La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
COMITATO PROVINCIALE DI FROSINONE
LA PIANIFICAZIONE SOCIALE
IN PROVINCIA DI FROSINONE
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
RAPPORTO DI RICERCA
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La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
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La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
La ricerca presentata in questa pubblicazione è stata realizzata dal Consorzio Parsifal
e dalla Legacoop Lazio Comitato provinciale di Frosinone.
Il progetto di ricerca è stato curato da Michela Colatosti
La supervisione sul progetto di ricerca curata da Renato Incitti per il Consorzio
Parsifal e Stefano Venditti per il Comitato provinciale di Legacoop
Membri del gruppo di ricerca: Michela Colatosti, Sandra Pantanella, Luciano Sacchi,
Alessia Morini per il Consorzio Parsifal - Tania Venditti per il Comitato provinciale di
Legacoop Lazio
Il rapporto di ricerca è stato redatto da Michela Colatosti e Sandra Pantanella
Hanno collaborato al progetto:Toni Pironi, Dario Ceci, Fernando Marucci, Federico
Caponera.
La realizzazione delle ricerca è stata resa possibile dalla partecipazione e dalla disponibilità dei
referenti istituzionali dei 4 distretti socio-assistenziali, dell’Amministrazione provinciale e dalla
Asl. In particolare ringraziamo:
Per il Distretto FR A, l’Assessore alle politiche sociali del Comune di Alatri Emiliano Remolo, la
Coordinatrice dell’Ufficio di Piano Biancamaria Evangelisti.
Per il Distretto FR B, il Presidente del Distretto sociale FR B Michele Marini, il responsabile
Tecnico dell’Ufficio di Piano Sandra Calafiore.
Per il Distretto FR C, il Presidente del Consorzio AIPES Maurizio Ottaviani, l’allora Direttore
Generale Federica De Santis.
Per il Distretto FR D, il Responsabile Area finanziario-amministrativa dell’Ufficio di Piano
Patrizia Delle Colli.
Per l’Amministrazione Provinciale di Frosinone l’Assessore alle politiche sociali Francesco Giorgi
e il Coordinatore Settore Politiche sociali Marcello Fanfarillo.
Per L’Azienda Sanitaria Locale il Direttore del Dipartimento Integrazione Socio-sanitaria Narciso
Mostarda.
Per le Organizzazioni Sindacali: per la CISL Pietro Maceroni, per la CGIL Eros Sbardella, per la
UIL Anita Tarquini.
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LA PIANIFICAZIONE SOCIALE
IN PROVINCIA DI FROSINONE
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RAPPORTO DI RICERCA
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Sommario
Indice
7
Introduzione
9
Capitolo 1. Premessa metodologica
11
1.1
La scelta del problema e la formulazione dell’ipotesi
11
1.2
Il disegno della ricerca
12
1.3
La raccolta dei dati
13
1.4
La codifica e l’analisi dei dati
13
1.5
L’interpretazione dei risultati in un processo partecipato
e pubblicizzazione del rapporto di ricerca
14
Capitolo 2. La dimensione istituzionale della pianificazione sociale
16
2.1.
Le modalità di gestione dei servizi sociali in provincia di Frosinone
16
2.2.
L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR A di Alatri
17
2.3.
L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR B di Frosinone
22
2.4.
L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR C di Sora
25
2.5.
L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR D di Cassino
28
2.6.
Il ruolo della provincia nella dimensione istituzionale della pianificazione
30
Capitolo 3. La dimensione dell’integrazione della pianificazione sociale
33
3.1.
L’integrazione socio-sanitaria
33
3.1.1.
L’integrazione istituzionale
34
3.1.2.
L’integrazione operativo – funzionale
35
3.1.3.
L’integrazione finanziaria
36
3.1.4.
L’integrazione “ percepita” e le strategie per realizzarla
38
3.2.
L’integrazione con altre politiche del territorio
39
Capitolo 4. La dimensione sociale della pianificazione
43
4.1.
La partecipazione del Terzo Settore
43
4.1.1.
La partecipazione istituzionale del Terzo Settore
44
4.1.2.
La partecipazione a livello di programmazione
47
4.1.3.
Una proposta di rilettura della partecipazione del Terzo Settore
53
4.1.4.
La partecipazione del Terzo Settore all’attuazione dei piani di zona
55
4.2.
Il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali
64
7
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Capitolo 5. La dimensione attuativa della pianificazione sociale
66
5.1.
Le strategie della progettazione esecutiva
66
5.2.
I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR A
68
5.3.
I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR B
73
5.4.
I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR C
78
5.5.
I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR D
81
Capitolo 6. La dimensione economico-finanziaria della pianificazione sociale 85
6.1.
Il budget del Distretto FR A
85
6.2.
Il budget del Distretto FR B
88
6.3.
Il budget del Distretto FR C
91
6.4.
Il budget del Distretto FR D
93
Capitolo 7. Le conclusioni
96
Bibliografia
98
Appendice – Gli strumenti della ricerca
I questionari delle interviste
La griglia di lettura dei piani di zona
L’elenco dei progetti dei piani di zona dei Distretti
L’elenco dei partecipanti al workshop
8
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Introduzione
I principi di universalità, pari opportunità, non discriminazione e cittadinanza,
enunciati nei primi due articoli della Legge 328 del 2000 sono complessi da
realizzare. Conditio sine qua non è che vi sia un’adeguata programmazione degli
interventi. Bisogna però sapere che nel settore socio-sanitario programmare vuol
dire, prima di tutto, cambiare pratiche e mentalità sedimentate da decenni. Si tratta
di far convergere verso un unico obiettivo enti diversi, i quali, per moltissime ragioni,
hanno attraversato negli ultimi quindici anni cambiamenti straordinari. Perché
lavorino insieme e siano soddisfatti dei risultati di una comune azione programmatica
occorrono ascolto, dialogo, partecipazione, concertazione, integrazione e
sussidiarietà.
Partiamo da un assunto: l’efficacia dei servizi sociali dipende dalla loro
programmazione. Sembra scontato. Ma se questo è vero, allora per conseguenza
dobbiamo dedurne che la qualità degli interventi sociali non potrà mai migliorare,
nella pratica, quanto stabilito attraverso il processo di programmazione. Chiunque di
noi, operante nel settore, sa che i nostri servizi si realizzano attraverso uno sforzo
collettivo. Non dipendono dalle singole volontà di ognuno di noi preso singolarmente,
per quanto capace possa essere.
Questo è il motivo per cui il Consorzio Parsifal e la Legacoop di Frosinone
hanno deciso di impegnare una buona parte delle proprie risorse, non certamente
illimitate, nello studio dei metodi di pianificazione sociale nei quattro distretti della
nostra provincia. L’obiettivo sotteso al lavoro è ovviamente di migliorare la
programmazione.
Come? Innanzitutto cercando di parlare, con tutti gli enti coinvolti, lo stesso
linguaggio. Poiché il linguaggio condiziona la visione della realtà, parlare lo stesso
linguaggio significa accomunare le nostre visioni delle cose. Leggere insieme i
documenti che insieme sono stati prodotti, valutarne insieme le criticità e i punti di
forza: questo vuol dire, nello specifico, parlare lo stesso linguaggio.
Il lavoro che abbiamo cominciato a fare consiste perciò essenzialmente in una
proposta di lettura dei piani di zona del nostro territorio. Non limitandoci questa volta
– come avevamo fatto nel 2005 – ad un’analisi essenziale dei documenti prodotti, ma
coinvolgendo tutti i principali attori del processo di programmazione ed elaborando
delle proposte di valutazione.
La questione, dal nostro punto di vista centrale, è se spetti alle cooperative
sociali proporre questa riflessione. Una domanda insidiosa. Può infatti porsi così: le
imprese sociali hanno tra le loro finalità quella di sollecitare la riflessione sulle
strategie di politica sociale? Fin qui la risposta è semplice: sì. Ci sembra anzi un
dovere delle cooperative sociali promuovere riflessioni di questo genere, stante il
fatto che la legge che le regola le destina a realizzare l’interesse generale della
comunità, e non il proprio particolare, benché di tipo mutualistico. Non a tutti questo
concetto di base è chiaro, e, purtroppo, neanche tra gli stessi cooperatori.
9
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Ma la domanda che ci poniamo può anche essere formulata in un altro modo.
E’ giusto che le cooperative sociali si ergano da giudici e che distribuiscano, loro,
pagelle ai distretti? Qui la risposta è esattamente contraria alla prima. No. Ed infatti
non è quello che stiamo facendo.
Noi riteniamo che i piani di zona siano un prodotto del nostro territorio e
quindi anche un prodotto delle nostre cooperative sociali e delle loro organizzazioni di
secondo e terzo livello. Non ci proponiamo di valutarli dall’alto, come se fossimo
esterni al loro processo di elaborazione, ma di leggerli in quanto soggetti che
concorrono alla loro ideazione e poi alla loro realizzazione.
Il documento che presentiamo in queste pagine è stato redatto cercando di
utilizzare un metodo partecipativo. Abbiamo condotto interviste con i principali leader
d’opinione di tutti gli enti coinvolti nella programmazione: comuni, provincia, azienda
sanitaria, sindacati, organismi del terzo settore. La prima bozza del progetto di
ricerca è stata resa disponibile sul nostro portale per poter essere eventualmente
emendata dagli stakeholders. Essa è stata anche oggetto di discussione di uno
specifico workshop, tenuto tra i soli addetti ai lavori.
E, in ogni caso, quello che presentiamo qui non è un documento conclusivo,
una ricerca già bell’e pronta. E’ un progetto di ricerca, ancora interlocutorio, da
discutere insieme, propedeutico alla ricerca vera e propria che, se il territorio lo
vorrà, dovrà necessariamente coinvolgere tutti i soggetti interessati ed essere scritta
a più mani.
10
Stefano Venditti
Antonino Arena
Presidente Comitato Provinciale
Legacoop
Presidente Consorzio Parsifal
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Cap 1. Premessa metodologica
Il processo di ricerca sociale costituisce un sistema di fasi collegate e
interdipendenti; può essere rappresentato come un circolo che, parte dalla scelta di
un problema e dalla definizione delle ipotesi da parte del ricercatore (anche sulla
base di studi precedentemente svolti), si sviluppa attraverso la formulazione di un
disegno di ricerca, la raccolta dei dati, la loro codifica ed analisi ed arriva alla
interpretazione dei risultati e alla verifica delle ipotesi.
A questo punto il ricercatore può decidere di terminare il proprio lavoro,
tuttavia il processo di ricerca non è concluso; infatti se lo studio non ha ottenuto i
risultati attesi o li ha ottenuti solo parzialmente, in quanto le ipotesi di partenza sono
state verificate solo in parte, il ricercatore deve ripercorrere le fasi precedenti dello
studio. Può decidere quindi la rielaborazione delle ipotesi sulla base dei risultati
emersi oppure, se ha constatato una sostanziale per quanto incompleta validità
dell’ipotesi iniziale, potrà decidere per la replica della ricerca o per un suo
approfondimento.
Le attività di studio ed analisi qui presentate, relative alla pianificazione
sociale dei quattro Distretti socio-assistenziali della Provincia di Frosinone, svolte dal
Consorzio Parsifal e dal Comitato provinciale di Legacoop, aderiscono alla logica
interna della ricerca sociale descritta sopra; infatti l’indagine relativa all’annualità
2005 e al biennio 2006/2007 appena conclusa, nasce con l’intento di approfondire i
risultati già emersi dall’analisi dei Piani di Zona del 2004 e presentati ad ottobre 2005
nel corso di un convegno appositamente organizzato.
In questa fase, quindi, si tenta di declinare in maniera più articolata le
conclusioni già svolte in precedenza e di riproporre, in forma descrittiva, le
progettazioni di zona relative agli anni 2004, 2005 e 2006/2007 sulla base di alcune
specifiche dimensioni d’indagine elaborate sulla base di significativi indicatori.
Vediamo allora come si è svolto il lavoro di studio realizzato da dal Consorzio
Parsifal e dalla Legacoop di Frosinone, analizzandolo in relazione a ciascuna delle fasi
che compongono il processo di ricerca sociale.
1.1. La scelta del problema e la formulazione dell’ipotesi
La prima fase della ricerca non ha presentato particolari problemi, in quanto
da parte degli interessati non c’era l’intenzione di verificare o invalidare una vera e
propria ipotesi di lavoro, quanto, piuttosto, di procedere ad un approfondimento delle
conoscenze e delle informazioni emerse da una prima ricerca svolta sulla
progettazione di zona per l’annualità 2004, realizzata nei quattro Distretti socioassistenziali della Provincia di Frosinone.
L’ “ambito problematico” di indagine da cui la ricerca parte è quindi,
genericamente, quello della pianificazione territoriale delle politiche sociali nel
contesto provinciale; la finalità dello studio è quella di conoscere contenuti e modalità
di realizzazione della progettazione dei Piani di Zona distrettuali, per analizzare:
11
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
i processi decisionali che la sottendono;
i livelli di integrazione fra le politiche pubbliche del territorio frusinate;
i livelli di governance raggiunti sugli ambiti territoriali ottimali della
provincia;
i caratteri, le aree d’intervento e i livelli minimi di assistenza garantiti dalla
progettazione esecutiva di piani di zona;
gli atteggiamenti, gli interessi e le aspettative di cui sono portatori i politici
e i tecnici degli organismi distrettuali, cui è demandata la definizione e la
redazione dei Piani di Zona;
gli aspetti di difformità e/o di omogeneità nella progettazione legate ai
territori ma anche all’organizzazione politico-istituzionale dei Distretti;
il grado di implementazione generale della L.n.328/2000.
La ricerca, condivisa all’interno di un gruppo di lavoro misto tra operatori delle
due realtà promotrici dell’iniziativa, si è svolta su due livelli:
•
•
l’analisi documentale, con la lettura critica e il confronto fra i Piani di Zona,
per l’anno 2005, dei quattro Distretti della Provincia di Frosinone; il
raffronto delle evidenze emerse con i risultati della ricerca già svolta per
l’annualità 2004 e una disamina della progettazione del biennio
2006/2007.
l’inchiesta con intervista ai soggetti istituzionali che compongono il sistema
locale di Welfare.
1.2. Il disegno della ricerca
Definito il “problema”, la fase successiva della ricerca ha riguardato la messa a
punto degli strumenti di indagine e l’individuazione del target di riferimento.
Vale la pena di evidenziare che, in considerazione degli obiettivi e dell’oggetto
posti dalla ricerca, la scelta metodologica di base è stata quella di realizzare un
indagine quali-quantitativa.
Per l’analisi documentale sono state predisposte:
•
•
una griglia di lettura dei Piani di Zona e dei relativi progetti esecutivi,
per le annualità 2004-2005-2006/2007, sulla base di specifici
indicatori, che consentisse di individuare le dimensioni maggiormente
significative ai fini della ricerca.
uno schema di lettura degli accordi di programma dei Distretti e degli
Statuti dei Consorzi finalizzata alla ricostruzione degli assetti
istituzionali dei 4 ambiti di programmazione individuando le
caratteristiche
e
le
funzioni
delle
diverse
componenti
dell’organizzazione.
Per quanto riguarda le interviste, si è scelto di svolgerle con un questionario
non strutturato, cioè privilegiando domande di tipo aperto.
12
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
La selezione dei soggetti da coinvolgere nell’indagine, è avvenuta per
“popolazioni” nel senso che, rispetto ai Distretti socio-assistenziali della Provincia, si
è deciso di intervistare:
- i Responsabili Tecnici: uno per ciascun Distretto;
- i Referenti Politici: uno per ciascun Distretto.
Per la Provincia sono stati coinvolti: l’Assessore alle Politiche Sociali e il
Coordinatore provinciale dei progetti di rete.
Per la AsL sono stati selezionati: il Direttore socio-sanitario della Asl di
Frosinone e il Direttore del Dipartimento Integrazione socio-sanitaria.
Per i Sindacati sono stati individuati 3 referenti provinciali per i rapporti con i
Distretti delle organizzazioni dei lavoratori maggiormente rappresentative (CGIL,
CISL, UIL).
Per la realizzazione di queste interviste sono stati elaborati 6 questionari
diversi, di cui è fornita copia in allegato. Il fine dell’inchiesta era quello di acquisire
conoscenza e valutare le convinzioni, le percezioni e gli atteggiamenti della
popolazione oggetto di indagine rispetto ai processi di pianificazione territoriale delle
politiche sociali.
1.3. La raccolta dei dati
L’analisi documentale è stata svolta in un arco di tempo compreso fra ottobre
2006 e marzo 2007, in cui sono stati reperiti i Piani di Zona dei 4 Distretti della
Provincia relativi all’annualità 2005 e al biennio 2006/2007 (in particolare per
quest’ultimo la presentazione alla Regione Lazio era fissata per il 31/12/06) nonché
altra documentazione utile ai fini della ricerca (Statuti, Accordi di Programma, ecc.).
Le interviste invece sono state svolte fra il mese di novembre 2006 e il mese
di gennaio 2007; particolarmente complicato è stato rapportarsi con i referenti della
Asl, tanto che, nonostante vari contatti e tentativi di contatto, non è stato possibile
intervistare il Direttore socio-sanitario della Asl (Dott. Renato Sponzilli).
Difficoltà si sono riscontrate inoltre con il Referente politico (Dott. Mario
Riccardi) del Distretto FR D di Cassino, per il quale non si è potuto procedere a
svolgere l‘intervista.
In totale quindi sono state realizzate 13 interviste1.
1.4. La codifica e l’analisi dei dati
Le operazioni di codifica e analisi dei dati sono state svolte in un arco di tempo
compreso fra il mese di dicembre 2006 e il mese di marzo 2007, in parallelo allo
svolgimento delle azioni di raccolta dei dati.
1
Parti significative di queste interviste sono state riportate in corsivo all’interno del rapporto di ricerca.
13
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Per l’analisi documentale, si è proceduto inizialmente ad uno studio delle fonti
statutari e convenzionali dei Distretti per ricostruire la dimensione istituzionale della
pianificazione, e successivamente ad una lettura critica dei Piani di Zona, sulla base
della griglia predisposta in precedenza e al loro confronto/comparazione, rispetto alle
tre annualità considerate dalla ricerca, sulla base degli specifici indicatori individuati.
Per quanto attiene invece le interviste, esse sono state in un primo momento
trascritte e poi raggruppate per ciascuna delle tipologie degli intervistati. A questo
punto si è proceduto ad un confronto sui contenuti delle risposte, per evidenziare
elementi di convergenza e differenze rispetto alle dimensioni di indagine. Le
conclusioni sono state raccolte in appositi report.
1.5. L’interpretazione dei risultati in un processo partecipato e la loro
pubblicizzazione
L’ultima fase del lavoro di ricerca è stata quella della interpretazione dei dati
raccolti e quindi dell’attribuzione di significati alle risultanza dell’analisi documentale
e delle interviste.
Si è effettuata una rielaborazione del materiale prodotto sulla base di quelle
che, all’interno del gruppo di ricerca, sono state individuate e qualificate come,
dimensioni significative della pianificazione sociale. Abbiamo riportato queste ultime
nello schema sottostante:
Dimensione
Istituzionale
Dimensione
economicofinanziaria
Dimensione
dell’integrazione
Pianificazione
sociale
distrettuale
Dimensione
dell’attuazione
Dimensione
sociale
Graf.1. - Schema della ricerca
14
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Il materiale, così rielaborato, è stato portato poi alla discussione e alla
condivisione, nella forma di una prima stesura del rapporto di ricerca, nell’ambito di
un workshop dal titolo La pianificazione sociale in provincia di Frosinone. Da una
lettura dei piani di zona distrettuali2 a cui sono stati invitati a partecipare i diversi
attori del sistema integrato di interventi e servizi sociali provinciali.
Scopi dell’iniziativa sono stati la condivisione e la partecipazione dei contenuti
del rapporto di ricerca prima della pubblica diffusione dei risultati.
Alcuni stralci della discussione e delle sollecitazioni emerse sono state inserite
all’interno del rapporto di ricerca.
Per la presentazione del rapporto di ricerca, nella sua versione definitiva, è
stato poi organizzato un convegno dall’omonimo titolo3.
2 Il Workshop dal titolo La pianificazione sociale in provincia di Frosinone. Da una lettura dei piani di zona
distrettuali si è tenuto il 30 maggio 2007 alla Camera di Commercio di Frosinone. Sono stati invitati a
partecipare i referenti politici dei 4 distretti socio-assistenziali (Assessori ai servizi sociali e i Presidenti dei
consorzi) i tecnici dei Distretti ( i membri degli Uffici di piano e i membri degli Uffici di Monitoraggio dove
esistenti), l’Assessore Provinciale alle politiche sociali e i membri dell’Osservatorio Provinciale delle
Politiche sociali, il Direttore socio-sanitario della Asl, le Organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative, le cooperative sociali aderenti a Legacoop e quelle socie del consorzio Parsifal). Si è
strutturato il percorso di condivisione in maniera che gli invitati, attraverso la compilazione di un’apposita
scheda di partecipazione, potessero ricevere in anticipo il materiale oggetto di discussione del workshop
via e mail o attraverso l’accesso in un’apposita area riservata del portale www.consorzioparsifal.it. Nella
sezione APPENDICE è disponibile l’elenco dei partecipanti. Il workshop è stato registrato in maniera
integrale.
3
Il Convegno è stato organizzato il 28 Giugno 2007 alla Camera di Commercio di Frosinone.
15
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Cap.2. La dimensione istituzionale della pianificazione sociale
La prima dimensione presa in esame dalla nostra indagine sulle politiche
sociali provinciali, ed in particolare sul processo di pianificazione territoriale, è stata
quella istituzionale.
Per indagarla abbiamo sottoposto ad analisi le modalità con cui avviene la
gestione associata dei servizi sociali nei quattro Distretti socio-assistenziali della
Provincia di Frosinone4, attraverso un esame delle fonti statutarie e convenzionali
adottate dagli Enti Locali territoriali. Abbiamo integrato questo studio documentale
con alcune interviste agli interlocutori istituzionali di riferimento (referenti politici e
tecnici dei Distretti), al fine di comprendere la capacità delle forme gestionali
adottate, di rispondere adeguatamente alle esigenze del contesto sociale e politico e
di concorrere alla realizzazione di un sistema locale integrato di interventi e servizi
sociali.
2.1. Le modalità di gestione dei servizi sociali in provincia di Frosinone
Già a partire dalla L.R. 38/965, gli Enti Locali afferenti ai quattro Distretti socioassistenziali della Provincia di Frosinone hanno avviato, con modalità e tempi
diversificati, la costruzione di primi assetti giuridico-amministrativi in grado di
promuovere e realizzare l’integrazione sovracomunale dei servizi sociali: Accordo di
Programma, Unione di Comuni, Protocolli d’Intesa e Consorzi.
Con la 328/006 sono stati riconosciuti alle componenti del sistema locale di welfare
nuovi ruoli e funzioni innovative, con la conseguenza che, in ciascuno degli ambiti
territoriali ottimali della Provincia, sono stati avviati processi di ricomposizione delle
politiche sociali, attraverso la strutturazione e/o il consolidamento di specifiche
soggettività giuridico-amministrative o di nuove modalità di cooperazione tra gli Enti
per la gestione associata di funzioni e servizi.
Il
risultato
raggiunto
oggi
è
un
assetto
provinciale
per
la
pianificazione/erogazione dei servizi sociali che conta due Accordi di
Programma tra i Comuni della zona nord, rispettivamente nei Distretti FR A
e FR B e due Consorzi intercomunali nella zona meridionale, coincidenti con i
Distretti FR C e FR D.
Di seguito analizziamo nel dettaglio le caratteristiche organizzative e strutturali di
ciascuna delle quattro forme di gestione associata dei servizi sociali, con la
consapevolezza che ogni esperienza è frutto di un contesto preesistente, di relazioni
politico istituzionali tra gli attori di governo, della gestione e dei servizi già presenti
4 Gli ambiti territoriali ottimali individuati dalla Regione Lazio per i Distretti Socio-Assistenziali della
Provincia di Frosinone coincidono con i 4 Distretti socio-sanitari.
5
Legge Regionale n. 38/96 “Riordino, programmazione e gestione degli interventi e dei servizi socio assistenziali nel Lazio” pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio N. 26 del 20 settembre 1996
SUPPLEMENTO ORDINARIO N. 2 del 20-09-1996
6
Legge 328/00 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 13 Novembre 2000 SUPPLEMENTO
ORDINARIO
16
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
sul territorio che hanno influenzato la fisionomia del sistema gestionale adottato dalle
Comunità locali.7
LEGENDA
•
•
•
•
Distretto
Distretto
Distretto
Distretto
FR
FR
FR
FR
A – Accordo di Programma
B – Accordo di Programma
C – Consorzio intercomunale
D – Consorzio intercomunale
Fig.1 - I Distretti socio-assistenziali della Provincia di Frosinone
2.2. L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR A di Alatri
Comuni (15)
Acuto 1.875 ab., Alatri 28.227 ab., Anagni 21.159 ab., Collepardo 949
ab., Filettino 589 ab., Fiuggi 9.206 ab., Guarcino 1.645 ab., Paliano 7.949
ab., Piglio 4.674 ab., Serrone 3.030 ab., Sgurgola 2.637 ab., Torre
Cajetani 1.376 ab., Trevi nel Lazio 1.943 ab., Trivigliano 1.591 ab., Vico
nel Lazio 2.242 ab. (dati del 31/08/2006)
Popolazione
89.082 abitanti8
Densità area distrettuale
656,28 kmq
Assetto istituzionale
Accordo di Programma (ai sensi dell’art. 34 del TUEL)
Comune capofila
Alatri
Tab.2 - Il contesto territoriale del Distretto FR A
Per la pianificazione sociale di zona, i Comuni del comprensorio del Distretto FR A
hanno scelto, quale modalità di gestione associata, l’Accordo di Programma9,
7
A. Battistella, U. De Ambrogio, E.Ranci Ortigosa Il Piano di Zona Costruzione, gestione, valutazione
Carocci Faber, Roma, 2004, pag.67
8 Dato tratto dal Piano di Zona – Biennio 2006-2007
9
L’istituto dell’Accordo di Programma è disciplinato dall’art. 34 del D.Lgs. 18 Agosto 2000 n. 267
Testo Unico degli Enti Locali che al comma 1 prevede” Per la definizione e l’attuazione di opere, di
17
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
individuando in Alatri il Comune capofila. L’Accordo ha una dimensione non
semplicemente intercomunale ma anche interistituzionale poiché coinvolge, oltre agli
Enti comunali, anche l’Amministrazione provinciale e l’Azienda Sanitaria Locale di
Frosinone. Annovera, inoltre, tra i suoi firmatari (ma non tra i soggetti stipulanti
l’Accordo) il Coordinamento Distrettuale del Terzo Settore10.
Attraverso l’Accordo di Programma, gli Enti citati hanno convenuto di coordinarsi per
l’elaborazione e la successiva attuazione del Piano di Zona distrettuale, dotandosi di
una struttura politico-amministrativa articolata su tre soggetti: l’Assemblea dei
Sindaci, il Comitato dei Sindaci e l’Ufficio di Piano11. Vediamone nel dettaglio le
caratteristiche e le funzioni.
L’organo di governo politico del Distretto è l’Assemblea dei Sindaci12 che risulta
costituita dai 15 Sindaci sottoscrittori dell’Accordo di Programma o da loro delegati,
dal Presidente dell’Amministrazione provinciale o da un suo delegato, dal Direttore
Generale della Asl o da un suo delegato.Partecipa inoltre, per previsione espressa
dello stesso Accordo di Programma, un rappresentante del Terzo Settore nominato
dal proprio coordinamento, con funzioni consultive13.
L’Assemblea rappresenta, dal punto di vista della realizzazione del Piano di Zona,
l’organo preposto alla sua approvazione, con significative funzioni d’indirizzo politicoamministrativo: esprime i fondamentali indirizzi politico-programmatici degli
interventi del Distretto, detta le linee guida dello sviluppo delle politiche sociali a
livello distrettuale, approva e/o ratifica gli atti più importanti della vita del Distretto e
formula ed esamina le proposte progettuali definite dai tecnici distrettuali e/o
comunali; viene inoltre chiamata a decidere su questioni di particolare rilevanza,
rispetto alla ricaduta sul territorio in ordine alla erogazione, distribuzione o
cessazione di servizi fondamentali.
L’Assemblea dei Sindaci elegge il Comitato dell’Accordo di Programma, costituito
dal Sindaco del Comune Capofila o da suo delegato, dal Presidente
dell’Amministrazione provinciale o suo delegato, dal Direttore generale della Asl o suo
delegato e, ai fini di una rappresentatività del territorio che tenga conto anche delle
interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la completa realizzazione, l’azione integrata e
coordinata di Comuni, di Province e Regioni, di Amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o
comunque di due o più tra i soggetti predetti, il Presidente della Regione o il Presidente della Provincia o il
Sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi o sui programmi
di intervento, promuove la conclusione di un Accordo di Programma, anche su richiesta di uno o più
soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalità, il
finanziamento ed ogni altro connesso adempimento”.
10
Nel Distretto FR A si è costituito un Coordinamento distrettuale del Terzo Settore, retto da un patto
associativo, con le finalità di: agevolare la partecipazione dei soggetti del Terzo Settore alla
programmazione/gestione dei servizi sociali distrettuali; facilitare la comunicazione e l’informazione di
questi soggetti in ordine alle iniziative del Distretto; facilitare i processi di conoscenza, scambio e
collaborazione tra le diverse organizzazioni. Il Coordinamento si configura come un’associazione di secondo
livello tra cooperative, organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale. Nonostante le
previsioni dell’Accordo di Programma, il Coordinamento non ha ad oggi ancora sottoscritto l’accordo.
11
Il quadro istituzionale descritto si basa sull’Accordo di Programma 2005-2008 attualmente in vigore.
L’Assemblea dei Sindaci è descritta dall’art. 11 dell’Accordo di Programma del Distretto
13
Ricordiamo in proposito che, mancando la sottoscrizione formale dell’Accordo di Programma da parte del
Coordinamento Distrettuale del Terzo Settore, la presenza del suo componente nell’Assemblea non è
ancora attuata.
12
18
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
esigenze delle realtà comunali meno popolose, anche da 4 Sindaci dei Comuni del
Distretto di cui 2 con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, uno con popolazione
inferiore ai 5.000 e uno in rappresentanza dell’Unione dei Comuni degli Ernici14.
Il Comitato rappresenta “l’organo di garanzia” dell’Accordo di Programma,
sovrintendendo costantemente alla sua esecuzione e, al tempo stesso, l’“organo
dell’integrazione” in quanto, tra le varie attribuzioni15 ad esso riservate, vi è anche il
compito di approvare accordi interistituzionali con altri Enti territoriali, finalizzati
all’integrazione socio-sanitaria e alla promozione di interventi congiunti nell’ambito
della formazione, dell’istruzione e dell’occupazione.
Il Comitato ha come Presidente il Sindaco del Comune di Alatri o un suo delegato che
assume la qualifica di Presidente del Distretto, anche con funzioni di
rappresentanza esterna.
Organo operativo-gestionale fondamentale della pianificazione sociale di zona e,
soprattutto, della sua successiva attuazione è l’Ufficio di Piano16, che si configura
come la struttura cui sono demandati, prioritariamente, il coordinamento e la
gestione a livello tecnico ed amministrativo di quanto previsto nel documento di
programmazione.
L’Ufficio di Piano esercita, inoltre, importanti funzioni di Comunicazione rispetto agli
altri operatori e soggetti istituzionali del territorio (costante ad es. è il contatto con i
referenti tecnici dei servizi sociali distrettuali e territoriali); di vigilanza e
monitoraggio degli interventi attuati; di gestione finanziaria dei servizi e di
predisposizione di regolamenti relativi ai servizi.
La sua composizione risulta articolata in 1 componente con funzioni di Coordinatore
proposto dal Comune capofila e designato dall’Assemblea dei Sindaci, 1 componente
con funzioni amministrativo-contabili, 1 componente designato dalla Asl di Frosinone,
1 componente designato dall’Amministrazione provinciale, 1 componente designato
dal Coordinamento del Terzo Settore che concorre alla programmazione e alla
formulazione dei Piani di zona17.
Si tratta di figure professionali rispondenti ai criteri di professionalità in base alla L.n.
328/00 che vengono designati tra il personale dei Comuni impiegato nel settore dei
servizi sociali comunali, della Asl e della Provincia o anche nominato tra soggetti
esterni alle rispettive Amministrazioni.La previsione dell’Accordo di Programma è
quella di un Ufficio di Piano quale organismo stabile nella sua configurazione,
orientato alla produzione del Piano di Zona annuale e quindi all’accompagnamento e
al sostegno di tutto il processo di elaborazione e costruzione delle politiche sociali
14
L’Unione dei Comuni degli Ernici è composta dai Comuni di Collepardo, guardino, Torre Cajetani, Trevi
nel Lazio.
15
Per l’elenco completo delle competenze, art.12 dell’Accordo di Programma.
16
Dall’art. 13 dell’Accordo di Programma
17
Per previsione dell’Accordo di Programma sarà previsto anche un gettone di presenza o rimborso spese
per il personale proveniente dal Terzo Settore. La presenza nell’Ufficio di Piano diverrà operativa con la
sottoscrizione dell’Accordo di Programma.
19
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
locali, così come delineato dalla 328/00, garante della partecipazione del “territorio”
e delle forme organizzate della Comunità.18
Quanto descritto è l’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR A, così
com’è delineato dall’Accordo di Programma sottoscritto dai Comuni del comprensorio,
dalla Asl e dalla Provincia di Frosinone; completiamo il quadro offerto al lettore
anticipando come, rispetto a tale assetto e alle forme previste di gestione dei servizi,
si struttura la percezione dei tecnici e dei politici referenti del Distretto stesso,
riguardo la sua efficacia/efficienza e la valutazione dei benefici e dei rischi che
essa comporta (anche in riferimento alla scelta prevalente per una gestione diretta
dei servizi di contro al contracting out in favore delle imprese sociali).
Come abbiamo visto sopra, i Comuni del Distretto FR A hanno scelto, all’indomani
della 328/00, l’istituto dell’Accordo di Programma per ottemperare alla necessità di
pianificazione e di attuazione delle politiche sociali a livello locale; ma come è
avvenuto, da parte loro, il processo di strutturazione di tale assetto istituzionale?
Quali sono state le valutazioni che hanno spinto verso questo tipo di organizzazione?
Quali le criticità riscontrate?
Sono quesiti interessanti soprattutto per la considerazione, già accennata all’inizio del
capitolo, che la “storia” dei Distretti e, quindi, l’assetto istituzionale che ne deriva è
direttamente connessa alla capacità di “programmazione” e di “partecipazione ” delle
politiche sociali da parte delle Amministrazioni interessate.
Per esaminare questi aspetti, non rintracciabili su fonti documentali, abbiamo optato
per un’indagine condotta con interviste; così è stato possibile raccogliere in modo
diretto la voce dei principali protagonisti del processo di costruzione del sistema
distrettuale di welfare e di rappresentarne idee, pensieri, percezioni e considerazioni
importanti ai fini della ricerca. La scelta operata è stata quella di rapportarsi con le
due dimensioni istituzionali fondamentali del Distretto: il livello tecnico e il livello
politico.
Nella visione del primo19 è emerso come il processo di istituzione del “Distretto A”
non sia stata priva di difficoltà, soprattutto per la collocazione geografica di alcuni
Comuni, le loro diverse esperienze ed esigenze nell’ambito dei servizi sociali (…)20.
Con il tempo però si è riusciti ad organizzare i servizi in modo da poter dare risposte
articolate sul territorio diversificandoli in base alle esigenze di ciascuno e facendo
delle diversità un elemento di forza del Distretto. La maturazione da parte degli
organi politici a superare il concetto dell’azione locale entrando in un’ottica
distrettuale e nell’idea della condivisione della pianificazione e della programmazione
dei servizi21 ha sicuramente giovato all’intero ambito territoriale.
18
Strategie di integrazione nella costruzione delle zone sociali. La progettazione delle zone ed i loro piani:
un’analisi di casi. Ricerca a cura del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali. Roma 2006
19
Dall’intervista alla Coordinatrice dell’Ufficio di Piano del Distretto FR A, dott.ssa Biancamaria Evangelisti
20 Idem
21 Idem
20
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Lo strumento dell’Accordo di Programma, acquisita nel tempo una concreta
funzionalità, risulta però dalla nostra indagine attualmente oggetto di ridiscussione
all’interno del Distretto: aspetto già emerso in un generico giudizio di migliorabilità22
dello strumento, espresso dal piano tecnico e confermato esplicitamente dal livello
politico del Distretto23: si sta discutendo per individuare una forma giuridica che
consenta effettivamente al Distretto di essere un organismo autonomo.
L’argomento dell’attuale assetto gestionale del Distretto socio assistenziale è stato
approfondito con il livello politico, circa gli elementi di opportunità e di criticità
ravvisati sino ad ora, rispetto alla capacità del medesimo di rispondere
adeguatamente alle esigenze del contesto sociale e politico di riferimento. È emerso,
come elemento positivo, l’argomento che l’Accordo di Programma, attraverso
l’Assemblea dei Sindaci, è garante di una rappresentatività diffusa degli Enti Locali
e soprattutto dei Comuni meno popolosi – la scelta dell’Accordo di Programma venne
operata soprattutto per garantire tutte le componenti del Distretto, dando una pari
dignità e una pari rappresentatività a tutti i Comuni all’interno dell’assise24.
Questo elemento positivo dovrebbe bilanciarsi con alcuni elementi critici quali:
la mancanza di soggettività giuridica che caratterizza il Distretto - il Distretto
non ha personalità giuridica, di conseguenza tutti gli atti elaborati e prodotti da
questi organismi politici e distrettuali sono atti di indirizzo che passano attraverso
il Comune capofila25;
• la struttura definita simpaticamente elefantiaca26, per la considerazione che
la presenza di un’ampia pluralità di soggetti richiede comunque un lavoro
costante e impegnativo di mediazione;
• un sistema di finanziamento caratterizzato da un notevole scostamento
temporale tra la fase programmatoria e quella di erogazione del finanziamento andiamo a programmare qualcosa su un’esigenza attuale che ci verrà finanziata
fra 4 anni27.
Da una valutazione complessive delle interviste svolte presso il Distretto socioassistenziale di Alatri, emerge un generale apprezzamento dell’istituto dell’Accordo di
Programma, in particolare in una prospettiva “storica” rispetto al Distretto; tuttavia le
considerazioni evidenziate circa il fatto che attualmente si stia discutendo la
migliorabilità del sistema, fanno pendere la “bilancia della percezione”
prevalentemente sugli elementi di criticità.
•
22
Idem
Dall’intervista all’Assessore con delega ai Servizi Sociali distrettuali del Comune di Alatri, dott. Emiliano
Remolo
24
Idem
25 Idem
26
Idem
27
Idem
23
21
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
2.3. L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR B di Frosinone
Comuni (23)
Amaseno 4.334 ab., Arnara 2.467 ab., Boville Ernica 8.927 ab., Castro dei
Volsci 4.975 ab., Ceccano 22.512 ab., Ceprano 8.846 ab., Falvaterra 594
ab., Ferentino 20.730 ab., Frosinone 48.265 ab., Fumone 2198 ab.,
Giuliano di roma 2.353 ab., Morolo 3.145 ab., Pastena 1.605 ab., Patrica
3.059 ab., Pofi 4.450 ab., Ripi 5.387 ab., Villa S. Stefano 1.772 ab.,
Strangolagalli 2.585 ab., Supino 4.926 ab., Torrice 4.492 ab., Vallecorsa
2.979 ab., Veroli 20.570 ab., S. Giovanni Incarico 3.475 ab. (dati rilevati
al 30/06/2006)
Popolazione
184.646 abitanti (dati al 30/06/06)
Densità area distrettuale
890,20 kmq
Assetto istituzionale
Accordo di Programma (ai sensi dell’art. 34 del TUEL)
Comune capofila
Frosinone
Tab.2. - Il contesto territoriale del Distretto FR B
Nell’ambito distrettuale FR B, il lavoro di programmazione associata del Piano di Zona
ha preso avvio in un contesto normativo ed organizzativo caratterizzato dalla
presenza di un Comune capoluogo di Provincia, Frosinone, inizialmente abilitato, per
espressa prescrizione regionale, all’autonoma elaborazione del documento zonale
annuale28. Così Frosinone è entrato nell’Accordo di Programma del Distretto FR B solo
nel 2002, subentrando a Ferentino nella funzione di Capofila, per svolgere il ruolo di
propulsore dell’azione integrata e coordinata di attivazione e gestione dei servizi
sociali del comprensorio.
L’esperienza di governo associato delle politiche sociali nell’ambito distrettuale di
Frosinone, è stata avviata in una logica di continuità con le pregresse esperienze
intercomunali maturate nel territorio, così come abbiamo visto accadere per Alatri. E
proprio la conoscenza della realtà territoriale ha indotto i livelli politici e tecnici ad
una funzionale ripartizione del Distretto in 5 sub-ambiti, in base alla popolazione e
alla contiguità geografica dei Comuni, intesi come livelli intermedi in grado di
integrare le esigenze dei singoli Enti Locali, anche i più piccoli, con gli orientamenti e
le decisioni assunte a livello distrettuale29.
28
La Legge Regionale 38/96 conferiva alle città capoluogo di Provincia la facoltà di costituire un ambito
ottimale per la programmazione dei servizi sociali; Frosinone si era indirizzata in tal senso e gli altri
Comuni del Distretto B avevano provveduto a sottoscrivere forme associative indipendentemente dal
capoluogo. Quando poi, nel 2001, le Linee Guida regionali, ai sensi della 328/00, sancirono l’obbligo di
rivedere gli Accordi di Programma, così da consentire l’ingresso anche ai capoluoghi, Ferentino cedette il
passo al Comune di Frosinone che, con propria delibera di Giunta n. 424 del 22 ottobre 2002, aderì
formalmente all’Accordo di Programma distrettuale. Si aprì quindi una fase di rimodulazione degli
interventi programmati negli anni precedenti finalizzata alla ridefinizione del Piano di Zona.
29
Il sub-ambito A ha Veroli come Comune referente;il sub-ambito B ha come referente Ceprano; il subambito C ha Ceccano; il sub-ambito D ha Ferentino come Comune referente e il sub-ambito E è formato da
Frosinone.
22
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Fig.2. – I Sub -ambiti del Distretto FR B Fonte:Piano di zona FR B 2006/07
L’articolazione del territorio in sub-ambiti ha forgiato la stessa configurazione degli
organi politici e tecnico-amministrativi del Distretto, come risulta evidente dalla
lettura dell’Accordo di Programma30 e dei vari Regolamenti adottati. Vediamo quindi
come tale assetto si delinea.
La Struttura di Piano si presenta come un’organizzazione tecnico-amministrativa
complessa, articolata in:
•
•
•
un Ufficio di Piano, che costituisce il nucleo operativo del Distretto; è composto
da personale del Comune capofila, in particolare un Coordinatore Dirigente di
settore, un Responsabile amministrativo e un Responsabile tecnico, supportati
nella loro attività da altro personale amministrativo;
cinque Uffici di sub-ambito, composti da due tecnici (assistente sociale ed
amministrativo) per ciascun Comune referente, coadiuvati da un professionista di
altro Comune del sub-ambito;
un Ufficio di Coordinamento che raccorda l’Ufficio di piano e gli Uffici di subambito; è composto da tutti i membri dei menzionati uffici, allargato alla presenza
di un referente dell’Amministrazione Provinciale e di un referente per i servizi
territoriali della ASL.
Il livello politico del Distretto è rappresentato dal Comitato dell’Accordo di
Programma che ha lo scopo di favorire e sviluppare sul piano politico e strategico a
livello territoriale l’integrazione, l’informazione ed il coordinamento dei servizi sociali
con quelli sanitari, dell’istruzione, della formazione e lavoro, del privato sociale e
dell’associazionismo31. Si tratta di un organo composto da 10 componenti: dal
Sindaco del Comune capofila o suo delegato con funzioni di Presidente del
Distretto, da 4 sindaci o delegati dei Comuni referenti di sub-ambito e da 3 sindaci o
30
Accordo di Programma del 14 Dicembre 2002 così come modificato con atto formale del Sindaco il
30.11.2004, pubblicato sul BUR Lazio del 10.02.2005, n. 4.
31
Regolamento del Comitato dell’Accordo di Programma, approvato dall’Assemblea dei Sindaci del
04.10.2005.
23
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
delegati di altrettanti Comuni del Distretto32, dal Direttore del Distretto B della Asl,
dal Presidente dell’Amministrazione Provinciale o suo delegato.
La nomina del Comitato rientra tra le funzioni dell’organo supremo del Distretto,
l’Assemblea dei Sindaci che ha una composizione che rispecchia quella del
Distretto FR A con i Sindaci o loro delegati dei Comuni sottoscrittori dell’Accordo, dal
Presidente dell’Amministrazione Provinciale o suo delegato, dal Direttore dell’Azienda
Sanitaria Locale o suo delegato.
Così come i Comuni del Distretto di Alatri, anche gli Enti Locali del Distretto socioassistenziale FR B hanno scelto, all’indomani della 328/2000, l’istituto dell’Accordo di
Programma come strumento per la pianificazione sovracomunale dei servizi sociali.
Anche per esso, abbiamo provveduto ad analizzare, attraverso l’analisi delle
interviste effettuate al responsabile tecnico e al referente politico del Distretto, le
criticità riscontrate e gli elementi positivi emersi nella scelta di un’organizzazione
legata all’Accordo di Programma.
Nel Distretto FR B il livello tecnico elogia la flessibilità dell’organizzazione come
elemento di positività – l’Accordo di Programma è un tipo di organizzazione più
flessibile. E’ possibile modificare il regolamento dell’Accordo di Programma in base
alle esigenze del Distretto33.
Sicuramente la duttilità della struttura è valutata di gran lunga più favorevolmente
rispetto all’additato elemento di criticità che emerge, per cui lo strumento
dell’Accordo di Programma rende il Distretto un soggetto privo di autonomia
giuridica34.
Il livello politico35 – al pari di quello del Distretto FR A - biasima le lungaggini
amministrative connesse con un’organizzazione che garantisce la rappresentatività
dei Comuni, anche più piccoli, e che risulta economicamente più conveniente rispetto
ad una eventuale forma consortile: il Consorzio come formula organizzativa sarebbe
risultato di gran lunga più costoso per gli Enti Locali36.
32
appartenenti a sub-ambiti diversi, individuati sulla base delle caratteristiche demografiche e avendo cura
di garantire la rappresentatività dei Comuni piccoli, medi e grandi.
33 Dall’intervista al Responsabile Tecnico dell’Ufficio di Piano del Distretto FR B Dott.ssa Sandra Calafiore
34
Idem.
35 Dall’intervista al Presidente del Distretto Sociale FR B Dott. Michele Marini
36
Idem.
24
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
2.4. L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR C di Sora
Comuni (27)
Alvito 3.031 ab., Arce 6.029 ab., Arpino 7.614 ab., Atina 4.484 ab.,
Belmonte Castello 765 ab., Broccostella 2.646 ab., Campoli Appennino
1.804 ab., Casalattico 675 ab., Casalvieri 3.211 ab., Castelliri 3.560 ab.,
Col felice 1.853 ab., Fontana Liri 3.215 ab., Fontechiari 1.288 ab.,
Gallinaro 1.221 ab., Isola del Liri 12.191 ab., Monte S. Giovanni Campano
12.739 ab., Pescosolido 1.568 ab., Picinisco 1.206 ab., Posta fibreno
1.274 ab., Rocca D’Arce 1.031 ab., S. Biagio saracinisco 365 ab., S.
Donato Valcomino 2.192 ab., Santopadre 1.649 ab., Settefrati 855 ab.,
Sora 26.029 ab.,Vicalvi 801 ab., Villa Latina 1.247 ab. (fonte Istat del
censimento 2001).
Popolazione
103.303 abitanti
Densità area distrettuale
800 Kmq
Assetto istituzionale
Consorzio (ai sensi dell’art. 31 del TUEL)
Sede consortile
Sora
Tab. 3 - Il contesto territoriale del Distretto FR C
I Comuni del comprensorio del Distretto socio-assistenziale FR C di Sora, dopo aver
sperimentato una iniziale forma di gestione associata dei servizi sociali con lo
strumento dell’Istituzione sovracomunale37, hanno convenuto di costituirsi in
Consorzio, ritenendolo una forma di cooperazione tra Enti Locali più strutturata e
flessibile.
Nel 2004 si dà quindi vita all’AIPES – Associazione Intercomunale Per
l’Esercizio Sociale - Consorzio per i Servizi alla Persona con la finalità di:
sviluppare e consolidare la cultura dei servizi socio-assistenziali, socio-sanitari,
sanitari (…), assumere la gestione diretta dei servizi alla persona evitando
sovrapposizioni e parcellizzazioni (…), garantire politiche d’integrazione territoriale e
di solidità finanziaria tra i Comuni per l’ottimizzazione delle risorse e degli interventi,
assicurare ai cittadini interventi omogenei relativamente all’offerta di servizi e ai
livelli di spesa, migliorare il sistema di erogazione dei servizi, collaborare attivamente
con il Terzo Settore nella progettazione e gestione dei servizi anche attraverso la
sperimentazione di nuove forme di cooperazione fra pubblico e privato38.
L’AIPES, in quanto Consorzio, si configura quale ente strumentale dei Comuni, dotato
di personalità giuridica, di un proprio patrimonio e di autonomia gestionale.
Nella nostra ricerca ne abbiamo analizzato la struttura con riferimento particolare ai
tre organi fondamentali dell’Assemblea Consortile, del Consiglio d’Amministrazione e
dell’Ufficio di Piano39. Per la descrizione dei primi due ci siamo avvalsi dello Statuto
del Consorzio che, però, non fa espressa menzione dell’Ufficio di Piano; per illustrare
l’organizzazione di quest’ultimo ci siamo basati sulle informazioni emerse dalle
interviste effettuate.
37
Nel 1999, il Consorzio si trasforma in Autorità Istituzione per l'Esercizio di Servizi (AIPES), essendo stato
incluso dall'Ente Regione nei 7 Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), individuati in tutto il territorio regionale
per sperimentare forme giuridico-istituzionali innovative per l'attivazione delle politiche sociali.
38
Dall’art.3 dello Statuto del Consorzio AIPES
39
Ricordiamo per completezza che la struttura del Consorzio annovera inoltre come organi: il Collegio dei
revisori dei Conti (art.22 Statuto), il Direttore Generale (artt. 24-25 Statuto).
25
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
L’Assemblea Consortile è composta dai Sindaci o delegati degli Enti Locali
associati, attualmente 27, ciascuno con una responsabilità pari alla quota di
partecipazione deliberata. L’Assemblea, organo permanente, rappresenta la diretta
espressione degli Enti consorziati ed esercita il controllo politico-amministrativo sulla
regolarità dell’attività del Consorzio con particolare riferimento al mantenimento
dell’equilibrio economico40.
Il Consiglio d’Amministrazione è l’organo del Consorzio che ne cura gli aspetti
gestionali ed è composto da 9 membri effettivi, di cui uno con funzioni di
Presidente.
I componenti del C.d.A. sono nominati dall’Assemblea fuori del proprio seno tra
persone che abbiano i requisiti per essere eletti consiglieri comunali e provinciali ed
una specifica competenza tecnica nei servizi alla persona e/o amministrativa e
gestionale41.
A differenza degli Accordi di Programma fin qui descritti, caratterizzati da membri
dell’organo di “governo” nominati direttamente in seno all’Assemblea, nel Consorzio
AIPES non vi è coincidenza di ruoli tra i delegati degli Enti Locali associati; nella
prassi consolidata, tuttavia, le persone chiamate a ricoprire l’incarico di membro del
Consiglio d’Amministrazione, pur non coincidendo con il Sindaco o l’Assessore, sono
comunque espressione delle realtà comunali.
Per quanto riguarda, infine, l’Ufficio di Piano dell’AIPES, dobbiamo considerare il
fatto che questo organismo non nasce con l’avvio dei Piani di Zona dei Distretto ma è
stato costituito prima della L. n. 328/2000, come un gruppo di lavoro strutturato,
composto di risorse umane con competenze tecniche ed amministrative, attivo a
sostegno degli organismi politici deputati al governo delle questioni socio-assistenziali
dell’ambito42, già al tempo della costituzione dell’Istituzione.
Attualmente l’Ufficio di Piano si presenta composto da 5 dipendenti del Consorzio: un
sociologo, un assistente sociale, uno psicologo, un pedagogista e un addetto
all’amministrazione. Una struttura snella, di sola espressione dell’Ente consortile, che
si interfaccia con 8 assistenti sociali, recentemente assunte a contratto, che operano
direttamente sui Comuni
e che consentono all’AIPES di avere un costante
monitoraggio sui Comuni.
La forma consortile come strumento di cooperazione tra Enti Locali, per lo
svolgimento in forma associata di attività sociali, è stata oggetto di studi di settore
diretti a valutarne gli elementi di positività e quelli di criticità43.
40
Dall’art.12 dello Statuto del Consorzio AIPES
41 Dall’art.16 dello Statuto del Consorzio AIPES
42
Si tratta di una situazione relativamente diffusa, come dimostrato in “Strategie di integrazione nella
costruzione delle zone sociali. La progettazione delle zone ed i loro piani: un’analisi di casi”. Ricerca a cura
del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali. Roma 2006
43
Guida alla gestione associata degli Enti Locali - Quaderni dell’Amministrare - Regione Lazio Assessorato
agli Affari Istituzionali, Enti Locali e Sicurezza a cura del Centro Studi e Formazione Management Pubblico,
Roma 2004, pag. 43.
26
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Anche nella nostra ricerca abbiamo cercato di porre l’attenzione su questi aspetti,
attraverso le testimonianze dei principali protagonisti del Distretto FR C.
Il livello politico del Consorzio44, nel corso dell’intervista, ha ricostruito l’intero
cammino di strutturazione dell’attuale forma organizzativa, focalizzando l’attenzione
su alcune tappe fondamentali, snodatesi nell’arco di quasi un decennio.
I Comuni del territorio furono sollecitati alla gestione associata dei servizi sociali da
iniziali motivazioni di carattere pragmatico45: la Legge Regionale 38/9646 prevedeva,
infatti, delle modalità di erogazione dei fondi che favorivano la cooperazione tra gli
Enti e quindi, già all’indomani della sua approvazione, i Comuni del sorano decisero di
avviare un processo di ricomposizione delle politiche sociali a livello sovracomunale.
Il processo venne valorizzato a livello regionale, con l’ingresso del raggruppamento
dei Comuni creato, nei 7 ambiti sociali selezionati per la sperimentazione di forme
innovative di gestione dei servizi sociali. I Comuni avviarono, quindi, la
sperimentazione di un’associazione intercomunale per le politiche sociali47 con la
forma dell’Istituzione.
Terminata la sperimentazione senza che l’esperienza maturata ricevesse un espresso
riconoscimento sul piano normativo da parte della Regione, i Comuni dovettero
cominciare ad interrogarsi su una nuova forma organizzativa che rendesse meno
traumatica possibile la transizione: venne scelto il Consorzio perché ritenuto più
similare al modello dell’Istituzione intercomunale48.
Il timore iniziale più forte rispetto alla metamorfosi era legato ad una delle criticità
della forma consortile messe più frequentemente in evidenza dagli studi esistenti in
materia: l’allontanamento, lo scollamento delle realtà comunali dal Consorzio stesso,
per la mancanza di una garanzia forte di rappresentatività. L’AIPES ha cercato di
superare questo problema valorizzando le responsabilità dell’Assemblea consortile e
costituendo un Consiglio d’Amministrazione che rappresentasse le realtà comunali
sulla base non solo del criterio della popolazione ma anche tenendo conto di quello
della territorialità49 sia per i Comuni della Valle del Liri che per quelli della Valle di
Comino.
Dal punto di vista degli elementi positivi, il Consorzio è uno strumento che garantisce
l’efficacia dell’azione di governo: molto più di un Accordo di Programma che, per
Il consorzio si configura come ente strumentale con personalità giuridica ed autonoma capacità operativa e
imprenditoriale, istituito da Comuni. E’ dotato di propri organi e regolato dalle norme per le aziende
speciali. Poiché la composizione degli organi e le modalità di funzionamento sono disciplinate in modo
dettagliato dalla legge, il consorzio è caratterizzato da scarsa flessibilità e complessità istituzionale, a cui si
associa una debole integrazione tra uffici e tra le strutture degli enti aderenti. Dal punto di vista degli
svantaggi, oltre ad essere scarsamente integrato con i Comuni, occorre evidenziare che essendo un ente
aggiuntivo, comporta dei costi aggiuntivi di funzionamento e di gestione.
44
Dall’intervista al Presidente del Consorzio AIPES dott. Maurizio Ottaviani
45
Idem
46 Legge Regionale n. 38/96 “Riordino, programmazione e gestione degli interventi e dei servizi socio assistenziali nel Lazio” pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio N. 26 del 20 settembre 1996
SUPPLEMENTO ORDINARIO N. 2 del 20-09-1996
47
L’Istituzione è un organismo strumentale dell’Ente locale per l’esercizio dei servizi sociali: caratteristica
peculiare è che essa rappresenta l’espressione diretta di un solo ente locale; la sperimentazione innovativa
dell’AIPES consisteva nell’estendere la portata di questo strumento per la gestione in forma associata.
48
Dall’intervista al Presidente del Consorzio AIPES dott. Maurizio Ottaviani
49
Idem
27
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
quanto snello sia, non da garanzia di operatività effettiva50. Inoltre il Consorzio è in
grado di garantire la continuità dell’azione amministrativa anche nel caso di elezioni
politiche che portino a mutare in maniera consistente la composizione degli organi di
governo del sistema.
Il livello tecnico del Distretto51, in ordine all’adeguatezza della forma organizzativa
del Consorzio rispetto alle esigenze del contesto territoriale, ha evidenziato quale
elemento di positività a chiarezza e la snellezza52 delle modalità di gestione dei
servizi. Esse consentono al Consorzio di interpretare le esigenze dei Comuni e di
tradurle nel concreto in maniera efficace attraverso uno snellimento delle procedure.
2.5. L’assetto istituzionale del Distretto socio-assistenziale FR D di Cassino.
Comuni (26)
Acquafondata 288 ab., Aquino 5.505 ab., Ausonia 2.583 ab., Cassino
35.433 ab., Castelnuovo P. 883 ab., Castrocielo 3.831 ab., Cervaro 7.167
ab., Colle S. Magno 816 ab., Coreno A. 1.723 ab., Esperia 4.093 ab., Pico
3.137 ab., Piedimonte S. Germano 5.270 ab., Pignataro I. 2.521 ab.,
Pontecorvo 13.455 ab., Roccasecca 7.717 ab., S. Giorgio a Liri 3.146 ab.,
S. Ambrogio S. Garigliano 960 ab., S. Andrea del Garigliano 1.576 ab. S.
Apollinare 1.972 ab., Sant’Elia Fiumerapido 6.319 ab., S. Vittore del Lazio
2.718 ab., Terelle 572 ab., Vallemaio 1.026 ab., Vallerotonda 1.851 ab.,
Villa S. Lucia 2.683 ab., Viticuso 423 ab. (fonte Servizi anagrafici
comunali rilevati al 31/12/2005)
Popolazione
117.670 abitanti
Densità area distrettuale
884 kmq
Assetto istituzionale
Consorzio (ai sensi dell’art. 31 del TUEL)
Sede consortile
Piedimonte San Germano
Tab. 6 - Il contesto territoriale del Distretto FR D
A partire dal 1996 alcuni Comuni del Distretto socio-assistenziale FR D di Frosinone53,
hanno dato vita ad una forma di gestione associata dei servizi sociali, che aveva
come scopo il miglioramento della qualità della vita dei cittadini e soprattutto di quelli
portatori di particolari bisogni. Questo percorso di condivisione e di crescita avviato
sul territorio si è arricchito, nel corso degli anni, con l’adesione della totalità dei
Comuni54 di riferimento dell’area distrettuale, i quali hanno maturato, con tempi e
sensibilità diversi, la riflessione sulle modalità con cui le Amministrazioni Locali
possono rispondere alle esigenze dei cittadini.
Lo strumento utilizzato per la definizione dell’assetto istituzionale è stato quello della
convenzione fra i Comuni; gli Enti Locali hanno quindi deliberato di svolgere in modo
coordinato i servizi sociali, affidandone la gestione ad un Consorzio, ente dotato di
50 Idem
51
Dall’intervista all’ allora Direttore Generale del Consorzio AIPES dott.ssa Federica De Santis
52 Idem
53
I Comuni di Aquino, Cassino, Castelnuovo Parano, Castrocielo, Cervaro, Piedimonte San Germano,
Pignataro Interamna, Sant’Ambrogio sul Garigliano, Sant' Elia Fiumerapido, San Vittore del Lazio e Villa
Santa Lucia, si associarono unicamente per la gestione del servizio di assistenza domiciliare.
54
Coreno Ausonio nel 1998, Roccasecca nel 2000, Pontecorvo, Terelle, Acquafondata, Esperia e Pico nel
2001, Sant’Apollinare, Vallemaio, Ausonia, Colle San Magno e Viticuso nel 2002, San Giorgio a Liri,
Sant’Andrea del Garigliano, Pico e Vallerotonda nel 2003.
28
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
personalità giuridica, denominato Consorzio dei Comuni del Cassinate per la
Programmazione e Gestione dei Servizi Sociali.
Oggi la base consortile risulta costituita da 26 Comuni, attivi con l’obiettivo di
perseguire una organica politica di sicurezza sociale mediante il riordino, lo sviluppo e
la gestione associata dei servizi sociali ed assistenziali, offrendo ai cittadini tutti i
servizi necessari a garanzia della migliore qualità della vita.
Lo Statuto del Consorzio prevede la possibilità dell’ammissione alla base consortile
anche di Enti diversi dai Comuni ma fino ad oggi non si è proceduto al suo
ampliamento55.
E’ stata quindi creata una struttura consortile con una pluralità di organi e funzioni
che descriviamo sinteticamente:
All’Assemblea consortile spetta di determinare gli indirizzi generali del Consorzio e
di esercitare il controllo politico-amministrativo, assicurando il raccordo tra i Comuni
associati.56
L'Assemblea è costituita dal Presidente del Consorzio e dai Sindaci, o delegati, dei
Comuni aderenti al Consorzio stesso. I Comuni con popolazione oltre le 15.000
unità, hanno diritto a due rappresentanti in seno all’Assemblea.
Il Presidente del Consorzio, è eletto dall’Assemblea al proprio interno ed assolve
anche le funzioni di Presidente dell’Assemblea. Egli ha la rappresentanza legale
dell’Ente e presiede l’organo di governo della struttura che è il Consiglio
d’Amministrazione.Il C.d.A. è composto, oltre che dal Presidente del Consorzio,
anche da un numero di componenti compreso tra sei e nove, i quali possono essere
nominati – secondo le previsioni statutarie - tra i cittadini in possesso dei requisiti di
eleggibilità, candidabilità e compatibilità uniti ad una comprovata esperienza tecnicoamministrativa.
La struttura tecnico-operativa che si occupa della programmazione sociale
distrettuale e, in particolare, dell’attuazione del Piano di Zona è l’Ufficio di Piano.
Questo, come per l’AIPES, risulta costituito dal personale dipendente in forza al
Consorzio: un funzionario area finanziaria–amministrativa, uno psicologo, un
assistente sociale e alcuni collaboratori amministrativi. La composizione dell’Ufficio di
Piano è stata evinta non dallo statuto – che come quello dell’AIPES non lo menziona ma direttamente dalla lettura del Piano di Zona, sezione relativa alle innovazioni
organizzative, operative e gestionali del Distretto.
Abbiamo visto come il processo di strutturazione del Consorzio nella zona del
Cassinate sia stato avviato dagli Enti Locali già qualche anno prima dell’approvazione
della 328/00, nel 1996, e come negli anni successivi ci sia stata la progressiva
adesione di tutte le realtà comunali dell’ambito distrettuale.
55
56
Art. 7 dello Statuto del Consorzio
Dalla Carta dei Servizi del Consorzio dei Comuni del Cassinate
29
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
La forma organizzativa prescelta ha saputo ottenere nel tempo, secondo quanto
dichiarato dal livello tecnico del Distretto57, un risultato sicuramente migliore sotto il
profilo del coordinamento degli interventi perchè fondato sul meccanismo della
delega, da parte dei Comuni, al Consorzio dell’erogazione dei servizi58: il Consorzio
quindi garantirebbe l’omogeneità degli interventi sull’intero territorio.
Le criticità maggiori si evidenziano, invece, sotto il profilo della capacità e dalla reale
possibilità da parte del Consorzio di rispondere alle esigenze di tutti i Comuni del
comprensorio, soprattutto di quelli montani, caratterizzati da un’elevata incidenza
della popolazione anziana e da difficoltà di spostamento59 dell’utenza per accedere e
fruire dei servizi.
2.6. Il ruolo della Provincia nella dimensione istituzionale della pianificazione
Nella ricostruzione della dimensione istituzionale delle politiche sociali provinciali ed
in particolare sul processo di pianificazione territoriale, un’attenzione particolare deve
essere riservata al ruolo dell’Amministrazione provinciale.
La L.328/0060 ha infatti attribuito alle province specifiche funzioni
programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali in ordine:
nella
a. alla raccolta delle conoscenze e dei dati sui bisogni e sulle risorse rese
disponibili dai comuni e da altri soggetti istituzionali presenti in ambito
provinciale per concorrere all’attuazione del sistema informativo dei servizi
sociali;
b. all’analisi dell’offerta assistenziale per promuovere approfondimenti mirati sui
fenomeni sociali più rilevanti in ambito provinciale, fornendo, su richiesta dei
comuni e degli enti locali interessati, il supporto necessario per il
coordinamento degli interventi territoriali;
c. alla promozione, d’intesa con i comuni, di iniziative di formazione, con
particolare riguardo alla formazione professionale di base e all’aggiornamento;
d. alla partecipazione alla definizione e all’attuazione dei piani di zona.
Nella nostra ricerca abbiamo indagato le modalità con cui la Provincia di Frosinone
esercita queste funzioni rispetto ai quattro distretti socio assistenziali utilizzando sia
le fonti documentali sia, soprattutto, le interviste con il livello tecnico e quello politico
dell’Assessorato provinciale alle Politiche sociali.
Vediamo nel dettaglio:
57
Dall’intervista alla Responsabile dell’ Area finanziario-amministrativa dell’Ufficio di Piano dott.ssa Patrizia
Delle Colli
58
Idem
59
Idem
60
Art. 7 legge 328/00 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali” pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 265 del 13 Novembre 2000
SUPPLEMENTO ORDINARIO
30
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Sistema informativo. La Provincia di Frosinone collabora con la Regione Lazio per la
costruzione del Sistema Informativo dei Servizi Sociali della Regione (SISS): si tratta
di un progetto che ha l’obiettivo di costruire una rete informativa sui bisogni e sui
servizi del territorio che abbia un criterio di omogeneità sui 5 ambiti provinciali61.
La Provincia concorre all’attuazione del progetto attraverso un’articolazione specifica
dell’Osservatorio provinciale delle Politiche Sociali: siamo in una fase in cui stiamo
mettendo a punto degli strumenti per consentire poi ai Distretti e alla Provincia di
fare la lettura dei bisogni del territorio come base per la programmazione62- ci ha
riferito il livello tecnico della provincia.
Si tratta di un percorso in costruzione per la buona riuscita del quale è fondamentale
una stretta collaborazione tra Osservatorio provinciale e singoli Osservatori
distrettuali: i Distretti hanno infatti delle strutture proprie ma la loro rete non è
uniforme; se i Distretti FR A e FR B hanno degli Osservatori con una storia, un certo
sedimento di esperienze anche dissimili tra loro, non è lo stesso sui Distretti FR C e
FR D63.
Due soli Distretti della Provincia, infatti, rispettivamente FR A e FR B, si sono dotati di
Osservatori con risorse strumentali e umane che svolgono una funzione di
monitoraggio e valutazione dei servizi dei piani di zona; per il Distretto FR C non c’è
un ufficio specifico con tale funzione ma tutta la struttura creata per la gestione del
Distretto lavora esclusivamente per il piano di zona con una supervisione dei progetti
continua e costante; il Distretto FRD sta lavorando per la costituzione di una struttura
stabile all’interno dell’organizzazione consortile.64
L’obiettivo della provincia è la costruzione
che, raccordandosi costantemente con la
non solo una funzione di ricerca all’interno
dati ma soprattutto la funzione di lavorare
reale processo di programmazione65.
di un sistema incentrato su una struttura
dimensione distrettuale, sappia svolgere
degli uffici di piano per il reperimento dei
sulle fonti informative per formare poi un
Formazione: La Provincia di Frosinone ha avuto due esperienze positive ma non
strutturate di partecipazione ad iniziative formative rivolte agli operatori dei servizi,
rispettivamente nei Distretti FR A e FR C66: si tratta di iniziative singole che non si
inseriscono all’interno di percorsi ancora strutturati.
Coordinamento degli interventi: Abbiamo analizzato la modalità con cui la
Provincia, nell’esercizio di un ruolo di coordinamento degli interventi territoriali sui
quattro distretti, interagisce sul piano istituzionale con le due realtà distrettuali su FR
A e FR B e con i due consorzi di FR C e FR D. Abbiamo utilizzato per questa analisi gli
statuti e gli accordi di programma dei distretti.
Riportiamo in tabella quanto riscontrato:
61
Dall’intervista al Coordinatore Settore Politiche Sociali provinciali dott. Marcello Fanfarillo
Idem
63
Idem
64
E’ quanto emerso dalle interviste ai livelli tecnici di ciascuno dei Distretti.
65
Dall’intervista al Coordinatore Settore Politiche Sociali provinciali dott. Marcello Fanfarillo
66
Dall’intervista all’Assessore provinciale alle politiche sociali dott. Francesco Giorgi
62
31
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Distretti
FR A
FR B
FR C
FR D
Strumento
dell’integrazione
Livello politico
Livello tecnico
Accordo di
Programma
Il Presidente dell’Amministrazione Provinciale (o suo
delegato) partecipa all’Assemblea dei Sindaci e al
Comitato dell’Accordo di Programma
Un referente della Provincia è
membro dell’Ufficio di Piano
Accordo di
Programma
Il Presidente dell’Amministrazione Provinciale (o suo
delegato) partecipa all’Assemblea dei Sindaci e al
Comitato dell’Accordo di Programma
Un referente della Provincia è
parte dell’Ufficio di
Coordinamento del Distretto
-
-
-
-
Protocollo d’Intesa
-
Tab.5 - Livello d’integrazione istituzionale della Provincia
Abbiamo completato l’analisi documentale con l’intervista al livello politico
dell’Assessorato provinciale: la capacità di esercizio del ruolo di coordinamento da
parte della provincia si diversifica in base alle forme giuridiche nel senso che su FR A
e FR B essendo accordi di programma e quindi delle forme giuridiche che partono dal
basso dove si privilegia molto la politica, la provincia partecipa addirittura in
assemblea con diritto di voto: a pieno titolo quindi.
Questo non avviene nei Consorzi: su Cassino non c’è un protocollo d’intesa; sul
Distretto FR C siamo firmatari di un protocollo d’intesa ma abbiamo qualche difficoltà
ad esercitare questa funzione.
Abbiamo indicato del personale per far parte degli uffici di piano: su FR A e FR B
siamo strutturati e funzionali negli Uffici di Piano;invece non accade lo stesso su FR C
e FR D67.
Auspichiamo un riconoscimento della funzione dell’Amministrazione provinciale in
tutti i territori perché quantomeno la provincia possa sedere a pieno titolo a quei
tavoli per rimuovere uno dei motivi che determinano maggiormente la disomogeneità
delle prestazione e l’esigibilità dei diritti di tutti sulla nostra provincia68.
Tra gli strumenti utilizzati per raggiungere quest’ultimo obiettivo, l’Amministrazione
provinciale ha istituito, da due anni, un Tavolo di Coordinamento
Interdistrettuale che ha una funzione importantissima: quella di coordinare l’azione
dei 4 territori, di farli dialogare e anche di dotarli di una visione più ampia rispetto al
proprio singolo territorio69.
67
68
69
Dall’intervista all’Assessore provinciale alle politiche sociali dott. Francesco Giorgi
Idem
Dall’intervista a Coordinatore Settore Politiche Sociali provinciali dott. Marcello Fanfarillo
32
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Cap.3. La dimensione dell’integrazione della pianificazione sociale
L’integrazione tra politiche sociali ed altre politiche del territorio è da sempre
un tema fondamentale per chi pone al centro delle priorità e delle strategie di un
determinato territorio la persona umana.
La complessità dei bisogni di cui è portatore ogni individuo richiede infatti una
capacità di risposta del sistema di protezione sociale articolata e multiforme.
Il legislatore, a diversi livelli, ha richiamato l’attenzione sull’integrazione come
dimensione strategica della politica sociale, sollecitando l’avvio di forme di
collegamento fra questa e le politiche sanitarie, educative, formative, del lavoro,
culturali ed abitative.
Nel corso della nostra indagine, abbiamo ricostruito questa dimensione
dell’integrazione della pianificazione sociale dei Distretti focalizzando l’attenzione,
principalmente, sull’integrazione socio- sanitaria.
3.1. L’integrazione socio-sanitaria
L’integrazione socio-sanitaria delle funzioni e dei servizi rappresenta un tema
particolarmente “caldo” nel contesto della pianificazione sociale ciociara.
Il Piano di Zona rappresenta, per ogni ambito territoriale, una grande opportunità di
realizzare l’integrazione fra i servizi sociali e quelli sanitari, in una logica di
concertazione fra soggetti autonomi e con pari dignità. Tuttavia, il quadro che
emerge dalla nostra ricerca, sia sul piano documentale che rispetto alle interviste agli
attori istituzionali dei Distretti, è quello di un processo ancora incompiuto, che
fotografa un’articolazione del territorio provinciale a “macchia di leopardo” rispetto
allo sviluppo dell’integrazione.
Abbiamo cercato di introdurre una prima caratterizzazione del livello di collaborazione
esistente tra la Asl e i 4 Distretti socio-assistenziali, considerando le seguenti subdimensioni dell’integrazione:
1. l’integrazione istituzionale, intesa come la misura con cui i diversi soggetti
istituzionali hanno saputo individuare strumenti e percorsi amministrativi per
la realizzazione dell’integrazione;
2. l’integrazione operativo-funzionale, che analizza, attraverso dati quantitativi, il
livello d’integrazione socio-sanitaria nella progettazione esecutiva dei piani di
zona;
3. l’integrazione finanziaria, che, tenendo conto dei dati presenti nei piani di
zona, esamina il livello di partecipazione della ASL alla definizione dei budget
distrettuali (co-finanziamento).
33
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
3.1.1 L’integrazione istituzionale
Rispetto alla prima sub-dimensione, attraverso lo studio degli Statuti e dei Piani di
Zona, abbiamo analizzato il livello di formalizzazione della collaborazione realizzata
dai Distretti di Frosinone con l’Azienda Sanitaria.
Emerge il fatto che un primo importante obiettivo (tutt’altro che scontato) è stato
conseguito: in tutti i Distretti, anche se con strumenti diversi (sottoscrizione
dell’Accordo di programma o
stipula di Protocolli d’Intesa), l’Azienda Asl è
formalmente soggetto attivo nella programmazione dei servizi sociali.
Analizziamo nel dettaglio:
Distretti
Strumento
dell’integrazione
FR A
Livello politico
Livello tecnico
Accordo di
programma
Il Direttore Generale della ASl (o suo
delegato) partecipa all’Assemblea dei Sindaci
e al Comitato dell’Accordo di Programma
Un componente dell’Ufficio di Piano è
nominato dalla ASL di Frosinone
Accordo di
programma
Il Direttore Generale della ASl (o suo
delegato) partecipa all’ Assemblea dei Sindaci
e al Comitato dell’Accordo di Programma
Un referente dei servizi territoriali
della ASL è parte dell’Ufficio di
Coordinamento del Distretto
_
_
_
Comitato tecnico misto ConsorzioAzienda USL
FR B
FR C
Accordo di
programma
FR D
Protocollo d’intesa
Tab. 6. Livello d’integrazione istituzionale della ASL
Nel Distretto socio-assistenziale FR A, la Asl di Frosinone risulta soggetto
sottoscrittore dell’Accordo di Programma, con espresso impegno alla partecipazione
nonché alla effettiva realizzazione dei progetti inseriti nel Piano di Zona e con la
previsione della partecipazione del Direttore di Distretto alle Assemblee distrettuali
con funzioni decisionali e di rappresentanza70.
Inoltre il Direttore Generale della ASL partecipa, con un suo delegato, al Comitato dei
Sindaci del Distretto.
Il Distretto socio-assistenziale FR B definisce nel proprio Accordo di Programma gli
ambiti dell’integrazione socio-sanitaria, attraverso la predisposizione di specifici
progetti e protocolli d’intesa metodologici condivisi su iniziative, progetti e attività dei
servizi sociali dei Comuni e dei servizi territoriali della ASL che promuovono il
benessere e la salute dei cittadini, la prevenzione del disagio e il sostegno nelle
situazioni di difficoltà per i singoli e per le famiglie71.
Il Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Locale, attraverso il Direttore del Distretto
delegato, partecipa all’Assemblea dei Sindaci e al Comitato dell’Accordo di
Programma con funzioni esecutive.
70
71
Dall’accordo di programma del Distretto FR A, vedi nota n. 8.
Dall’accordo di programma del distretto FR B, vedi nota n. 20
34
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Il Distretto socio-assistenziale FR C, tra le modalità d’integrazione con la ASL,
prevede lo strumento dell’Accordo di Programma tra l’AIPES e l’Azienda Sanitaria72.
Il Distretto socio-assistenziale FR D nel settembre 1999 ha stipulato con l’Azienda
Sanitaria di Frosinone un Protocollo d’Intesa. La sottoscrizione di tale Protocollo ha
portato all’adozione di programmi e modulistica comuni, nonché all’attuazione di
servizi in forma integrata (assistenza domiciliare, centro socio-riabilitativo per
portatori di handicap grave, interventi a favore di disagiati psichici).
Tra le caratteristiche tecnico-organizzative e di sistema del Distretto FR D è previsto
poi un Comitato tecnico misto Consorzio - Azienda USL, con funzioni di
programmazione, coordinamento e verifica dei servizi, che si riunisce
periodicamente73.
3.1.2 L’integrazione operativo - funzionale
Per “misurare” questa seconda sub-dimensione dell’integrazione, la scelta
operata è stata quella di analizzare il dato quantitativo relativo al numero di progetti
che, all’interno dei Piani di Zona, risultano essere a rilevanza socio-sanitaria74.
Abbiamo considerato come progetti a rilevanza socio-sanitaria quelli che, nelle
schede progettuali, prevedono delle forme di cofinanziamento da parte della Asl75.
Le indicazioni a disposizione ci consentono di estendere la confrontabilità
dell’indicatore, per
ciascun Distretto, a tutte e tre le annualità prese in
considerazione dalla ricerca: 2004, 2005 e 2006/2007.
Vediamole nel dettaglio:
Tab.7- Progetti a rilevanza socio-sanitaria FR A
Annualità
n. progetti
esecutivi
n. progetti rilevanza
sociosanitaria
Tab. 8- Progetti a rilevanza socio-sanitaria FR B
%
Annualità
n. progetti
esecutivi
n. progetti rilevanza
sociosanitaria
%
2004
19
15
79
2004
16
12
75
2005
18
11
61
2005
19
13
68
18
16
88
17
12
70
2006
2006
72
Dall’intervista al dott. Maurizio Ottaviani presidente del Consorzio AIPES di Sora “l’Aipes ha sottoscritto il
primo Accordo di Programma della Provincia con l’Azienda Sanitaria nel 1998/1999”.
73
Dai piani di zona del Distretto FR D
74
Il numero di progetti esecutivi riportato in ciascuna delle tabelle è da intendersi comprensivo anche di
quelli programmati con i fondi della D. Lgs. n. 286/98 (Testo Unico sull’immigrazione) a finanziamento
provinciale. Le percentuali indicate sono approssimate.
75
Si tratta del punto 24 delle schede progettuali nel formulario CENSIS del piano di zona. Solo per il
Distretto FR C non è stato possibile utilizzare questo criterio stante l’incompletezza della maggior parte
delle schede progettuali nel punto 24. Si è utilizzato la tabella riassuntiva dei progetti relativa
all’integrazione socio-sanitaria presente nei piani di zona del Distretto.
35
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab.9- Progetti a rilevanza socio-sanitaria FR C
n. progetti
esecutivi
Annualità
n. progetti
rilevanza
sociosanitaria
Tab.10 - Progetti a rilevanza socio-sanitaria FRD
%
Annualità
n. progetti
esecutivi
n. progetti
rilevanza
sociosanitaria
%
2004
23
20
87
2004
19
2
11
2005
15
10
66
2005
19
2
11
2006
22
18
82
2006
20
2
10
L’ambito che conta una percentuale maggiore di progetti a rilevanza socio-sanitaria,
nell’accezione considerata dalla presente ricerca, è il Distretto FR A, che, nell’ultima
programmazione zonale (2006-2007), ha previsto l’integrazione sanitaria per l’87,5%
dei progetti esecutivi, realizzando un aumento dei progetti integrati rispetto alle
precedenti annualità (tab.7).
Il Distretto FR B, nel corso delle tre annualità di programmazione prese in
considerazione dalla nostra indagine, si è attestato su una percentuale di interventi
integrati che oscilla fra il 68 e il 75% (tab.8).
Per il Distretto FR C, l’AIPES ha previsto una progettazione integrata, per il biennio
2006-2007, pari al 82% del totale (tab.9).
Un dato che colpisce è sicuramente quello del Distretto FR D; il Consorzio dei Comuni
del Cassinate, rispetto agli altri ambiti distrettuali, mantiene sostanzialmente
costante, in termini assoluti e percentuali, i progetti ad integrazione sanitaria,
attestandosi tra il 10 e l’11% (2 progetti sul totale in ciascuna annualità considerata
presentano un contributo dell’Azienda Sanitaria – tab. 10).
3.1.3 L’integrazione finanziaria
Per indagare questa terza sub-dimensione dell’integrazione socio-sanitaria,
abbiamo analizzato il contributo economico-finanziario della Asl ai singoli progetti
esecutivi dei diversi Piani di Zona dei Distretti della Provincia di Frosinone, sotto il
profilo dell’entità e della forma.
A tal proposito ricordiamo il richiamo, contenuto nelle recenti Linee guida regionali ai
Comuni per l’utilizzazione degli stanziamenti per il sistema integrato regionale di
interventi e servizi socio-assistenziali 2006-2007, rivolto alle Asl del Lazio sulla
necessità che le stesse provvedano ad integrare il budget di Distretto non
solo con risorse di personale e/o strumentali, ma anche con risorse
finanziarie provenienti dal proprio bilancio76.
76
Le linee guida regionali sono state approvate con D.G.R. n. 500 del 3 agosto 2006
36
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
La tabella che segue offre chiare indicazioni circa il contributo della Asl ai progetti dei
Piani di Zona nei diversi Distretti:
Anno 2004
Distretto FR A
Distretto FR B
Distretto FR C
Distretto FR D
Figure professionali
Risorse umane +
€ 411.458,74
€ 14.000.
Consulenze personale
specializzato
€ 14.000
Consulenze e
personale specializzato
=
€ 14.000
€ 259.564,18
Anno 2005
Figure professionali
Risorse umane +
€ 267.423,00
Anno 2006
Figure professionali
€ 332.912,00
€ 60.000,00
Tab.11- Co-finanziamento Asl ai budget distrettuali
Il Distretto socio-assistenziale FR A, nelle diverse annualità, indica per tutti i progetti
un apporto espresso in figure professionali, anche se spesso esse non sono
precisamente identificate nel profilo e nella quantità (ricorre l’espressione “ altro
personale socio sanitario” e manca l’indicazione numerica delle figure professionali
previste). I dati quantitativi si ricavano nella successiva tabella n.43 del capitolo V.
La conseguenza della mancata determinazione delle risorse messe a disposizione
dell’Azienda Sanitaria in fase di programmazione, è che le risorse del sanitario non
concorrono, come vedremo nel successivo Capitolo 6, alla definizione quantitativa del
budget complessivo a disposizione del Distretto.
Per quanto riguarda il Distretto socio-assistenziale FR B, il contributo della Asl
rispetto al Piano di Zona varia nelle diverse annualità prese in considerazione; per il
2004 e il 2005 è indicato in forma mista, con un apporto di risorse umane e di risorse
economiche diverso, ma in crescita tendenziale, anno per anno. E’ solo con la
programmazione 2006 che il Distretto FR B quantifica l’entità delle risorse finanziarie
messe a disposizione dell’Azienda Sanitaria: esse risultano pari a €. 332.912,00 (
trecentotrentaduemilanovecentodocidi/00 euro). Ai nostri fini, però, tale valore non è
confrontabile con le precedenti indicazioni poiché dai dati a disposizione non siamo in
grado di determinare se il contributo sia aumentato o diminuito in termini assoluti.
Anche per l’AIPES di Sora, nella programmazione di zona del 2006, si giunge alla
determinazione dell’entità del contributo Asl; il co-finanziamento rispetto al sistema
integrato di servizi del territorio del Distretto FR C, risulta infatti definito dalle
consulenze del personale sanitario specialistico (psichiatra, neurologo, ecc.),
quantificate per un totale di €. 60.000,00 ( sessantamila/00 euro).
Questo dato (contenuto in una specifica tabella riassuntiva del Piano di Zona 20062007 dedicata all’integrazione sanitaria) non può essere confrontato con l’Annualità
2005, dove le consulenze specialistiche della ASL non risultano quantificate, né può
esserlo
con
le
cifre
indicate
per
l’Annualità
2004
(€.411.458,74
–
quattrocentoundicimilaquattrocentocinquantotto/ 74 euro). Anche in questo caso,
37
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
come vedremo, la non determinazione del contributo, incide sulla composizione e
sull’entità del budget distrettuale.
Nel Distretto socio-assistenziale FR D il contributo della Asl al budget del Piano di
Zona è molto limitato poiché interessa, come abbiamo visto, due sole progettualità
esecutive; colpisce inoltre la sua invariabilità nel tempo (per le tre annualità
considerate è sempre pari a €. 14.000 – quattordicimila euro).
3.1.4 L’integrazione “percepita” e le strategie per realizzarla
Ma qual è la percezione del livello d’integrazione socio-sanitaria realizzata sui
territori distrettuali, da parte dei principali protagonisti della programmazione e
dell’attuazione delle politiche sociali?
Siamo in grado di fornire un’indicazione delle idee che i tecnici e i politici dei Distretti
di Frosinone hanno al riguardo77, in modo da consentire al lettore una valutazione
complessiva dell’intero “sistema d’integrazione” provinciale.
Il livello tecnico, salvo una sola eccezione, evidenzia una scarsa partecipazione della
ASL alla progettazione esecutiva dei piani di zona, soprattutto sotto il profilo
economico-finanziario.
Anche il livello politico esprime un punto di vista critico, giudicando il processo di
integrazione con la Azienda Sanitaria Locale sui Distretti ancora difficile.
Le maggiori criticità riscontrate sono rappresentate da una scarsa comunicazione con
l’azienda, da percorsi istituzionali finalizzati all’integrazione non ancora perfettamente
definiti che portano a percepire l’Azienda Sanitaria latitante e arroccata su se
stessa78; da una partecipazione economica alla spesa socio-sanitaria molto limitata
rispetto alle esigenze e ai bisogni emergenti sui Distretti e che per lo più si
concretizza nella messa a disposizione di figure professionali in luogo di un cofinanziamento finanziario atteso dai territori79.Quest’ultimo fatto ha come
conseguenza che il comparto sociale e quindi gli Enti Locali sono costretti anche ad
accollarsi gli oneri finanziari che, in un contesto di piena integrazione, sarebbero a
carico della ASL80.
Tuttavia va detto che, sia i tecnici che i politici dei Distretti, sono concordi
nell’evidenziare un tendenziale processo di miglioramento nei rapporti con l’Azienda.
E questa è una percezione che abbiamo riscontrato anche negli ambienti dell’Azienda
Sanitaria, dove i rapporti con i Distretti socio-assistenziali sono stati definiti proficui
ma da intensificare81. Viene rilevata, inoltre, come determinante nell’influenzare i
77
78
79
80
81
Con la sola eccezione per il Distretto FR D per il quale abbiamo l’intervista del solo livello tecnico
Dall’intervista al Presidente del Consorzio Aipes Dott. Maurizio Ottaviani
Dall’intervista all’Assessore ai servizi sociali intercomunali di Alatri Dott. Emiliano Remolo
Dall’intervista al Direttore del Dipartimento Integrazione socio-sanitaria. dott. Narciso Mostarda
38
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
rapporti con gli Enti Locali, l’esistenza di un problema importante: quello della
carenza del personale da inserire nei progetti esecutivi dei Piani di Zona82.
Dall’Azienda Sanitaria emerge poi la difficoltà e l’impegno a dover fronteggiare
differenze significative esistenti sul territorio provinciale: i quattro Distretti sono
enormemente diversi rispetto ai fenomeni di integrazione che li attendono. Occorre
individuare un filo conduttore che possa rendere omogenee le linee strategiche
progettuali di integrazione socio-sanitaria di tutti i Distretti. Esistono ancora delle
differenze enormi anche in termini di partecipazione alla spesa finanziaria83.
Ma quali sono le strategie dell’Azienda Sanitaria per realizzare quest’ integrazione
incompiuta?
La chiave di volta è sicuramente quella di definire una politica d’intervento chiara –
un ripensamento da parte dell’Azienda del proprio ruolo di governo dell’integrazione
socio-sanitaria - accompagnata da un nuovo assetto organizzativo, che oggi si
presenta articolato sulle figure di due Direttori socio-sanitari e quattro Direttori di
Distretto, con il compito precipuo di spingere il sanitario verso il sociale e il sociale
verso il sanitario84.
L’ombra che aleggia sulla strategia territoriale della Azienda Sanitaria è quella delle
risorse finanziarie: problema sempre incombente! La scommessa per un nuovo modo
di realizzare l’integrazione socio-sanitaria sarà il coinvolgimento delle tante
associazioni del Terzo Settore e del privato sociale attive sul territorio: attraverso la
loro riqualificazione e la loro energia, in un dialogo costante con Enti Locali ed ASL,
si potrà arrivare a dei Piani di Zona più efficienti, più significativi e più potenti85.
3.2. L’integrazione con le altre politiche del territorio
Oltre a quella con il sanitario, abbiamo già sottolineato come strategica per la politica
sociale di un determinato territorio sia l’azione convergente con altre politiche
territoriali quali l’ istruzione, la formazione professionale, il lavoro, le politiche
abitative…
La 328/00 ripropone il tema del coordinamento e dell’integrazione in diversi articoli e
lo stesso Schema di piano socio-assistenziale regionale attribuisce un’importante
funzione di promotore alle province86.
Abbiamo ricostruito questa dimensione della pianificazione attraverso le fonti
documentali e le interviste e riproponiamo al lettore, con una finalità descrittiva,
quanto emerso attraverso due sub-dimensione cardine su cui l’integrazione negli
ambiti si struttura.
Il livello istituzionale:
82
Idem
Idem
84
Idem
85
Idem
86
Lo Schema di Piano Socio-Assistenziale Regionale 2002-2004 adottato con D.G.R. 25 ottobre 2002, n.
1408 e pubblicato sul BURL n.35 del 20 dicembre 2002 SUPPLEMETO ORDINARIO n.3, pag. 41 Le Province
concorrono alla programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuovono
l’integrazione delle politiche sociali con le altre politiche settoriali con particolare riferimento a quelle attive
del lavoro, della formazione professionale, dell’istruzione, dell’educazione e della pianificazione territoriale.
83
39
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Abbiamo ricercato attraverso statuti ed accordi di programma, la presenza nella
struttura organizzativa dei Distretti, oltre ai comuni, anche di altri soggetti
istituzionali afferenti alle diverse politiche territoriali.
Ne abbiamo ricavato che oltre alla Provincia e all’Azienda Sanitaria nelle forme che
abbiamo già descritto nel precedenti paragrafi, non risultano altri soggetti
sottoscrittori degli accordi di programma o soci dei Consorzi Intercomunali.
Ci riferiamo in particolare, a titolo meramente esemplificativo, al CSA provinciale,
all’IACP, alle Comunità Montane…
Il livello di programmazione:
Abbiamo indagato questa dimensione ricercando, all’interno dei piani di zona, le
modalità adottate per realizzare il coordinamento con gli altri organi dello Stato e con
la pluralità dei soggetti locali così come indicato nel punto 7 dei piani di zona
scegliendo di limitare la presentazione al lettore delle indicazioni ricavate per i soli
documenti di programmazione 2006-2007, constata una sostanziale riproduzione con
le annualità precedenti.
Riportiamo di seguito in immagine gli stralci dei piani di zona al punto 7:
7. Quali sono le modalità adottate per realizzare il coordinamento con gli altri organi dello Stato (ad
esempio l’amministrazione penitenziaria e della giustizia e le istituzioni scolastiche) e con la pluralità dei
soggetti locali?
Le modalità adottate per realizzare il coordinamento con gli organi dello stato sono:87
• Monitoraggio e rilevazione sul territorio degli Enti e individuazione dei referenti
• Contatti istituzionali con i referenti delle istituzioni locali e del territorio
• Elaborazione e stesura di accordi programmatici ed operativi con gli Enti ed i soggetti del territorio per la
partecipazione attiva alle attività progettuali ed operative del Distretto
Tab. 12. Modalità di integrazione nel Distretto FR A
7. Quali sono le modalità adottate per realizzare il coordinamento con gli altri organi dello Stato (ad
esempio l’amministrazione penitenziaria e della giustizia e le istituzioni scolastiche) e con la pluralità dei
soggetti locali?
Sono state promosse consultazioni propedeutiche alla predisposizione del Piano di Zona, con
l’Amministrazione Penitenziaria e della Giustizia e le istituzioni scolastiche.
Inoltre, in collaborazione con Istituzioni e Organismi dello Stato sono stati previsti protocolli d’intesa
operativi per la realizzazione di interventi specifici.
Tab. 13. Modalità di integrazione nel Distretto FR B
87
Abbiamo riportato le modalità adottate dal Distretto per il coordinamento con gli organi dello Stato privo
dei riferimenti al Terzo Settore e ai Sindacati.
40
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
7. Quali sono le modalità adottate per realizzare il coordinamento con gli altri organi dello Stato (ad
esempio l’amministrazione penitenziaria e della giustizia e le istituzioni scolastiche) e con la pluralità dei
soggetti locali?
Stipula di Accordi di programma e Protocolli d’Intesa
Tab. 14. Modalità di integrazione nel Distretto FR C
7. Quali sono le modalità adottate per realizzare il coordinamento con gli altri organi dello Stato (ad
esempio l’amministrazione penitenziaria e della giustizia e le istituzioni scolastiche) e con la pluralità dei
soggetti locali?
Il piano di zona di questo ambito territoriale è scaturito da una concertazione che ha coinvolto la
Provincia di Frosinone, l’Azienda sanitaria di Frosinone (il coordinamento sociale e i diversi Dipartimenti), i
Sindacati e le Associazioni no - profit impegnate nel sociale (facendo riferimento in particolare a quelle
rappresentate dal Forum del Terzo settore di Cassino). Il coinvolgimento dei diversi attori è avvenuto
tramite incontri pubblici e tavoli di lavoro. Inoltre, all’inizio di ogni anno, viene convocata una conferenza
pubblica, cui partecipano le istituzioni e le associazioni presenti nel territorio, nella quale viene illustrato il
documento programmatico annuale.
Tab. 15. Modalità di integrazione nel Distretto FR D
Quella dell’integrazione tra politiche è comunque una dimensione difficile da
ricostruire, considerata la natura delle fonti utilizzate nell’ambito della nostra ricerca.
Il formulario del piano di zona infatti, così come elaborato dalla Fondazione CENSIS,
nella sua schematicità, rende difficoltosa l’individuazione di specifici indicatori per
indagare la dimensione dell’integrazione rispetto alle singole progettualità.
Nelle schede progettuali si ricavano infatti delle modalità di integrazione che
concernono l’ambito socio-sanitaria ma non le altre politiche.
Anche la ricerca condotta sui progetti esecutivi, nella parte relativa ai soggetti che
gestiscono ha evidenziato, come vedremo successivamente nel paragrafo relativo
all’attuazione del Terzo Settore, delle forme di collaborazione con altre realtà
istituzionali per il solo Distretto FRB.
Importanti sono anche delle forme di collaborazione interdistrettuale che si stanno
sviluppando tra i distretti FR A e FR B su progettualità specifiche.
Abbiamo poi indagato la percezione del grado di integrazione delle politiche sociali
con altre politiche del territorio sia dal punto di vista del livello politico dei Distretti
sia dal punto di vista del livello tecnico.
Il quadro emerso evidenzia in generale da parte di tutti i livelli dei diversi distretti
una generale propensione alla collaborazione con altre realtà territoriali.
41
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Il livello politico88 di tutti i Distretti evidenzia come l’integrazione sia una dimensione
fondamentale per la politica sociale territoriale. In un caso però si evidenza come
questa integrazione proceda però a rilento: occorrerebbe avviare un percorso
istituzionale specifico89.
88
89
Ricordiamo che non è stato possibile intervistare il livello politico del Distretto FR D Dott. Mario Riccardi.
Dall’intervista al presidente dell’Accordo di Programma del distretto FR B Michele Marini
42
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Cap.4. La dimensione sociale della pianificazione
Oggetto di questa terza parte del rapporto di ricerca è la dimensione sociale
della pianificazione, intesa come l’insieme dei luoghi e delle forme attraverso cui i
soggetti della società civile - con specifico riferimento al Terzo Settore e alle
organizzazioni sindacali - vengono coinvolti nel processo di costruzione del sistema di
welfare locale90 .
Abbiamo “misurato” l’intensità di questa partecipazione, valutando il livello di
formalizzazione della loro presenza negli assetti gestionali dei 4 Distretti e il loro
ruolo e contributo rispetto alla lettura dei contesti territoriali, per individuare bisogni
e priorità e per definire le strategie dei Piani di Zona. Infine abbiamo ricercato la
gradazione del loro coinvolgimento nell’attuazione degli specifici interventi progettati,
focalizzando l’attenzione sulla cooperazione sociale.
Nei paragrafi successivi riportiamo quanto emerso dalla ricerca circa l’evoluzione
della dimensione sociale della pianificazione di zona, per ciascuno dei 4 Distretti
socio-assistenziali della Provincia e rispetto alle tre annualità considerate.
4. 1. La partecipazione del Terzo Settore
L’analisi del livello di partecipazione del Terzo Settore alla pianificazione delle
politiche sociali locali, è stata svolta in base:
•
allo studio degli Statuti/Accordi di Programma dei Distretti
•
alla lettura dei documenti zonali nelle diverse annualità
•
alla disamina delle testimonianze raccolte con le interviste agli attori
istituzionali del sistema.
Una considerazione preliminare alla trattazione è doverosa rispetto al termine
“partecipazione”: occorre, infatti, tener presente che il concetto può comprendere
realtà molto diverse tra loro, che vanno dalla semplice informazione, alla
consultazione, fino alla concertazione e alla co-progettazione.
Purtroppo molto spesso, nei documenti locali di programmazione sociale, si tende ad
utilizzare come sinonimi questi termini, per cui risulta difficile cogliere in pieno i
diversi approcci dei Distretti alla costruzione di un sistema di governance locale91.
E’ evidente, però, che una chiara distinzione dei tipi di coinvolgimento degli attori ai
processi partecipativi è cruciale per una buona pianificazione territoriale. Nella nostra
ricerca abbiamo, quindi, provveduto a rilevare nel modo più dettagliato possibile le
forme di coinvolgimento del Terzo Settore, rintracciabili nelle fonti documentali
analizzate e di rappresentarle, unitamente alle testimonianze emerse dalle interviste,
per cercare di cogliere in pieno il ruolo del Terzo Settore nei processi programmatori.
90
Strategie di integrazione nella costruzione delle zone sociali. La progettazione delle zone e i loro Piani:
un’analisi di casi. Ricerca a cura del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali. Roma, 2006, pag.147
91
La riforma dei servizi sociosanitari. L’impegno del volontariato. Una lettura dei Piani di Zona della
Regione Lazio 2002-2004. Edizioni SPES, Roma, 2006
43
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
La ricerca è stata effettuata individuando alcune dimensioni specifiche della
partecipazione, che ci consentissero, come già indicato in premessa, di fotografare
con immediatezza e in maniera “ordinata” i processi strutturati nei diversi Distretti.
Parliamo quindi di:
•
partecipazione istituzionale: intesa come formalizzazione della presenza
del Terzo Settore (o delle sue singole componenti) nell’organizzazione amministrativa
dei Distretti; per rappresentarla compiutamente si è cercato di individuare “le parole”
della partecipazione presenti nelle fonti statutarie e convenzionali analizzate.
•
partecipazione a livello di programmazione: intesa come definizione, da
parte dei Distretti, di modalità di coinvolgimento strutturato del Terzo Settore alla
programmazione esecutiva. In proposito occorre chiarire al lettore che il rapporto di
ricerca focalizza l’attenzione solo sulla recente fase di programmazione (conclusasi il
31 dicembre 2006) per le motivazione che esporremo successivamente.
•
partecipazione all’attuazione del Piano di Zona: abbiamo misurato il
livello di coinvolgimento del Terzo Settore nella gestione dei servizi a partire
dall’analisi della progettazione esecutiva.
4.1.1 La partecipazione istituzionale del Terzo Settore
Con la sola eccezione del Distretto socio-assistenziale Fr A, in cui l’Accordo di
Programma prevede espressamente, quale soggetto sottoscrittore, il Coordinamento
del Terzo Settore , definendone ruoli e funzioni specifici all’interno degli organi della
struttura, negli assetti amministrativi e organizzativi degli altri Distretti non risulta la
formalizzazione di una presenza stabile del Terzo settore nella composizione degli
organi distrettuali o consortili, né attraverso rappresentanze né attraverso sue
singole componenti.
Analizzando il testo degli Statuti e degli Accordi di Programma dei Distretti,
abbiamo individuato (e qui riproposto in una griglia sintetica) “le parole della
partecipazione”, rinvenendo tutti i termini utilizzati per connotare il ruolo del Terzo
Settore nelle 4 strutture organizzative d’ambito prese in considerazione, con
l’obiettivo di ricostruire, anche laddove non fosse esplicitamente prevista la presenza
negli organi distrettuali, le funzioni che il Terzo Settore è istituzionalmente chiamato
a svolgere, nella costruzione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.
Quest’analisi ha prodotto risultati solo per tre Distretti: nello Statuto del Consorzio
dei Comuni del Cassinate non abbiamo rinvenuto, infatti, alcun riferimento al Terzo
Settore.
Vediamo nel dettaglio quanto emerso:
44
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 16 Le parole della partecipazione del Terzo Settore nelle fonti giuridiche
FR A
Le “parole” della partecipazione del Terzo Settore nell’accordo di programma
INTEGRAZIONE
COLLABORAZIONE
92
RACCORDO
Il piano di zona individua: (…) strategie di integrazione su obiettivi comuni
fra i soggetti pubblici, fra questi ed i soggetti del privato sociale e le
espressioni organizzate della comunità locale; (…) forme di collaborazione e
raccordo fra il pubblico e il privato
93
ADESIONE
Possono aderire all’accordo i soggetti previsti all’art.1 comma 4 e 5 e
all’art. 10 della legge 328/0094. L’adesione avverrà con la sottoscrizione di
apposito documento a firma del legale rappresentante del soggetto aderente
e non potrà comportare alcuna modifica o eccezione a quanto previsto nel
presente accordo. Con la sottoscrizione dell’accordo, gli aderenti dichiarano
la volontà di concorrere alla realizzazione dei contenuti del piano di zona e
saranno i soggetti prioritariamente coinvolti, direttamente o tramite i loro
rappresentanti per le attività previste nel piano di zona.
PARTECIPAZIONE E
CONSULTAZIONE
95
Partecipa alle riunioni dell’Assemblea con funzioni consultive
rappresentante del terzo settore nominato dal proprio Coordinamento.
il
96
Il Comitato dell’Accordo di programma (…) definisce le modalità di
partecipazione dei soggetti di cui all’art. 1comma 4 della Legge 328/00 e di
coordinamento degli altri soggetti del territorio
97
CONCORSO ALLA
PROGRAMMAZIONE
L’Ufficio di piano è costituito da un componente designato dal
coordinamento del Terzo Settore che concorre alla programmazione e alla
formulazione dei piani di zona
PUBBLICIZZAZIONE
(come sinonimo di
INFORMAZIONE)
98
FR B
Le “parole” della partecipazione del Terzo Settore nell’accordo di programma Fr B
COLLABORAZIONE
99
CONCERTAZIONE
100
(…) Analoga iniziativa (pubblicizzazione dell’accordo di programma
sottoscritto) sarà attivata, da parte dell’Ufficio di piano, presso le
associazioni e di gruppi di volontariato, cooperative sociali, parrocchie,
ONLUS, privato sociale,….
La realizzazione e la gestione di servizi ed attività coordinate ed in rete
deve rispondere all’analisi delle necessità territoriali e promuovere interventi
rivolti alla qualità della vita e azioni di prevenzione, in collaborazione con il
privato sociale e con le associazioni di volontariato
Il rapporto e il documento programmatico vengono preventivamente
concertati con il terzo settore, le forze sociali, l’associazionismo, le
organizzazioni sociali e sindacali. Seguirà una conferenza pubblica in cui il
piano verrà ampiamente illustrato. Della convocazione della conferenza
verrà data adeguata pubblicità.
92
Art.2 I contenuti. Dall’accordo di programma del Distretto A
Art. 8. Soggetti aderenti. Dall’accordo di programma del Distretto A
94
I soggetti dell’art. 1 della legge 328/00 sono: “organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi
della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di
patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali
lo Stato ha stipulato patti”. L’art. 10 cita le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB).
95
Art. 11. Assemblea dei Sindaci. Dall’accordo di programma del Distretto Fr A
96
Art. 12. Comitato dell’Accordo di programma. idem
97
Art. 13 Struttura tecnica per la gestione del piano di zona: ufficio di piano
98
Art. 18 Diffusione e pubblicizzazione
99
Nelle premesse dell’accordo di programma del Distretto Fr B
100
Art.6 Conferenza pubblica.dall’accordo di programma del Distretto Fr B
93
45
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
PARTECIPAZIONE
101
FR C
Le “parole” della partecipazione del Terzo Settore nello statuto
COLLABORAZIONE
102
COOPERAZIONE E
CONSULTAZIONE
103
FR D
Le “parole” della partecipazione del Terzo Settore nello statuto
________________
. Il comitato (…) definisce le modalità di partecipazione dei soggetti di cui
all’art.1, comma 4, della 328/2000 e di coordinamento degli altri soggetti
del territorio.
. Finalità. (…) collaborare attivamente con il Terzo Settore nella
progettazione e gestione dei servizi anche attraverso la sperimentazione di
nuove forma di cooperazione fra pubblico e privato.
Gestione dei servizi.(…) Il Consorzio può inoltre svolgere attività di
consulenza e collaborazione con Enti pubblici o privati che operino nel
campo dei servizi alla persona e può instaurare rapporti di collaborazione
stabili e strutturali con il mondo del volontariato, attraverso una
consultazione periodica o programmata con le associazioni interessate. Il
consorzio può partecipare ad Enti, Società, Associazioni e Cooperative
sociali ai sensi delle norme vigenti.
________
Quella ricostruita è una fotografia “statica” della partecipazione, così come essa è
intesa sul piano prettamente formale ed istituzionale ed impressa in fonti che
risalgono a periodi storici non pienamente coincidenti. Vale la pena di ricordare in
proposito che, mentre il Distretto socio-assistenziale FR A ha recentemente (2005)
sottoscritto l’Accordo di Programma, l’impianto complessivo dell’Accordo di
Programma del Distretto Fr B, se pur con parziali modifiche apportate nel 2004, risale
al 2002. Anche il nuovo statuto dell’AIPES, con la trasformazione dell’iniziale
Istituzione sovracomunale in Consorzio, è del 2004; infine è il 2003 l’anno
dell’approvazione dello statuto che istituisce, in forma allargata a tutti i Comuni
dell’ambito distrettuale del Cassinate, la forma consortile per la gestione associata
dei sevizi sociali.
Quello della longevità o meno delle fonti è un elemento di contesto che, se pur non
ritenuto determinante, va tenuto presente nel momento in cui si ricostruisce il quadro
d’insieme dell’intensità della partecipazione istituzionale.
Questa visione “statica” della partecipazione è stata accompagnata, nella nostra
ricerca, dall’indagine su una dimensione più “dinamica”: quella della partecipazione
del Terzo Settore al processo programmatorio, analizzata non solo attraverso le fonti
documentali, ma anche con il supporto delle interviste.
A seguito della constatazione di una sostanziale riproduzione dei risultati ottenuti
nell’arco delle tre annualità analizzate, il gruppo di lavoro ha effettuato la scelta di
riproporre al lettore una descrizione di questa dimensione limitandola alla sola
programmazione 2006-2007. Vediamo nel dettaglio quanto è emerso.
101
102
103
46
Art.4. Le funzioni del Comitato dell’Accordo di programma. Idem
Art. 3 dello Statuto del Consorzio AIPES
Art. 4 dello statuto del Consorzio AIPES
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
3. 1. 2. La partecipazione a livello di programmazione
Allo scopo di rilevare le diverse forme di partecipazione del Terzo Settore
realizzate nell’ambito della programmazione zonale considerata, abbiamo utilizzato
preliminarmente il formulario della Fondazione CENSIS, adottato in tutti i Distretti
per l’elaborazione del Piano di Zona nella parte relativa al “coinvolgimento del Terzo
Settore”.
Il formulario, attraverso griglie molto sintetiche, consente una confrontabilità
immediata del ruolo attribuito al Terzo Settore, nella programmazione di zona dai
vari Distretti; purtroppo tali griglie rappresentano spesso, all’interno del documento,
il solo riferimento da cui trarre delle indicazioni circa la dimensione d’indagine
considerata. A nostro giudizio, l’eccessiva sintesi ha pregiudicato la descrizione del
ruolo e delle forme di partecipazione del Terzo Settore, soprattutto rispetto alle prime
annualità (2002 e 2003), in cui l’elaborazione del Piano di Zona era vincolata ad
alcune indicazioni di contenuto ma non di forma.
Riproponiamo, attraverso le griglie che seguono, il punto 6 del format
predisposto dalla Regione per la redazione del Piano di Zona (che, per compiutezza
d’informazione, sottolineiamo essere del tutto coincidenti con quelle delle annualità
2004 e 2005) :
Tab. 17. Il coinvolgimento del Terzo settore nel format del piano di zona FR A 2006-2007
6.
Quali sono le misure adottate per realizzare l’integrazione socio-sanitaria dei servizi?
-
-
Coinvolgimento del Terzo Settore:
-
consultazione
x
-
partecipazione alla stesura del Piano
X
-
monitoraggio del Piano
X
-
altro (specificare _____________________________________)
Organizzazioni di consulte ( Consulte con sindacati e associazioni del privato sociale che
hanno collaborato alla stesura del piano con proposte)
x
47
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 18. Il coinvolgimento del Terzo settore nel format dei piani di zona FR B 2006-2007
6.
Quali sono le misure adottate per realizzare l’integrazione socio-sanitaria dei servizi?
-
-
Coinvolgimento del Terzo Settore:
-
consultazione
x
-
partecipazione alla stesura del Piano
X
-
monitoraggio del Piano
X
-
altro (specificare Tavolo di Concertazione Permanente)
Organizzazioni di consulte
x
Tab. 19. Il coinvolgimento del Terzo settore nel format del piano di zona FR C 2006-2007
6.
Quali sono le misure adottate per realizzare l’integrazione socio-sanitaria dei servizi?
-
-
Coinvolgimento del Terzo Settore:
-
consultazione
x
-
partecipazione alla stesura del Piano
-
monitoraggio del Piano
-
altro (specificare _____________________________________)
Organizzazioni di consulte
Tab. 20. Il coinvolgimento del Terzo settore nel format del piano di zona FR D 2006-2007
6.
Quali sono le misure adottate per realizzare l’integrazione socio-sanitaria dei servizi?
-
-
48
Coinvolgimento del Terzo Settore:
-
consultazione
x
-
partecipazione alla stesura del Piano
-
monitoraggio del Piano
x
-
altro (specificare _____________________________________)
Organizzazioni di consulte La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Partendo dalle indicazioni del format dei piani di zona, siamo andati ad
approfondire all’interno dei documenti zonali, le modalità con cui è avvenuto il
coinvolgimento: abbiamo ricercato le modalità organizzative implementate, i
soggetti coinvolti, i contributi apportati alla programmazione e il ruolo attribuito alle
forme organizzate della società civile nella fase di monitoraggio.
E’ emerso quanto segue:
Tab. 21 Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore nel piano di zona 2006-2007 del Distretto FR A
FR A
Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore
• Istituzione di un coordinamento distrettuale per il terzo settore in cui sono
stati individuati i referenti per i singoli settori;
Modalità organizzative
• Presenza di un rappresentante del Terzo Settore come componente della
Struttura di Piano come previsto dal nuovo Accordo di Programma siglato nel
2006;
• Partecipazione di n. 2 rappresentanti del Terzo Settore ( Cooperative,
Consorzi di cooperative, Associazioni di volontariato e di Promozione sociale)
ai tavoli progettuali;
• Partecipazione del Terzo settore a tutti i tavoli di lavoro permanenti (
Affidamento familiare; Scuola;Centri sociali anziani;; residenzialità minori
ecc.)
• Istituzione di un tavolo di lavoro permanente sul servizio di assistenza
domiciliare rivolto a tutti gli operatori del Terzo Settore coinvolti e operanti nel
progetto;
• Partecipazione dei rappresentanti del Terzo Settore ai corsi di formazione e
aggiornamento professionale, organizzati dal Distretto per gli operatori sociali;
• Partecipazione maggiormente attiva e fattiva ai tavoli di lavoro per la
stesura del Piano di zona ed, in generale, alla concertazione con il Terzo
settore ( Cooperative sociali; Associazioni di volontariato; Enti di Patronato e
Scuole)
Soggetti coinvolti
Hanno partecipato agli 8 tavoli di lavoro e ai 5 gruppi delle aree tematiche per
la redazione del piano di zona 2006, 20 rappresentanti/referenti di organismi
del Terzo Settore indicati esplicitamente nel documento di programmazione.104
Contributi apportati
Non si evincono proposte, considerazioni, progettualità suggerite o emerse dal
Terzo Settore
Ruolo nel monitoraggio
Incontri programmatici tra operatori socio-sanitari e degli Enti gestori per la
predisposizione di materiale di rilevazione riguardo aspetti quantitativi e
qualitativi dei servizi e delle prestazioni erogate all’utenza
104
Nell’elenco sono indicati i singoli partecipanti per nome e cognome ma non è possibile individuare le
organizzazioni coinvolte.
49
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 22 Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore nel piano di zona 2006-2007 del Distretto FR B
FR B
Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore
Tavolo di concertazione permanente
Modalità organizzative
Soggetti coinvolti
Non emergono indicazioni sulle organizzazioni coinvolte
Contributi apportati
Non si evincono proposte, considerazioni, progettualità suggerite o emerse dal
Terzo Settore
Ruolo nel monitoraggio
Non si ravvisa un ruolo del Terzo Settore
Tab. 23. Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore nel piano di zona 2006-2007 del Distretto FR C
FR C
Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore
Modalità organizzative
Non si ravvisano le modalità con cui è avvenuto il coinvolgimento
Soggetti coinvolti
Non emergono indicazioni sulle organizzazioni coinvolte
Contributi apportati
Non si evincono proposte, considerazioni, progettualità suggerite o emerse dal
Terzo Settore
Ruolo nel monitoraggio
Non si ravvisa un ruolo del Terzo Settore
Tab. 24. Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore nel piano di zona 2006-2007 del Distretto FR D
FR D
Modalità organizzative
Le modalità del coinvolgimento del Terzo Settore
Il piano di zona di questo ambito territoriale è scaturito da una concertazione che ha
coinvolto la Provincia di Frosinone, l’Azienda sanitaria di Frosinone (il coordinamento
sociale e i diversi Dipartimenti), i Sindacati e le Associazioni no - profit impegnate nel
sociale maggiormente rappresentative(facendo riferimento in particolare a quelle
rappresentate dal Forum del Terzo settore di Cassino).Il coinvolgimento dei diversi attori
è avvenuto tramite incontri pubblici e tavoli di lavoro. Inoltre, all’inizio di ogni anno, viene
convocata una conferenza pubblica, cui partecipano le istituzioni e le associazioni presenti
nel territorio, nella quale viene illustrato il documento programmatico annuale.105
Soggetti coinvolti
Associazioni no-profit maggiormente rappresentative – Forum Terzo Settore di Cassino
Contributi apportati
Non si evincono
Ruolo nel monitoraggio
Dalla ricerca documentale emerge come, in tre distretti su quattro, siano stati
previsti dei Tavoli di Lavoro o Tavoli/Gruppi progettuali per il coinvolgimento del
Terzo Settore.
105
Da evidenziare come questa modalità indicata coincida esattamente con quella realizzata per le
annualità 2004 e 2005.
50
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Abbiamo integrato l’analisi documentale con i contenuti delle interviste
effettuate ai referenti istituzionali del Distretto, per offrire un quadro esaustivo del
ruolo del Terzo Settore nella programmazione di zona; in particolare abbiamo
indagato sul “metodo” del coinvolgimento, dialogando con il livello tecnico e sul
“valore” della partecipazione parlando con il livello politico. Vediamo quanto è
emerso.
Nel Distretto socio-assistenziale FR A di Alatri, si fa cenno ad alcune forme di
rappresentanza del Terzo Settore e ad una sua partecipazione continuativa, non
legata solo all’approvazione dei Piani di Zona ma estesa anche alla fase del
monitoraggio.
Le indicazioni del Piano ci consentono di risalire anche al numero di incontri
realizzati per la programmazione 2006-2007 e all’individuazione dei partecipanti. Non
è possibile, però, ricavare delle indicazioni sui contributi apportati dai presenti ai
Tavoli di lavoro. Per ciò che concerne, invece, il monitoraggio degli interventi, buona
prassi del Distretto risulta quella di coinvolgere gli Enti gestori dei servizi, o le
rappresentanze del Terzo Settore, in incontri con cadenza programmata, durante
l’anno.
Nell’intervista effettuata, il livello tecnico del Distretto FR A106, sottolinea come
siano state definite le modalità organizzative nel coinvolgimento del Terzo Settore,
attraverso quelli che definisce Tavoli di concertazione aperti a tutti gli attori
direttamente coinvolti nei servizi alla persona: si tratta di luoghi di incontro che
hanno una funzione di consultazione con le risorse territoriali per valutare le reali
esigenze del Distretto e avviare un confronto per la progettazione.
Dopo i Tavoli vengono attivate le Aree Tematiche dove partecipano
attivamente, nella progettazione, ASL, Terzo Settore e Comuni… la Provincia un po’
meno….
Il livello tecnico evidenzia come l’interazione con il Terzo Settore avvenga
prevalentemente attraverso il Coordinamento del Terzo Settore, una forma di autoorganizzazione autonoma, riconosciuta dal Distretto, che partecipa ai Tavoli
attraverso propri rappresentanti e alle aree tematiche attraverso referenti della base
associativa competenti per ambiti di attività.
Dal punto di vista del referente politico107 del Distretto, la collaborazione con il
Terzo Settore viene definita ottima.
Nel Distretto socio-assistenziale FR B non si ravvisano, sul piano
documentale, delle indicazioni precipue sulle modalità organizzative del
coinvolgimento del Terzo Settore. Unico riferimento esplicito è quello al “Tavolo di
concertazione permanente”, di cui troviamo descrizione (composizione e funzioni)
all’interno di uno dei progetti esecutivi del Piano108 : il Distretto Sociale “B” ha
provveduto ad istituire, già dalle annualità precedenti, un Tavolo di Concertazione
106
Dall’intervista alla Coordinatrice dell’ufficio di Piano del Distretto Fr A Dott.ssa Biancamaria Evangelisti
Dall’intervista all’Assessore con delega ai servizi sociali distrettuali del Comune di Alatri dott. Emiliano
Remolo
108
Si tratta del progetto n. 17 del piano dal titolo “Volontariato in rete” pag. 103.
107
51
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
permanente aperto alle Organizzazione Sindacali, alle Organizzazioni di Volontariato
attive sul territorio ed al Terzo Settore in genere, coinvolgendolo in maniera
determinante, attraverso incontri e consultazioni, nelle fasi di predisposizione,
attivazione e monitoraggio dei Piani di Zona, che sono quindi frutto di una fattiva
collaborazione tra tutti i soggetti attivi sul territorio distrettuale.
Questo Tavolo di Concertazione Permanente è richiamato anche nell’intervista
al livello tecnico del Distretto109, come luogo istituzionale della partecipazione:le
associazioni di rappresentanza della cooperazione sociale, tra cui Legacoop, vi
siedono per uno specifico progetto.
Emerge poi come la partecipazione e il coinvolgimento dei soggetti del Terzo
Settore siano più diffusi in una fase successiva alla progettazione, cioè nel momento
dell’esecuzione dei servizi e su vari aspetti legati alla gestione di appalti e
convenzioni.
Sul valore della partecipazione del Terzo Settore ha espresso parole
d’apprezzamento il livello politico110 del Distretto FR B che ha definito buono il livello
di collaborazione con le forme organizzate della società civile;nel nostro statuto è
scritto che questi soggetti devono partecipare all’elaborazione del Piano di Zona: la
previsione si rende attuale attraverso delle riunioni in vista della presentazione del
Piano di Zona.
Nell’intervista si sottolineano, inoltre, le molte aspettative nei confronti del
Terzo Settore da parte del Distretto:loro vivono e lavorano sul territorio; in gran
parte di esso i servizi sono gestiti da cooperative sociali, quindi loro hanno il polso
della situazione perché vivono sulla loro pelle i problemi del sociale e il loro
contributo è fondamentale…anche se devo dire che a volte questo contributo non è
eccezionale: c’è una gran voglia di lavorare ma il loro apporto dovrebbe essere
maggiore. In sostanza viene evidenziato l’apporto conoscitivo alle problematiche
sociali del contesto, in cui le realtà del Terzo Settore, ed in particolare della
cooperazione sociale, si trovano ad operare.
Sostanzialmente privo di riferimenti al Terzo Settore è invece il Piano di Zona del
Distretto socio-assistenziale FR C di Sora; in effetti in esso si ravvisano solo delle
indicazioni generiche sul mondo dell’associazionismo nella descrizione del contesto
territoriale e nella definizione delle priorità ma nulla che riguardi le modalità del
coinvolgimento.
Per la ricostruzione territoriale del quadro di riferimento di questa dimensione,
grande utilità hanno avuto le interviste raccolte.
Il livello tecnico111 del Distretto FR C riferisce di un lavoro svolto a stretto contatto
con le associazioni di volontariato del territorio e realizzato attraverso degli incontri,
dei tavoli di coordinamento e di incontro sia con il Terzo Settore che con le
organizzazioni sindacali, che si riuniscono sempre prima della progettazione del Piano
di Zona e, poi, a fine anno per fare un ulteriore resoconto.
109
110
111
52
Dall’intervista al Responsabile Tecnico dell’Ufficio di Piano del Distretto Fr B Dott.ssa Sandra Calafiore
Dall’intervista al Presidente del Distretto Fr B Dott. Michele Marini
Dall’intervista all’allora Direttore generale del Consorzio AIPES dott.ssa Federica De Santis
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Dall’intervista emerge, diversamente da quanto indicato nel Piano di Zona, l’esistenza
di una modalità organizzativa di coinvolgimento del Terzo Settore realizzata
attraverso tavoli di coordinamento o incontro che potremmo definire periodici. La
partecipazione a questi incontri è aperta alla generalità dei soggetti della Comunità:
non ci sono incontri con rappresentanze più istituzionalizzate e specifiche. La nostra
politica è far partecipare tutti perché, comunque, sul territorio non ci sono tantissime
associazioni.
Rispetto al coinvolgimento del Terzo Settore come soggetto responsabile nella
costruzione del sistema di welfare locale, è emerso il riconoscimento di un ruolo
prettamente legato alla gestione di servizi/progetti e, quindi, alla fase attuativa del
Piano di Zona: per il Terzo Settore vediamo spesso che vengono a bussare alla porta
per chiedere qualcosa che noi purtroppo non possiamo dare e perciò cerchiamo,
quanto meno, di ascoltare le loro esigenze e di andargli incontro per quel che è
possibile.
Dall’intervista al livello politico112 del Distretto è emerso il riconoscimento di un ruolo
importante del Terzo Settore sul territorio, soprattutto di quelle associazioni di
familiari di ragazzi con disabilità psichica o disagio mentale, definite particolarmente
attive.
Per quanto riguarda in particolare il mondo della cooperazione sociale, coinvolto nella
fase della programmazione attraverso le rappresentanze di Legacoop e
Confcooperative, un apprezzamento particolare è stato espresso nei confronti del
personale impiegato.
Nonostante la lacuna dello Statuto del Consorzio dei Comuni del Cassinate
rispetto ad un ruolo del Terzo Settore, il Piano di Zona del Distretto fa riferimento ad
un coinvolgimento nella programmazione esteso alle associazioni no-profit
maggiormente rappresentative, citando il Forum del Terzo Settore di Cassino. Anche
qui, con le dovute differenze rispetto al Distretto FR A, si citano tavoli di lavoro e
forme di rappresentanze.
Non è possibile ricavare indicazioni rispetto al numero degli incontri né
un’indicazione precipua dei partecipanti.
Il livello tecnico113 del Distretto ha sottolineato nel corso dell’intervista come i tempi
della partecipazione, spesso, non si coniughino con le ristrettezze dei tempi
amministrativi e come il Terzo settore si connoti frequentemente per la richiesta di
finanziamenti.
4. 1. 3. La proposta di rilettura della dimensione sociale della pianificazione
Confermato quanto già evidenziato all’inizio del presente capitolo circa un uso diffuso
e spesso promiscuo dei “termini della partecipazione” all’interno dei Piani di Zona,
abbiamo deciso di rielaborare la dimensione sociale della pianificazione legata al
112
Dall’intervista al Presidente del Consorzio AIPES dott. Maurizio Ottaviani
Dall’intervista alla responsabile Area finanziario-amministrativa dell’Ufficio di Piano dott.ssa Patrizia
Delle Colli
113
53
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Terzo Settore fin qui descritta, sulla base di alcune definizioni del “coinvolgimento” in
parte mutuate da ricerche esistenti, in parte frutto di rimodulazioni autonome.
Il gruppo di lavoro ha quindi introdotto alcuni “termini della partecipazione”,
condiviso la definizione e provveduto a ricostruire due delle dimensioni descritte quella istituzionale e quella programmatoria - alla luce delle definizioni adottate.
Lo schema che segue riproduce sinteticamente le definizioni della partecipazione
adottate:
Graf. 2. La definizione dei termini della partecipazione
CO-PROGETTAZIONE
CONSULTAZIONE
Attivazione di gruppi di
progetto pubblicoprivati per la definizione
della progettualità
Approfondimento/accre
scimento della
conoscenza di una o più
aree d’intervento
CONCERTAZIONE di
II^fase
CONCERTAZIONE di
I^fase
Maturazione di un
consenso sulle linee
strategiche ed
Maturazione di un
consenso sulle linee e
progettualità relative
Abbiamo scelto di riprodurre i termini in una visione circolare e non in una logica
incrementale per effettuare una rilettura dei contesti (sulla base di questi “indicatori
terminologici”) con uno scopo puramente descrittivo e non valutativo; infatti, non
sarebbe stato possibile stabilire una scala di intensità della partecipazione, stante la
non omogeneità delle dimensioni indagate. Sulla base di questa premessa abbiamo,
quindi, descritto i due aspetti (istituzionale e programmatorio) della dimensione
sociale della pianificazione nella tabella che segue:
54
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 25. I nuovi termini della partecipazione del Terzo Settore sui Distretti.
DISTRETTO FR A
La partecipazione istituzionale della dimensione sociale
CONCERTAZIONE DI II FASE
perché con l’adesione all’accordo di programma il Terzo settore è chiamato alla
condivisione dello stesso assetto organizzativo del distretto
CONSULTAZIONE
perché con la presenza del Terzo settore nell’Assemblea di Sindaci e nell’Ufficio di Piano
si valorizza la capacità conoscitiva delle forme organizzate della società civile rispetto ai
bisogni sociali qualificati del territorio
La partecipazione programmatoria della dimensione sociale
CONCERTAZIONE DI I FASE
Attraverso forme di rappresentanza, il Terzo Settore con la presenza ai tavoli è chiamato
alla maturazione di un consenso sulle linee e sulle progettualità relative alle singole aree
d’intervento.
DISTRETTO FR B
La partecipazione istituzionale della dimensione sociale
CONCERTAZIONE DI I FASE
tutte le componenti del Terzo settore, secondo quanto indicato nell’accordo di
programma, sono chiamate alla condivisione delle linee strategiche dei documenti di
programmazione zonali.
La partecipazione programmatoria della dimensione sociale
CONSULTAZIONE
Attraverso il Tavolo di concertazione permanente si coinvolge il Terzo settore in incontri
e consultazioni
DISTRETTO FR C
La partecipazione istituzionale della dimensione sociale
Non si hanno elementi per una definizione
La partecipazione programmatoria della dimensione sociale
CONCERTAZIONE DI I FASE
Il Terzo Settore è chiamato alla maturazione di un consenso sulle linee e sulle strategie
del piano di zona114
DISTRETTO FR D
La partecipazione istituzionale della dimensione sociale
Non si hanno riferimenti
La partecipazione programmatoria della dimensione sociale
CONCERTAZIONE DI i FASE
Il Terzo Settore è chiamato alla maturazione di un consenso sulle linee e sulle strategie
del piano di zona attraverso incontri e tavoli di lavoro.
4. 1. 4. La partecipazione del Terzo Settore all’attuazione dei piani di zona
Per analizzare questa terza dimensione, come già anticipato, abbiamo
esaminato i soggetti gestori dei progetti esecutivi dei Piani di Zona115, focalizzando
l’attenzione sul livello di affidamento dei servizi al privato sociale.
114
Secondo quanto indicato dall’intervista all’allora Direttore Generale dell’AIPES dott.ssa Federica De
Santis
115
Segnaliamo in proposito che, nel corso del workshop del 30 maggio è emerso come, nell’ambito dei 4
distretti diverse siano le interpretazioni circa le indicazioni del formulario CENSIS sul “soggetto che
gestisce”: qualche Distretto ha infatti inteso l’espressione con riferimento all’ente titolare delle funzioni
procedimentali per l’attuazione delle singole progettualità riconoscendo quindi al Comune e/o al Distretto,
in quanto soggetti pubblici, una funzione preminente: il riferimento immediato è al Distretto FR A.
Altri invece hanno inteso la gestione con riferimento alla fase organizzativa ed attuativa dei progetti.
55
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
La disamina della progettazione esecutiva dei Piani di Zona dei Distretti socioassistenziali a partire dal 2004, ci ha permesso di ricavare alcuni dati (quantitativi)
sui soggetti chiamati all’attuazione dei singoli interventi. Rispetto al numero
complessivo di progetti esecutivi di ciascun Piano di Zona, abbiamo calcolato il
numero di quelli a gestione comunale, di quelli affidati alle cooperative sociali o alle
associazioni di volontariato e di quelli gestiti da altri tipi di società. I dati ricavati sono
stati inseriti in tabelle che riproducono il format del Piano di Zona relativo alla sezione
“soggetto che gestisce”; ad esso sono state aggiunte le voci “società”, per ricondurvi
i progetti (in realtà uno solo) che prevedono l’attuazione da parte di un’impresa
diversa dalla cooperativa sociale e “gestione mista”.
Un discorso a parte meritano, in premessa, quest’ultima voce e quella indicata
come “altro”: si tratta di indicazioni che, nei diversi Distretti, comprendono realtà
plurime e diversificate, che di volta in volta andremo ad esplicitare e su cui
richiamiamo l’attenzione del lettore.
IL DISTRETTO FR A
La tabella e il grafico che seguono ripropongono al lettore i soggetti indicati nel
formulario dei Piani di Zona come gestori dei servizi.
Tab. 26. I soggetti gestori dei progetti esecutivi dei piani di zona del Distretto FR A
DISTRETTO FR-A
Annualità
Progetti esecutivi
Comune
Cooperative
Ass. volontariato
Altro
Società
Gestione mista
2004
19
0
3
0
13
1
2
2005
18
1
2
0
9
0
6
2006
19
0
3
0
9
0
7
Graf. 3. Rappresentazione grafica dei soggetti gestori dei progetti del Distretto FR A
PARTECIPAZIONE GESTIONALE
DISTRETTO FR-A
Gestione mista
Società
Altro
Anno206
Anno 2005
Ass. volontariato
Anno 2004
Cooperative
Comune
0
56
2
4
6
8
10
12
14
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Nel Distretto socio-assistenziale FR A emerge come, negli anni, il numero di progetti
esecutivi del Piano di Zona resti pressoché invariato, anche se, come vedremo nel
successivo capitolo 4, alcuni di essi abbiamo avuto rimodulazioni sostanziali.
Per la prima annualità, la maggior parte dei 19 progetti esecutivi (il 68,4%) annovera
come gestore il Distretto, posto sotto la voce “altro”: si tratta di una gestione diretta
del Comune Capofila, attraverso professionisti in convenzione.
Una restante quota dei progetti (pari al 21%) prevede una “gestione di terzi”:
cooperative sociali per il 15,8% (3 progetti su 19) e una forma societaria specifica
(srl) per il 5,2% (1 solo progetto).
Tra i soggetti gestori abbiamo, poi, forme di gestione mista nel 10,6% degli
interventi programmati; in esse troviamo una varietà di enti, anche le cooperative
sociali, che vengono chiamate ad un intervento integrato con altre realtà territoriali.
Tab. 27. I soggetti delle gestione mista dei progetti esecutivi dei piani di zona del Distretto FR A (su singolo progetto)
Gestione mista – natura degli Enti
2004
Cooperative – associazioni
Associazioni di volontariato – Distretto
2005
Cooperative - associazioni di volontariato – Distretto
Cooperative - associazioni di volontariato – Distretto
Cooperative - società srl
Distretto - agenzia specializzata
Cooperative – Distretto
Comune – Distretto
2006
Cooperative - associazioni di volontariato – Distretto
Cooperative - associazioni di volontariato - Distretto
Comune - Distretto
Cooperative - società srl
Associazioni di volontariato –Distretto - Agenzia specializzata
Associazioni di volontariato - centri sociali anziani – Distretto
Dal 2005 si avvia una programmazione destinata a coinvolgere, in una logica
incrementale confermata anche dai dati del 2006, una pluralità di attori intorno al
singolo
intervento:
i
dati
della
gestione
plurima,
infatti,
aumentano
progressivamente, attestandosi, nel 2005, al 33,3% dei casi (6 progetti su una
totalità di 18) e, nel 2006, al 36,8% (7 progetti su 19).
La voce “Altro”, che, come ripetiamo, nel Piano di Zona del Distretto FRA è utilizzata
per indicare il “Distretto” nell’accezione su indicata, diminuisce in termini quantitativi
nel corso degli anni; il dato va spiegato in relazione al progressivo aumento delle
57
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
gestioni plurime, all’interno delle quali la presenza del Distretto rimane abbastanza
costante, attestandosi intorno al 70% dei progetti esecutivi (73,6% nel 2004, 72,2%
nel 2005 e 73,6% nel 2006).
La ricerca mostra, quindi, come il Distretto di Alatri prediliga forme di
gestione116 diretta dei servizi; il ricorso all’affidamento a terzi, ed in particolare
alle cooperative sociali, considerate sia come gestori unici, sia in integrazione con
altri soggetti, nel tempo si è attestato su valori compresi tra il 20% ed il 32% dei
progetti ( 21% nel 2004, 27,7% nel 2005 e 31,5% nel 2006).
Nel corso dell’indagine è emerso, inoltre, come sia mutata, nel corso degli anni
considerati, la modalità di affidamento di alcuni servizi alle cooperative sociali: in
particolare è stato introdotto il sistema dell’accreditamento in luogo dell’affidamento
attraverso gare d’appalto117.
IL DISTRETTO FR B.
La tabella e il grafico che seguono propongono al lettore i soggetti indicati come
gestori dei progetti esecutivi contenuti nel Piano di Zona del Distretto socioassistenziale di Frosinone, così come indicati nel formulario regionale.
Tab.28. I soggetti gestori dei progetti esecutivi dei piani di zona del Distretto FR B
DISTRETTO FR B
Annualità
Progetti esecutivi
Comune
Cooperative
Ass. volontariato
Altro
Società
Gestione mista
2004
16
4
4
0
1
0
7
2005
19
6
3
0
1
0
9
2006
17
5
4
0
1
0
7
Graf. 4. Rappresentazione grafica dei soggetti gestori dei progetti del Distretto FR B
PARTECIPAZIONE GESTIONALE
DISTRETTO FR-B
Gestione mista
Società
Altro
Anno 2006
Ass. volontariato
Anno 2005
Anno 2004
Cooperative
Comune
0
116
117
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Nell’accezione di cui alla nota 115
Dall’intervista alla Coordinatrice dell’Ufficio di Piano dott.ssa Biancamaria Evangelisti: “Abbiamo una
procedura sperimentale per alcuni servizi che è l’accreditamento; in questo momento riguarda il servizio di
assistenza domiciliare, gli interventi della legge 162/98, le strutture residenziali per minori”.
58
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 29. I soggetti delle gestione mista dei progetti esecutivi dei piani di zona del Distretto FR B (per singolo progetto)
Gestione mista – natura degli Enti
2004
Comune ( in 7 comuni) cooperative(in un caso) convenzione diretta in 15 comuni
Cooperative –altro (religiosi-ONLUS)
Cooperative- altro (utenti)
Comuni del distretto- cooperative- altro: Asl
Comune capofila con protocolli d’intesa con ogni singolo soggetto coinvolto (patronatoassociazioni
Comune, casa Circondariale, cooperative sociali, associazioni di promozione sociale e di
volontariato, Scuole pubbliche, Centri per l’Impiego, utenti, CSSA di Frosinone, privati
Cooperative – associazioni di volontariato
2005
Comune ( in 8 comuni: 7 tramite convenzione diretta – 1 tramite assunzione) cooperative
(in 2 casi) altro: varie forma di collaborazione in 13 comuni
Comune ( in 7 comuni tramite convenzione diretta – 1 tramite assunzione) cooperative (in 2
casi)
Comune – cooperative – Associazioni di volontariato
Cooperative- altro (utenti)
Comuni del distretto- cooperative- altro: Asl
Comune capofila con protocolli d’intesa- convenzione con associazioni di volontariato
Comune, casa Circondariale, cooperative sociali, associazioni di promozione sociale e di
volontariato, Scuole pubbliche, Centri per l’Impiego, utenti, CSSA di Frosinone, privati
Comune in convenzione con cooperative - private
Comune in integrazione con Asl, cooperative che gestiscono i SAD comunali, associazioni di
volontariato
2006
Comune( in 16 casi) cooperative 8 in 6 casi) altro: varie forme di collaborazione nei 13
comuni
Comune( in 3 casi) cooperative ( in 18 casi)
Comune – cooperative – associazioni di volontariato
Cooperative- altro (utenti)
Comuni del distretto – cooperative – altro: Asl
Comune, casa Circondariale, cooperative sociali, associazioni di promozione sociale e di
volontariato, Scuole pubbliche, Centri per l’Impiego, utenti, CSSA di Frosinone
Comune in convenzione con cooperative - private
Dall’analisi emerge come, nel corso delle annualità considerate, il numero di progetti
esecutivi del Piano di Zona sia mutato, anche con alcune modifiche circa la natura
degli interventi programmati; in particolare alcuni progetti sono stati eliminati, altri
sono stati introdotti ex novo ed altri ancora, sperimentati su soli ambiti comunali,
sono stati poi rimodulati per una dimensione distrettuale o di sub-ambito. Vedremo il
59
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
dettaglio di quanto detto nel successivo Capitolo 4, relativo allo studio della
continuità dei progetti.
Entrando nel merito dell’analisi qui svolta, vediamo che, per l’annualità 2004, la
maggior parte dei 16 progetti esecutivi (43,75%) annovera come gestore una
pluralità di soggetti; li abbiamo ricondotti alla voce ”gestione mista” e ne abbiamo
esplicitato la natura nella tabella n.31.
A differenza di quanto accade nel Distretto di Alatri, dove la previsione di una
molteplicità di soggetti sta ad indicare un intervento integrato di più attori sulla
stessa tipologia di bisogno, nel Distretto socio-assistenziale FR B non sempre
l’indicazione plurima è utilizzata in questa accezione: accade per 3 di essi (ad
esempio il progetto “Centro diurno Alzheimer Madonna della Speranza”, in cui i
Comuni del Distretto, una cooperativa sociale e la Asl si integrano con differenti ruoli
e funzioni nella prestazione del servizio), mentre per gli altri 4 la dicitura “gestione
mista” connota una disomogenea modalità di affidamento del servizio nei Comuni del
comprensorio. Ad esempio il Servizio Sociale Professionale fotografa una situazione in
cui il soggetto che gestisce è, in 7 Comuni, direttamente l’Ente Locale con il proprio
personale, in una realtà una cooperative sociale (con stipula di una convenzione) e
nei restanti 15 Comuni del personale in convenzione diretta (indicata nella voce
“altro”).
Rispetto al numero complessivo dei progetti del Piano di Zona - Annualità 2004, si
rileva un ex equo tra gli interventi ad esclusiva gestione diretta del Distretto
(attraverso il Comune Capofila) e quelli affidati unicamente alle cooperative sociali: si
attestano entrambi al 25% dei progetti totali.
Il dato muta, però, se si considera la presenza delle cooperative sociali nelle forme di
“gestione mista”: in questo caso, riaggregando i dati, la presenza della cooperazione
sociale si attesta al 56,25% degli interventi (9 su 16).
La gestione diretta del Distretto, che per Alatri abbiamo visto più volte essere
ricondotta alla voce “Altro” della tabella, nel Piano di Zona di Frosinone è indicata
nella voce “Comune”: anche per essa, la lettura in combinazione con la gestione
mista, eleva leggermente la percentuale al 31,25%.
La voce “Altro” viene utilizzata anche per indicare la gestione di un progetto da parte
di una IPAB.
L’annualità 2005 segna per il Distretto di Frosinone un incremento delle proposte
progettuali del Piano di Zona: gli interventi programmati diventano 19, con una
gestione diversificata che rappresentiamo brevemente.
La percentuale di progetti a gestione diretta (esclusivamente distrettuale o attraverso
il Comune Capofila), riportato in tabella nella voce “Comune”, è pari al 31,5% (6 su
19): considerate anche le gestioni miste, la presenza del Comune Capofila, aumenta
attestandosi al 36,9% (7 su 19).
Prevalente è il dato sulle gestioni miste, come nel 2004: esse sono il 47,36% degli
interventi programmati (9 su 19). La tabella n. 34 contiene l’indicazione della natura
60
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
degli Enti coinvolti: rispetto a quanto detto in precedenza sul significato attribuito alla
gestione mista, specifichiamo al lettore che, nel 2005, rinveniamo alcuni progetti (7
su 9) da considerare come forme di interventi integrati di una pluralità di soggetti,
mentre solo 2 vanno ricondotti ad una disomogeneità delle forme di gestione di
servizi presente sul territorio.
Per quanto, infine, concerne l’entità del contributo della cooperazione sociale
all’attuazione degli interventi del Piano di Zona del 2005, il dato si attesta al 15,8%
(3 progetti su 19) per le gestioni esclusive, valore che aumenta al 57,9% (11 progetti
su 19) nel momento in cui consideriamo anche la collaborazione di altri soggetti alla
gestione dei singoli progetti.
La voce “Altro” si riferisce, anche nel 2005, alla gestione di un’IPAB.
Per il 2006 si conferma la prevalenza delle gestioni miste rispetto ai 17 progetti
esecutivi del Piano di Zona: esse rappresentano, infatti, il 41,1% degli interventi (7
su 17).
La gestione diretta dei progetti da parte del Distretto, attraverso il Comune Capofila,
si attesta sul 29,4% (5 su 17), mentre la cooperazione sociale, come soggetto unico,
rappresenta il 23,5% del totale (4 su 17)118: quest’ultimo dato aumenta ancora una
volta se si considerano anche le forme di collaborazione con altre realtà territoriali e
sale al 58,8% (10 progetti su 17 dove sono previsti, quali soggetti gestori, anche le
cooperative sociali).
La voce “Altro” comprende, come per le precedenti annualità, la gestione di un
servizio da parte di un’IPAB, presente sul territorio del Distretto e a cui si è scelto di
dare continuità nel tempo.
IL DISTRETTO FR C
La tabella e il grafico che seguono propongono al lettore i soggetti indicati come
gestori dei progetti esecutivi contenuti nel Piano di Zona del Distretto socioassistenziale C di Sora, così come indicati nel formulario regionale.
Tab. 30 I soggetti gestori dei progetti esecutivi dei piani di zona del Distretto FR C
DISTRETTO FR-C
Annualità
Progetti esecutivi
Comune
Cooperative
Ass. volontariato
Altro
Società
Gestione mista
2004
24
1
19
0
3
0
1
2005
15
1
11
0
3
0
0
2006
21
1
17
0
3
0
0
118
Occorre esplicitare che il dato comprende anche il progetto Struttura residenziale per disabili privi di
famiglia “Marano come noi” che nel format sul soggetto che gestisce annovera la dicitura “ private”: in
realtà si tratta di una struttura nata su finanziamento regionale a seguito di un bando vinto da una
cooperativa sociale.
61
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Graf. 5. Rappresentazione grafica dei soggetti gestori dei progetti del Distretto FR C
PARTECIPAZIONE GESTIONALE
DISTRETTO FR-C
Gestione mista
Società
Anno 2006
Altro
Anno 2005
Ass. volontariato
Anno 2004
Cooperative
Comune
0
5
10
15
20
Come emerge chiaramente dai dati a disposizione, il Consorzio AIPES del Distretto Fr
C fa un considerevole ricorso alle realtà della cooperazione sociale, nell’attuazione
degli interventi esecutivi dei Piani di Zona.
Le cooperative sociali sono indicate, infatti, come gestori dei servizi nella quasi
totalità dei progetti: nell’82,6% dei casi nel 2004; il 73,3% nel 2005 e l’81% nel
2006.
Il resto delle progettualità è riservato in modo pressoché esclusivo (salvo per un
progetto) alla gestione diretta da parte del Consorzio, indicato nella voce “Altro” della
tabella.
La modalità di affidamento prevalente dei servizi da parte del consorzio AIPES è
l’appalto pubblico.119
IL DISTRETTO FR D.
La tabella e il grafico che seguono propongono al lettore i soggetti indicati come
gestori dei progetti esecutivi contenuti nel Piano di Zona del Distretto socioassistenziale D di Cassino, così come indicati nel formulario regionale.
119
62
Dall’intervista all’ allora Direttore Generale del Consorzio Aipes Dott.ssa Federica De Santis
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 31. I soggetti gestori dei progetti esecutivi dei piani di zona del Distretto FR D
DISTRETTO FR-D
Annualità
Progetti esecutivi
Comune
Cooperative
Ass. volontariato
Altro
Società
Gestione mista
2004
19
1
4
0
14
0
0
2005
19
1
4
0
14
0
0
2006
20
1
4
0
15
0
0
Graf. 6. Rappresentazione grafica dei soggetti gestori dei progetti del Distretto FR D
PARTECIPAZIONE GESTIONALE
DISTRETTO FR-D
Gestione mista
Società
Altro
Anno 2006
Anno 2005
Ass. volontariato
Anno 2004
Cooperative
Comune
0
5
10
15
Nel Distretto socio-assistenziale FR D, il numero dei progetti esecutivi del Piano di
Zona è rimasto pressoché inalterato negli anni; solo nel 2006 si è osservato
l’incremento di un progetto, come abbiamo modo di vedere dalla tabella sovrastante.
La gestione degli interventi è affidata in maniera sostanziale al Consorzio dei Comuni
del Cassinate: si tratta, quindi, di una gestione diretta dei servizi, realizzata per lo
più attraverso il ricorso alle agenzie di lavoro interinale120.
Le cooperative sociali sono indicate come gestori solo per il 20% circa dei progetti.
120
Dall’intervista alla dott.ssa Patrizia Delle Colli, Responsabile area finanziario-amministrativa dell’Ufficio
di Piano del Consorzio dei Comuni del Cassinate: i servizi sul Distretto Fr D vengono affidati attraverso
gare d’appalto aperte anche alle cooperative sociali per il trasporto e la mensa sociale; si ricorre al lavoro
interinale per l’assistenza domiciliare: la motivazione di quest’ultima scelta sta nel miglior trattamento
retributivo ai lavoratori rispetto a quello assicurato dalle cooperative e positivo è anche il fatto che
l’agenzia interinale si occupa delle sostituzioni degli operatori in caso di assenza.
63
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
4. 2. Il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali
Un’analisi della dimensione sociale della pianificazione non può prescindere dalla
considerazione del ruolo rivestito dal sindacato nel processo di costruzione dei Piani
di Zona distrettuali.
Per indagare tale dimensione, come già chiarito nella premessa metodologica,
abbiamo fatto riferimento agli statuti e agli accordi di programma per ricostruire il
ruolo riconosciuto ai sindacati in relazione alla 2 dimensioni su cui la dimensione
sociale della pianificazione si struttura: quella istituzionale e quella programmatoria.
Abbiamo poi ricostruito le percezioni delle organizzazioni sindacali, rispetto al loro
coinvolgimento nella programmazione distrettuale, attraverso alcune interviste a
rappresentanti delle medesime.
Sul piano istituzionale, non abbiamo rinvenuto una presenza definita e stabile delle
OOSS all’interno delle strutture organizzative dei Distretti.
Il loro intervento è prevalentemente circostanziato alla fase della programmazione
dei piani di zona.
La forma con cui è avvenuto il coinvolgimento si rintraccia nei diversi documenti di
programmazione:
Nel piano di zona del distretto FR A 2006-2007 si fa riferimento alle organizzazioni di
consulte con i Sindacati e le associazioni del privato sociale che hanno collaborato
con proposte alla stesura del piano di zona e ancora a incontri programmati e tavoli
di lavoro per la concertazione e la condivisione con Sindacati ed Enti di Patronato
delle proposte progettuali inserite nel Piano di zona. E’ possibile ricostruire anche le
indicazioni delle organizzazioni che hanno partecipato: CGIL, CGIL FP, CISL, UIL.
Nel piano di zona FR B si ritrova un breve accenno al Tavolo di Concertazione
Permanete già descritto in relazione al piano di zona.
Nel Distretto FR C non abbiamo riferimenti documentali.
Nel Distretto FR D ritrova, come già indicato per il Terzo Settore che, il piano di zona
di questo ambito territoriale è scaturito da una concertazione che ha coinvolto la
Provincia di Frosinone, l’Azienda sanitaria di Frosinone (il coordinamento sociale e i
diversi Dipartimenti), i Sindacati e le Associazioni no - profit impegnate nel sociale
maggiormente rappresentative(facendo riferimento in particolare a quelle
rappresentate dal Forum del Terzo settore di Cassino).Il coinvolgimento dei diversi
attori è avvenuto tramite incontri pubblici e tavoli di lavoro.
Le rappresentanze dei lavoratori, come le diverse componenti del Terzo Settore,
hanno salutato l’approvazione della L. n. 328 del 2000 come l’inizio di un loro pieno
riconoscimento quali parti attive nella programmazione e nell’attuazione delle
politiche sociali e collaboratori dell’Amministrazione Pubblica. Dalla nostra ricerca,
però, emerge come alcune di queste aspettative siano rimaste insoddisfatte e come,
64
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
nonostante l’espresso obbligo, disposto dalla Regione Lazio per i Distretti, alla
concertazione con i sindacati121, per alcuni degli intervistati, la nostra Provincia si
presenti ancora con una situazione a “macchia di leopardo”.
Nella nostra indagine abbiamo analizzato il ruolo delle Organizzazioni Sindacali
all’interno dell’impianto dei Distretti socio-assistenziali della Provincia.
Esse tendono a valorizzare il proprio ruolo, riconoscendo il sindacato quale attento
conoscitore delle realtà territoriali; si tratta, quindi, di un ruolo di fattiva
collaborazione e concertazione, principalmente sulla base delle conoscenze che noi
assumiamo nel nostro lavoro quotidiano122; ad esempio, la parte del sindacato che si
occupa delle questioni inerenti la Terza Età, è in grado di dare indicazioni su come
impostare i servizi che riguardano questa fascia di popolazione, come l’assistenza
domiciliare o le case di riposo.
La capacità conoscitiva rende, quindi, il sindacato un valido interlocutore per la
concertazione nell’elaborazione dei Piani di Zona123.
E’ questa capacità conoscitiva che rende le OO.SS. coinvolte nella stesura di
importanti protocolli, primo tra tutti “ il patto per il sociale”124 con l’Amministrazione
provinciale.
Qual è la modalità con cui il Sindacato viene coinvolto nella definizione delle politiche
sociali? Rispetto a questo abbiamo riscontrato delle difficoltà relative al fatto che
alcuni Distretti ( come ad esempio FR D)125 non svolgono azione di concertazione e
interpellano le organizzazioni sindacali solo nella fase finale dell’elaborazione dei piani
di zona, quando ormai la stesura è stata effettuata.
Per quanto riguarda i rapporti con il Terzo Settore le organizzazioni sindacali li
definiscono sostanzialmente buoni soprattutto per ciò che concerne gli spunti per la
programmazione degli interventi da effettuare ma sicuramente da migliorare sotto
l’aspetto dei conflitti più strettamente sindacali, quelli cioè che riguardano il rapporto
diretto con i lavoratori.
121
122
123
124
125
Dalle linee guida regionali
Dall’intervista a Eros Sbardella per la CGIL
Dall’intervista ad Anita Tarquini UIL
Dall’intervista a Pietro Maceroni CISL
Dall’intervista ad Eros Sbardella per la CGIL
65
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Cap.5. La dimensione attuativa della pianificazione sociale
Oggetto di questa quarta parte del Rapporto di ricerca è la dimensione attuativa della
pianificazione sociale locale, intesa come l’insieme dei progetti esecutivi che
discendono dalla definizione delle linee strategiche dei Piani di Zona dei Distretti.
Attraverso la disamina delle testimonianze raccolte con le interviste somministrate
agli attori istituzionali del sistema, abbiamo analizzato la loro percezione rispetto ad
alcuni aspetti cardine della progettazione esecutiva126: criticità del contesto, criteri di
scelta dei progetti, tempi e difficoltà di realizzazione.
Parallelamente, a partire dall’analisi documentale, abbiamo proceduto ad individuare
specifici indicatori quantitativi, per indagare ulteriori elementi e caratteristiche della
progettazione esecutiva, quali: la continuità nel tempo, le macroaree d’intervento
privilegiate, il livello di compartecipazione degli utenti alla spesa dei servizi, i livelli
minimi di assistenza garantiti, i destinatari più frequenti, la presenza o meno di liste
d’attesa, la quantificazione delle risorse umane coinvolte nei progetti.
5.1. Le strategie della progettazione esecutiva
In questo paragrafo esponiamo quanto emerso dalle interviste ai tecnici dei Distretti
socio-assistenziali di Frosinone, circa alcuni aspetti essenziali della progettazione
esecutiva dei Piani di Zona: le criticità riscontrate rispetto alla definizione dei
progetti/servizi, i criteri di scelta privilegiati, i tempi di realizzazione fissati e le
difficoltà nella realizzazione incontrate.
Per quanto attiene alla prima dimensione, vale a dire le caratteristiche territoriali,
sociali, culturali ed economiche che, per ciascun Distretto, pongono le maggiori
problematicità/criticità rispetto alla progettazione esecutiva del Piano di
Zona, i tecnici intervistati hanno individuato soprattutto nelle caratteristiche geomorfologiche del territorio e amministrative dei Comuni, i fattori che più di altri
hanno imposto attenzione e cura alla definizione dei servizi e degli interventi.
In particolare sono state messe in evidenza caratteristiche quali: l’ampiezza del
territorio, la presenza di Comuni grandi e piccoli con esigenze diverse, le difficoltà dei
Comuni montani a fruire di tutta una serie di servizi ed anche le differenti tradizioni
ed esperienze legate alla erogazione e alla gestione dei servizi sociali.
Alcuni tecnici hanno fornito anche le soluzioni che il Distretto ha elaborato per
ovviare a tali difficoltà, quali la massimizzazione dell’uso del SAD per rispondere alle
127
esigenze dell’utenza
e la suddivisione amministrativa del territorio in ulteriori sub128
ambiti, funzionali alle caratteristiche dei Comuni
.
Rispetto al tema dei criteri di scelta per la selezione dei progetti esecutivi del
P.d.Z., tutti i tecnici hanno fatto riferimento, quale criterio principale e perno della
126
Nel corso del workshop del 30 maggio i tecnici dei distretti presenti hanno voluto sottolineare come i
progetti esecutivi dei piani di zona sia da intendersi in termini di una programmazione non
immediatamente attuativa che richiede, al momento della realizzazione, processi ulteriori di definizione e
modulazione.
127
Dall’intervista all’allora Direttore Generale dell’Aipes Dott.ssa Federica De Santis
128
Dall’intervista alla Responsabile dell’Ufficio di Piano del Distretto Fr B Dott.ssa Sandra Calafiore
66
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
scelta, all’adeguamento alle Linee Guida Regionali e quindi ai LIVEAS stabiliti dalla
129
normativa. Secondo uno dei tecnici
intervistati, in questo modo si garantisce la
continuità dei servizi e si porta il Piano di Zona a regime.
L’importanza della continuità nella scelta dei servizi e degli interventi sociali locali, è
130
stata sottolineata anche da un secondo tecnico , che ha fatto presente quanto
conti, nella selezione dei progetti del Piano di Zona, il vicolo all’esistente e il rispetto
di quanto è più diffuso sul territorio.
Non a caso 3 intervistati su 4 hanno sottolineato, a proposito delle scelte progettuali,
il valore dell’analisi del territorio svolta negli anni, con la pratica del lavoro sul
campo ed anche avvalendosi di appositi organismi (osservatori sociali) con funzioni di
rilevazione, analisi e valutazione dell’esistente.
Uno dei tecnici131 ha insistito particolarmente sulla capacità di ascolto del territorio
del proprio Distretto, sottolineando la partecipazione, il coinvolgimento e il dialogo
costante con gli attori del sistema praticato a monte della progettazione. Un altro
tecnico132 ha invece sottolineato la difficoltà ad inserire elementi di innovazione nella
progettazione zonale, anche in considerazione dell’esiguità del budget regionale,
che costringe a destinarlo prevalentemente a stabilizzare sul territorio il pacchetto dei
LIVEAS.
Una ulteriore dimensione da noi indagata in relazione alla progettazione esecutiva, è
stata quella degli elementi in base ai quali vengono stabiliti i tempi di realizzazione
dei progetti.
Si è evidenziata una certa variabilità: uno dei tecnici
133
si è limitato a ricordare che la
durata annuale dei progetti è legata alla presentazione con tale cadenza del P.d.Z.;
gli altri hanno introdotto elementi di riflessione. Ad esempio è stata fatta
diffusamente presente la difficoltà legata ai ritardi con cui i finanziamenti vengono
accreditati dalla Regione (non sono ancora arrivati i fondi del 2004), così uno ha
sottolineato come ci si concentri sulla continuità dei LIVEAS anche per questo
134
problema, il tutto a discapito dell’innovazione
; un altro ha fatto presente lo scarto
fra il momento progettuale e quello realizzativo dei progetti
135
; il terzo ha evidenziato
che, in ogni caso, bisogna garantire la continuità dei progetti, poiché la compiuta
valutazione di un intervento sociale non si può svolgere prima di 5 anni
136
.
Per concludere l’analisi degli elementi strategici della progettazione esecutiva,
abbiamo indagato la percezione dei tecnici rispetto ai fattori che ostacolano o
favoriscono la realizzazione degli interventi programmati.
129
Dall’ intervista alla Responsabile d.ssa Delle Colli
Dall’intervista al Responsabile Tecnico dell’Ufficio di Piano del Distretto FR B d.ssa Sandra Calafiore
131
Dall’intervista alla Coordinatrice dell’Ufficio di Piano del Distretto FR A d.ssa Biancamaria Evangelisti
132
Dall’intervista all’ allora Direttore Generale del Consorzio AIPES d.ssa Federica De Santis
133
Dall’ intervista alla responsabile Area finanziario-amministrativa dell’Ufficio di Piano del consorzio dei
Comuni del Cassinate d.ssa Delle Colli
134
Dall’intervista all’ allora Direttore Generale del Consorzio AIPES d.ssa Federica De Santis
135
Dall’intervista alla Coordinatrice dell’Ufficio di Piano del Distretto FR A d.ssa Biancamaria Evangelisti
136
Dall’intervista a al Responsabile Tecnico dell’Ufficio di Piano del Distretto FR B d.ssa Sandra Calafiore
130
67
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
A questa domanda due dei tecnici137 intervistati hanno risposto evidenziando che le
maggiori difficoltà sono legate al ritardo dei finanziamenti regionali in corso, che
comporta attualmente una sofferenza economica dei Comuni e del Distretto e, a
breve, una oggettiva mancanza di cassa; un altro dei tecnici ha invece evidenziato la
138
difficoltà a gestire in modo coordinato i servizi integrati con la ASL
.
5.2. I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR A
LA CONTINUITA’
La Tabella 32 ci offre una prima indicazione del livello di continuità degli interventi
programmati dal Distretto socio-assistenziale FR A dal 2004 e ci consente di
verificarne l’andamento nelle due annualità successive, prese in considerazione dalla
nostra ricerca.
Si tratta di dati quantitativi che descrivono indicativamente le scelte stategiche
effettuate dal Distretto e che è utile accompagnare con una sintetica descrizione di
quanto emerso dal confronto delle singole progettualità inserite nei Piani di Zona.
Come nota metodologica, si fa presente che i dati della tabella sono stati ricavati
dalle schede progettuali del formulario CENSIS di redazione del P.d.Z. estrapolando i
dati relativi ai punti: 2) “Nuovo progetto” e 3) “Progetto già avviato”; le indicazioni
emerse sono state poi confrontate con le tabelle riepilogative dei progetti, inserite a
conclusione dei documenti zonali.
Tab. 32. Continuità dei progetti esecutivi dei Piani di Zona: Distretto FR A
N. progetti esecutivi
N. nuovi progetti
N. progetti già avviati
2004
19
8
11
2005
18
7
11
2006
18
1
17
Il Piano di Zona del Distretto socio-assistenziale di Alatri prevede, nel 2004, 19
progetti esecutivi, di cui 11 (pari al 57,9%) qualificati, in ciascuna scheda
progettuale, come già avviati sul Distretto. Gli altri 8 risultano nuovi progetti rispetto
alla programmazione 2003.
Nel 2005 i progetti esecutivi diventano 18: si assiste ad una rimodulazione del P.d.Z.
per effetto della quale vengono esclusi alcuni interventi ed altri vengono inseriti.
137
Dalle interviste alla Coordinatrice dell’Ufficio di Piano del Distretto FR A d.ssa Biancamaria Evangelisti e
alla d.ssa Delle Colli del Consorzio Dei Comuni del Cassinate
138
Dall’intervista all’ allora Direttore Generale del Consorzio AIPES Dott.ssa Federica De Santis
68
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
L’analisi condotta sui singoli progetti ha portato ad evidenziare una discrepanza tra
quanto emerso dai punti 2 e 3 del format per le singole progettualità e quanto
indicato dalla tabelle riepilogative. Infatti il formulario 2005 indica un solo “Nuovo
139
ma confrontando la tabella riepilogativa dei progetti del 2004 con quella
progetto”
del 2005, il quadro che si ricostruisce è parzialmente difforme.
Rispetto al 2004, nel 2005 vengono infatti inseriti i progetti n.6 Trasporto occasionale
e n.7 Formazione; il progetto n.11 del P.d.Z. 2004 la Casa Famiglia viene rimodulato
in un nuovo progetto finalizzato all’accreditamento sperimentale di strutture
residenziali per minori e lo ritroviamo, nel 2005, con il titolo Residenzialità per
minori. Stessa sorte per il progetto Sportello del cittadino, (progetto n.6 del P.d.Z.
2004) che viene rimodulato e trasformato nel Segretariato sociale in rete.
Ulteriore rimodulazione subiscono gli interventi legati al D.Lgs. n.286/1998: il
progetto n.16 La Coccinella e il progetto n.17 Cittadini senza frontiere sono le nuove
proposte del P.d.Z. 2005. Il primo viene introdotto ex novo, pur risultando dare
continuità ad interventi già sperimentati sui Comuni del Distretto con il Fondo
Emergenza Stranieri; il secondo è chiamato ad inglobare, dal punto di vista delle
azioni, i precedenti progetti del Piano 2004 Sportello stranieri e Corso di
Alfabetizzazione per extracomunitari. Nella programmazione del 2005 non viene
reinserito il progetto Casa di prima accoglienza per extracomunitari.
Nell’ambito, poi, delle responsabilità familiari scompare rispetto al P.d.Z. 2004 il
progetto
Bambino maltrattato e famiglia e fa il suo ingresso, per espressa
prescrizione regionale, il progetto Sportello famiglia. Scompare inoltre il progetto
Sostegno alle famiglie Alzheimer che verrà riproposto, in una nuova veste, solo nel
2006.
Da questa ricostruzione si evidenzia come, le progettualità introdotte per la prima
volta nella programmazione 2005 fossero in realtà non una sola ma 7: è questo il
dato che abbiamo riportato nella tabella.
Vediamo cosa è accaduto invece nella programmazione più recente, elaborata nel
dicembre dello scorso anno. Il numero dei progetti complessivi, per il biennio
2006-2007, coincide con quello del 2005: sono 18. Si assiste inoltre ad una
sostanziale continuità con gli interventi programmati in precedenza: viene introdotto,
come già accennato, un progetto a sostegno dei malati di Alzheimer e delle loro
famiglie ( n.16 Centro Alzheimer) e scompare lo Sportello famiglia.
LE MACRO AREE D’INTERVENTO
Abbiamo proposto nella Tabella n.33 alcuni dati quantitativi sulla progettazione
esecutiva, rispetto alle macro-aree d’intervento sociale, connotate per la maggior
parte, da specifici destinatari. Una di queste macroaree, la trasversale, è stata
utilizzata per ricondurvi quelle progettualità che risultano avere una pluralità di
destinatari. Fonte specifica per questa rielaborazione è stato il punto 7) “Macroarea”
contenuto nelle singole schede progettuali del formulario CENSIS. La voce da noi
139
Si tratta del progetto n. 7 Formazione
69
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
introdotta in tabella, Mancata indicazione, è utilizzata per connotare l’assenza di
riferimenti nelle schede.
Tab. 33. Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR A per macro aree d’intervento
Macro Aree d’intervento
2004
N.
2005
%
N.
2006
%
N.
%
Diritti minori e resp. Familiari
6
31,5
4
22,2
4
22,2
Disabilità
1
5,2
1
5,6
1
5,6
Trasversale
8
42,2
11
61,1
11
55,5
Anziani
1
5,3
0
0
1
5,6
Disagio adulto
0
0
0
0
0
0
Contrasto alla povertà
0
0
0
0
0
0
Immigrazione
3
15,7
2
11,1
2
11,1
Mancata indicazione
0
0
0
0
0
0
19
100%
18
100%
18
100%
TOTALE
LA COMPARTECIPAZIONE DEGLI UTENTI ALLA SPESA SOCIALE
La Tabella n.34 descrive il numero di progetti esecutivi dei Piani di Zona del Distretto
FR A di Alatri per i quali è prevista una qualche forma di compartecipazione degli
utenti alla spesa. Da essa è possibile evincere, sia in termini assoluti che percentuali,
quanti siano, per ciascuna annualità, gli interventi per i quali il Distretto richiede
all’utente una contribuzione per fruire delle prestazioni. Fonte specifica per questa
rielaborazione è stato il punto 22) “Esiste una compartecipazione da parte degli
utenti” del formulario CENSIS di redazione del P.d.Z.
Tab. 34. Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR A: compartecipazione degli utenti alla spesa
N. progetti
esecutivi
N progetti con
compartecipazione totale
utenti
N. progetti con
compartecipazione
parziale utenti
N. progetti senza
compartecipazione utenti
2004
19
0
0
3
15,8%
16
84,2%
2005
18
0
0
3
16,7%
15
83,3%
2006
18
0
0
2
11,1%
16
88,9%
È evidente che la situazione è pressoché invariata nelle tre annualità considerate: il
Distretto prevede forme di contribuzione parziale a carico degli utenti che riguardano,
in media nelle tre annualità, il 14,5% degli interventi. Il resto dei progetti prevede la
fruizione delle prestazioni socio-assistenziali in forma gratuita. Non sono previste
forme di contribuzione totale.
70
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
I LIVEAS
La tabella n.35 descrive i livelli minimi di assistenza previsti dal Distretto FR A di
Alatri, utilizzando come fonte il punto 6) “Liveas” della scheda progettuale regionale.
Tab. 35. Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR A: livelli minimi di assistenza
2004
2005
2006
Segretariato sociale
2
6
6
Strutture residenziali
2
2
2
Strutture semiresidenziali
1
0
1
Assistenza domiciliare
2
2
3
Pronto intervento sociale
3
2
2
Centro di accoglienza diurno
1
1
1
Servizio sociale
1
Disagio ed esclusione sociale
3
2
2
No Liveas
1
2
2
Non indicato
1
2
2
Il dato ripostato è da considersi solo indicativo per l’impossibilità di ricondurre alcune
progettualità relative alle diverse annualità qualificate come liveas, 5 in tutto, allo
schema della nostra tabella.140
L’UNIVERSALITÀ DEI DIRITTI SOCIALI E LE LISTE D’ATTESA
La Tabella n.36 descrive in sintesi il numero di progetti per i quali sono presenti liste
d’attesa. Anche in questo caso il dato è stato elaborato a partire dai contenuti delle
schede progettuali del formulario regionale di presentazione del P.d.Z., in particolare
il punto 20) “Liste di attesa”.
Tab. 36: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR A: liste d’attesa
N. progetti
esecutivi
N. progetti con lista
d’attesa
N. progetti senza lista
d’attesa
2004
19
4
21%
15
79%
2005
18
4
22%
14
78%
2006
18
5
28%
13
72%
L’analisi dettagliata dei contenuti delle schede progettuali, ci ha consentito di risalire
anche alle motivazioni della presenza delle liste di attesa per alcuni servizi; pertanto
ne diamo conto al lettore. Nel P.d.Z. 2004, dei 19 progetti presenti, 15 non
140
Per il progetto Officina delle piccole e grandi imprese qualificato come liveas quale servizio ricreativo ed
educativo. Il progetto Corso di alfabetizzazione indicato come integrazione sociale e culturale,il progetto n.
affido.Lo stesso per trasporto occasionale n6 del 2005 qualificato quale liveas in termini di contrasto alla
povertà; lo stesso per sportello famiglia come sostegno alle famiglie
71
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
prevedono liste d’attesa (79% degli interventi); la lista d’attesa è invece prevista per
4 di essi e le motivazioni sono di varia natura:
•
progetto n. 2 Servizio di assistenza domiciliare distrettuale: numero richieste;
•
progetto n. 8. Comunità alloggio per disabili: gli inserimenti sono a lungo
termine;
•
progetto n. 10. Famiglia cerca famiglia: famiglie formate e selezionate in
attesa di minore;
•
progetto n. 15. Interventi di aiuto L.n. 162/1998: le richieste sono superiori
alle disponibilità.
Per le annualità successive, progetti/servizi con liste di attesa e motivazioni
rimangono identiche; l’unico distinguo al riguardo è relativo al 2006: infatti si
aggiunge ai progetti con lista d’attesa, il n. 16 Centro Alzheimer, con motivazione:
numero richieste.
LE RISORSE UMANE
La Tabella sottostante (n.37) fornisce una descrizione dei progetti esecutivi del Piano
di Zona del Distretto FR A di Alatri, rispetto alla specifica indicazione del numero di
figure professionali impiegate. Lo schema è stato elaborato raccogliendo i dati
contenuti nel punto 18) “Personale coinvolto nel progetto”, presente nelle singole
schede progettuali del formulario CENSIS.
Tab.37: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR A: risorse umane
N. progetti esecutivi
N. progetti con definizione quantitativa del personale
%
2004
19
10
53%
2005
18
3
17%
2006
18
1
6%
Si tratta di un’informazione, quella delle risorse umane, che si è ritenuto importante
acquisire, anche in relazione al piano economico-finanziario dei progetti.
Quest’ultimo, infatti, prevede nel suo format l’indicazione del costo delle risorse
umane; è evidente che soltanto con una definizione chiara delle professionalità,
anche quantitativa, si riesce a progettare un servizio o un intervento che - già
destinato, per il meccanismo di finanziamento dei Piani di Zona, ad un avvio spesso
lontano dal momento della sua programmazione - potrà risultare congruo e
sostenibile.
I dati raccolti sul Distretto FR A di Alatri, soprattutto nel 2006, mostrano comunque
progetti con una scarsa indicazione quantitativa delle risorse professionali da
impiegare.
72
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
5.3. I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR B
LA CONTINUITA’
La Tabella n.38 offre un’indicazione sul livello di continuità degli interventi
programmati dal Distretto socio-assistenziale FR B di Frosinone, a partire dal 2004 e
ci consente di verificarne l’andamento nelle due annualità successive, prese in esame
dalla presente ricerca. I criteri utilizzati per l’elaborazione e la presentazione dei dati
sono gli stessi già indicati per il Distretto FR A nel precedente paragrafo.
Tab. 38. Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR B: continuità
N. progetti esecutivi
N. nuovi progetti
N. progetti già avviati
2004
16
3
13
2005
19
3
16
2006
17
2
15
Il Piano di Zona del Distretto di Frosinone prevedeva nel 2004 un complesso di 16
progetti esecutivi, di cui 13 (pari all’ 81%), qualificati come già avviati sul Distretto
stesso.
I restanti tre (19%) risultano, nel format del CENSIS, privi di indicazioni specifiche;
tuttavia dai contenuti della scheda progettuale emerge il fatto che si tratta di servizi
nuovi per l’ambito distrettuale, di servizi magari già avviati, dal Comune di Frosinone
o da altre realtà comunali, in maniera autonoma, che vengono inseriti per la prima
volta nella pianificazione di zona. Nello specifico parliamo di questi interventi: Piano
distrettuale di interventi in favore di immigrati D. Lgs. n.286/1998 (Progetto n.13),
Programma di interventi e attività in favore di detenuti ed ex detenuti (Progetto n.14)
e Sportello famiglia (Progetto n.15). Ai fini della nostra indagine sono stati
considerati nuovi progetti proprio perché, se pur già sperimentati, sono stati inseriti
per la prima volta nel Piano di Zona e destinati ad un’utenza distrettuale.
Nel 2005 i progetti esecutivi del Piano di Zona diventano 19, grazie
all’introduzione di altre 3 proposte: Progetto n.17 Disagio psichico, Progetto n.18
Programma di interventi per la socializzazione e la prevenzione del disagio
adolescenziale, Progetto n.19 Formazione ed aggiornamento professionale degli
operatori della Struttura di Piano. In questo caso e con la sola eccezione del progetto
sul disagio psichico (che potenzia sperimentazioni già avviate su altri Comuni del
comprensorio) si tratta di interventi effettivamente nuovi, inseriti per la prima volta
nel Piano di Zona del Distretto. Il numero dei progetti già avviati nel 2005 era quindi
pari a 16 (84%) mentre la nuova progettazione ha riguardato tre soli interventi
(16%).
Nel 2006 il Piano di Zona ha subito una rimodulazione complessiva degli interventi. Il
Progetto Sportello Famiglia è stato ampliato, comprendendo un Ufficio
Accreditamento Strutture Residenziali e Semiresidenziali e assumendo la nuova
denominazione di Sportello Unico Sociale (Progetto n.14); è stato poi inserito, per
diretta indicazione della Regione Lazio a collocare le strutture del “Dopo di Noi” nei
73
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Piani Zona, il Progetto n. 16 Marano come noi, già attivo nel Comune di Ceccano. Ex
novo è stato inserito un Progetto (n.17) finalizzato alla valorizzazione del volontariato
e denominato Volontariato in rete; non sono stati riproposti: il Piano distrettuale
d’interventi in favore d’immigrati D. Lgs .n.286/1998 (n.13 nel 2005), il Progetto sul
Disagio psichico (n. 17 del 2005), l’Intervento formativo per gli operatori della
Struttura di Piano (Progetto n.19 nel 2005), il Programma di interventi per la
socializzazione e la prevenzione del disagio adolescenziale (Progetto n.18). Pertanto,
dalla nuova programmazione, risultano 17 progetti esecutivi inseriti nel P.d.Z.
relativo al biennio 2006-2007, di cui 15 proseguono interventi già avviati (88% del
totale) e 2 attivano nuovi servizi (12%).
LE MACRO AREE D’INTERVENTO
Come già visto in relazione alla progettazione esecutiva del Distretto FR A, la Tabella
n.41, riepilogativa delle macro aree di intervento per destinatari specifici, raccoglie i
dati di questa dimensione per le tre annualità del P.d.Z. oggetto della nostra ricerca,
del Distretto socio-assistenziale di Frosinone.
Per la lettura e la comprensione delle evidenze emerse, valgono le indicazioni
metodologiche e di contenuto già esposte in precedenza.
Tab. 39: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto Fr B: macro aree d’intervento
Macro Aree d’intervento
2004
2005
2006
N.
%
N.
%
N.
%
Diritti minori e resp. familiari
6
37,5%
6
31,5%
5
29,4
Disabilità
2
12,5%
3
15,8%
3
17,6
Trasversale
5
31,25%
7
36,8%
7
41,16
Anziani
1
6,25%
1
5,2%
1
5,9
Disagio adulto
1
6,25%
1
5,2%
1
5,9
Contrasto alla povertà
0
0%
0
0%
0
0
Mancata indicazione
1
6,25%
1
5.2%
0
0
TOTALE
16
100%
19
100%
17
100%
LA COMPARTECIPAZIONE DEGLI UTENTI ALLA SPESA SOCIALE
La Tabella n.40 descrive il numero di progetti esecutivi del Piano di Zona del Distretto
FR B di Frosinone per i quali è prevista la compartecipazione degli utenti alla spesa
sociale. Anche in questo caso la fonte di riferimento per l’elaborazione e la sintesi del
dato è stato il format regionale CENSIS per la presentazione del P.d.Z., punto 22).
74
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 40 Progetti esecutivi dei Piani di Zona Distretto FR B: compartecipazione utenti
N. progetti
esecutivi
N progetti con
compartecipazione totale
utenti
N. progetti con
compartecipazione parziale
utenti
N. progetti senza
compartecipazione utenti
2004
16
1
6,25%
8
50%
7
43,75%
2005
19
1
5,26%
8
42,1%
11
57,89%
2006
17
2
11,7%
8
47%
9
53%
Dalla Tabella è possibile evincere quanti siano gli interventi programmati per i quali il
Distretto, attraverso il Comune capofila o gli altri Comuni del comprensorio, richiede
una compartecipazione alla spesa per le prestazioni, che può essere totale o parziale.
Forniamo al lettore alcune indicazioni per la lettura dei dati:
per utenti si intendono sia le persone fisiche portatrici di bisogni qualificati, sia
gli Enti locali o gli altri organismi pubblici che si avvalgono di alcuni servizi. In
particolare questa nota vale per due progettualità presenti nel Piano di Zona
del Distretto FR B: il Progetto n.7 Centro Informativo di Monitoraggio e
Valutazione Servizi Sociali e il Progetto n.8 Struttura di Piano;
• vi sono alcuni progetti, le Ludoteche (presente con indicazioni numeriche
diverse in tutte le annualità del Piano di Zona) e la Struttura residenziale per
disabili privi di famiglia “Marano come noi di Ceccano” (presente solo nel Piano
di
Zona
2006),
per
i
quali
la
compartecipazione
è
indicata
contemporaneamente come totale e parziale;
• l’espressione “parziale” viene indicata nella quasi totalità dei casi per indicare
che la contribuzione è richiesta solo in alcuni Comuni o solo per determinate
fasce di reddito dell’utenza.
Analizzando i dati della tabella più nel dettaglio:
•
a)
nel 2004 sui 16 progetti esecutivi complessivi: 7 non prevedono la
compartecipazione degli utenti alla spesa sociale, 2 sono privi di indicazioni (n.13 e
n.14), un progetto (le Ludoteche, come già specificato) presenta una doppia
indicazione - totale e parziale – per la compartecipazione; altri 7 risultano a
contribuzione parziale: solo in alcuni Comuni, solo per alcune spese (come quelle per
RCT per gli utenti della Legge n.162/98), solo per determinate fasce di reddito.
b) nel 2005 sui complessivi 19 progetti, il 57,89% degli interventi risulta gratuito,
mentre il 47% sono a contribuzione parziale, con le medesime caratteristiche indicate
per il 2004. L’11,7% si riferisce ai due progetti già indicati per i quali la contribuzione
è contemporaneamente parziale e totale.
c) nella programmazione 2006-2007, rispetto ai complessivi 17 progetti esecutivi del
Piano di Zona, 9 di essi (53%) non prevedono la compartecipazione degli utenti alla
spesa. Il 47% risulta a contribuzione parziale.
75
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
I LIVEAS
La successiva Tabella n. 41 descrive i livelli minimi di assistenza previsti nel Distretto
FR B di Frosinone, utilizzando come fonte il punto n. 6 della scheda progettuale
regionale.
La voce “No liveas” presente in Tabella raccoglie sia i casi in cui, nel formulario, sia
stata omessa l’indicazione, sia quelli in cui il progetto non ricada nei servizi e negli
interventi classificati dalla Regione come tali.
Tab.41: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR B: livelli minimi di assistenza
2004
2005
2006
Segretariato sociale
1
1
1
Strutture residenziali
3
2
2
Strutture semiresidenziali
3
3
3
Assistenza domiciliare
1
1
2
Assistenza domiciliare
integrata
1
1
1
Pronto intervento sociale
1
1
1
Centro di accoglienza diurno
0
0
0
No Liveas
7
11
8
L’UNIVERSALITÀ DEI DIRITTI SOCIALI E LE LISTE D’ATTESA
La Tabella n.42 descrive i progetti del P.d.Z. del Distretto FR B, per i quali sono
previste liste d’attesa. Il dato è stato elaborato attraverso al lettura e la raccolta delle
indicazioni contenute nel punto 20) “Liste di attesa” del formulario regionale del
CENSIS.
Tab. 42: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR B: liste d’attesa
N. progetti esecutivi
N. progetti con lista d’attesa
N. progetti senza lista d’attesa
2004
16
4
9
2005
19
4
15
2006
17
5
12
Nella programmazione 2004, sui 16 progetti totali, 9 non prevedono liste d’attesa; si
tratta del 56% degli interventi programmati. La lista d’attesa è prevista, invece, per
4 di essi (25%) per le motivazioni che seguono:
•
76
Progetto n.2 - Servizio di Assistenza Domiciliare Integrata: le richieste sono
superiori alle disponibilità di ore risorsa;
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Progetto n.3 - Centri Diurni per Disabili: le richieste risultano superiori alla
capienza logistica delle strutture; il numero degli operatori non è sufficiente
alla gestione del progetto specifico;
• Progetto n.4 - Centri Socio Educativi per Minori: i centri socio educativi per
minori sono stati collegati con la scuola che richiede, sempre più
frequentemente, interventi di sostegno scolastico ed extra scolastico per
minori multiproblematici appartenenti a nuclei familiari disagiati seguiti dal
Servizio sociale;
• Progetto n.10 – Legge n. 162/1998: limitate risorse disponibili.
Si tratta delle medesime motivazioni che ritroveremo nelle successive annualità 2005
e 2006; aggiungiamo che 3 degli interventi programmati nel 2004 (12,5%) non
presentano alcuna indicazione rispetto all’esistenza o meno di una lista d’attesa.
Inoltre nella programmazione 2006, tra i progetti per i quali sono indicate le liste
d’attesa, ritroviamo anche il Progetto n.17 - Volontariato in rete, con la seguente
motivazione: si prevede l’analisi e la valutazione delle effettive risorse e della qualità
delle prestazioni offerte dal mondo del volontariato.
•
LE RISORSE UMANE
La Tabella sottostante (n.43) fornisce, come già chiarito per il Distretto di Alatri, una
descrizione dei progetti esecutivi dei Piani di Zona del Distretto FR B di Frosinone,
rispetto alla presenza, più o meno dettagliata e puntuale, dell’indicazione quantitativa
delle figure professionali impiegate.
In questo caso, i dati raccolti per le tre annualità messe a confronto, mostrano
progetti esecutivi che contengono una chiara indicazione quantitativa delle risorse
professionali da impiegare nei servizi.
Tab. 43: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR B: risorse umane
N. progetti esecutivi
N. progetti con
definizione quantitativa del personale
2004
16
16
2005
19
18
2006
17
17
77
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
5.4. I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR C
LA CONTINUITA’
Il Distretto FR C di Sora prevede nel Piano di Zona dell’annualità 2004, 23 progetti
esecutivi; 8 di essi risultano servizi ed interventi legati alla L. n.285/1997.
Il P.d.Z. 2005 annovera invece 15 progetti; non ripropone alcuna progettualità
141
relativa alla L. n.285/1997 .
Nel 2006, infine, i progetti esecutivi della pianificazione zonale diventano 22: rispetto
alle precedenti annualità vengono riproposti gli interventi vincolati dalla L.
142
n.285/1997 ma con un progetto in meno.
N. progetti esecutivi
N. nuovi progetti
N. progetti già avviati
2004
23
0
23
2005
15
0
15
2006
22
0
15
Tab. 44: Progetti esecutivi del Piano di
Zona Distretto FR C
LE MACRO AREE D’INTERVENTO
Anche per il Distretto socio-assistenziale C di Sora, abbiamo proposto i dati
quantitativi sulla progettazione esecutiva, in relazione alle macro aree d’intervento
sociale, connotate da specifici destinatari.
Per la lettura e la comprensione delle evidenze emerse, valgono le indicazioni
metodologiche e di contenuto esposte nei precedenti paragrafi relativi ai Distretti di
Alatri e Frosinone, per la stessa dimensione di analisi della ricerca.
141
142
78
E’ quanto emerge dalla versione del piano di zona FR C 2005 pubblicata sul sito: www.aipes.it
Si tratta della ludoteca di M.S.G. Campano che non viene riproposta nel 2006
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 45: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR C: macro aree d’intervento
Macro Aree d’intervento
2004
N.
Diritti minori e resp. familiari
2005
%
N.
2006
%
N.
%
10
43%
2
13,3%
9
40,9%
Disabilità
6
26%
6
40%
6
27,2%
Trasversale
1
4,3%
1
6,6%
1
4,5%
Anziani
3
13%
3
20%
3
13,6%
Disagio adulto
1
4,3%
2
13,3%
1
4,6%
Contrasto alla povertà
1
4,3%
1
6,6%
1
4,6%
Immigrazione
0
0
0
0
0
0
Mancata indicazione
0
0
0
0
0
0
23
100%
15
100%
22
100%
TOTALE
LA COMPARTECIPAZIONE DEGLI UTENTI ALLA SPESA SOCIALE
La Tabella n.46 descrive il numero di progetti esecutivi dei Piani di Zona del Distretto
FR C di Sora, per i quali è prevista la compartecipazione degli utenti alla spesa
sociale; fonte specifica per questa elaborazione, il punto 22) delle schede progettuali
del formulario CENSIS.
Tab. 46: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR C: compartecipazione utenti
N. progetti
esecutivi
N progetti con
compartecipazione totale
utenti
N. progetti con
compartecipazione parziale utenti
N. progetti senza
compartecipazione utenti
2004
23
4
9
13
56%
2005
15
4
8
7
47%
2006
22
5
10
10
45,5%
Osservando la tabella svolgiamo alcune considerazioni:
a) nel 2004, 13 dei 23 progetti esecutivi inseriti nel Piano di Zona non prevedono la
contribuzione a carico dell’utente; si tratta del 56% degli interventi. Il resto dei
progetti prevede un contributo che assume forme diverse: per 5 di essi un contributo
esclusivamente parziale; per altri 4 una contribuzione, indicata al tempo stesso come
parziale e totale;
b) nel 2005 sono 7 su 15 gli interventi (47%) che non prevedono la contribuzione da
parte degli utenti; 4 prevedono invece una contribuzione solo parziale e 4, infine, una
contribuzione contemporaneamente indicata come totale e parziale;
79
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
c) nel 2006, 10 dei 22 progetti non prevedono forme di contribuzione; 5 prevedono
invece una contribuzione solo parziale; 5 infine una contribuzione totale e parziale ad
un tempo. Un progetto non reca indicazioni.
LIVEAS
La tabella n. 47 descrive i livelli minimi di assistenza del Distretto FR C di Sora,
secondo le indicazioni metodologiche e le dimensioni di analisi già esposte in
precedenza. Ricordiamo che la voce “no liveas” della tabella comprende sia i casi di
omessa indicazione, sia quelli di interventi che non rientrano nella classificazione
regionale dei liveas stessi.
Tab. 47: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR C: livelli minimi di assistenza
2004
2005
2006
Segretariato sociale
2
2
2
Strutture residenziali
1
1
1
Strutture semiresidenziali
1
1
1
Assistenza domiciliare
4
4
4
Assistenza domiciliare integrata
0
0
0
Pronto intervento sociale
1
1
1
Centro di accoglienza diurno
4
4
4
10
3
10
No Liveas
L’UNIVERSALITÀ DEI DIRITTI SOCIALI E LE LISTE D’ATTESA
La successiva Tabella n.48 descrive, per le annualità 2004, 2005 e 2006, i progetti
del Piano di Zona del Distretto socio-assistenziale FR C di Sora, per i quali sono
previste liste d’attesa.
Tab. 48: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR C: liste d’attesa
N. progetti esecutivi
N. progetti con lista d’attesa
N. progetti senza lista d’attesa
2004
23
2
16
2005
15
1
9
2006
22
2
13
Nella programmazione di zona del 2004, 16 progetti su 22 totali non prevedono liste
d’attesa; si tratta del 72% degli interventi programmati. La lista d’attesa è prevista
invece per 2 di essi (9%), con le motivazioni che seguono:
80
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Progetto n.14 - Misure di contrasto alla povertà: nell’arco del 2004 sono stati
interessati al progetto 30 nuclei familiari. Sono state presentate altre richieste
a cui dover rispondere;
• Progetto n.17 - Centri estivi: visto il numero di partecipanti vengono
organizzati gruppi per dare la possibilità a tutti di partecipare.
Infine per il 2004, abbiamo 5 indicazioni mancanti.
•
Nel 2005, sui 15 progetti elaborati, 9 non prevedono una contribuzione alla spesa da
parte degli utenti; uno invece, il Progetto 14 già indicato, prevede la stessa
motivazione espressa per il 2004.
Nella programmazione del 2006, i progetti senza lista d’attesa diventano 13;
mantengono la lista di attesa le due progettualità indicate sopra e con la medesima
motivazione. Anche in questo caso risultano 5 le mancate indicazioni circa la
presenza di lista di attesa per l’accesso al servizio.
LE RISORSE UMANE
La Tabella sottostante (n.49) fornisce una descrizione dei progetti esecutivi del Piano
di Zona del Distretto FR C di Sora, per le annualità 2004, 2005 e 2006, che nel punto
18) “Personale coinvolto nel progetto” delle schede progettuali del formulario
CENSIS, mostrano in dettaglio la quantificazione delle risorse professionali da
impiegare.
Tab. 49: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR C: risorse umane
N. progetti esecutivi
N. progetti con
definizione quantitativa del personale
%
2004
23
12
52%
2005
15
12
80%
2006
22
11
50%
Come si nota agevolmente, il maggior dettaglio per questa dimensione di analisi è
relativa al P.d.Z. del 2005; negli altri anni l’indicazione quantitativa del personale è
definita solo nel 50 - 52% dei progetti.
5.5. I caratteri della progettazione esecutiva del Distretto FR D
LA CONTINUITÁ
La tabella seguente rende conto della continuità presente nella progettazione
esecutiva del Piano di Zona, relativo alle annualità 2004, 2005 e 2006, del Distretto
FR D di Cassino.
81
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab.50 La continuità dei progetti esecutivi del Piano di Zona del Distretto FR D
N. progetti esecutivi
N. nuovi progetti
N. progetti già avviati
2004
19
0
19
2005
19
0
19
2006
20
1
19
Dall’analisi dei dati raccolti nella Tabella n.50 emerge una sostanziale continuità della
programmazione degli interventi da parte del Distretto FR D di Cassino, sia nel
numero, sia nella natura degli interventi programmati. L’unica differenza di rilievo
riguarda il 2006, anno in cui è stata inserita una nuova progettualità relativa a alla
Promozione dell’affidamento familiare.
LE MACRO AREE D’INTERVENTO
Nella Tabella n.51 abbiamo riportato i dati quantitativi sulla progettazione esecutiva
del Distretto di Cassino, in relazione alle macro aree d’intervento sociale, connotate
da specifici destinatari.
Per la lettura e la comprensione delle evidenze emerse, valgono le indicazioni
metodologiche e di contenuto esposte nei precedenti paragrafi relativi agli altri
Distretti della Provincia di Frosinone.
Tab. 51: le macroaree d’intervento dei progetti del P.d.Z. del Distretto FR D
Macro Aree d’intervento
2004
N.
2005
%
N.
2006
%
N.
%
Diritti minori e resp. familiari
5
26,3
5
26,3
6
30%
Disabilità
7
36,8
7
36,8
7
35%
Trasversale
4
21
4
21
4
20%
Anziani
2
10,5
2
10,5
2
10%
Disagio adulto
0
0
0
0
0
0
Contrasto alla povertà
1
5,2
1
5,2
1
5%
Immigrazione
0
0
0
0
0
0
Mancata indicazione
0
0
0
0
0
0
19
100%
19
100%
20
100%
TOTALE
LA COMPARTECIPAZIONE DEGLI UTENTI ALLA SPESA SOCIALE
La Tabella n.52 descrive il numero di progetti esecutivi dei Piani di Zona del Distretto
FR D del Cassinate, per i quali è prevista la compartecipazione degli utenti alla spesa
sociale.
82
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Ancora una volta la fonte specifica da cui è stata tratta elaborazione, è il punto 22)
“Esiste una compartecipazione da parte degli utenti” presente nelle schede
progettuali del formulario CENSIS.
Tab.52: I progetti esecutivi del Piano di Zona Distretto FR D: compartecipazione degli utenti alla spesa
N. progetti
esecutivi
N progetti con
compartecipazione totale
utenti
N. progetti con
compartecipazione parziale utenti
N. progetti senza
compartecipazione utenti
2004
19
0
7
12
2005
19
0
7
12
2006
20
0
8
12
I LIVEAS
La Tabella n.53 descrive i livelli minimi di assistenza previsti dal Piano di Zona del
Distretto FR D di Cassino, utilizzando come fonte il punto 6) della scheda progettuale
del CENSIS.
Ancora una volta vale la nota circa la voce “No liveas” che comprende sia i casi di
omessa indicazione, sia quelli di progettualità che effettivamente non rientrano in
tale classificazione, così come elaborata dalla Regione.
Tab. 53: Progetti esecutivi Piano di Zona Distretto FR D: livelli minimi di assistenza
2004
2005
2006
Segretariato sociale
2
2
1
Strutture residenziali
1
1
1
Strutture semiresidenziali
2
2
2
Assistenza domiciliare
5
5
6
Assistenza domiciliare
integrata
0
0
0
Pronto intervento sociale
2
2
2
Centro di accoglienza diurno
7
7
7
No Liveas
0
0
1
L’UNIVERSALITÀ DEI DIRITTI SOCIALI E LE LISTE D’ATTESA
La Tabella seguente (n.54) descrive per le annualità 2004, 2005 e 2006, i progetti
del Piano di Zona del Distretto socio-assistenziale FR D di Cassino, per i quali sono
previste liste d’attesa. Ricordiamo ancora una volta che abbiamo ricostruito questo
dato attraverso al lettura del punto n. 20 “Liste di attesa” presente nelle singole
schede progettuali del formulario CENSIS.
83
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab.54 Progetti esecutivi dei Piani di Zona FRD per liste d’attesa
N. progetti esecutivi
N. progetti con lista d’attesa
N. progetti senza lista d’attesa
2004
19
4
15
2005
19
4
15
2006
20
5
14
Alcuni commenti per il lettore. Nella programmazione del 2006, sono 5 i progetti per
i quali è indicata la presenza di una lista d’attesa e 14 quelli per i quali essa non è
prevista. Uno dei nuovi progetti, Promozione dell’affido familiare, invece, non
esplicita il dato in esame. Le motivazioni relative ai 5 progetti con liste di attesa,
sono assenti in tre casi, mentre per gli altri due (i progetti: Ludoteche consortili e
Centro diurno occupazionale per portatori di handicap adulti c/o Cassino) è proposta
la medesima considerazione, vale a dire che “le risorse disponibili non consentono di
accogliere tutte le richieste”. Privi di motivazione rispetto alla presenza delle liste
d’attesa sono: il progetto Assistenza domiciliare portatori di handicap grave, il
progetto Assistenza domiciliare disabili e il Centro di età evolutiva.
La situazione descritta, con l’eccezione di quanto esplicitato nel progetto di
Promozione dell’affido familiare, corrisponde esattamente a quella delle annualità
2004 e 2005.
LE RISORSE UMANE
La Tabella seguente (n.55) fornisce una descrizione dei progetti esecutivi del Piano di
Zona del Distretto FR D di Cassino, per le annualità 2004, 2005 e 2006, che, rispetto
al punto 18) “Personale coinvolto nel progetto” delle schede progettuali del
formulario CENSIS, mostrano una dettagliata e specifica indicazione delle figure
professionali impiegate.
Tab. 55: Progetti esecutivi del Piano di Zona Distretto FR D: risorse umane
N. progetti esecutivi
N. progetti con
definizione quantitativa del personale
%
2004
19
19
100%
2005
19
19
100%
2006
20
20
100%
In questo caso, i dati raccolti per le tre annualità messe a confronto, mostrano
progetti esecutivi che contengono tutti una precisa indicazione quantitativa delle
risorse professionali da impiegare nei servizi.
84
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Cap.6. La dimensione economico-finanziaria della pianificazione sociale
Secondo quanto disposto dalla L. n. 328/2000143, la spesa sociale per gli interventi
socio-assistenziali e sociosanitari programmati dai Distretti, è finanziata con le risorse
del Fondo Nazionale per le Politiche sociali, le quali vengono ripartite ai Comuni dalla
Regione, secondo i criteri di riparto definiti, annualmente, con specifiche Linee Guida.
Alle risorse del Fondo Nazionale se ne aggiungono altre, provenienti per lo più dalle
Regioni in forma diretta; nel Lazio, in particolare, esse sono relative al Fondo
Regionale destinato all’attuazione del piano socio-assistenziale e al Fondo sociosanitario regionale per la non autosufficienza. A seguito della riduzione della quota
proveniente dal Fondo Nazionale, nel 2006, la Regione Lazio ha aggiunto risorse
ulteriori, attraverso una “Integrazione regionale dello Stato delle risorse indistinte per
l’attuazione della Legge 328”.
Il budget a disposizione dei singoli Distretti per la programmazione degli interventi
del Piano di Zona, viene definito in proporzione a specifici indici, legati alla
popolazione residente, alle sue caratteristiche e a quelle del territorio, nonché
all’incidenza di particolari fenomeni sociali. Compongono inoltre il budget, le risorse
della Azienda Sanitaria Locale, ove previste, la quota del co-finanziamento a carico
dei Comuni e quella dell’Amministrazione Provinciale per specifici interventi nonché,
in qualche caso, una quota di compartecipazione degli utenti alla spesa sociale
Considerate queste premesse nella nostra ricerca, per indagare la dimensione
economico-finanziaria della pianificazione sociale di zona, abbiamo analizzato la
composizione del budget dei 4 Distretti della Provincia di Frosinone, tenendo in
considerazione la sua accezione più ampia comprensiva di tutte le componenti citate;
l’analisi è stata svolta per le annualità 2004, 2005 e 2006, a partire dai contenuti
delle tabelle riassuntive dei progetti poste in ciascun dei Piano di Zona. Presentiamo,
dunque, le evidenze emerse in modo dettagliato per Distretto.
6.1. Il budget del Distretto FR A di Alatri.
Per il Distretto FR A di Alatri, i dati raccolti evidenziano, nel corso del triennio in
esame, un contenuto aumento dell’entità del budget complessivo di Distretto, fra il
primo e il secondo anno e una sostanziale stabilità fra questo e il 2006.
Tab. 55. Finanziamento totale Distretto FR A - Annualità 2004 / 2005 / 2006
Distretto FR A
Anno
Budget
2004
€ 1.568.927,26
2005
€ 1.702.276,31
2006
€ 1.752.138,00
143
Vedi nota n. 4 pagina 16
85
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Graf. 7. Andamento finanziamento totale Distretto FR A - Annualità 2004 / 2005 / 2006
D IS T R E T T O F R A - AN D AME N T O B U D G E T
€
€
€
€
€
€
€
7.500.000,00
6.500.000,00
5.500.000,00
4.500.000,00
3.500.000,00
2.500.000,00
1.500.000,00
€ 500.000,00
2004
2005
2006
B udget
Per quanto riguarda la composizione del budget del Distretto FR A, è facile
osservare come pressoché costante sono rimaste, nel tempo, l’entità della
contribuzione della Provincia e la quota di co-finanziamento da parte dei Comuni; la
prima si è attestata tra il 5 e il 6% del finanziamento totale e la seconda tra il 15 e il
17%.
Discorso a parte meritano, invece, la contribuzione dell’Azienda Sanitaria Locale e la
voce “Altro” contenuta nella tabella riassuntiva del format di presentazione del Piano;
la prima, come già evidenziato nel Capitolo 3, pur intervenendo nelle singole
progettualità esecutive con proprie risorse professionali, non concorre alla
determinazione del budget per la mancata indicazione quantitativa degli importi
relativi a tali risorse.
Alla voce “Altro”, invece, sono state ricondotte, nel corso del tempo, significati e
risorse differenti:
•
per l’annualità 2004 la tabella riassuntiva dei progetti, reca la generica
espressione “Terzo settore” ma non specifica nulla di più rispetto a tale
contributo;
•
per le annualità 2005 e 2006, a questa voce sono stati ricondotti i
finanziamenti che, secondo le Linee Guida regionali avevano un vincolo di
destinazione: le risorse vincolate alla L. n. 285/1997, quelle del Fondo per la
non autosufficienza e i Fondi per la L. n. 162/1998. In particolare, per il 2006,
in tale voce è stato compreso anche il co-finanziamento degli utenti del SAD,
quantificato in € 50.000,00.
Le tabelle sottostanti riproducono la composizione del budget totale del Distretto per
singole annualità.
86
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab. 56. Composizione del budget totale del Distretto FR A - Annualità 2004
Distretto FR A 2004
Finanziamento regionale
1.200.451,27
Provincia
77
97.628,70
6
270.847,29
17
ASL
0,00
0
Altro
0,00
0
€ 1.568.927,26
100
Comune
Totale
Tab. 57. Composizione del budget totale del Distretto FR A – Annualità 2005
Distretto FR A 2005
Finanziamento regionale
1.015.852,00
Provincia
Comune
ASL
5
260.000,00
15
0,00
0
333.344,00
20
€ 1.702.276,00
100
Altro144
Totale
60
93.080,00
Tab. 58. Composizione del budget totale del Distretto FR A – Annualità 2006
Distretto FR A 2006
Finanziamento regionale
Provincia
Comune
ASL
145
Altro
Totale
987.353,00
56
99.600,00
6
267.000,00
15
0,00
0
398.185,00
23
€ 1.752.138,00
100
Il grafico seguente invece illustra e rende confrontabile la composizione del budget
relative alle singole annualità.
87
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Graf. 8. La composizione del budget totale del Distretto FR A nelle singole annualità
DISTRETTO FR-A
€ 1.400.000,00
€ 1.200.000,00
€ 1.000.000,00
Anno 2004
€ 800.000,00
Anno 2005
€ 600.000,00
Anno 2006
€ 400.000,00
€ 200.000,00
€ 0,00
Fin.reg
Prov
Comuni
Asl
Altro
Fonti di finanziamento
6.2. Il budget del Distretto FR B di Frosinone
Per il Distretto FR B di Frosinone, i dati raccolti evidenziano, nel corso del triennio in
esame, un’oscillazione nell’entità del budget totale, che porta ad una sua riduzione
complessiva di circa mezzo milione di euro.
Tab. 59. Finanziamento totale Distretto FR B - Annualità 2004 / 2005 / 2006
Distretto FR B
Anno
2004
2005
2006
88
Budget
€ 7.458.628,09
€ 6.439.296,10
€ 6.950.174,00
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Graf. 9 Andamento del finanziamento totale del Distretto FR B nelle tre annualità 2004-2005-2006
D IS T R E T T O F R -B AN D A ME N T O B U D G E T
€
€
€
€
€
7.500.000,00
6.500.000,00
5.500.000,00
4.500.000,00
3.500.000,00
€ 2.500.000,00
€ 1.500.000,00
€ 500.000,00
2004
2005
2006
B udget
Per quanto riguarda la composizione del budget del Distretto FR B, è opportuno
fare alcune considerazioni:
•
la Provincia non concorre con le proprie risorse finanziarie quantificate alla
definizione del budget distrettuale; infatti la tabella riassuntiva dei progetti
contenuta nel Piano di Zona, fa riferimento alle risorse umane e alla
formazione messa a disposizione dall’Amministrazione Provinciale ma non ne
quantifica l’entità146;
•
per la ASL rimandiamo alla descrizione della natura della composizione al
precedente paragrafo 3.1.3.;
•
ci soffermiamo, in tale sede, sulle caratteristiche della voce “Altro” contenute
nella tabella riassuntiva:
a)
per il 2004 è rappresentato dal volontariato e dai volontari in servizio
civile, nonché, in due progetti, da un contributo economico che probabilmente
deriva dalla contribuzione parziale richiesta agli utenti dei servizi;
b)
nel 2005 altro comprende le associazioni di volontariato, “la rete” nel
progetto del Centro Alzheimer e la “rete + 99.000 euro nel progetto dell’IPAB
Ferrari;
c)
nel 2006 si indicano le risorse umane delle associazioni di volontariato
e le rette degli utenti per le medesime progettualità147.
Le tabelle sottostanti riproducono la composizione del budget totale del Distretto per
singole annualità.
146
Nel 2005 risorse umane per gli Interventi legati alla L. 285/97 la formazione per il progetto Centro
diurno Alzheimer Madonna della Speranza. A queste si aggiunge per il 2006 anche le risorse umane del
progetto Ufficio di Piano.
147
Il progetto Centro diurno Alzheimer Madonna della Speranza rette utenti per €. 60.000,00 e il progetto
Casa di Riposo IPAB Ferrari Ceprano retet utenti per €. 99.000,00.
89
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab.60. Composizione del budget totale del Distretto FR B - Annualità 2004
Distretto FR B 2004
Finanziamento regionale
2.867429,49
Provincia
0
4.259.664,22
58
259.564,18
3
98.000
1
€ 7.458.628,09
100
Comune
ASL
Altro
Totale
38
0,00
Tab.66 Composizione del budget totale del Distretto FR B - Annualità 2005
Distretto FR B 2005
Finanziamento regionale
2.635.135,10
Provincia
Comune
ASL
Altro
Totale
41
0,00
0
3.437.738,00
53
267.423,00
4
99.000,00
2
€ 6.439.296,10
100
Tab.68 Composizione del budget totale del Distretto FR B - Annualità 2006
Distretto FR B 2006
Finanziamento regionale
Provincia
2677262
39
0
0
3781000
54
ASL
332912
5
Altro
159000
2
Comune
Totale
€ 6.950.174,00 100
Il grafico seguente, invece, illustra e rende confrontabile la composizione del budget
relativa alle singole annualità.
Graf . 10 La composizione del budget totale del Distretto FR B nelle singole annualità
90
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
DISTRETTO FR-B
€ 4.500.000,00
€ 4.000.000,00
€ 3.500.000,00
€ 3.000.000,00
Anno 2004
Anno 2005
Anno 2006
€ 2.500.000,00
€ 2.000.000,00
€ 1.500.000,00
€ 1.000.000,00
€ 500.000,00
€ 0,00
Fin.reg
Prov
comuni
Asl
Altro
Fonti di finanziamento
6.3. Il budget del Distretto FR C di Sora
Per il Distretto FR C di Sora, si evidenzia, nel corso del triennio in esame,
un’oscillazione nell’entità del budget totale, con una notevole contrazione nel 2005
e una nuova espansione nel 2006 che lo riporta ai valori del 2004.
Tab. 63. Finanziamento totale Distretto FR C - Annualità 2004 / 2005 / 2006
Distretto FR C
Anno
2004
2005
2006
Budget
€ 2.877.457,35
€ 2.194.090,45
€ 2.803.599,22
Graf. 11 Andamento del finanziamento totale del Distretto FR C nelle tre annualità 2004-2005-2006
D IS T R E T T O F R -C AND AME NT O B U D G E T
€ 7.500.000,00
€ 6.500.000,00
€ 5.500.000,00
€ 4.500.000,00
€ 3.500.000,00
€ 2.500.000,00
€ 1.500.000,00
€ 500.000,00
2004
2005
2006
B udget
91
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Anche per quanto riguarda la composizione del budget del Distretto FR C, è
opportuno fare alcune considerazioni:
•
la Provincia non concorre con le proprie risorse finanziarie alla definizione del
budget distrettuale in nessuna delle tre annualità considerate;
•
per l’Azienda Sanitaria rimandiamo alla descrizione della natura della
composizione al precedente paragrafo 3.1.3.;
•
la voce “Altro” della tabella riassuntiva non presenta indicazioni che ci
consentano di descriverne la natura.
Le tabelle sottostanti riproducono la composizione del budget totale del Distretto per
singole annualità.
Tab.64. Composizione del budget totale del Distretto FR C - Annualità 2004
Distretto FR C 2004
Finanziamento regionale
1.542.079,00
Provincia
0,00
54
0
Comune
714.785,65
25
ASL
411.458,74
14
Altro
209.133,96
Totale
€ 2.877.457,35
7
100
Tab.65. Composizione del budget totale del Distretto FR C - Annualità 2005
Distretto FR C 2005
Finanziamento regionale
1.397.183,00
Provincia
Comune
ASL
Altro
Totale
64
0,00
0
603.285,65
27
0,00
0
193.621,80
9
€ 2.194.090,45
100
Tab.66. Composizione del budget totale del Distretto FR C - Annualità 2006
Distretto FR C 2006
Finanziamento regionale
Provincia
1.519.733,83
54
0
0
Comune
689.785,35
25
ASL
370.458,74
13
Altro
223.621,30
8
€ 2.803.599,22
100
Totale
92
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Il grafico illustra e rende confrontabile la composizione del budget in relazione alle
singole annualità.
Graf.12 La composizione del budget totale del Distretto FR C nelle singole annualità
DISTRETTO FR-C
€1.800.000,00
€1.600.000,00
€1.400.000,00
€1.200.000,00
Anno 2004
Anno 2005
Anno 2006
€1.000.000,00
€800.000,00
€600.000,00
€400.000,00
€200.000,00
€0,00
Fin.reg
Prov
comuni
Asl
Altro
Fonti di finanziamento
6.4. Il budget del Distretto FR D di Cassino
Per il Distretto FR D di Cassino, nel corso del triennio in esame, si osserva una
notevole contrazione dell’entità del budget totale, concentrata però solo nell’ultimo
anno, dopo un biennio di sostanziale tenuta.
Tab. 67. Finanziamento totale Distretto FR C - Annualità 2004 / 2005 / 2006
Distretto FR D
Anno
2004
2005
2006
Budget
€ 2.726.013,00
€ 2.736.712,00
€ 1.876.213,50
93
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Graf. 13 Andamento del finanziamento totale del Distretto FR D nelle tre annualità 2004-2005-2006
D IS T R E T T O F R -D AN D AME N T O B U D G E T
€ 7.500.000,00
€ 6.500.000,00
€ 5.500.000,00
€ 4.500.000,00
€ 3.500.000,00
€ 2.500.000,00
€ 1.500.000,00
€ 500.000,00
2004
2005
2006
B udget
Sulla composizione del budget del Distretto FR D, bisogna far presente quanto
segue:
•
la Provincia non concorre con le proprie risorse finanziarie alla definizione del
budget distrettuale in nessuna delle tre annualità considerate;
•
per l’Azienda Sanitaria Locale le risorse finanziarie messe a disposizione sono
identiche nelle tre annualità considerate, come già evidenziato nel paragrafo
3.1.3.;
•
la voce “Altro” della tabella riassuntiva del Piano di Zona sta ad indicare, per
ciascuna delle singole annualità, per lo più contributi dell’utenza ma anche un
contributo aggiuntivo vincolato alla L.285/97 e un contributo
dell’associazionismo.
Le tabelle sottostanti riproducono la composizione del budget totale del Distretto per
le singole annualità esaminate.
94
La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Tab.68. Composizione del budget totale del Distretto FR D - Annualità 2004
Distretto FR D 2004
Finanziamento regionale
1.759.394,00
Provincia
Comune
ASL
0
453.000,00
53
14.000,00
4
499.619,00
2
€ 2.726.013,00
100
Altro
Totale
41
0,00
Tab.69. Composizione del budget totale del Distretto FR D - Annualità 2005
Distretto FR D 2005
Finanziamento regionale
1.794.766,00
Provincia
Comune
ASL
0
458.000,00
17
14.000,00
1
469.946,00
17
€ 2.736.712,00
100
Altro
Totale
65
0,00
Tab.70. Composizione del budget totale del Distretto FR D - Annualità 2006
Distretto FR D 2006
Finanziamento regionale
934267,5
Provincia
Comune
ASL
Altro
Totale
50
0
0
458000
24
14000
1
469946
25
€ 1.876.213,50
100
Il grafico illustra e rende confrontabile la composizione del budget in relazione alle
singole annualità anche per il Distretto di Cassino.
Graf.14 La composizione del budget totale del Distretto FR C nelle singole annualità
DISTRETTO FR-D
€2.000.000,00
€1.800.000,00
€1.600.000,00
€1.400.000,00
€1.200.000,00
Anno 2004
Anno 2005
Anno 2006
€1.000.000,00
€800.000,00
€600.000,00
€400.000,00
€200.000,00
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Fin.reg
Prov
comuni
Asl
Altro
Fonti di finanziamento
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La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Cap.7. Le conclusioni
Il rapporto di ricerca inquadra, secondo delle dimensioni d’indagine specifiche, il tema
della pianificazione territoriale delle politiche sociali nel contesto provinciale,
analizzato secondo la logica circolare della ricerca sociale.
Già all’epoca del primo approccio conoscitivo con questo tema, nel 2005, ci
rendemmo conto della complessità della realtà da analizzare: lo studio della
pianificazione sociale attraverso la lettura dei piani di zona riusciva solo a fotografare
singole fasi di un processo “di lavori in corso” – non solo di carattere organizzativo
ma soprattutto culturale - che contrassegnava i distretti della provincia: i comuni
cominciavano a maturare una visione sovracomunale di definizione ed attuazione
delle politiche sociali, ad interrogarsi sulle modalità di gestione associata dei servizi
sociali, a confrontarsi con altre realtà istituzionali e del Terzo Settore presenti sul
proprio territorio.
A partire dalla consapevolezza delle difficoltà sottese in questo processo di
cambiamento, abbiamo approfondito le precedenti conclusioni attraverso questa
indagine che ha confermato una Provincia di Frosinone caratterizzata da una linea di
demarcazione tra i 2 accordi di programma della zona nord e i 2 consorzi nella zona
sud che si contraddistinguono, ciascuno, per modalità e forme differenti nella
definizione ed attuazione delle politiche sociali locali.
Da questa constatazione, il tema non può essere solo quale, di queste due forme
giuridiche per la gestione associata dei servizi sociali, sia la migliore: meglio il
consorzio o l’accordo di programma? Certo è un dibattito importante per quanto poi
concerne l’operatività e l’effettività degli interventi ma non può essere quello di
primaria importanza.
Al centro della questione c’è l’esigenza di un assetto politico istituzionale
caratterizzato da livelli di governo chiari e precisi nella definizione delle politiche
sociali locali capace di concedere la giusta attenzione ai seguenti aspetti prioritari
emersi dallo studio:
•
la definizione di priorità e di strategie d’intervento sociale sistemiche
•
l’apertura all’integrazione e alla costruzione di reti stabili di cooperazione e
collaborazione con i soggetti istituzionali e non
•
la regia del processo di programmazione sociale che non sia la somma di
singoli interventi ma l’espressione di una politica sociale territoriale.
Conseguentemente, la definizione dell’assetto distrettuale, così come l’abbiamo
individuato, passa non solo per un processo interno alle sole amministrazioni
comunali già in parte avviato, ma anche attraverso processi esterni che investono le
caratteristiche e la propensione all’integrazione di quelli che abbiamo definito sopra
come soggetti istituzionali e non: primi tra tutti l’Azienda sanitaria Locale e il Terzo
Settore.
Rispetto alla prima, cioè l’Azienda Sanitaria Locale, la nostra ricerca, proprio per la
natura delle fonti utilizzate, riesce a fornire un quadro molto sommario rispetto alla
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complessità del tema dell’integrazione socio-sanitaria che si scontra con
problematiche di carattere politico, organizzativo ed economico-finanziario che
possiamo cogliere soltanto in parte nella progettazione dei piani di zona: ciò che
abbiamo constatato è una situazione diversificata sui 4 distretti rispetto non solo alle
modalità del rapporto con la struttura organizzativa complessiva del distretto, ma
soprattutto in ordine alla quantità e all’entità delle fonti finanziarie messe a
disposizione.
Anche qui, sul tema dell’integrazione socio-sanitaria, ritroviamo l’esigenza di una
definizione dei livelli di governo chiari e definiti: una necessità che si avverte oggi in
tutta la sua attualità per la proposta contenuta nel nuovo Atto Aziendale dell’Azienda
sanitaria Locale di Frosinone di modificare ed elevare a 6 il numero dei distretti
sanitari della nostra provincia, facendo venir meno la coincidenza tra gli ambiti
territoriali ottimali per la programmazione degli interventi sociali e i Distretti sanitari
che ha caratterizzato per anni la nostra provincia.
Per quanto riguarda il Terzo Settore, il suo rapporto nei confronti dei distretti sociali,
così come emerge dallo studio svolto, non è privo di criticità: se da una parte, infatti,
i distretti riconoscono il Terzo settore come una risorsa primaria del territorio,
dall’altra essi lo considerano come unico interlocutore, quando invece esso consta di
differenti componenti, tra loro distinti da caratteristiche sostanziali e non accessorie.
Così inteso, il Terzo settore mostra, se non con qualche timido tentativo sul territorio,
di non aver ancora raggiunto la maturazione necessaria a garantire una
rappresentanza unitaria che tenga conto della particolare natura dei singoli soggetti.
In conclusione, nella Provincia di Frosinone, ad una pressoché costante disponibilità
di risorse economiche nel tempo risponde una crescita esponenziale dei bisogni
sociali sul territorio che paventa una prospettiva di concreta difficoltà nella copertura
dei servizi al cittadino. Una lungimirante pianificazione da parte degli organi di
governo dovrebbe tenere conto di questo aspetto per approdare ad un sistema
integrato provinciale in cui il reciproco sostegno delle componenti (pubbliche e
private) di volta in volta interessate, possa rispondere tanto in materia di ricerca di
risorse, creando delle partnership che ampliano le prospettive di accesso a sistemi di
finanziamento aggiuntivi, quanto in materia di prossimità al cittadino, mettendo a
disposizione la propria capillare presenza sul territorio.
La ricerca presentata vuole essere un contributo al processo di definizione delle
strategie di politica sociale provinciale, cominciando proprio dallo sviluppo di un
linguaggio specifico comune.
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La pianificazione sociale in provincia di Frosinone
Da una lettura dei piani di zona distrettuali
Bibliografia
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Quaderni dell'amministrare, Regione Lazio "Guida alla gestione associata degli Enti
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Rapporto di valutazione del processo di costruzione dei piani di zona in Emilia
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Progetto giovani, Cooperazione Internazionale, Aprile, 2003.
Il Sistema dei distretti socio assistenziali nella provincia di Frosinone: elementi di
base per una lettura del territorio, in I Quaderni dell’Osservatorio” n.1 – Provincia di
Frosinone - Assessorato alle Politiche Sociali
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APPENDICE
Gli strumenti di lavoro
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