IL LIVELLO DI
SUSSIDIARIETA’
TRA DIRITTO ED
ECONOMIA
di:
-Cabrelle Carlo
-Lovato Chiara
-Marsilio Marco
Todescato Laura
Jacques Pelkmans,
2005
LA SUSSIDIARIETA’
Difficoltà di definirla in
maniera concreta
Vi sono diversi approcci
alla materia
rispettivamente nel
diritto e nell’economia
ASPETTO
GIURIDICO
Valutazione
altamente
critica
ASPETTO
ECONOMICO
Un’utile base per la
ripartizione dei
poteri nei diversi
livelli di governo
PUO’ IL DIRITTO
EUROPEO FAVORIRE LA
SUSSIDIARIETA’ ?
•I
giuristi europei sono scettici sulla
possibilità che il concetto si incardini
nella logica dei trattati e della
giurisprudenza
• Opinioni di Toth,Geelhoed, Dehousse,Estella
POSSONO ESSERE
RILEVANTI LE
ECONOMIE DI
SUSSIDIARIETA?
• In
economia, esiste
tradizione di ricerca
una
lunga
• Un modello utile è la teoria di Tinbergen
MODELLO DI TINBERGEN
• Opera una distinzione tra
integrazione negativa e positiva
• Entrambi i concetti nascono per
raggiungere un maggiore livello di
welfare per i paesi che cooperano
tra loro
INTEGRAZIONE NEGATIVA
• Corrisponde alle esternalità oltre
confine prodotte dall’azione di uno
stato che vanno ad influenzare
negativamente il welfare dei paesi
partner
• La liberalizzazione
permetterà,dopo un periodo di
aggiustamento,la mobilità tra i
confini
INTEGRAZIONE POSITIVA
Se gli stati concordano tra
loro forme di regolazione o di
policy, sarà possibile
internalizzare i problemi e
giungere ad un policy making
ottimale
APPROCCIO
DELL’INTEGRAZIONE
Si chiede come
l’integrazione
può favorire
l’aumento delle
attività
transfrontaliere
vs
APPROCCIO
FEDERALISTA
Si chiede quale
sia il livello
migliore di
decentramento
LA TEORIA ECONOMICA
DEL FEDERALISMO
Il punto di partenza consiste nel chiedersi
se, in termini di miglioramento del
welfare, sia utile accentrare le funzioni
pubbliche economiche
Per l’UE lo stato dell’integrazione
economica è diverso dalla federazione
PRIMA DIFFERENZA
TRA UE E UNO STATO
FEDERALE
• Nella federazione il centralismo è un
dato di fatto, per l’UE i costi politici di
una
centralizzazione
istituzionale
aumentano considerevolmente
• Permane il potere di veto del singolo
stato nella revisione dei Trattati
SECONDA DIFFERENZA
• Il mercato interno deve essere
accettato politicamente prima che le
economie della sussidiarietà possano
produrre i loro benefici
• Solo così si creano spill-over,
complementarietà positive tra la
politica dello stato A (parte del
mercato) e di B
TERZA DIFFERENZA
L’UE non ha un sistema di
tassazione comune, non ha un
esercito, non ha un governo
centrale, ha una politica
estera comune inusuale
MIGLIOR SODDISFAZIONE DELLE
PREFERENZE
•Policy makers in grado di “leggere” le
preferenze degli elettori;
•Politiche locali o regionali che meglio
soddisfino gli elettori.
MIGLIORAMENTO DI BENESSERE
3 significati di imposizione/disciplina
•“VOICE” :
modo in cui si esprimono gli elettori;
•“REPLACEMENT”
:
la
possibilità
di
“rimpiazzare” i policy makers che non rispondono alle
preferenze;
•“EXIT”
: spostamento in altre località qualora le
preferenze non vengano soddisfatte.
base del PRINCIPIO DI
SUSSIDIARIETÀ
PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’
è, in sostanza, una regola di attribuzioni per un
ottimale disegno istituzionale
PRESUPPOSTO: località o regioni non sono in alcun modo
interdipendenti;
COSTI: la soddisfazione di certe preferenze possono
richiedere politiche pubbliche locali troppo costose
L’interdipendenza fra regione crea
ESTERNALITA’ POSITIVE O NEGATIVE
ESEMPI DI ESTERNALITA’
Misura della
regione “A”
Efficacia
positiva
ridotta
EFFETTI POSITIVI
Regione “B”
Proibizioni o regole comuni a livello centrale possono
internalizzare questi problemi!!
PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’
ispirato alla
TEORIA ECONOMICA DEL FEDERALISMO
Ha origine nelle FUNZIONI ECONOMICHE DELLO STATO
Fornire i beni pubblici
Sono beni indivisibili e inappropriabili, non sono rivali
nel consumo e non possono essere esclusi dalla
fornitura
PROBLEMA DI FREE-RIDE
Risolvibile assegnando ad un solo Stato la fornitura di un
bene pubblico e riservando a tale Stato la possibilità di
tassare il bene per coprire i costi.
RUOLO DELL’UE SUL MERCATO
INTERNO
• PRIMA: stabilire il • DOPO: emergenza
mercato interno e
farlo funzionare
per i servizi e la libera
circolazione dei
capitali, la
redistribuzione e la
stabilizzazione macroeconomica
“funzione
allocativa”
Fattori più importanti
TRATTATO DI AMSTERDAM ART. 5
Restringe l’applicazione della sussidiarietà alle funzioni economiche
pubbliche dove le competenze sono concorrenti fra gli Stati Membri
e l’UE.
L’AZIONE DELL’UE DEVE SODDISFARE DUE CONDIZIONI:
L’UE deve dimostrare che la
“necessità di agire insieme” è
data dalle economie di scala
o dalle economie di confine.
Ogni azione deve essere
proporzionale all’obiettivo
desiderato.
Si devono inoltre considerare i COSTI DI DIFFERENZIAZIONE e
le MISURE da adottare (più o meno vincolanti)
GRADO DI CENTRALIZZAZIONE
Superato il test
CREDIBILITA’ DELLA COOPERAZIONE
CREDIBILITA’ BASSA SE: l’informazione è altamente
imperfetta o asimmetricamente distribuita, vi sono forti
incentivi alla frode e l’abilità di imporre delle sanzioni
collettive è percepita minimamente
NON AVVIENE LA COOPERAZIONE
CENTRALIZZAZIONE
I 4 PASSI DEL TEST DI SUSSIDIARIETA’
1) Identificare se una misura ricade entro
l’area delle competenze concorrenti;
2) Applicare i vari criteri;
3) Verificare se una cooperazione credibile è
fattibile;
4) Definire il limite di attuazione.
5 punti selettivi sull’applicazione del
test
L’UNIFORMITA’
DELLA LEGGE
COMUNITARIA
come giustificazione
alla centralizzazione
POLITICHE DEGLI
SCAMBI quindi il potere
di contrattazione è
amplificato a livello
centrale
L’UE è ricca nella
sua diversità di
preferenze
LA SUSSIDIARIETA’
necessariamente
confinata a livello
europeo
CENTRALIZZAZIONE
come termine generico
SUSSIDIARIETA’ ED EFFICIENZA
EUROPEA
Liberalizzazione
e
centralizzazione
La logica della sussidiarietà implica che
l’ampia liberalizzazione richieda alcuni gradi
di centralizzazione oltre che di integrazione
negativa
3 esempi:
1) Quando il mutuo riconoscimento è in pericolo;
2) Diritti esclusivi nel campo dei servizi di pubblica utilità;
3) Servizi finanziari e mercato dei capitali.
Abuso del principio di
sussidiarietà
nel
mercato del lavoro.
•La regolazione del mercato del lavoro è
considerata una competenza di ogni singolo
Stato membro
•La stabilizzazione del mercato interno del lavoro
non è ancora avvenuta
• Il principio di sussidiarietà appare svuotato in quanto la
libera
circolazione
del
lavoro
è
strozzata
sistematicamente o comunque accettata solo se è sicuro
che rimanga insignificante.
Per quanto riguarda il lavoro migratore nell’UE prevale
ancora il principio del controllo del paese ospitante.
Questo crea alcuni problemi tra i quali:
-Insidia la libera circolazione
- Preclude la concorrenza dello stipendio
(maggior vantaggio)
- Conseguente riduzione della richiesta di lavoro
migrante regolare
- Accentua l’incertezza circa i diritti, le regole
in quanto scoraggia l’armonizzazione
- I migranti e i lavoratori transfrontalieri
non sono sufficientemente protetti
Interventi per attenuare gli effetti del controllo:
• La Corte Europea di Giustizia ha attenuato alcune
conseguenze del controllo;
• Il rapporto Veil del 1997 ha dimostrato che il movimento
dei lavoratori non si può considerare ancora libero;
• Nel 2001 la Commissione ha cominciato ad affrontare le
barriere alla mobilità di frontiera del lavoro.
Prevale ancora la frammentazione
Non propensione ad accettare la vera e propria
circolazione del lavoro comporta
POCA ARMONIZZAZIONE!
Aumento delle rigidità
L’unica armonizzazione riguarda:
Salute e sicurezza nel posto di
lavoro
Soluzioni possibili:
Una legislazione di protezione dell’occupazione
a livello dell’UE sottoforma di mutuo
riconoscimento
L’attuazione di questo piano d’azione è molto lontana!!!
Percezione erronea del principio di
sussidiarietà
Principio unidirezionale indicato solo nei casi
di decentralizzazione
Timore della centralizzazione
Più forte quando vige l’unanimità
UNANIMITA’
• concorrenza di
imposta
• infrastrutture
VMQ
• standard di
sicurezza nucleare
UNANIMITA’
I veti generano molte discrezionalità per
gli Stati membri
Valutazione costi / benefici
TASSAZIONE
L’applicazione dell’IVA non supera la prova della
proporzionalità
Troppo costosa per le imprese
Soluzione: principio di origine
Problema: Clearing House
Benessere economico
Troppa centralizzazione
Occorrerebbe una competenza europea in
ambito di tassazione???
Il comportamento in comune richiede un
cambiamento costituzionale e contiene
parecchi rifugi fiscali fuori dell’UE
Ma l’alternativa implica soluzioni complicate e
intrusive e dipendenza dai rifugi fiscali esterni
La sovranità completa di imposta in un
mercato interno genuino e profondo è
inefficiente
Nella tassa sulle corporazioni di
impresa le esternalità negative
possono causare una “corsa verso
il basso”
Livelli bassi di merci e servizi pubblici
Le numerose differenze nella base
d’imposta tendono a generare distorsioni
competitive
Intento per una base comune di imposta
Compromesso: armonizzare la base d’imposta,
adottare un tasso minimo comune basso sopra
il quale mantenere viva la concorrenza
INFRASTRUTTURE
L’ERT ha dato l’allarme circa i molti
“collegamenti mancanti” da un punto di vista
europeo
Rifiuto di assegnare al livello europeo i poteri
infrastrutturali sufficienti per realizzare il
transito e i collegamenti efficaci e con minori
costi.
VMQ
Nel mercato interno i poteri di pianificazione
sono soggetti agli indirizzi ambientali rigorosi a
causa di esternalità negative di frontiera
Non appena i rischio sono alti
Direttive
rigorose
Costo di
centralizzazione
giustificato
Sistema a 3 strati:
• principi regolatori nazionali
• direttive EURATOM e aderenza
volontaria agli standard si sicurezza
• Convenzioni intergovernative
L’UE ha solo gli standard di sicurezza di base
Innalzamento livelli
minimi
Ogni Stato è libero
di adottare regole
più rigorose
Contorni funzionali dei poteri nazionali
Dove sono?
2 temi:
• sanità pubblica
• mezzi di comunicazione
SANITA’ PUBBLICA
L’organizzazione ed il finanziamento della cura
della salute e dei sistemi di protezione sociale
sono di competenza nazionale
Tuttavia ci sono numerosi aspetti del mercato
interno che si applicano:
• libera circolazione dei professionisti medici, delle
medicine e dei dispositivi medici
• mutuo riconoscimento del diploma
• sicurezza degli alimenti
ART. 152 EC : “l’azione comunitaria può essere
complementare alle politiche nazionali (..) per
assicurare un livello elevato di sanità pubblica
(..) mentre esclude l’armonizzazione delle leggi e
delle regolazioni degli Stati membri”
Qual è l’elemento complementare??
Inizialmente si è pensato:
•Ricerca e sviluppo comuni contro le malattie
gravi per abbattere i costi;
• Interesse comune alle informazioni di qualità.
Alla fine degli anni ’90 si è compreso che il ruolo
dell’UE non poteva essere così modesto per 3
motivi:
1) Decisioni della ECJ: libero movimento dei
pazienti e rimborso delle spese in determinati casi;
2) Minacce alla salute provenienti dalla frontiera
richiedono la coordinazione stretta e misure
preventive comuni per mantenere la riservatezza;
3) Punto di vista più attivo sul collegamento fra
la salute e la prosperità.
David Byrne: principi fondamentali sulla strategia
sulla salute nell’UE
• agenzia europea sulla prevenzione e controllo
delle malattie
• direzione europea nelle organizzazioni
internazionali nella sanità pubblica
• cooperazione fra i sistemi di salute
• ricerca congiunta
• portale europeo per informazioni certe
• eHealth
• tessera sanitaria europea
MEZZI DI COMUNICAZIONE
Inizialmente non erano citati tra le attività complementari o di
sostegno a livello europeo quindi la competenza “esclusiva” era
riservata ai governi nazionali
Oggi invece si può parlare di mercato interno dei servizi di
broadcasting basato sull’integrazione negativa e positiva
delle infrastrutture di comunicazione
Il mercato audiovisivo interno è basato sulla libera
circolazione dei servizi
Gli Stati non possono limitare i servizi ricevuti dagli altri stati
membri
Concorrenza regolatrice
Sistema del broadcasting doppio: servizio
pubblico e servizio commerciale
Diminuisce la discrezionalità degli stati
membri
Tutto si è mosso a livello europeo: la
pluralità dei mezzi è da considerare un
interesse pubblico legittimo
Mutamento col tempo delle
competenze nazionali verso la
ricerca di un’azione comune
Verso interessi pubblici unitari?
2 settori
•JHA .
Justice home affairs.
Giustizia e affari interni.
•Bene pubblico unitario che emerge (principalmente) dall’abolizione delle
frontiere interne; e la creazione quindi di un libero movimento di persone
fisiche e/o giuridiche.
• Una proposta incompleta e’ inconsistente verrebbe sfruttata da cercatori
di asilio, immigranti economici,criminali,ecc…
•CFSP.
Common foreign and security policy.
PESC.
•Bene pubblico comunitario per eccellenza. il dibattito circa la credibilita’ o
meno di questo settore dipende non tanto dalla mobilita’ tra confini
all’interno del mercato europeo; ma piu’ che altro dalla convinzione che l’U.E.
in quanto comunita’ di “valori” dovrebbe fornirsi di mezzi per difendere e
promuovere questi valori internamente ma anche all’esterno.
Ritorno agli Stati membri?
“Ministeri delle spese”
LIVELLO NAZIONALE
• Salute pubblica.
• Infrastrutture.
• Educazione.
Stati membri
• Difesa.
da considerazioni
• Politica sociale.
SUSSIDIARIE
Si trovano a livello degli
e questo è giustificato
UNIONE EUROPEA
Istituzione gradualmente costruita negli anni
3 settori che “spingono” verso una decentralizzazione:
1. PAC politica agricola comune; vantaggio importante e’ la riduzione
delle spese del budget dell’ U.E.
2. FONDI STRUTTURALI; per il decentramento di finanziamenti per
regioni relativamente povere in altrettanti ricche nazioni dell’U.E.
3. Art. 81 C.E.; “regole della concorrenza”; politica di competizione;
l’U.E. ha recentemente decentrato la politica e il rafforzamento
alle autorità nazionali. Relativamente a tale aspetto solo la mera
esecuzione e’ stata decentrata; poiché la legge e la politica sono
rimaste le stesse.
“Avvertimento preventivo e
test di sussidiarietà”
•La COSTITUZIONE non ancora ratificata ha introdotto un sistema
di cd. AVVERTIMENTO PREVENTIVO.
•Ai parlamenti nazionali sono concesse 6 settimane dopo la
pubblicazione dell’abbozzo di legislazione dell’U.E., per obiettare
contro le proposte, su motivi di sospetta violazione del principio di
sussidiarieta’.
•I diversi parlamenti nazionali dovranno organizzarsi se vogliono
prendere seriamente questo sistema di avvertimento preventivo.
•2 però sono le questioni immediate da risolvere, e le numerose
implicazioni delle stesse.
1.
I parlamenti nazionali devono riflettere e decidere
su aspetti di natura istituzionale, su come disporre
un sistema di interpretazione e valutazione interna
circa le questioni ad oggetto, e quindi cercare di
equilibrare (COSA PIU’ DIFFICILE) interessi politici
magari differenti.
Ecco dunque dove il TEST DI SUSSIDIARIETA’
potrebbe essere elaborato in un test operativo che
potrebbe essere abitualmente usato.Il test
comunque non può e non dovrebbe rimpiazzare il
giudizio politico finale dei parlamentari, esso
semplicemente
li
fornisce
di
logica
funzionale/operativa con cui valutare gli incarichi
appropriati a livello nazionale e/o dell’Unione.
Ricordiamo che il fondamento del test e’ lo stesso
ogni volta e questo e’ utile a prevenire scorciatoie
arbitrarie e non sistematiche
2.
25 parlamenti nazionali dovranno sviluppare un modo di
lavorare l’uno con l’altro sui giudizi di sussidiarieta’. I parlamenti
nazionali potrebbero abusare della procedura di “avvertimento
preventivo” per segnalare la sua resistenza contro la proposta
ed esprimerla “politicamente”in termini si sussidiarietà.
Necessità dunque della più possibile comparabilità dei test
nazionali, che comunque come sviluppati avrebbero il doppio
vantaggio di facilitare e disciplinare il lavoro in ogni parlamento,
se non di aiutare l’un l’altro per certi elementi magari più
problematici facendolo quasi immediatamente comparabile per
tutti e 25 i parlamenti nazionali.
Il movimento coordinato dei parlamenti nazionali con delle
linee - guida metodologiche reciprocamente accettate (secondo
lo spirito di questo documento).
Emersa la necessità di agire in comune e dare la priorità dove
possibile a forme di soluzioni cooperative tra stati membri.
Inoltre per la assicurata qualità dello stesso test di
sussidiarieta’ (sempre nell’interesse pubblico europeo) si
potrebbe avanzare l’idea circa un ORGANO indipendente
apposito che conduca tale test.
Organo composto da GIURISTI ed ECONOMISTI,
che garantirebbe la giusta cooperazione tra logiche
diverse ma che necessitano di entrare in connubio.
Staff permanente dove ruoterebbero gli specialisti.
Dovrebbe essere disponibile un budget, e tale
organo dovrebbe esaminare il programma annuale
della Commissione, dovrebbe disporre di una
propria agenda di studi, ed essere disponibili
verso i parlamenti nazionali per fare dei test o
studi preliminari a prezzo di costo.
5 i vantaggi di tale proposta:
1. parlamenti nazionali hanno accesso a solidi e consistenti test da
usare quando desiderano.
2. i parlamenti non sarebbero inibiti dai problemi derivanti
dal produrre dei test, poichè c’e’ l’organo apposito.
3. i costi generali dell’U.E. rimarrebbero bassi, tra l’altro senza
bloccare altre valutazioni di altri istituti.
4. organo e’ composto da esperti e quindi può sviluppare
velocemente un test ben formulato.
5. facilitata la coordinazione fra parlamenti nazionali, vale a
dire un parziale o completo spostamento di quello che e’ o che
e’ stata finora la politica dell’ U.E. o il regolamento degli stati
membri.
CONCLUSIONI
Necessità di un approccio collegato fra GIURISTI ed
ECONOMISTI, poiché appare che gli uni non siano in
grado di apprezzare i meriti dell’altro.
Il documento tenta di porre i principi centrali delle 2
prospettive di sussidiarieta’. L’analisi e’ limitata agli aspetti di
“funzione di efficienza” (o funzione di stanziamento) dell’U.E.e
tale funzione e’ la più importante per l’applicazione del principio
di sussidiarieta’.
Basate sul test di sussidirieta’ sono fornite 5 tipi di
illustrazioni:
1. l’abuso di sussidiarieta’ nel mantenere i poteri nazionali;
2. il rifiuto ad applicare un test funzionale, che nasce dalla
paura che esso potrebbe mostrare perché il livello dell’U.E.
offrirebbe migliori soluzioni;
3. l’applicazione del principio nel caso in cui quelle che sono
essenzialmente competenze nazionali non sono dovute a una
più grande migrazione tra confini;
4. illustrazioni di possibili beni pubblici dell’U.E.;
5. illustrazioni del decentramento dell’U.E. vale a dire un parziale
o completo spostamento di quello che e’ o che e’ stata finora la
politica dell’U.E.
L’ ultima sezione del contributo espone il doppio vantaggio per i parlamenti
nazionali nell’utilizzare il test di sussidiarieta’ .
Particolarmente utile disporre di una metodologia ben formulata che sarebbe
comparabile , se non essenzialmente simile in tutti e 25 i parlamenti in modo
che le 6 settimane della procedura dell’ “avvertimento preventivo” potrebbe
fornire una coordinazione rapida ed efficiente dei resoconti nazionali di
sussidiarieta’.
Necessita’ di predisporre un organo comune indipendente che impieghi una
metodologia funzionale analiticamente solida e degli standard per i test di
sussidiarieta’.
Giuristi ed economisti devono venirsi incontro reciprocamente con le loro
idee per avere una buona legislazione.