Laboratorio
di Cittadinanza e Costituzione
Da sudditi a cittadini?
di Gustavo Zagrebelsky
Sommario
Da sudditi a cittadini?
Lessico
Comprensione
Approfondimento
Da sudditi a cittadini?
Il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e il cittadino, in democrazia,
è un rapporto di servizio: la prima al servizio del secondo.
Da sudditi a cittadini?
Questo è un principio che ci
sembra ovvio e, proprio per ciò,
ci si indigna quando si vede (o si
crede) che, invece, gli uffici
pubblici dimenticano questa loro
principale missione, usano i
poteri loro conferiti trattando i
cittadini come disturbatori
importuni o, peggio, si
comportano da appartenenti a
una casta (la burocrazia) che
non ammette intrusioni.
Da sudditi a cittadini?
Tuttavia, l’Amministrazione al servizio dei cittadini non è affatto
un’idea ovvia. È invece il risultato d’una vicenda storica plurisecolare,
che è iniziata a partire da principi opposti a quelli oggi vigenti.
Da sudditi a cittadini?
Nel periodo dell’Assolutismo, l’Amministrazione
era al servizio del principe che, a sua volta era
lo Stato. “Lo Stato sono io”, poteva dire – e
non sbagliava – Luigi XIV, il “re Sole”.
Da sudditi a cittadini?
Di fronte al re e alla sua amministrazione non c’erano cittadini, ma
sudditi e i sudditi non avevano diritti, ma solo doveri d’ubbidienza. La
burocrazia del re era elemento indispensabile per il controllo della
vita sociale, e il mantenimento dell’ordine pubblico.
Da sudditi a cittadini?
Quando, a partire dal XVIII secolo, incominciano a farsi strada i
princìpi dello “Stato di diritto” e l’amministrazione si trasforma
progressivamente in strumento che i “principi illuminati” usano
in favore del benessere dei sudditi definito dalla legge.
Da sudditi a cittadini?
L’amministrazione cessa
d’essere arbitrio e diventa
una macchina burocratica
che agisce secondo regole
oggettive, dettate in vista
dell’interesse pubblico. In
una parola: opera secondo il
principio di legalità.
Da sudditi a cittadini?
Si trattò d’una visione nuova, ma tutta interna a una concezione
unilaterale del potere: l’autorità discende dall’alto e i singoli ne
sono i terminali passivi. In che cosa consistesse il loro benessere
era il potere, più o meno “illuminato” a poterlo e doverlo dire.
Si trattava d’una concezione paternalistica del governo: come se esso
avesse di fronte dei minorenni, incapaci di badare al proprio bene.
Da sudditi a cittadini?
La supremazia dell’amministrazione sui singoli aveva, come
conseguenza, che questi non potessero rivolgersi a un giudice
imparziale, per difendersi dagli abusi.
Da sudditi a cittadini?
Se abusi si verificavano,
era l’Amministrazione
stessa che – se li avesse
autonomamente
riconosciuti – poteva
correggerli, annullandoli
d’ufficio (cioè di sua
propria iniziativa)…
… attraverso il riesame autonomo dei propri
provvedimenti,
oppure in seguito alla presentazione di un
ricorso (allo stesso organo o al superiore
gerarchico, fino al vertice dello Stato, il Re
o a organi locali, presieduti dal Prefetto,
cioè dal rappresentante del governo, detti
“del contenzioso amministrativo”).
Da sudditi a cittadini?
In ogni caso, la posizione del singolo era assorbita nel peso
soverchiante del potere esecutivo.
Da sudditi a cittadini?
La democratizzazione progressiva dello Stato
portò al graduale ribaltamento dei rapporti.
Di fronte all’Amministrazione, il singolo incominciò a
poter rivendicare presso un giudice qualcosa,
ma non ancora i suoi diritti.
Da sudditi a cittadini?
I diritti presuppongono parità tra le parti e di parità non si poteva
parlare. Ma si riconobbe ai singoli la pretesa al rispetto della legge.
Da sudditi a cittadini?
Non si trattava di “diritto”, ma di “interesse legittimo”, l’interesse a
che l’Amministrazione agisse secondo legge:
si tutelava cioè la legalità,
attraverso il concorso dei
singoli che si rivolgevano
a un giudice.
Da sudditi a cittadini?
A questo fine, nel 1889,
fu istituita una speciale
“sezione” del Consiglio
di Stato (la IV sezione)
con il compito di
giudicare sui ricorsi
contro atti viziati da
eccesso di potere,
incompetenza e
violazione di legge
(i “vizi di legittimità”).
Da sudditi a cittadini?
Questa pur importante evoluzione non fu ancora una rivoluzione. La
supremazia dell’Amministrazione era attenuata, ma non eliminata.
Da sudditi a cittadini?
Il singolo non era ammesso a
far valere veri e propri diritti, ma
solo a esigere il rispetto della
legalità, e, soprattutto, il giudice
cui poteva rivolgersi non era un
giudice comune, ma il “giudice
dell’Amministrazione”,
avente con questa rapporti
genetici e comunanza
di vedute.
Da sudditi a cittadini?
La Costituzione, circa la protezione dei singoli nei confronti dell’autorità
amministrativa, sta ancora nel mezzo dell’evoluzione, avendo
confermato, nella sostanza, il sistema ora descritto, perfezionandolo
con la creazione di “giudici amministrativi” di primo grado, i TAR
(Tribunali amministrativi regionali), contro le decisioni dei quali è
ammesso il ricorso in appello al Consiglio di Stato.
Da sudditi a cittadini?
Il vero e proprio rovesciamento (da sudditi a cittadini) si avrebbe
con l’eliminazione della categoria ibrida degli interessi legittimi, nel
loro assorbimento nei diritti soggettivi, nella soppressione dei giudici
amministrativi e nella loro trasformazione in giudici ordinari.
Da sudditi a cittadini?
Questa sarebbe una vera
riforma della Costituzione,
che non si compie, tuttavia,
per la chiusura dei magistrati
amministrativi, potente lobby
interessata a mantenere i
privilegi che conseguono
alla loro contiguità col potere
politico.
Da sudditi a cittadini?
L’altro aspetto critico dei rapporti tra l’Amministrazione e i cittadini è
rappresentato dalla grande barriera burocratica che la prima oppone
spesso ai secondi:
muri di carte, autorizzazioni,
certificazioni, procedure mai
terminate, responsabili introvabili o
inesistenti, uffici e sportelli che, se
esistono, sono ignoti ai più, non
sapendo dove si trovano, quando
sono “aperti al pubblico”, quale sia
il “numero verde” cui rivolgersi e
perché spesso non risponde o
risponde in tempi che sembrano
fatti apposta per scoraggiare.
Da sudditi a cittadini?
A ogni passaggio burocratico, possono nascondersi
favoritismi e corruzione.
Da sudditi a cittadini?
Per tradizione, l’Amministrazione italiana sembra ispirarsi allo
scoraggiamento, invece che alla facilitazione e all’aiuto del cittadino.
Eppure, l’art. 98 della Costituzione dice che “i pubblici
funzionari sono al servizio esclusivo della Nazione”.
Da sudditi a cittadini?
“Al servizio”, dunque: un
principio che dovrebbe essere
evidente di per sé e appartenere
alla deontologia professionale
di chi opera
nell’Amministrazione Pubblica e
che, invece, sembra aver
bisogno d’essere sostenuto da
una quantità di regole che, a loro
volta, difficilmente sono note ai
cittadini e rischiano di
complicare ulteriormente il loro
rapporto con l’Amministrazione.
Da sudditi a cittadini?
Sono regole che mirano alla semplificazione, alla
trasparenza, alla responsabilità, all’onestà.
Che lo Stato dovrebbe riprendere
la propria sovranità, in tutta la sua pienezza.
Da sudditi a cittadini?
Per la semplificazione opera addirittura un ministero: il
Ministero per la Pubblica Amministrazione e la
semplificazione amministrativa.
Da sudditi a cittadini?
Uno degli strumenti
è lo “Sportello unico” (in
materia di impresa, servizi
sanitari, ecc.) che, dove è
istituito, dovrebbe fornire
agli utenti l’intero
panorama delle
informazioni necessarie
per fruire di determinati
servizi o svolgere
determinate attività.
Da sudditi a cittadini?
Alla trasparenza della Pubblica Amministrazione, sono dedicati
numerosi interventi legislativi degli ultimi anni (in particolare la
legge n. 190 del 2012 e il decreto legislativo n. 33 del 2013, che si
segnalano per una consultazione istruttiva circa il modo di
affrontare i rapporti con i cittadini).
Da sudditi a cittadini?
Una parte importante è dedicata al diritto di accesso ai
documenti amministrativi (con le eccezioni derivanti dal segreto
di Stato e professionale, dalla protezione della privacy e dal
segreto statistico, che tutela la riservatezza dei partecipanti
a rilevazioni di dati complessi).
Da sudditi a cittadini?
All’accesso, si accompagnano
gli obblighi di pubblicità degli
atti e dei procedimenti
amministrativi, tramite “siti web
istituzionali” (sezione
“Amministrazione trasparente”)
la consultazione dei quali
dovrebbe consentire ai privati
di introdursi in quelli che,
altrimenti, sarebbero i misteri
della burocrazia.
Da sudditi a cittadini?
(a partire dal vertice) la CIVIT (Commissione
per la valutazione, l’integrità e la trasparenza
delle pubbliche amministrazioni, definita
“Autorità nazionale anticorruzione”: una
nuova Autorità indipendente),
Per la responsabilità
e l’onestà (o integrità)
della Pubblica
Amministrazione sono
previste varie figure,
come
gli OIS (organismi indipendenti di valutazione
della performance degli uffici) i responsabili
della trasparenza e della prevenzione della
corruzione nelle singole amministrazioni,
i responsabili dei singoli procedimenti.
Da sudditi a cittadini?
Costoro operano entro
“piani” e “programmi
triennali” anticorruzione e
codici di comportamento
vari,
coordinano
promuovono
definiscono
predispongono
collaborano
approvano
analizzano
esprimono
esercitano
riferiscono
adottano
prevedono
monitorano
verificano
assicurano
vigilano, ecc.
Da sudditi a cittadini?
L’impressione (e l’esperienza) è che si tratti di un’enorme macchina
che, per lo più, è destinata a rimanere sulla carta. La sua messa
in movimento dovrebbe assorbire energie che, inevitabilmente,
sono sottratte all’amministrazione.
Chi, infine, controllerà l’integrità di coloro che sono
preposti al controllo dell’integrità?
Da sudditi a cittadini?
La lettura dei provvedimenti
sopra indicati, al di là delle
buone intenzioni, mostra la
mentalità estremamente
legalista che si è fatta
strada in Italia: a ogni
necessità, una legge; tanto
più le disfunzioni sono
profonde, tante più
numerose sono le norme.
Da sudditi a cittadini?
Ma, tante più sono le norme, tanto maggiore è la possibilità di non
tenerne conto. Resta l’ammonimento inascoltato di
Montesquieu, secondo il quale i cattivi costumi (nel nostro caso:
le disfunzioni derivanti dalla mentalità burocratica) si cambiano
con buoni costumi, non con la moltiplicazione di leggi impotenti.
Lessico
Definisci sinteticamente i seguenti termini, evidenziati nel testo.
• Paternalistica
• Contiguità
• Soverchiante
• Deontologia professionale
• Rapporti genetici
• Monitorano
• Ibrida
• Legalista
Comprensione
Dopo aver letto il testo, rispondi alle seguenti domande:
1. Durante l’Assolutismo quale era il rapporto tra i cittadini e
l’amministrazione? Come si evolve questo rapporto a
partire dal XVIII secolo?
2. Quale è la differenza tra “diritto” e “interesse legittimo”?
3. Perché nel testo si afferma che la nostra Costituzione non
ha una rivoluzione ma “sta ancora nel mezzo
dell’evoluzione”?
4. Oggi sono state varate numerose disposizioni che mirano a
garantire la trasparenza nella Pubblica Amministrazione.
Quali sono i rischi che si corrono?
Approfondimento
Raccogli attraverso Internet o i quotidiani notizie e articoli sulle disfunzioni
del nostro Paese imputabili a un eccesso di burocrazia.
Un buon punto di partenza può essere rappresentato dall’articolo di Sergio
Rizzo Una legge semplifica, quattro complicano, pubblicato l’8 luglio 2013
sul sito de «Il Corriere della sera».