PARLAMENTO EUROPEO
2009 - 2014
Commissione per i bilanci
17.8.2009
DOCUMENTO DI LAVORO N. 6
sulla rubrica 4 "l'UE come attore globale"
Commissione per i bilanci
Relatore: László Surján
DT\788309IT.doc
IT
PE427.194v02-00
Unita nella diversità
IT
I.
Situazione attuale
1.
La rubrica 4 ha rappresentato, nel corso degli ultimi tre esercizi finanziari nonché
nell'ultimo quadro finanziario, un punto molto problematico, che ha costretto l'Unione
europea a destreggiarsi continuamente tra margini ridotti e strumenti contabili,
mettendo costantemente a repentaglio il conseguimento delle priorità esistenti. Per
l'UE è diventato difficile reagire in modo adeguato ed efficace alle diverse crisi che si
manifestano nei paesi terzi.
2.
In base al quadro finanziario pluriennale, la rubrica 4 prevede un massimale di 7 893
miliardi di euro per l'esercizio 2010.
Programmazione finanziaria
Massimale del quadro finanziario
Rubrica 4
Margine
2010
2011
7893
7773
120
2012
8430
8254
176
2013
8997
8821
176
9595
9419
176
(milioni di EUR)
3.
Il finanziamento dello strumento alimentare illustra perfettamente tale scelta vincolata
tra priorità esistenti e negoziati senza fine tra i due rami dell'autorità di bilancio sul
finanziamento di tale strumento, benché la sua creazione nasca da una volontà politica
chiara e unanime; la dotazione di un miliardo di euro ha potuto essere messa a
disposizione solo ricorrendo alla riassegnazione dello strumento di stabilità (a scapito
delle priorità esistenti nel quadro di tale programma), a un aumento una tantum
dell'importo assegnato alla riserva per aiuti di urgenza (che non è destinata a
finanziare tali strumenti) e ad un ampio utilizzo dello strumento di flessibilità.
Riepilogo della rubrica 4, per programma in stanziamenti di impegno (milioni di EUR)
Progr.
DCI
IPA
ENPI
L'UE COME ATTORE
GLOBALE
Strumento di cooperazione allo
sviluppo
Strumento di assistenza preadesione
Strumento europeo di vicinato e
partenariato
PPB 2010
2375,09
2414,93
1518,10
1592,70
1617,95
1550,67
Diff. B2009 /
PPB 2010
1,68%
DB 2010
Diff.
B2009/
PB 2010
2403,93
1,21%
4,91%
1543,00
1,64%
1548,87
-4,27%
800,52
3,02%
HUMA
Aiuto umanitario
777,05
800,52
-4,16%
3,02%
PESC
Politica estera e di sicurezza comune
242,90
281,54
15,91%
281,54
15,91%
IfS
Strumento di stabilità
188,08
219,56
16,74%
219,56
16,74%
QF
Strumento per il settore alimentare
Strumento europeo per la democrazia
e i diritti umani
490,00
170,00
-65,31%
170,00
-65,31%
157,36
155,54
-1,16%
155,54
-1,16%
EIDHR
MACRO
Assistenza macrofinanziaria
99,00
106,99
8,07%
98,98
-0,02%
LOAN
Riserva per la garanzia sui prestiti
92,46
93,81
1,46%
93,81
1,46%
INSC
Strumento per la cooperazione in
73,97
70,45
-4,76%
70,45
-4,76%
PE427.194v02-00
IT
Bilancio +
BR 2009
2/8
DT\788309IT.doc
materia di sicurezza nucleare
Cooperazione con paesi e territori
industrializzati e con altri ad alto
reddito
ICI
25,29
58,39
130,88%
50,24
98,66%
OTH
Altre azioni e programmi
187,90
138,84
-26,11%
128,38
-31,68%
DAG
Agenzie decentrate
14,77
18,28
23,76%
18,28
23,76%
EAR
Riserva per gli aiuti d'urgenza
244,00
248,88
2,00%
248,88
2,00%
TOTALE RUBRICA 4
8103,93
7921,09
-2,26%
7831,98
-3,36%
MASSIMALE DEL
QUADRO FINANZIARIO
7440,00
7893,00
6,09%
MARGINE (1)
-419,93
220,79
(1)
309,9
Il margine per la rubrica 4 non tiene conto degli stanziamenti relativi alla riserva per aiuti d'urgenza.
A.
Progetto preliminare di bilancio 2010
4.
La Commissione è pienamente consapevole dell'incapacità cronica dell'Unione
europea di finanziare in modo adeguato la rubrica 4 nonché dell'insufficienza del PPB
per l'esercizio 2010, che non prevede strumenti finanziari tali da consentirle di
svolgere il suo ruolo di attore globale.
5.
Il PPB 2010 continua la tradizione dei quadri finanziari annuali che sono troppo
limitati e accompagnati da margini artificiali.
6.
Allo stadio attuale il PPB 2010 prevede una dotazione globale di 7 672 miliardi di
euro in stanziamenti di impegno, il che equivale, com'è abitudine in tale ambito, a
portare tale rubrica fino al limite consentito dal QFP (7 893 miliardi di euro). Il
margine è quindi pari a 220,8 milioni. La riserva per aiuti d'urgenza ammonta a 248,9
milioni di euro1.
7.
Confrontando gli stanziamenti di impegno con l'importo di 8,104 miliardi di euro
adottato nel 2009, è dato rilevare una riduzione del 2,3%. I pagamenti iscritti in
bilancio ammontano a 7,667 miliardi, con una riduzione di 657 milioni di euro (7,9%)2.
8.
Il margine di 220,8 milioni di euro rappresenta solo una frazione limitata, pari al 2,8%,
dell'intera rubrica; tale cifra non è neppure definitiva poiché la Commissione ha già
1
Ai sensi dell'AII del 17 maggio 2006, la riserva per aiuti d'urgenza è inclusa nei totali generali, ma non è
conteggiata ai fini del calcolo del margine (in altre parole è fuori massimale).
2
Tale situazione particolare va tuttavia capita alla luce del finanziamento dello strumento alimentare i cui
stanziamenti saranno finanziati in gran parte dal bilancio 2009 (57% degli impegni che si prevede di attuare
durante l'esercizio in corso).
DT\788309IT.doc
3/8
PE427.194v02-00
IT
annunciato che finora alcune questioni importanti non sono finanziate in modo
sufficiente nel PPB 2010: la Palestina ed eventualmente la Georgia, il Kosovo, Cuba,
il processo di riunificazione di Cipro e il cambiamento climatico sono problematiche
in sospeso che saranno trattate nella lettera rettificativa n. 1 (prevista per l'inizio di
settembre). Il margine sarà quindi ridotto di conseguenza.
9.
Come ribadito a più riprese, tale approccio in due fasi ripetuto ogni anno non favorisce
una valutazione globale delle reali necessità nel quadro della rubrica 4. In mancanza di
una valutazione complessiva delle esigenze, tale procedimento spiega la netta
riduzione degli stanziamenti di impegno per lo strumento europeo di vicinato e
partenariato (ENPI): in seguito alla lettera rettificativa, gli stanziamenti di impegno
dovrebbero registrare un aumento rispetto al bilancio 2009.
10.
Tale margine limitato continuerà probabilmente a diminuire negli ultimi tre esercizi
del QFP (2011, 2012 and 2013), poiché la programmazione finanziaria prevede solo
153 milioni di euro ogni anno, il che rappresenta attualmente l'1,85% del massimale
finanziario nel 2011, l'1,73% nel 2012 e l'1,63% nel 2013
B.
Progetto di bilancio 2010
11.
In prima lettura, il 10 luglio 2009, il Consiglio, come è consuetudine, ha ridotto gli
stanziamenti sia di pagamento sia di impegno, nonostante le preoccupazioni condivise
da entrambe le istituzioni in merito al finanziamento di tale rubrica. Inoltre, mentre nel
2009 il Consiglio aveva aumentato gli stanziamenti relativi a un numero molto
limitato di linee di bilancio, il progetto di bilancio 2010 non prevede al contrario alcun
aumento che potrebbe attenuare la netta riduzione degli stanziamenti nel quadro della
rubrica 4.
12.
Mentre riduce il PPB nel suo insieme dello 0,44% in impegni e dell'1,47% in
pagamenti, il progetto di bilancio diminuisce la rubrica 4 dell'1,12% in impegni e in
pagamenti del 6,63%. In cifre assolute, il livello degli impegni è ridotto di 89 milioni
di euro e quello dei pagamenti di 508 milioni. Il progetto di bilancio 2010 propone
quindi, rispetto al bilancio 2009, una netta riduzione del 3,4% in termini di impegni e
del 14% in termini di pagamenti.
13.
Nella sua presentazione del progetto di bilancio 2010, il Consiglio sottolinea che la
riduzione degli stanziamenti relativi a linee di bilancio specifiche si spiega alla luce
dei tassi di esecuzione del bilancio passati e presenti e di una valutazione realistica
delle capacità di assorbimento.
14.
In realtà, alcune delle linee che hanno subito una drastica riduzione da parte del
Consiglio presentano nel 2009 un migliore tasso di esecuzione. A titolo di esempio, il
progetto di bilancio 2010 riduce i pagamenti assegnati all'EIDHR (linea 19 04 01) di
29,3 milioni di euro (ossia una diminuzione del 31,8%), laddove il tasso di esecuzione
era pari al 25% al 29 giugno 2009. Alla stessa data dell'anno scorso, il tasso di
esecuzione era di appena il 2%, ma il progetto di bilancio 2009 non riduceva gli
stanziamenti assegnati a tale strumento.
PE427.194v02-00
IT
4/8
DT\788309IT.doc
15.
Per quanto riguarda l'assistenza micro finanziaria (01 03 02), il progetto di bilancio
2010 propone una netta riduzione del 7,5% in termini di impegni e del 18,9% in
termini di pagamenti; la situazione è tanto più preoccupante in quanto tale strumento
contribuirebbe ad attenuare le conseguenze della crisi economica e finanziaria nei
paesi terzi; inoltre, il PPB 2010 propone un netto aumento dell'8,1% in termini di
impegni per l'assistenza macrofinanziaria.
16.
Di conseguenza, il progetto di bilancio del Consiglio lascia perplesso il relatore, il
quale non capisce se la logica che sottende alla riduzione di alcune linee di bilancio
deriva da una scelta puramente casuale, se si tratta di una dichiarazione politica
inconfessata o di uno strumento per creare un margine artificiale per rispondere a
nuove esigenze già preannunciate.
17.
Quale effetto diretto di tali riduzioni, il margine disponibile alla rubrica 4, nel progetto
di bilancio 2010, è stato aumentato fino a 309,9 milioni di euro (220,8 milioni di euro
nel PPB 2010); come spiegato dal Consiglio nella sua dichiarazione unilaterale n. 2
del 10 luglio 2009, tale aumento deve consentire di affrontare le richieste
supplementari che la Commissione formulerà nella sua lettera rettificativa n. 1.
18.
Il relatore, con il sostegno unanime della delegazione del Parlamento europeo per la
concertazione, si dichiara totalmente contrario a tale dichiarazione che illustra il rifiuto
permanente del Consiglio di rimediare a ciò che è inaccettabile nel finanziamento di
tale rubrica; la delegazione del PE ha invece adottato la propria dichiarazione relativa
alla rubrica 4, che sottolinea l'assoluta necessità di una valutazione pluriennale delle
necessità e che è in linea con tutte le dichiarazioni del PE adottate durante le
concertazioni degli ultimi anni.
II.
Strumenti
19.
In relazione allo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) è proposto un lieve
aumento dell'1,7% nel PPB e dell'1,2% nel PB, per un importo totale di 2,414 miliardi
di euro in stanziamenti di impegno nel PPB e di 2,403 miliardi di euro nel PB, ossia il
30,5% della dotazione globale della rubrica 4. Come previsto, i programmi di
assistenza regionale rappresentano più del 50% dell'intero strumento. Sono già state
identificate due priorità che potrebbero richiedere un ulteriore aggiustamento degli
stanziamenti nel corso della procedura di bilancio: l'assistenza dell'UE all'Afghanistan
e al Pakistan e le misure di sostegno nei paesi ACP principali esportatori di banane.
20.
Lo strumento di assistenza di preadesione (IPA) beneficia di una dotazione
complessiva di 1,592 miliardi di euro nel PPB e di 1,543 miliardi di euro nel PB, dove
la metà degli impegni sono programmati per il sostegno alla transizione e allo sviluppo
istituzionale. L'Unione europea dovrebbe entrare, nel 2010, in un periodo chiave per i
negoziati di adesione.
21.
Per lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) è iscritto un importo di
DT\788309IT.doc
5/8
PE427.194v02-00
IT
1,551 miliardi di euro, ossia un calo di 67 milioni di euro (-4,14 %). Come già
accennato, gli stanziamenti per la Palestina saranno adeguati in una fase successiva, il
che porterà probabilmente a un netto aumento della dotazione per l'ENPI rispetto al
2009. Il PB riduce lievemente gli stanziamenti per l'ENPI (riduzione di 1,8 milioni di
euro per l'intero strumento) e il 51% degli stanziamenti sono destinati ai paesi del
Mediterraneo, come programmato. Per quanto riguarda l'ENPI Europa orientale,
l'aumento iscritto nel PPB (+13,38%) è confermato dal Consiglio.
22.
Per l'aiuto al risanamento e alla ricostruzione della Georgia (nuova linea 19 08 01 07),
la Commissione mostra la stessa riluttanza che nel 2009 a definire chiaramente il
sostegno di bilancio e finanziario europeo a favore di tale paese in seguito al conflitto
dell'agosto 2008.
23.
Le tre nuove linee di bilancio (19 09 03, 19 10 04 e 21 06 06), proposte dalla
Commissione, sono state create per rispecchiare la proposta formulata nel quadro della
revisione di medio termine degli strumenti per le azioni esterne: lo strumento di
cooperazione con i paesi industrializzati (ICI) sarà modificato al fine di consentire il
finanziamento di azioni diverse dalle azioni di aiuto allo sviluppo nei paesi coperti
dallo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI). Tale azione è quindi il seguito
legislativo di tre azioni preparatorie e altre azioni finanziate nel quadro del DCI.
24.
Il bilancio destinato alla politica estera e di sicurezza comune (capitolo 19 03) è
significativamente aumentato nel PPB (+ 39 milioni di euro, per un importo totale di
281,5 milioni di euro, il che rappresenta un aumento del 15,9% in termini di impegni).
Tale aumento sostanziale, previsto dalla programmazione finanziaria, è accolto con
favore poiché la missione di monitoraggio in Georgia dell'UE sarà probabilmente
prorogata nel 2010.
25.
Nelle sue conclusioni del marzo 2009, il Consiglio sottolinea che la PESC svolge un
ruolo sempre più importante e dovrebbe quindi continuare a essere finanziata in modo
adeguato. Il relatore è pienamente d'accordo con tale approccio, ma desidera ricordare
che la PESC è finanziata principalmente mediante il bilancio dell'Unione europea.
Tuttavia, nonostante la buona cooperazione e il proficuo scambio di opinioni tra i due
rami dell'autorità di bilancio, nel quadro delle riunioni regolari con la presidenza del
PSC1, il Parlamento ha espresso preoccupazione in merito alla relativa mancanza di
prospettiva e di lungimiranza in tali riunioni; si rammarica inoltre che il Consiglio non
intenda comunicare di più in relazione al finanziamento delle azioni della PESD,
nonostante le disposizioni dell'AII del 17 maggio 2006. Il relatore è della ferma
opinione che un migliore scambio di informazioni in tale ambito rafforzerebbe la
riflessione comune sulla PESD e più in generale sulla PESC, che è finanziata dal
bilancio dell'UE.
26.
Ai sensi dell'accordo conseguito durante la concertazione del novembre 2008, lo
strumento di stabilità (IfS) è stato riassegnato per finanziare lo strumento alimentare
mediante 240 milioni di euro e le conseguenze di tale rassegnazione sull'IfS sono state
1
Come previsto al punto 43 dell'AII del 17 maggio 2006.
PE427.194v02-00
IT
6/8
DT\788309IT.doc
attenuate con un prefinanziamento di 100 milioni di euro, posticipando la spesa di
altre dotazioni finanziarie (DCI, IPA ed ENPI); questi contributi saranno compensati
mediante una riduzione della dotazione dello Strumento di stabilità nel periodo 20112013. La necessità di tale operazione contabile, sostenuta dal relatore al fine di
mantenere aumenti netti per tutti i programmi interessati nel periodo 2010-2013 ed
evitare riduzioni degli stanziamenti per l'IfS, sottolinea, ancora una volta, l'estrema
tensione e il margine di manovra ridotto che caratterizzano tale rubrica.
III.
Osservazioni conclusive e prospettiva a medio termine
27.
Data la situazione attuale nei paesi terzi in cui l'Unione europea ha un ruolo da
svolgere, i tagli attuati dal Consiglio e la probabilità di nuove crisi future, il relatore è
del parere che il margine disponibile alla rubrica 4 sarà utilizzato il più possibile.
28.
Poiché ciò potrebbe non essere sufficiente a rispondere alle sfide che deve affrontare
un attore globale, è possibile che il relatore, al fine di garantire il finanziamento
adeguato di tale rubrica, proponga di ricorrere a tutti gli strumenti previsti ai sensi
dell'AII del 17 maggio 2006.
29.
Come già sottolineato1, le necessità impreviste nel quadro della rubrica 4 possono
essere finanziate solo nell'ambito di tale rubrica e la proposta di finanziarle ricorrendo
ai margini disponibili di altre rubriche è inappropriata e conduce a confusioni.
30.
In proposito, il relatore desidera ricordare che il Parlamento ha chiesto, in diverse
occasioni, una valutazione approfondita per aumentare gli importi disponibili
nell'ambito di tale rubrica su base permanente e ha proposto all'altro ramo dell'autorità
di bilancio di rivedere i massimali per la rubrica 4 durante il processo di revisione di
medio termine del quadro finanziario pluriennale2.
31.
Contrariamente al Consiglio, il quale afferma che l'adeguamento dei mezzi alle
ambizioni dell'Unione implica il fatto di disporre di margini sufficienti in tale rubrica3,
il relatore reputa fermamente che le ambizioni dell'Unione non possano essere
conseguite con un bilancio così esiguo e che i margini disponibili debbano essere
utilizzati per rispondere alle priorità dell'UE. Di conseguenza, l'UE deve riconsiderare
il finanziamento di tali politiche e strumenti in veste di attore globale per consentire
una risposta flessibile, efficace e rapida alle esigenze impreviste senza mettere a
rischio le priorità esistenti.
1
Parere della commissione per i bilanci alla commissione per lo sviluppo sulla proposta di regolamento che
istituisce uno strumento di risposta rapida all'impennata dei prezzi alimentari nei paesi in via di sviluppo
(2008/0149(COD)).
2
In proposito, il relatore si rammarica che la relazione della Commissione sulla valutazione della situazione
relativa alla rubrica 4, come previsto dalle dichiarazioni unilaterali del Parlamento europeo e della Commissione,
in occasione della concertazione del novembre 2008, non fosse pronta quando il presente documento di lavoro è
stato redatto.
3
Conclusioni del Consiglio sugli orientamenti per il bilancio 2010.
DT\788309IT.doc
7/8
PE427.194v02-00
IT
PE427.194v02-00
IT
8/8
DT\788309IT.doc