comma, anche un’apposita procedura qualora i
comuni non adempiano nei termini stabiliti al necessario
adeguamento del proprio piano regolatore alle disposizione del
piano territoriale di coordinamento), al terzo comma dispone
che in ordine ai particolari contenuti del piano di cui alle
lettere a), b), c) d) e g) del precedente articolo 2 (sopra
ricordate) “i piani possono, altresì, stabilire che tutte o parte
delle proprie previsioni prevalgano immediatamente su quelle
degli strumenti urbanistici comunali, dichiarando, ove occorra
e ne sussistano i presupposti e le condizioni, la pubblica
utilità nonché l’indifferibilità e l’urgenza delle opere dagli
stessi previste in conformità alle leggi vigenti in materia”.
II.2. Proprio tale ultima disposizione, ad avviso della
Sezione, esclude in radice la fondatezza delle tesi sostenute
dalla ricorrente in primo grado, sostanzialmente imperniatE
sul
valore
sovraordinato,
ma
programmatico,
dei
piani
territoriali e perciò stesso, per un verso, non idonei a
- 10 -
N.R.G. 6327/1997
modificare immediatamente le scelte urbanistiche contenute
nei piani urbanistici comunali, salvo il loro necessario
adeguamento, e non utilizzabili per contenere previsioni
urbanistiche di dettaglio.
Invero, il legislatore regionale, con disposizione non
arbitraria, né illogica o irrazionale (censure che peraltro non
sono state neppure adombrate), pur riconoscendo in via
generale il potere – dovere dei comuni, nell’esercizio della
propria funzione fondamentale di governo e cura del proprio
territorio e nel rispetto delle proprie prerogative istituzionali,
di adeguare i propri strumenti urbanistici alle previsioni dei
piani territoriali di coordinamento, in relazione ad alcuni
specifici e peculiari contenuti di quest’ultimo [articolo 2:
individuazione e/o coordinamento dei più rilevanti interventi
infrastrutturali
(lett.
a);
definizione
dei
sistemi
delle
attrezzature per servizi di livello sovracomunali e degli
impianti speciali, sotto il profilo della loro organizzazione
territoriale ed eventualmente della localizzazione (lett. b);
disciplina
patrimonio
dei
modi
e
ambientale
delle
nelle
forme
sue
di
utilizzazione
diverse
del
espressioni
insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica, archeologica e
storico – artistica, ai fini della sua conoscenza sistematica,
valorizzazione e tutela (lett. d); l’indicazione in termini
qualitativi
e
quantitativi
delle
direttrici
di
sviluppo
residenziale, produttivo, commerciale, turistico ed agricolo
(lett. f) e l’individuazione di zone idonee anche sotto il profilo
- 11 -
N.R.G. 6327/1997
dell’impatto ambientale alla concentrazione di insediamenti
produttivi, entro le quali delimitare le aree ad esso destinate,
nonché l’indicazione del relativo dimensionamento (lett. g)] ne
ha espressamente previsto non solo la immediata prevalenza
sugli strumenti urbanistici comunali, ma addirittura la
idoneità
a
condizioni,
costituire,
ricorrendone
dichiarazione
di
i
presupposti
pubblica
utilità,
e
le
nonché
indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti.
Rispetto a tale inequivocabile volontà legislativa (che,
d’altra parte, si spiega ragionevolmente con la straordinaria
importanza anche dal punto di vista del corretto governo del
territorio delle predette previsioni in ragione degli interessi
pubblici e privati in gioco e con la necessità di perseguire
concretamente
l’efficacia,
l’efficienza,
l’imparzialità,
la
speditezza e l’economicità dell’azione amministrativa, con una
previsione di automatica sostituzione delle previsione dei piani
regolatori comunali con quelle indicate dall’articolo 2, lett. a),
b), c) d) e g), in tal senso solo potendo interpretarsi il concetto
di
“prevalenza
immediata”
ivi
postulata),
è
del
tutto
inconferente la motivazione dei primi giudici, secondo cui
l’impossibilità per i piani territoriali di coordinamento di
contenere
disposizioni
programmatico,
inadeguate
si
forme
di
dettaglio
ricollegherebbe
di
e
alle
partecipazione
non
meramente
limitatissime
dei
cittadini
ed
al
procedimento di loro formazione ed alle non idonee forme di
pubblicità: sennonché, per un verso, non può non rilevarsi
- 12 che,
come
N.R.G. 6327/1997
correttamente
rilevato
dall’appellante
amministrazione regionale, tali considerazioni possono anche
essere apprezzabili e condivisibili de iure condendo, ma non
hanno alcun fondamento de iure condito, per quanto il diverso
asserito grado di partecipazione degli interessati ad un piano
urbanistico
generale,
quale
il
piano
territoriale
di
coordinamento, rispetto a quello di dettaglio, non incide, ad
avviso della Sezione, sull’unico aspetto veramente rilevante
della questione e cioè sulla sindacabilità delle scelte contenute
nel piano territoriale di coordinamento, sindacabile che non
può neppure essere messa in dubbio, stante la previsione
contenuta nell’articolo 113 della Costituzione.
Né, sotto altro profilo, è stato giammai contestato che le
concrete contestate previsioni contenute nel predetto piano
territoriale di coordinamento non rientrassero in quelle
determinate previsioni dei piani territoriali di coordinamento
cui la ricordata normativa regionale attribuisce immediata
prevalenza, sicché anche sotto questo profilo la pretesa della
ricorrente in primo grado non poteva trovare accoglimento.
III. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per
l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere
respinto il ricorso proposto in primo grado dalla signora
Pippert Lilly.
Può disporsi la compensazione delle spese del doppio
grado di giudizio.
- 13 -
N.R.G. 6327/1997
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione
quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello
proposto dalla Regione Liguria avverso la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. I, n. 531
del 18 dicembre 1996, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma
della impugnata sentenza respinge il ricorso proposto in primo
grado dalla signora Pippert Lilly.
Dichiara compensate tra le parti le spese del doppio
grado di giudizio.
Ordina
che
la
presente
decisione
sia
eseguita
dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18
maggio 2005, con l’intervento dei signori:
CARLO
SALTELLI
- Presidente f.f., est.
CARLO
DEODATO
- Consigliere
SALVATORE
CACACE
- Consigliere
SERGIO
DE FELICE
- Consigliere
EUGENIO
MELE
- Consigliere
IL PRESIDENTE F.F., est.
Carlo Saltelli
IL SEGRETARIO
Giacomo Manzo
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
27 ottobre 2005
- 14 (art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Giuseppe Testa
N.R.G. 6327/1997