Il controllo delle partecipate
pubbliche: limiti e prospettive
future
Prof. Francesco Capalbo
Associato di Ragioneria Generale ed Applicata
Seconda Università degli studi di Napoli
Comitato Scientifico del Seminario di Formazione
permanente della Corte dei Conti
Napoli, Università degli Studi Parthenope 22 aprile 2009
Premessa e background

La società di capitali come scelta in termini di modalità attuativa di un servizio
pubblico.

Il modello delle società di capitali è stato regolamentato e, soprattutto, si è
poi sviluppato sulla base di presupposti differenti da quelli che
caratterizzano la realtà delle partecipate pubbliche.

Molti elementi chiederebbero una strutturazione differente del modello:
 ASSONIME 2008 definisce il quadro giuridico attuale delle partecipate
pubbliche “non adeguato ad assicurare il perseguimento di obiettivi di interesse
generale, né a consentire la gestione efficiente delle imprese”
 Linee guida OCSE specifiche per “state owned companies” intese come
prerequisito per il miglioramento della loro performance economica
 Delibere 10 e 270 2008 della Corte dei Conti Lombardia
2/11
Oggetto e Quesito Generale

Sulla base di tali premesse, ci si concentra sui riflessi che la tipicità del socio
“amministrazione pubblica” possono avere sul modello di financial reporting,
intendendo per tale la comunicazione economico-finanziaria obbligatoria
delel società di capitali.

Il quesito è: il modello di rendicontazione economico-finanziaria esterna
obbligatoria prevista per le società di capitali (d’ora in poi per brevità
financial reporting) risponde alle esigenze conoscitive dei soci
amministrazioni pubbliche con il medesimo grado di efficacia con cui
risponde alle esigenze dei soci privati?
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Risultati Attesi

Sfruttare a vantaggio della buona gestione della pubblica amministrazione proprio quella
stessa autonomia societaria che in più di una circostanza è stata utilizzata per
aggirare lo spirito delle norme in tema di gestione delle risorse pubbliche;

In questo senso Corte dei Conti Lombardia 10/08: Si sostiene che le società di
capitali con partecipazione pubblica non mutino la loro natura di soggetto di diritto privato
solo perché un ente pubblico ne possiede, in tutto o in parte, le azioni, affermandosi che gli
strumenti utilizzati per regolare il rapporto tra società ed ente locale non possono essere quelli
autoritativi di diritto pubblico spendibili nell’organizzazione diretta dell’ente, ma che l’ente
proprietario può avvalersi unicamente degli strumenti propri del diritto societario, da esercitare
per il tramite dei membri di nomina pubblica presenti negli organi sociali (Cass.civ., sez. un.,
15 aprile 2005, n. 7799; Tar Sicilia, Catania III, 13 agosto 2002, n. 1446; Tar Veneto,
I, 4 aprile 2002, n. 1234).
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Finalità del financial reporting
delle società di capitali
1.
Il sistema di contabilità economica delle società di capitali è mirato alla
misurazione dell’incremento della ricchezza dei soci generato dalla gestione.
2.
La ricchezza aumenta quando aumenta la capacità di soddisfare i propri
bisogni e tanto accade quando la società restituisce loro, in modo diretto o
indiretto, più cassa di quanto hanno investito.
1. Quanto più aumenta la ricchezza così misurata tanto più bravi gli
amministratori
3.
Grazie alle informazioni che il bilancio restituisce i soci decidono se
conservare l’investimento o dismetterlo o, eventualmente, se sono investitori
esterni, decido di effettuarlo. [questa è secondo lo IASB la finalità del
bilancio]. Inoltre, sulla base di tali risultati, la maggioranza degli azionisti valuta
se confermare gli amministratori
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Quesiti Specifici

Fermo restando la finalità della contabilità economica che
rappresenta la regola per le società di capitali:
1.
È confermata l’efficacia del modo in cui la ricchezza creata dalla
società è misurata?
2.
Sono confermate le esigenze conoscitive del socio?
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(1) La ricchezza per il socio
pubblico

Dalle strette interrelazioni tra clienti, soci e, spesso, enti regolatori :
 Per mezzo di scelte politiche si favorisce la confusione tra fase dello
scambio e fase della distribuzione della ricchezza generata;
 L’assenza di un mercato rende difficile:
 districare
tali confusioni ed individuare la ricchezza
effettivamente creata;
 stabilire se era possibile crearne di più;
 Il conto economico, ed il suo risultato, non è in grado di
rappresentare le condizioni di efficienza e di efficacia;

Oltre al risultato di bilancio, per misurare la variazione della ricchezza
occorre valutare il valore dei servizi resi all’esterno e la capacità di
continuare ad erogarli.
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(2) Le esigenze conoscitive

Dalla natura pubblica delle risorse:
 Limiti all’oggetto sociale e condizionamenti in termini di finalità perseguibili;
 (art. 3 comma 27 finanziaria 2008)
 Esigenza di rispetto di principi preordinati di gestione delle risorse;
 Art. 97 della costituzione
 Dl 112 del 2008: art. 18 sul reclutamento del personale
 …

Oltre al valore della ricchezza generata occorre valutare con estremo
rigore le modalità in cui è stata generata.
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Implicazioni in termini di
accountability

Muta l’ordine di priorità in tema di accountability e spiccano

Valutazione dei manager: La misurazione della ricchezza creata serve
più a valutare l’operato dei manager che non a effettuare scelte di
investimento
 Né gli organi istituzionali, possono scegliere di cambiare business,
Né i cittadini possono decidere di investire diversamente la propria
“cittadinanza”. Entrambi devono piuttosto verificare se chi sta
utilizzando il potere assegnato lo sta utilizzando in modo coerente con gli
obiettivi assegnati e in armonia con le leggi, i regolamenti ed i principi cui
deve essere improntata l’azione amministrativa;

Valutazione della legittima della gestione (regulatory audit) assume un
ruolo centrale; (legittimo funzionamento)

Valutazione della continuità va intesa dell’impatto sullo stato di salute
dell’ente proprietario ai fini del monitoraggio della continuità del servizio;
(costante funzionamento)
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Alcune Implicazioni pratiche in
termini di controllo sulle partecipate
1.
Dalla diversa modalità di distribuzione della ricchezza generato dalla
gestione:
1.
Il socio pubblico dovrebbe sempre definire con precisione gli obiettivi
assegnati alla società, soprattutto ove differiscano dal fine lucrativo;
2.
Nella fase preventiva occorre definire quantitativamente quegli obiettivi,
specie se di carattere sociale (costo massimo sopportabile) e curare che
essi siano considerati nei budget che dovrebbero essere resi obbligatori e
condivisi con il socio;
3.
Nella fase di rendicontazione la performance dovrebbe essere valutata
rispetto a quegli obiettivi;
4.
Per superare i problemi legati alla assenza di mercato enfatizzare il ruolo dei Rapporti
di Gestione in termini di KPI per le risorse principali. I KPI (Non numerosi;
legati all’uso delle principali risorse; Standardizzati; Collegati ai contratti
di servizio e/o concessione; Riconciliabili con la contabilità generale) 10/11
Alcune implicazioni (2/2)
Dalla diversa priorità nelle esigenze conoscitive dei soci:
1.
1.
Enfatizzare la valutazione della continuità aziendale, in senso più
finanziario che economico, soprattutto con riguardo alla continutià
aziendale;
1.
Favorire una strutturazione che permetta una verifica del rispetto dei
principi generali di gestione:
1. Formalizzazioni delle decisioni
2. Piano unico dei conti
3. Budget economico-finanziario (accrual based budget)
Dalla endemica separazione tra proprietà e Governo
2.
1.
No bilancio abbreviato, formalizzazione processo di formazione del
bilancio; revisione: collegio sindacale no contabile: bilancio su internet;
progetto di bilancio sia inviato al socio;
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