CORSO DI FORMAZIONE
PER IL PASSAGGIO DALL’AREA A ALLA POSIZIONE ECONOMICA B1
“Economicità, efficacia e trasparenza:
la legge 7 agosto 1990, n. 241”
Dott.ssa Simonetta Bombardi
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Alcuni concetti preliminari.
Attività amministrativa.
L’attività amministrativa è quell’attività mediante la quale i soggetti pubblici
(o i soggetti privati a questi equiparati) provvedono alla cura concreta degli
interessi pubblici ad essi affidati.
Principi costituzionali dell’attività amministrativa.
L’articolo 97 della Costituzione sancisce che I pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
Se ne ricavano i seguenti principi:
- principio di legalità;
- principio di imparzialità;
- principio di buon andamento.
→ Da quest’ultimo principio discendono i principi di economicità, rapidità,
efficacia, efficienza, trasparenza che trovano compiuta collocazione e
realizzazione nella legge 241/1990.
2
Provvedimento amministrativo.
Tra gli atti posti in essere dalla P.A. nell’esercizio delle proprie funzioni
assumono particolare rilievo gli atti amministrativi. che hanno varia
natura e differenti finalità.
Nell’ambito della vasta categoria degli atti amministrativi, si individuano i
provvedimenti amministrativi che vengono così definiti: Manifestazioni di
volontà aventi rilevanza esterna, provenienti da una P.A. nell’esercizio di
una attività amministrativa, indirizzate a soggetti determinati o
determinabili e in grado di apportare una modificazione unilaterale nella
sfera giuridica degli stessi.
Procedimento amministrativo.
Il procedimento amministrativo è l’iter, rappresentato da una pluralità di
atti (susseguenti e diversi tra loro), che ha come fine quello di formare il
provvedimento finale e quindi di incidere su interessi pubblici e privati.
Il procedimento deve rispettare criteri e modalità di svolgimento stabilite
dalla legge.
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Nell’ambito del sistema complessivo delle riforme operate in Italia
negli anni ’90, la legge 7 agosto 1990, n. 241 ha il compito di
disciplinare il modello dell’azione amministrativa e gli istituti di
democrazia procedimentale.
La legge 241/1990:
• realizza direttamente i principi dell’art. 97 della Costituzione → ha una
valenza “subcostituzionale”;
• recepisce i più importanti principi regolatori del procedimento
amministrativo elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza;
• recepisce i principi e gli indirizzi statuiti a livello comunitario circa le
modalità di esercizio dei poteri pubblici.
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Recenti e più importanti modifiche ed integrazioni:
- legge 11 febbraio 2005, n. 15;
- decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge
14 maggio 2005, n. 80.
La legge 15/2005 introduce alcune integrazioni riguardanti i principi
dell’azione amministrativa (ad es. viene espressamente richiamato il
concetto di ”trasparenza”), i tempi e lo svolgimento dei procedimenti, l’uso
della telematica, le conferenze di servizi, il diritto di accesso, nonché nuove
disposizioni in materia di provvedimento amministrativo.
Il decreto-legge 35/2005 (legge 80/2005) detta disposizioni per superare
situazioni di inerzia amministrativa (silenzio assenso) e per incrementare il
ricorso a strumenti di semplificazione (autocertificazione e dichiarazione di
inizio attività).
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OBIETTIVI DELLA LEGGE
La legge 241/1990 è fondamentalmente diretta ad uniformare l’azione della
pubblica amministrazione a due principi:
1) principio di trasparenza, in forza del quale va consentito ai cittadini
l’esercizio di un “controllo democratico” sulla correttezza e
sull’imparzialità dell’azione amministrativa;
2) principio di efficienza, che impone alla P.A. di agire in modo tale da
rispondere costantemente e sollecitamente ai propri fini istituzionali.
Tali principi sono finalizzati a:
- combattere la cronica lentezza dell’azione amministrativa;
- debellare i privilegi tradizionalmente riconosciuti ai pubblici poteri;
- far assurgere i cittadini da spettatori a protagonisti del procedimento
amministrativo.
Da F. Caringella – M.T. Sempreviva, Il Procedimento Amministrativo, ed. Simone 2005.
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•
•
•
•
Rientrano nell’ambito
del principio di
trasparenza
•
•
•
•
il
criterio
di
pubblicità
dell’azione
amministrativa (art. 1, comma 1);
l’obbligo di conclusione del procedimento con
un provvedimento esplicito (art. 2, comma 1);
l’obbligo di motivazione del provvedimento
amministrativo (art. 3);
l’identificazione
del
responsabile
del
procedimento (artt. 4-6);
la partecipazione dei cittadini e degli enti
esponenziali all’iter procedimentale (artt. 710);
gli accordi procedimentali e sostitutivi (art. 11);
la
predeterminazione
dei
criteri
per
l’attribuzione di vantaggi economici (art. 12);
il diritto di accesso ai documenti amministrativi
(artt. 22-28).
Da F. Caringella – M.T. Sempreviva, Il Procedimento Amministrativo, ed.
Simone 2005
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•
•
•
Rientrano nell’ambito
del principio di
efficienza
•
•
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•
•
•
•
i criteri di economicità e di efficacia (art. 1,
comma 1);
il divieto di aggravamento del procedimento
amministrativo (art. 1, comma 2);
la previsione di un tempo massimo ai fini del
completamento del procedimento (art. 2,
commi 2 e 3);
le conferenze di servizi (art. 14-14 quater);
gli accordi tra amministrazioni pubbliche (art.
15);
il silenzio facoltativo (art. 16);
il silenzio devolutivo (art. 17);
l’autocertificazione (art. 18);
le denunce in luogo di autorizzazioni (art. 19);
il silenzio-assenso (art. 20).
Da F. Caringella – M.T. Sempreviva, Il Procedimento Amministrativo, ed.
Simone 2005
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STRUTTURA DELLA LEGGE.
•
Capo I ………………. Principi
•
Capo II ……………… Responsabile del procedimento
•
Capo III ……………… Partecipazione al procedimento amministrativo
•
Capo IV ……………… Semplificazione dell’azione amministrativa
•
Capo IV bis …………. Efficacia ed invalidità del provvedimento
amministrativo. Revoca e recesso
•
Capo V ……………… Accesso ai documenti amministrativi
•
Capo VI …………….. Disposizioni finali
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CAPO I - PRINCIPI (artt. 1- 3 bis)
Principi generali dell’attività amministrativa (art. 1):
• fini determinati dalla legge;
• criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza;
• principi dell’ordinamento comunitario.
Anche i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrativa
devono assicurare il rispetto dei suddetti principi.
•
Riferimento a norme di diritto privato, nell’adozione di atti di natura non
autoritativa.
•
Divieto di aggravamento del procedimento se non per straordinarie e
motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.
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Economicità ed efficacia: si ispirano ad una concezione manageriale ed
imprenditoriale dell’attività amministrativa, non più meramente burocratica.
economicità: rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti → conseguimento
del massimo risultato con il minor dispendio di risorse
efficacia: rapporto tra risultati ottenuti ed obiettivi prestabiliti → conseguimento
dei risultati prefissati per la tutela degli interessi pubblici.
Pubblicità e trasparenza: la P.A. ha l’obbligo di pubblicare, comunicare e
rendere accessibili informazioni ed atti → concetti fortemente innovativi
introdotti dalla legge 241/1990 in virtù dei quali è riconosciuto ai cittadini:
– il diritto di partecipare alle varie fasi del procedimento;
– il diritto di conoscere atti, documenti e stato dei procedimenti che li
riguardano;
– la possibilità di conoscere e “controllare” l’operato dei poteri pubblici.
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Principi dell’ordinamento comunitario: discendono dai Trattati, dagli atti
comunitari e dalle decisioni della Corte di Giustizia.
Con riferimento all’attività amministrativa:
principio della certezza del diritto, cui sono correlati i principi di legalità,
imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa: le norme devono
essere chiare e la loro applicazione equa, imparziale e conosciuta da coloro
che vi sono sottoposti;
principio del legittimo affidamento: riconoscimento degli effetti e delle
aspettative dei destinatari dell’azione amministrativa, nei confronti dei quali
la stessa azione amministrativa deve essere svolta con correttezza e buona
fede;
principio di proporzionalità: l’azione amministrativa esercitata deve essere
adeguata agli interessi pubblici da perseguire e con il minor sacrificio per il
privato;
principio dell’effetto utile: l’applicazione e l’interpretazione delle norme deve
essere funzionale al raggiungimento delle finalità delle stesse.
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Costituzione europea, art. 50
“Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della
società civile, le istituzioni, organi e organismi dell’Unione operano nel modo
più trasparente possibile.
[…]
Qualsiasi cittadino dell’Unione o persona fisica o giuridica che risieda o
abbia sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere [ … ] ai
documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal
loro supporto”.
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Utilizzo di strumenti di diritto privato: per determinati tipi di atti e quando
non agisce come Autorità, la P.A. si pone su un piano di parità con il privato.
→ Azione consensuale e non più autoritaria.
Ciò garantisce:
- maggiore trasparenza;
- maggiori celerità e semplificazione;
- minor contenzioso.
Divieto di aggravamento del procedimento: il procedimento deve
essere attuato con un iter semplice e celere, secondo i tempi ed i modi
previsti. La P.A. non può “ampliare” il procedimento con atti inutili o
adducendo motivi di approfondimenti non realmente necessari.
Questa disposizione è derogabile solo in casi straordinari e motivati,
qualora l’istruttoria del procedimento lo renda necessario.
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Conclusione del procedimento (art. 2):
- il procedimento, avviato sia d’ufficio che a seguito di istanza di parte,
deve essere sempre concluso con un provvedimento espresso;
- le amministrazioni devono adottare regolamenti in cui siano indicati i
procedimenti di competenza, le unità organizzative e gli uffici a cui sono
affidati ed i termini entro i quali devono concludersi (nel caso che non
siano già stabiliti per legge) [per il MiBAC: DM 495/94, in revisione];
- in assenza di regolamento e di previsione di legge, il termine di
conclusione è di 90 giorni;
- i termini di conclusione possono essere sospesi qualora sia prevista
l’acquisizione di valutazioni tecniche (per non più di 90 giorni) e per
l’acquisizione di informazioni e certificazioni di fatti, stati e qualità che non
siano attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione o che
possono essere acquisiti direttamente presso un’altra amministrazione
(per una volta soltanto);
- scaduto il termine previsto per la conclusione del procedimento, può
essere proposto ricorso contro l’inerzia dell’amministrazione (entro 1
anno).
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Motivazione del provvedimento (art. 3):
- ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato;
- la motivazione non può essere generica o insufficiente e deve contenere
“i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche” che hanno determinato la
decisione dell’amministrazione, ossia i dati di fatto, le argomentazioni, nonché
le norme poste a base del provvedimento;
- se le ragioni della decisione derivano da atti precedenti compiuti nel corso
del procedimento (pareri, perizie ecc.), tali atti devono essere indicati nella
motivazione e resi disponibili agli interessati.
La motivazione illustra quindi l’iter logico che ha seguito l’amministrazione e
le risultanze dell’istruttoria → principio di trasparenza.
L’obbligo di motivazione non è previsto per gli atti normativi e per quelli a
contenuto generale.
Uso della telematica (art. 3-bis):
“ Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni
pubbliche incentivano l’uso della telematica nei rapporti interni, tra le diverse
amministrazioni e tra queste e i privati”. (→ Codice dell’amministrazione digitale)
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CAPO II - RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
(artt. 4-6)
E’ la figura che gestisce l’intero iter procedimentale nelle sue varie fasi
e rappresenta l’interlocutore ed il punto di riferimento dei cittadini e
degli altri soggetti coinvolti nel procedimento.
Il suo ruolo è quello di garantire la trasparenza, la semplificazione e la
corretta ed unitaria gestione del procedimento.
Identificazione del responsabile:
- il dirigente dell’unità organizzativa, competente al procedimento,
assegna l’istruttoria e la responsabilità del procedimento a sé o ad un
dipendente dell’unità organizzativa (fino a quando non viene effettuata
l’assegnazione, la responsabilità è del dirigente);
- la nomina del responsabile può essere fatta con un atto apposito volta
per volta, oppure può essere previamente stabilito che un
dipendente/funzionario sia responsabile di una determinata categoria di
procedimenti;
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(il dirigente mantiene comunque il compito di coordinare e controllare le
attività dei responsabili dei procedimenti)
- all’avvio del procedimento, devono essere comunicati ai soggetti coinvolti
l’unità organizzativa competente ed il nominativo del responsabile del
procedimento.
L’attività amministrativa viene quindi “personalizzata” ed i funzionari
pubblici responsabilizzati in modo diretto in ordine alla regolarità ed
alla conclusione del procedimento.
Compiti del responsabile:
- valuta l’ammissibilità delle istanze;
- compie tutti gli atti istruttori necessari; può chiedere perizie,
accertamenti, il rilascio di dichiarazioni e di documenti; può richiedere
l’indizione di conferenze di servizi;
- cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle
leggi e dai regolamenti;
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- trasmette gli esiti dell’istruttoria all’organo competente ad adottare il
provvedimento finale e/o predispone lo schema di provvedimento.
L’organo competente ad adottare il provvedimento finale non può discostarsi
dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se
non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.
Attenzione!
Il responsabile del procedimento in caso di inosservanza, senza
giustificato motivo, delle disposizioni e dei termini relativi al
procedimento può incorrere in responsabilità civile per danni cagionati
a terzi, responsabilità amministrativa e disciplinare, nonché in
responsabilità penale (omissione di atti di ufficio).
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CAPO III - PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO (artt. 7-13)
Le disposizioni relative alla partecipazione al procedimento modificano
completamente il rapporto tra amministrazione e cittadino.
I cittadini da spettatori del procedimento divengono protagonisti del
medesimo.
La P.A. da amministrazione-autorità diviene amministrazione di servizio,
nell’interesse della tutela dei fini pubblici. (Caringella)
Oltre al principio di trasparenza viene realizzato il principio del giusto
procedimento.
Infatti l’azione amministrativa deve essere partecipativa e collaborativa e
non possono essere imposte limitazioni ai cittadini se non sono stati
compiuti tutti gli accertamenti necessari e se i privati interessati non sono
stati messi in condizione di esporre le proprie ragioni.
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Istituti partecipativi:
- comunicazione di avvio del procedimento;
- diritto degli interessati di intervenire nel procedimento e di presentare
memorie scritte e documenti;
- stipulazione di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento.
Comunicazione di avvio del procedimento.
L’amministrazione è tenuta a comunicare l’avvio del procedimento a:
i diretti interessati, sui
quali il provvedimento
finale andrà ad agire
i soggetti che per legge
devono intervenire nel
procedimento
i terzi che possono
subire un pregiudizio dal
provvedimento (solo se
(solitamente altri enti ed
organi pubblici)
individuati o facilmente
individuabili)
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E’ consentita la deroga solo se sussistono ragioni di impedimento derivanti da
particolari esigenze di celerità del procedimento, ossia qualora un eventuale
rallentamento del procedimento può compromettere l’interesse pubblico.
Secondo il Consiglio di Stato, le ragioni di urgenza devono essere “obiettive,
concrete ed attuali”.
La comunicazione è personale e deve indicare:
- l’amministrazione competente;
- l’oggetto del procedimento;
- l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;
- il termine di conclusione del procedimento ed i rimedi contro l’inerzia
dell’amministrazione;
- la data di presentazione dell’istanza (nei procedimenti ad iniziativa di parte);
- l’ufficio presso cui si può prendere visione degli atti.
In caso di destinatari molto numerosi, se la comunicazione personale non è
possibile o è troppo gravosa, l’amministrazione può ricorrere ad idonee
forme di pubblicità.
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Partecipazione al procedimento.
Possono intervenire nel procedimento sia i soggetti destinatari della
comunicazione di avvio del procedimento, sia altri soggetti (pubblici, privati,
associazioni o comitati portatori di interessi diffusi *) che possono avere un
pregiudizio dal provvedimento finale.
* [associazioni e comitati regolarmente costituiti e riconosciuti che hanno come finalità
la cura di particolari interessi di carattere generale, quali, ad esempio, gli interessi dei
consumatori, la tutela dell’ambiente].
Tali soggetti hanno il diritto di:
- prendere visione degli atti del procedimento (→diverso dal diritto di accesso);
- presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di
valutare purché siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
Nei procedimenti ad istanza di parte, prima della definitiva adozione di un
provvedimento negativo devono essere comunicati all’interessato (solo
all’istante) i motivi che non consentono l’accoglimento della domanda.
Anche in questo caso il soggetto ha il diritto di presentare osservazioni scritte
ed ulteriori documenti.
(La disposizione non si applica alle procedure concorsuali ed ai procedimenti in materia
previdenziale ed assistenziale).
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Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento.
L’amministrazione può concludere accordi con gli interessati sia per
determinare il contenuto del provvedimento finale (accordo procedimentale),
sia in sostituzione del provvedimento stesso (accordo sostitutivo).
L’attività amministrativa utilizza in questi casi strumenti di diritto privato; intese
consensuali in luogo di potere autoritativo, allo scopo di accelerare la
conclusione del procedimento ed evitare conflitti e contenzioso.
Provvedimenti attributivi di vantaggi economici.
Per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e per
l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti
pubblici e privati, l’amministrazione deve prima determinare e rendere pubblici
i criteri e le modalità per accedere a tali benefici.
Non si tratta di un vero istituto partecipativo ma di una disposizione per
garantire imparzialità e trasparenza.
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CAPO IV - SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA (artt. 14-21)
Gli istituti previsti dalla legge in materia di semplificazione hanno lo scopo
principale di rendere più snella l’azione amministrativa, nonché, nel caso
della conferenza dei servizi, anche di coordinare le attività procedimentali
delle diverse amministrazioni.
Conferenza di servizi.
Rappresenta una forma di cooperazione tra pubbliche amministrazioni per
raggiungere un accordo nel caso di procedimenti particolarmente complessi
in cui siano coinvolti più interessi pubblici.
La conferenza è convocata:
- qualora l’amministrazione competente ad emanare il provvedimento ritenga
opportuno effettuare, con le altre amministrazioni interessate, un esame
congiunto delle diverse posizioni (conferenza istruttoria); l’amministrazione
procedente decide poi autonomamente i contenuti del provvedimento finale;
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- obbligatoriamente, quando l’amministrazione procedente deve acquisire
atti di assenso e/o nulla osta da parte di altre amministrazioni e non li
ottenga entro 30 giorni dalla ricezione della richiesta; in tale sede le
amministrazioni giungono contestualmente alla determinazione finale
(conferenza decisoria);
- nel caso di progetti preliminari di particolare complessità (es. opere
pubbliche) al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul
progetto definitivo, gli atti di assenso, le concessioni, le autorizzazioni
necessarie (conferenza preliminare).
[La conferenza di servizi può essere convocata dall’amministrazione titolare del
procedimento anche su richiesta di un privato la cui attività è subordinata
all’acquisizione di atti di consenso di più amministrazioni.]
Previo accordo tra le amministrazioni interessate, la conferenza è
convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili.
Accordi tra pubbliche amministrazioni.
Oltre alle conferenze di servizi, viene previsto che le amministrazioni
pubbliche possano concludere specifici accordi per disciplinare lo
svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.
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Attività consultiva (→ silenzio facoltativo).
Qualora l’amministrazione abbia richiesto un parere ad un organo consultivo
della P.A. e quest’ultimo non abbia risposto entro i termini previsti (45 giorni
per i pareri obbligatori, termini stabiliti dallo stesso organo consultivo per i
pareri facoltativi), l’amministrazione può procedere indipendentemente
dall’acquisizione del parere.
Valutazioni tecniche (→ silenzio devolutivo).
Nei casi in cui l’amministrazione, ai fini dell’adozione di un provvedimento, è
tenuta a chiedere valutazioni tecniche ad organi ed enti appositi, qualora
questi non provvedano nei termini fissati (o in mancanza entro 90 giorni) il
responsabile del procedimento deve chiedere tali valutazioni tecniche ad
altri organi della P.A., ad enti pubblici dotati della necessaria qualificazione o
ad istituti universitari.
La disposizione non si applica qualora le valutazioni debbano essere fornite
da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale
e della salute dei cittadini.
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Autocertificazione.
Sono dettate disposizioni al fine di garantire l’applicazione delle norme in
materia di autocertificazione e di presentazione alla P.A. di atti e documenti
da parte dei cittadini.
Le varie norme relative a questa materia sono confluite nel Testo unico sulla
documentazione amministrativa (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, in particolare artt.
38-49).
→ L’autocertificazione è una dichiarazione sottoscritta che il cittadino può produrre
in sostituzione dei normali certificati attestanti stati, qualità personali o fatti che la
P.A. deve già conoscere o può facilmente verificare (luogo e data di nascita,
residenza, cittadinanza, godimento diritti civili e politici, ecc.). Chi presenta tali
dichiarazioni è responsabile penalmente qualora risulti falso quanto dichiarato.
Non possono essere sostituiti da dichiarazioni i certificati medici, sanitari, veterinari,
di origine, di conformità CE, di marchi o brevetti.
Le istanze e dichiarazioni da presentare alla P.A. o ai gestori o esercenti di pubblici
servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica (con firma digitale o
carta d’identità elettronica).
I dati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza e residenza
attestati in documento di identità o di riconoscimento in corso di validità possono
essere comprovati mediante l’esibizione di detto documento. L’amministrazione
acquisisce i dati mediante copia fotostatica semplice del documento stesso.
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Anche la legge 241/1990 prevede quanto disposto dall’articolo 43 del
Testo unico in materia di acquisizione dei documenti.
 L’amministrazione, per l’istruttoria di un procedimento, non può
richiedere al cittadino documenti, attestanti stati, qualità personali o fatti,
che siano già in suo possesso o siano detenuti da altre pubbliche
amministrazioni; l’acquisizione d’ufficio avviene ad opera del
responsabile del procedimento che può chiedere al cittadino solo gli
elementi necessari per la ricerca dei documenti.
 Analogamente, l’amministrazione non può chiedere dichiarazioni su
stati, fatti e qualità, che la stessa amministrazione procedente o altra
P.A. è tenuta a certificare; anche in questo caso l’accertamento d’ufficio è
effettuato dal responsabile del procedimento.
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Dichiarazione di inizio attività (D.I.A.) - art. 19.
E’ uno strumento di semplificazione che snellisce le procedure di
acquisizione delle autorizzazioni richieste per iniziare attività economiche
private.
Infatti, ogni atto di autorizzazione, licenza, permesso o nulla osta per
l’esercizio di attività imprenditoriali, commerciali o artigianali - il cui rilascio
dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti richiesti e non siano
previsti limiti di numero o di localizzazione - è sostituito da una dichiarazione
dell’interessato corredata delle certificazioni (o autocertificazioni) e delle
attestazioni previste. Decorsi 30 giorni dalla data di presentazione della
dichiarazione, l’attività può iniziare e l’interessato ne dà comunicazione
all’amministrazione.
L’amministrazione può comunque chiedere l’integrazione delle informazioni
o certificazioni non complete e, in caso di accertata carenza delle condizioni
e dei requisiti richiesti, può adottare motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell’attività.
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Sono esclusi dalla disposizione gli atti rilasciati dalle amministrazioni
preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione,
all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, alla
tutela della saluta e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e
paesaggistico e dell’ambiente, nonché gli atti imposti dalla normativa
comunitaria.
Silenzio assenso - art. 20.
Al di fuori dei casi previsti per la D.I.A., nei procedimenti ad istanza di parte
qualora l’amministrazione non si esprima entro i termini previsti, l’istanza si
intende accolta.
→ Il silenzio dell’amministrazione equivale quindi all’accoglimento (tacito)
della domanda.
La disposizione non si applica agli atti e procedimenti riguardanti il
patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la
pubblica sicurezza e l’immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, ai
casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti
amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio
dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e
procedimenti individuati con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.
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Differenze tra D.I.A. e silenzio assenso:
• La D.I.A. si applica a materie per le quali sono richieste autorizzazioni a
carattere vincolato, ossia quelle che l’amministrazione è tenuta a rilasciare
se ricorrono le condizioni ed i requisiti previsti dalla legge.
• Il silenzio assenso si riferisce ad autorizzazioni a contenuto discrezionale,
in relazione alle quali l’amministrazione ha facoltà di scelta dopo aver
esaminato e ponderato tutti gli interessi coinvolti.
Conseguenza delle dichiarazioni mendaci.
Con la denuncia e con l’istanza previste dagli articolo 19 e 20, l’interessato
deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge
richiesti.
In caso di dichiarazioni mendaci e di false attestazioni si incorre nel reato
di cui all’articolo 483 c.p. (falsità ideologica commessa dal privato in atto
pubblico) ed è negata la possibilità di fruire del beneficio della sanatoria.
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CAPO IV bis - EFFICACIA ED INVALIDITA’ DEL
PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO. REVOCA E
RECESSO (artt. 21 bis - 21 nonies)
Il Capo IV bis della legge 214/1990 è stato introdotto nel 2005 per
dettare alcune disposizioni sul provvedimento amministrativo.
→ La legge sul procedimento diviene anche legge sul provvedimento.
In particolare sono stati disciplinati istituti creati e fino a quel momento
regolamentati soltanto dalla dottrina o dalla giurisprudenza.
Sono definiti i concetti, e la relativa applicazione, di efficacia ed
esecutività del provvedimento amministrativo, di esecutorietà, di recesso,
di revoca del provvedimento, nonché gli istituti concernenti la patologia
dell’atto amministrativo (nullità, annullabilità, annullamento d’ufficio).
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CAPO V - ACCESSO AI DOCUMENTI
AMMINISTRATIVI (artt. 22-28)
L’accesso ai documenti amministrativi, in considerazione delle sue rilevanti
finalità di interesse pubblico, è posto a principio generale dell’attività
amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne
l’imparzialità e la trasparenza ed attiene ai livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che lo Stato deve garantire, ai
sensi del dettato costituzionale, uniformemente su tutto il territorio
nazionale.
“La conoscibilità degli atti della P.A. rappresenta uno strumento
indispensabile ai fini della verifica della correttezza dell’operato dei pubblici
poteri e dell’individuazione di eventuali favoritismi e collusioni” (Caringella).
Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi
sono disciplinate da un apposito regolamento (D.P.R. 12 aprile 2006, n.
184, che ha sostituito il precedente regolamento recato dal D.P.R. n.
352/1992).
34
Caratteristiche.
Il diritto di accesso è il diritto riconosciuto ai soggetti interessati di prendere
visione ed eventualmente di estrarre copia di documenti amministrativi.
Il diritto di accesso è escluso:
- per i documenti coperti da segreto di Stato e nei casi di divieto di divulgazione;
- nei procedimenti tributari;
- nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione
di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione;
- nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti
informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.
Il Governo, con apposito regolamento, può prevedere altri casi di sottrazione all’accesso
di documenti amministrativi quando dalla loro divulgazione possa derivare una lesione
alla sicurezza e alla difesa nazionale, alla politica monetaria e valutaria, quando i
documenti riguardino informazioni relative all’ordine pubblico, alla prevenzione e
repressione della criminalità, alla conduzione di indagini, quando i documenti riguardino la
vita privata o la riservatezza di persone fisiche, gruppi, imprese con riferimento agli
interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale,
quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di
lavoro.
35
Chi può esercitare il diritto di accesso.
Tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi
(quali le associazioni, i comitati, …), che abbiano un interesse diretto,
concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente
tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.
L’accesso a un documento deve quindi essere garantito a chiunque abbia
la necessità di conoscerne i contenuti per curare o difendere i propri
interessi giuridici.
Detti interessi devono inoltre essere diretti, concreti ed attuali e non
determinati da mera curiosità.
Non sono infatti ammesse richieste di accesso la cui finalità sia
esclusivamente quella di effettuare un controllo generalizzato dell’operato
della P.A.
Controinteressati.
I soggetti, individuati o individuabili, che dall’esercizio di accesso
vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza.
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Nei confronti di chi si esercita il diritto di accesso.
Il diritto di accesso è esercitabile nei confronti di:
• pubbliche amministrazioni;
• enti pubblici;
• aziende autonome;
• aziende speciali;
• gestori di pubblici servizi;
• autorità di garanzia e vigilanza, secondo le modalità fissate nei rispettivi
ordinamenti;
• amministrazione comunitaria;
• imprese di assicurazioni, nel ramo dell’assicurazione obbligatoria per la
circolazione dei veicoli.
Per pubblica amministrazione si intende, ai fini dell’accesso, tutti i
soggetti di diritto pubblico ed i soggetti di diritto privato limitatamente
alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale
o comunitario.
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Il documento amministrativo.
E’ considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica,
fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del
contenuto di atti anche interni, o non relativi ad uno specifico procedimento,
detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico
interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della
loro disciplina sostanziale.
→ Sono quindi ricompresi anche gli atti formati da soggetti privati purché
siano connessi allo svolgimento di attività amministrativa.
I documenti devono essere materialmente esistenti e presenti presso
l’amministrazione al momento della richiesta.
E’ quindi escluso l’accesso a semplici informazioni in possesso
dell’amministrazione che non siano atti già formati, adottati formalmente ed
individuabili, né l’amministrazione è tenuta ad elaborare dati in suo
possesso per soddisfare le richieste di accesso.
L’accesso ad un documento è esercitabile sino a quando la pubblica
amministrazione ha l’obbligo di detenere il documento.
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Richiesta di accesso.
La richiesta di accesso deve essere rivolta all’amministrazione che ha
formato l’atto o che lo detiene stabilmente.
•
•
•
Il richiedente deve:
motivare la richiesta, ossia specificare l’interesse connesso;
indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta o gli elementi che
ne consentano l’individuazione;
dimostrare la propria identità o i poteri di rappresentanza del soggetto
interessato.
Accesso informale.
Qualora non risulti l’esistenza di controinteressati, il diritto di accesso può
essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale,
all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto o a detenerlo
stabilmente.
La richiesta, esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta; se
l’amministrazione riscontra l’esistenza di controinteressati o sorgano dubbi
sulla possibilità di accesso invita l’interessato a presentare richiesta
formale.
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Procedimento di accesso formale.
Necessario oqniqualvolta esistano controinteressati o sorgano dubbi
sull’identità del richiedente, sui suoi poteri di rappresentanza, sul suo
interesse, sull’accessibilità del documento.
L’istanza di accesso, a pena di inammissibilità, deve essere sottoscritta dal
richiedente e consegnata all’ufficio competente, che ne rilascia ricevuta.
[La richiesta formale presentata ad amministrazione diversa di quella nei cui
confronti va esercitato il diritto di accesso è dalla stessa trasmessa
immediatamente a quella competente, dandone comunicazione
all’interessato.]
A seguito della ricezione della domanda, l’amministrazione avvia un
ordinario procedimento amministrativo (comunicazione avvio del
procedimento, indicazione del responsabile).
→ Responsabile del procedimento è il dirigente, il funzionario preposto
all’unità organizzativa o altro dipendente addetto all’unità competente a
formare il documento o a detenerlo stabilmente.
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Il procedimento deve concludersi entro 30 giorni. Se la richiesta di accesso
è incompleta o irregolare, l’amministrazione entro 10 giorni ne dà
comunicazione al richiedente (con raccomandata a.r. o altro mezzo
idoneo); il termine del procedimento ricomincia quindi a decorrere dalla
presentazione della domanda corretta.
[Nel caso siano individuati controinteressati, l’amministrazione è tenuta a dare
comunicazione agli stessi dell’istanza di accesso, mediante invio di copia con
raccomandata a.r. o per via telematica. Entro 10 giorni dalla ricezione di detta
comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione,
che l’amministrazione valuta ai fini della decisione.]
•
•
•
•
Al termine del procedimento l’amministrazione può:
accogliere la richiesta;
respingerla;
limitarla solo ad alcuni documenti, qualora altri siano sottratti all’accesso;
differirla, qualora l’amministrazione ritenga che per tutelare determinati
interessi o per non compromettere l’azione amministrativa sia sufficiente
spostare l’accesso ad un momento successivo (che va indicato).
Il rifiuto, la limitazione ed il differimento devono essere motivati.
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→ Ulteriore ipotesi: se entro 30 giorni dalla richiesta l’amministrazione non
si esprime, la richiesta stessa si intende respinta (diniego tacito).
Accoglimento della richiesta e modalità di esercizio dell’accesso.
L’atto di accoglimento contiene l’indicazione dell’ufficio, completa della
sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, non
inferiore a 15 giorni, per accedere ai documenti.
[L’accoglimento della richiesta di accesso ad un documento comporta la facoltà di
accesso agli altri documenti nello stesso richiamati ed appartenenti allo stesso
procedimento.]
Il richiedente, o persona da lui incaricata, può visionare i documenti nella
sede indicata, nelle ore d’ufficio, alla presenza, ove necessario, di
personale addetto.
E’ possibile prendere appunti, trascrivere in tutto o in parte i documenti ed
estrarne copia.
I documenti non possono essere asportati dal luogo in cui sono dati in
visione o alterati.
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Il rilascio di copia è subordinato al rimborso del costo di riproduzione, salve
le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
La Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi ha dettato, con
apposita circolare, disposizioni al riguardo, stabilendo che il rimborso delle
spese complessive sia da corrispondere mediante applicazione (anche in
calce alla richiesta) di marche da bollo ordinarie, da annullare con il datario
a cura dell’ufficio.
In particolare:
 per il rilascio di copia semplice è dovuto l’importo di euro 0,26 per le copie
da 1 a 2, euro 0,52 per le copie da 3 a 4, e così via, applicando il medesimo
criterio;
 per il rilascio di copie conformi, oltre al rimborso delle spese sopra indicate,
è dovuto anche l’importo previsto dalle vigenti disposizioni in materia di
imposta di bollo.
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Richiesta respinta o differita.
In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello
stesso, il richiedente può, entro 30 giorni, presentare ricorso al Tribunale
amministrativo regionale (T.A.R.). Il giudice amministrativo, sussistendone i
presupposti, ordina l’esibizione dei documenti.
[Al T.A.R. può rivolgersi anche il controinteressato per ricorrere contro un
provvedimento di accoglimento della richiesta di accesso].
•
•
E’ altresì possibile il ricorso, nel medesimo termine di 30 giorni:
alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, in caso di atti
di amministrazioni dello Stato;
al difensore civico, in casi di atti di amministrazioni comunali, provinciali e
regionali.
[Qualora l’accesso sia stato negato o differito per motivi concernenti i dati personali di
terzi, deve essere sentito il Garante per la protezione dei dati personali.]
La Commissione ed il difensore civico, se ritengono illegittimo il diniego o il
differimento, non decidono definitivamente sull’istanza di accesso, ma
informano l’amministrazione per avviare un riesame. L’amministrazione può
confermare, motivatamente, il provvedimento o consentire l’accesso.
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Rapporti tra accesso e privacy.
Dati personali: - dati comuni; - dati sensibili (sfera religiosa, politica, sindacale
e filosofica,origine razziale ed etnica); - dati c.d. sensibilissimi (salute e vita
sessuale). [→ decreto legislativo n. 196/2003, c.d. Codice della privacy]
Non ci sono problemi in caso di accesso ai documenti contenenti dati
personali da parte dell’interessato, di persona da lui delegata o, in caso di
decesso, di chi agisce a tutela dell’interessato o per ragioni familiari.
Nel caso di richieste di accesso a documenti contenenti dati personali riferiti
a terzi, l’amministrazione deve compiere un attento bilanciamento degli
interessi coinvolti.
L’interesse da tutelare in base al quale si chiede l’accesso deve essere di
pari rango rispetto al diritto alla riservatezza dei terzi.
Nel caso di documenti contenenti dati relativi alla salute ed alla vita sessuale,
l’accesso può essere consentito solo se la conoscenza di tali documenti sia
strettamente indispensabile per difendere i propri interessi o sia correlata a
diritti o libertà fondamentali e inviolabili.
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Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.
Istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
E’ presieduta dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è
composta da 12 membri di cui due senatori, due deputati, quattro scelti tra magistrati
(ordinar e amministrativi) e avvocati dello Stato, due scelti tra professori di ruolo in materie
giuridiche, uno scelto tra dirigenti dello Stato o di enti pubblici e dal capo dell’Ufficio della
Presidenza che presta supporto organizzativo alla Commissione.
La Commissione decide sui ricorsi ad essa presentati, esprime pareri in
materia di accesso, vigila sull’applicazione dei principi, propone al Governo
modifiche legislative e regolamentari, redige una relazione annuale sulla
trasparenza per il Parlamento e per il Presidente del Consiglio.
•
•
Obbligo di pubblicazione.
Devono essere pubblicate, secondo le modalità dei rispettivi ordinamenti:
le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari, ogni atto che dispone in
generale sull’organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti
di una P.A. o nel quale si dettano disposizioni su interpretazione ed
applicazione di norme giuridiche;
le relazioni annuali della Commissione per l’accesso e tutte le disposizioni
attuative della legge 241/1990.
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CAPO VI - DISPOSIZIONI FINALI (artt. 29-30)
Ambito di applicazione della legge.
Le disposizioni della legge si applicano alle amministrazioni statali ed agli enti
pubblici e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le
amministrazioni pubbliche. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle
rispettive competenze, regolano le materie della legge rispettandone i principi.
Atti di notorietà.
In tutti i casi in cui leggi o regolamenti prevedano atti di notorietà o
dichiarazioni asseverate da testimoni, il numero dei testimoni è ridotto a 2.
Le P.A. non possono richiedere atti di notorietà nei casi in cui sia prevista la
possibilità di effettuare una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.
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