Il reclutamento del
personale nelle
pubbliche
amministrazioni
La costituzione del rapporto di
lavoro
Il rapporto di lavoro
pubblico sorge
mediante contratto
individuale di lavoro.
Al dipendente
pubblico, come si è
detto, si applicano
tendenzialmente le
disposizioni del
settore privato
Una delle eccezioni più
significative
riguarda la
disciplina relativa
all’accesso
all’impiego:
sottoposizione a
regime di natura
pubblicistica
La determinazione della dotazione organica
dell’amministrazione e la programmazione del
personale
Costituiscono atti di macroorganizzazione indispensabili per
rappresentare i fabbisogni delle
strutture amministrative dal punto
di vista quali-quantitativo, al fine di
ricorrere agli istituti di “provvista
del personale” nel rispetto delle
disposizioni vigenti
La individuazione delle “dotazioni
organiche” (art. 6 d lgs. n. 165/2001)
a) La consistenza delle dotazioni organiche (ossia della
consistenza numerica del personale alle dipendenze
dell’ente) è definita periodicamente e comunque a
scadenza triennale, previa verifica degli effettivi
fabbisogni e consultazione delle OO.SS.
maggiormente rappresentative.
b) La dotazione organica e le sue eventuali variazioni
sono approvate dall’organo di vertice
dell’amministrazione (per es. Governo con
dpr/dpcm, l’ente locale con delibera di Giunta) in
coerenza con la programmazione triennale del
personale e con gli strumenti di programmazione
economico-finanziaria.
La programmazione del fabbisogno
di personale (legge n. 449/1997)
• L’amministrazione adotta ogni tre anni un
documento di programmazione del
fabbisogno di personale, dal quale si
desume il numero dei posti da ricoprire nel
triennio, individuando altresì le
caratteristiche del rapporto di lavoro (a
tempo indeterminato, tipologia di lavoro
flessibile, etc.)
• Anch’essa è deliberata dall’organo di vertice
dell’amministrazione ed è modificabile in
relazione ad esigenze sopravvenute
dell’amministrazione
Il documento di programmazione
triennale del fabbisogno di personale
Il d. lgs. n. 150/’09 prevede ora che “Il
documento di programmazione triennale
del fabbisogno di personale e i suoi
aggiornamenti sono elaborati su
proposta dei competenti dirigenti che
individuano i profili necessari allo
svolgimento dei compiti istituzionali
delle strutture cui sono preposti”.
L’art. 6, comma 6, d. lgs. 165/01
“Le amministrazioni pubbliche
che non provvedono agli
adempimenti di cui al presente
articolo non possono assumere
nuovo personale”
L’accesso al lavoro mediante
“pubblico concorso”
Nel settore privato, com’è
noto, l’accesso al lavoro
non è disciplinato da
particolari forme, se si
esclude:
- l’onere datoriale di
comunicazione
dell’assunzione al Centro
per l’impiego ove si trova
l’impresa che assume (ora
esteso anche al datore di
lavoro pubblico dopo la
legge n. 296 del 2006)
- Il vincolo della forma scritta
per alcuni contratti di
lavoro (termine, part-time
etc.)
Nel settore pubblico,
invece, vige un
vincolo
costituzionalmente
orientato con
riguardo alle
assunzioni: il
meccanismo del
concorso pubblico
(art. 97 cost.; art. 35 ss.
d. lgs. n. 165/2001;
d.p.r. n. 487 del 1994)
Il “pubblico concorso” come strumento
ordinario di reclutamento:
la giurisprudenza della Corte Cost.
CORTE COSTITUZIONALE 13 NOVEMBRE 2009, n. 293:
“L’art. 97, terzo comma, della Costituzione prevede che, salvo i casi stabiliti dalla
legge, «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante
concorso». Ciò significa che la «forma generale e ordinaria di reclutamento per
le pubbliche amministrazioni» è rappresentata da una selezione trasparente,
comparativa, basata esclusivamente sul merito e aperta a tutti i cittadini in
possesso di requisiti previamente e obiettivamente definiti. Il rispetto di tale
criterio è condizione necessaria per assicurare che l’amministrazione pubblica
risponda ai principi della democrazia, dell’efficienza e dell’imparzialità”.
“Il concorso, inoltre, è «meccanismo strumentale al canone di efficienza
dell’amministrazione», cioè al principio di buon andamento, sancito dall’art. 97,
primo comma, Cost. Il reclutamento dei dipendenti in base al merito si riflette,
migliorandolo, sul rendimento delle pubbliche amministrazioni e sulle
prestazioni da queste rese ai cittadini. Infine, il concorso pubblico garantisce il
rispetto del principio di imparzialità, enunciato dall’art. 97 e sviluppato dall’art.
98 Cost.”.
“La Costituzione ha accordato al legislatore la facoltà di derogare al principio del
concorso. Le deroghe legislative, tuttavia, sono sottoposte al sindacato di
costituzionalità, nell’esercizio del quale questa Corte ha progressivamente
precisato il significato del precetto costituzionale” (…) “Le deroghe sono
pertanto legittime solo in presenza di «peculiari e straordinarie esigenze di
interesse pubblico» idonee a giustificarle”
Art. 35 d. lgs. 165/2001
Reclutamento del personale
comma 1
• L'assunzione nelle amministrazioni pubbliche
avviene con contratto individuale di lavoro:
a) tramite procedure selettive, conformi ai principi
del comma 3, volte all'accertamento della
professionalità richiesta, che garantiscano in
misura adeguata l'accesso dall'esterno;
b) mediante avviamento degli iscritti nelle liste di
collocamento ai sensi della legislazione vigente
per le qualifiche e i profili per i quali è richiesto il
solo requisito della scuola dell'obbligo, facendo
salvi gli eventuali ulteriori requisiti per specifiche
professionalità.
Art. 35 d. lgs. 165/2001
Reclutamento del personale
comma 2
• Le assunzioni obbligatorie da parte delle
amministrazioni pubbliche, aziende ed enti
pubblici dei soggetti di cui alla legge 12
marzo 1999, n. 68, avvengono per chiamata
numerica degli iscritti nelle liste di
collocamento ai sensi della vigente
normativa, previa verifica della compatibilità
della invalidità con le mansioni da svolgere.
Altre disposizioni in tema di concorsi pubblici:
1) art. 35, comma 3 del D.Lgs 165/2001, che prevede,
tra l'altro la pubblicità, la trasparenza, l'oggettività
dei meccanismi, il decentramento, quali principi
essenziali delle procedure di reclutamento nelle
Amministrazioni Pubbliche (comma 3), ivi compresi
gli Enti Locali (comma 7).
2) art. 37 del D.lgs 165/2001 che prevede, la
necessità dell'accertamento delle conoscenze
informatiche e delle lingue straniere nei concorsi.
3) art. 38 del d. lgs. n. 165/2001, sull’accesso
all’impiego pubblico dei cittadini dell’UE.
4) art. 28 del d. lgs. n. 165/2001, sull’accesso alla
qualifica di dirigente (rinvio)
L’art. 35, comma 4, d. lgs. n. 165 del
2001:
Prevede, in ogni caso, che le procedure
di reclutamento sono avviate da
ciascuna amministrazione o ente sulla
base della programmazione triennale di
fabbisogno del personale.
Per le amministrazioni dello Stato, anche
ad ordinamento autonomo, l’avvio della
procedura è subordinata alla previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Il previo ricorso al personale in mobilità
come ulteriore condizione per avviare le
procedure di reclutamento
Secondo quando si desume dagli art. 30 ss. d.
lgs. n. 165 del 2001, prima dell'espletamento
delle procedure concorsuali, l’amministrazione
deve, a pena di nullità delle “nuove” assunzioni :
a) attivare la procedura di mobilità individuale e
volontaria;
b) verificare in via preventiva l’impossibilità di
collocare il “personale in disponibilità” a seguito
delle procedure di mobilità collettiva.
La procedura concorsuale
Le modalità sono dettate dal D.P.R.
9-5-1994 n. 487, Regolamento
recante norme sull'accesso agli
impieghi nelle pubbliche
amministrazioni e le modalità di
svolgimento dei concorsi e
successive modifiche.
Le tappe della procedura finalizzata
all’assunzione
1) Il c.d. “bando di concorso”
(individuazione dei requisiti).
2) La formazione della
“commissione giudicatrice” e
lo svolgimento della prova
concorsuale.
Le tappe della procedura finalizzata
all’assunzione
3) La formazione e
l’approvazione della
“graduatoria”.
Art. 35, comma 5-ter, d. lgs. n. 165/01:
“le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del
personale presso le amministrazioni pubbliche
rimangono vigenti per un periodo di tre anni
dalla data di pubblicazione. Sono fatti salvi i
periodi di vigenza inferiori previsti da leggi
regionali”.
Le tappe della procedura finalizzata
all’assunzione
4) L’instaurazione del rapporto di lavoro,
previo valido decorso del periodo di
prova e definitiva assunzione
mediante contratto individuale.
Art. 35, comma 5-bis, d. lgs. n. 165/01:
“i vincitori permangono nella sede di
prima destinazione per un periodo non
inferiore a 5 anni”.
La comunicazione di avvenuta
assunzione al Centro per l’impiego
Ai sensi dell’art. 5, l. n. 183 del 2010 «Le
pubbliche amministrazioni sono tenute a
comunicare, entro il ventesimo giorno del
mese successivo alla data di assunzione
(…) al servizio competente nel cui ambito
territoriale e' ubicata la sede di lavoro, le
assunzioni relative al mese precedente».
Alcune questioni giurisprudenziali
molto rilevanti
1) Il problema della giurisdizione in
caso di controversie in materia di
procedura concorsuale;
2) Il diritto all’assunzione del
candidato risultato vincitore di
concorso;
3) Problematiche relative allo
“scorrimento” della graduatoria.
1) Qual è la giurisdizione per le
controversie relative ai concorsi?
• Art. 63 d. lgs. n. 165/2001:
Sono devolute al giudice ordinario tutte le controversie
relative ai rapporti di lavoro con le p.a. (…) incluse
quelle concernenti “l’assunzione al lavoro” (comma 1)
(…) e quelle relative a comportamenti antisindacali
(comma 3)
Il giudice amministrativo ha giurisdizione per le
controversie “in materia di procedure concorsuali per
l’assunzione dei dipendenti delle PA”; ha inoltre
giurisdizione esclusiva sui rapporti di lavoro del
personale in regime di diritto pubblico (comma 4)
1) Qual è la giurisdizione per le
controversie relative ai concorsi?
(Segue) Art. 63 d. lgs. n. 165/2001:
I “nuovi” poteri del giudice ordinario:
a) Qualora ci siano “atti amministrativi presupposti” che
siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li
disapplica, se illegittimi.
b) Il giudice adotta nei confronti delle p.a. tutti i
provvedimenti di accertamento, costitutivi o di
condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati.
c) Le sentenze con le quali riconosce il diritto
all’assunzione hanno effetto costitutivo del rapporto
di lavoro.
(segue) La regola che presiede al
riparto di giurisdizione
Cass. sez. un., ord. 3 febbraio 2004, n. 1989:
“Va riconosciuta la giurisdizione del giudice
amministrativo in tutti i casi in cui la controversia
investa le singole procedure concorsuali o tenda
ad inficiare la graduatoria disconoscendone la
legittimità e chiedendone la modifica, mentre va
riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario
allorquando si agisca sul presupposto della
definitività della graduatoria permanente e,
allorquando, quindi, senza in alcun modo
censurare lo svolgimento del concorso ed il
relativo atto finale, si faccia valere il diritto alla
nomina alla qualifica superiore cui si aspira,
specificamente contestando l’utilizzazione che vien
fatta della graduatoria permanente (….)”
(segue) La regola che presiede al
riparto di giurisdizione
Cass. sez. un., sent. 16 aprile 2007, n. 8951:
“Rientra nella giurisdizione del giudice
ordinario la controversia per
l’accertamento del diritto alla
costituzione del rapporto di lavoro
promossa da un candidato utilmente
collocato nella graduatoria finale,
ritualmente approvata, di un concorso
per l’assunzione di personale in un ente
pubblico”.
2) Si configura un diritto
all’assunzione?
Ancora Cass. sez. un., sent. 16 aprile 2007, n. 8951:
“l’espletamento della procedura concorsuale,
con la compilazione della graduatoria finale
e la sua approvazione fa nascere nel
candidato utilmente collocato il diritto
soggettivo all’assunzione, essendo nulla la
clausola con la quale l’amministrazione si
riservi il potere di decidere se procedere o
meno, discrezionalmente, all’assunzione, in
quanto “condizione meramente potestativa”
nulla ai sensi dell’art. 1355 c.c.”.
2) Si configura un diritto
all’assunzione?
Ma secondo Consiglio di Stato, 30.11.2009, n. 7497:
“I vincitori di un concorso pubblico non hanno un diritto
soggettivo incondizionato all’assunzione atteso che
l’Amministrazione ha il potere di non procedere alla loro
nomina o all’immissione in servizio, dopo essere stati
nominati, quand’anche abbia individuato anche le sedi in
cui questo debba essere prestato.
E ciò tutte le volte in cui siano presenti non solo valide e
motivate ragioni di interesse pubblico che abbiano fatto
venir meno la necessità o la convenienza alla copertura dei
posti messi a concorso, ma anche, e a maggior ragione,
quando, come nella fattispecie in esame, sia sopravvenuto
un intervento normativo che si sia posto come factum
principis impeditivo di quella nomina o di quell’assunzione
in servizio”.
3) Lo scorrimento della graduatoria:
facoltà od obbligo per la PA?
Di recente, CONSIGLIO DI STATO; sezione quinta;
sentenza 4 marzo 2011, n. 1397
“L’amministrazione pubblica che intenda procedere
a nuove assunzioni è tenuta ad utilizzare una
graduatoria ancora efficace, eccetto nel caso in
cui ricorrano specifiche ragioni giustificative, da
esplicitare nella motivazione del bando (nel caso
di specie, il collegio ha disposto l’annullamento di
un nuovo bando di concorso, per una parte riferito
a posti oggetto della graduatoria valida, risultando
carente qualunque ragionevole giustificazione e
tenuto conto che l’amministrazione aveva già in
precedenza utilizzato il meccanismo di
scorrimento della graduatoria)”.
3) Il riparto di giurisdizione sullo
scorrimento della graduatoria
Sempre CONSIGLIO DI STATO sentenza 4
marzo 2011, n. 1397:
“E’ devoluta al giudice amministrativo la giurisdizione sulla controversia
in materia di scorrimento della graduatoria concorsuale, nel caso in
cui, come nella specie, il ricorrente che ha interesse allo scorrimento
contesta altresì il provvedimento con il quale l’amministrazione ha
bandito un nuovo concorso”.
Cass., sez. un., 20 agosto 2009, n. 18499:
“Nel caso in cui la domanda avanzata dal candidato utilmente collocato
nella graduatoria finale riguarda unicamente la pretesa al
riconoscimento del diritto allo scorrimento della graduatoria del
concorso espletato, la controversia appartiene alla giurisdizione del
giudice ordinario, facendosi valere, al di fuori dell’ambito della
procedura concorsuale, semplicemente il diritto all’assunzione”