Anno 2015, Numero 855
28 gennaio 2015
Tribunale R.G. n. 431/2008
Istituto Grandi Infrastrutture
APPALTI &CONCESSIONI
Europa e Regioni
Commissione Europea
Comunicazione
Strasburgo, 13 gennaio 2015
(IP/15/3220)
Patto di stabilità e crescita: la Commissione presenta nuove linee guida per
incoraggiare le riforme strutturali e gli investimenti
La Commissione europea ha presentato le nuove linee guida dettagliate su come intende applicare le
norme vigenti del Patto di stabilità e crescita per rafforzare il collegamento tra riforme strutturali,
investimenti e responsabilità di bilancio, a sostegno dell'occupazione e della crescita.
Le linee guida che la Commissione applicherà d'ora in poi perseguono tre finalità principali:
1. incoraggiare l’attuazione effettiva delle riforme strutturali;
2.promuovere gli investimenti, segnatamente nel contesto del nuovo Fondo europeo per gli
investimenti strategici (FEIS);
3. tenere maggiormente conto del ciclo economico nei singoli Stati membri.
Queste linee guida servono anche a sviluppare una politica di bilancio più favorevole alla crescita
nella zona euro.
La Comunicazione fa seguito all’impegno assunto dal presidente Jean Claude Juncker nei suoi
orientamenti politici, in base ai quali la Commissione è stata eletta dal Parlamento europeo.
Rispettare il Patto, sfruttando al meglio la flessibilità consentita dalle sue norme, è stato altresì il
tema al centro delle discussioni del Consiglio europeo del giugno 2014.
Ora la Commissione dà agli Stati membri maggiore certezza su come applicherà il Patto, le cui
colonne portanti sono la parità di trattamento di tutti gli Stati membri e la prevedibilità delle norme.
1. Chiarimenti in materia di riforme strutturali
La Commissione prenderà in considerazione l'impatto positivo delle riforme strutturali sul bilancio,
seppure in gradi diversi, sia per gli Stati membri che rispettano i valori di riferimento del 3% del
PIL per il disavanzo e del 60% del PIL per il debito previsti dal Trattato (c.d. braccio preventivo del
Patto), sia per gli Stati membri che non li rispettano (c.d. braccio correttivo del Patto: in altri termini
i paesi soggetti alla procedura per i disavanzi eccessivi).
Per gli Stati membri nel braccio preventivo del Patto, la Commissione terrà conto dell’impatto delle
riforme (la cosiddetta "clausola sulle riforme strutturali"), a condizione che esse i) siano di grande
portata, ii) abbiano effetti positivi verificabili sul bilancio a lungo termine, compreso il
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rafforzamento del potenziale di crescita sostenibile, e iii) siano attuate. Le riforme strutturali
possono essere altresì riconosciute "ex ante" se gli Stati membri hanno presentato un apposito piano
di riforma con misure ben definite e scadenze credibili per la loro adozione ed attuazione.
La Commissione valuterà le riforme prima di raccomandare al Consiglio di autorizzare eventuali
deviazioni temporanee dall’obiettivo di bilancio a medio termine o dal percorso di aggiustamento
verso di esso. Tali deviazioni non dovranno superare lo 0,5% del PIL. Occorre altresì preservare un
margine di sicurezza appropriato in modo che sia rispettato il valore di riferimento del 3% del PIL
per il disavanzo. L’obiettivo a medio termine dovrà essere raggiunto entro quattro anni
dall'attivazione della clausola.
In caso di apertura di una procedura per i disavanzi eccessivi, la Commissione può raccomandare un
prolungamento del termine per la correzione del disavanzo eccessivo purché esista un apposito
piano di riforme strutturali come sopra descritto. Per i paesi soggetti alla procedura per i disavanzi
eccessivi che hanno compiuto lo sforzo di bilancio richiesto ma hanno bisogno di più tempo per
raggiungere il valore di riferimento del 3%, la Commissione può anche raccomandare una proroga
più lunga del termine per la correzione purché esista il piano di riforme strutturali sopra descritto.
La Commissione continuerà a monitorare attentamente le riforme e proporrà le misure necessarie
qualora gli Stati membri non le attuino.
2. Chiarimenti in merito agli investimenti
Un trattamento favorevole per i contributi nazionali al FEIS
Nel suo piano d’investimenti per l’Europa, pubblicato lo scorso novembre (il molto controverso
Piano Junker da 315 MD di €), la Commissione aveva già reso noto che avrebbe adottato una
posizione favorevole nell’ambito del Patto in merito ai contributi nazionali al FEIS.
Ora la Commissione mantiene questo impegno, affermando che i contributi degli Stati membri al
FEIS non saranno computati nella misurazione dell’aggiustamento di bilancio nell’ambito del
braccio preventivo o di quello correttivo del Patto. Nel caso in cui il valore di riferimento
del 3% per il disavanzo non sia rispettato, la Commissione non avvierà una procedura per i
disavanzi eccessivi se la deviazione è dovuta al contributo FEIS, a condizione che detta deviazione
sia di entità ridotta e da considerarsi, previsioni alla mano, temporanea. Nel valutare il rispetto del
criterio del debito, i contributi al FEIS non saranno considerati.
Una "clausola sugli investimenti" più accessibile e chiaramente definita
La Commissione ha fornito in passato linee guida su come considerare gli investimenti pubblici
nell’ambito del Patto. La Comunicazione specifica e formalizza tali linee guida (note comunemente
come "clausola sugli investimenti") chiarendo che, nel braccio preventivo del Patto, gli Stati
membri possono deviare temporaneamente dal loro obiettivo di bilancio a medio termine o dal
percorso di aggiustamento concordato, al fine di compiere investimenti, alle seguenti condizioni:1.
la crescita del PIL è negativa o il PIL resta ben al di sotto del suo potenziale (con un conseguente
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divario tra prodotto effettivo e potenziale superiore a meno 1,5% del PIL);
2. la deviazione non implica il superamento del valore di riferimento del 3% fissato per il disavanzo
ed è preservato un margine di sicurezza adeguato;
3. i livelli degli investimenti sono effettivamente aumentati. (Gli investimenti ammissibili sono
spese nazionali per progetti cofinanziati dall’UE nel quadro della politica strutturale e di coesione
(compresi i progetti cofinanziati nell'ambito dell'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile), le
reti transeuropee e il meccanismo per collegare l’Europa, o per progetti cofinanziati dal FEIS);
4.la deviazione deve essere corretta entro l'orizzonte temporale del programma di stabilità o di
convergenza dello Stato membro (piani di bilancio a medio termine degli Stati membri).
3. Chiarimenti sulle condizioni del ciclo
Per meglio tener conto delle fluttuazioni del ciclo economico, la Commissione utilizzerà sin d’ora
una matrice che specifica l'appropriato aggiustamento di bilancio da richiedere ai paesi nell’ ambito
del braccio preventivo del Patto. Ne consegue che gli Stati membri saranno tenuti a compiere un
maggiore sforzo di bilancio in periodi di congiuntura più favorevole e un minore sforzo in quelli di
congiuntura più sfavorevole.
Per i paesi cui si applica la parte correttiva e che pertanto sono soggetti alla procedura per i
disavanzi eccessivi, la Commissione ha sviluppato un nuovo approccio per valutare la realizzazione
dello sforzo di bilancio strutturale richiesto, che il Consiglio ECOFIN ha approvato nel giugno
2014, grazie al quale è più facile distinguere, per quanto possibile, gli sviluppi di bilancio soggetti
al controllo del governo da quelli collegati a un imprevisto calo dell’attività economica.
Prossime tappe
La Commissione non propone alcuna modifica delle norme esistenti. Di conseguenza non sono
necessarie misure legislative e la Commissione applicherà le nuove linee guida immediatamente.
La Commissione avvierà un dialogo con gli Stati membri e il Consiglio per fornire le spiegazioni
necessarie in vista delle prossime tappe, in particolare la presentazione dei programmi di
stabilità/convergenza e dei programmi nazionali di riforma previsti per la primavera 2015.
La Commissione presenterà altresì la sua Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo.
Inoltre essa si adopererà per coinvolgere le parti interessate a tutti i livelli nella definizione di
ulteriori iniziative finalizzate all’approfondimento dell’unione economica e monetaria. Il Vertice
euro del 24 ottobre 2014 ha invitato il Presidente della Commissione, in stretta collaborazione con il
presidente del Vertice euro, il presidente dell’Eurogruppo e il presidente della Banca centrale
europea, a preparare le prossime misure per migliorare la governance economica nella zona euro.
Come convenuto dal Consiglio europeo di dicembre, entro giugno 2015 dovrebbe essere presentata
ai capi di Stato e di governo una relazione su queste problematiche. Come parte del suo programma
di lavoro per il 2015, la Commissione si è impegnata anche a prendere ulteriori misure di messa in
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comune della sovranità in materia di governance economica.
4. Ricadute sul bilancio italiano e sui fondi per le infrastrutture
A) Il primo effetto è che gli investimenti sono fuori dal deficit per 3,5 miliardi nel 2015
Le nuove linee guida della Commissione europea sulla disciplina di bilancio che dovrebbero
rendere più flessibile la governance economica e spingere l’Europa verso la ripresa, per l’Italia
contengono una notizia buona e una meno buona. La prima è che per beneficiare della cosiddetta
“clausola degli investimenti” non sarà più necessario rispettare la regola di riduzione del debito
pubblico. E questo è decisamente un passo avanti. Resta però l’altro vincolo, (ed ecco la notizia
meno positiva), rappresentato dal limite del 3% del rapporto deficit/pil. In parole povere, gli Stati
membri potranno escludere dal computo del deficit gli investimenti realizzati per cofinanziare
progetti europei dei fondi strutturali o dei programmi Connecting Europe, TEN, disoccupazione
giovanile e del nuovo fondo EFSI. Questo però non significa che sarà consentito sforare il fatidico
tetto del 3%. Sarà tollerato soltanto un «temporaneo scostamento» dall’obiettivo a medio termine
del pareggio di bilancio.
Quanto vale, allora, per l’Italia la decisione presa a Strasburgo? Secondo le stime della banca dati
della Commissione, per il 2015 l’importo complessivo di cofinanziamento già previsto nei
programmi è pari a poco più di 3,5 miliardi di euro, quasi tutti per la programmazione 2007-2013.
Solo pochi spiccioli (11 milioni) riguardano il periodo 2014-2020 di cui nei prossimi giorni
Bruxelles dovrebbe approvare una dozzina di programmi italiani. In percentuale sul Pil stiamo
parlando dello 0,2 per cento. In valore assoluto è di gran lunga la cifra più importante tra i 28 paesi
dell’Unione che in totale quest’anno cofinanzieranno progetti europei per 13,8 miliardi.
Per gli anni a venire le cifre varieranno parecchio. Fino al 2020, la nuova programmazione prevede
per l’Italia 39 miliardi di cofinanziamento, ma è prevedibile che le risorse si concentreranno nella
seconda parte dei 7 anni di programmazione.
L’applicabilità delle nuove linee guida sarà tutta da verificare. Per l’Italia molto dipenderà dalla
capacità di regioni e ministeri di spendere le risorse disponibili, pari solo per quest’anno a 13,6
miliardi di euro.
Il paradosso
Da queste valutazioni emerge un paradosso. Stando alle cifre, infatti, l’Italia potrebbe essere il
principale beneficiario del nuovo corso che sta assumendo la disciplina di bilancio comunitario. Ma
solo per demerito proprio e per i ritardi accumulati negli anni scorsi. Quei 3 miliardi e mezzo,
infatti, fanno parte dei 13,6 miliardi che restano ancora da spendere e che, come ha ricordato il
sottosegretario Graziano Delrio, devono essere necessariamente spesi entro la fine dell’anno, pena il
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disimpegno automatico della consistente quota comunitaria.
Il cammino quindi non è tutto in discesa. E non solo per le difficoltà tutte italiane di utilizzare le
risorse comunitarie. La decisione della Commissione, infatti, è un passo importante e cercato da
tempo dall’Italia, ma per beneficiare della “nuova” clausola degli investimenti è necessario che i
conti pubblici superino un nuovo ”esame” comunitario, fissato a marzo, quando Bruxelles dovrà
valutare la legge di stabilità nella versione definitiva e soprattutto l’attuazione delle riforme
strutturali. La Commissione dovrà decidere se è necessario proporre al Consiglio europeo l’apertura
di una procedura contro l’Italia per il mancato rispetto della regola di riduzione del debito. Se ciò
dovesse accadere l’Italia si ritroverebbe nel cosiddetto “braccio correttivo” del Patto di stabilità e di
crescita, perdendo così il diritto di scorporare il cofinanziamento degli investimenti dal deficit. Per
ora, però, il bicchiere è mezzo pieno.
B) Piano Junker
Il Regolamento del Piano di investimenti della Commissione UE, noto come Piano Junker, è stato
illustrato a Roma il 14 e 15/1 dal vicepresidente Katainen che ha dichiarato:
« Ai miei interlocutori italiani voglio spiegare che il nuovo Fondo si impegnerà in prestiti più
rischiosi di quelli offerti finora dalla Banca europea degli investimenti, in particolare a favore delle
piccole imprese. Al tempo stesso, sottolineerò che il piano funzionerà se accompagnato da un
rafforzamento del mercato unico. Voglio incoraggiare l'Italia a giocare un ruolo nella nascita di una
unione dei mercati dei capitali e di una unione dell'energia».
Il capitale iniziale del nuovo Fondo, noto con l'acronimo inglese Efsi, sarà di 21 miliardi di euro,
con l'obiettivo attraverso una leva finanziaria di favorire investimenti per 315 miliardi di euro.
L'Italia non ha ancora deciso se verserà una sua quota nel capitale: la Commissione vorrebbe che i
primi investimenti vengano finanziati a metà anno.
L'obiettivo del Fondo è di attirare capitale privato. Molti investitori però sono cauti all'idea di
partecipare all'iniziativa. Al riguardo Katainen ha affermato: “Sto spiegando loro che l'Efsi si
sobbarcherà i rischi insieme al settore privato (assumendosi la prima perdita, ndr). C'è una
differenza nel profilo di rischio tra i prestiti della Bei e i prestiti dell'Efsi. È l'aspetto su cui sto
insistendo per attirare gli investitori privati, che hanno dimostrato comunque grande interesse
all'idea di una lista di progetti alimentata di continuo”.
A questo riguardo, la Commissione ha spiegato che per dotare il bilancio comunitario di un
cuscinetto di liquidità intende creare un fondo di garanzia che attraverso contributi regolari
provenienti dallo stesso bilancio Ue dovrebbe raggiungere gli otto miliardi di euro entro il 2020.
L'obiettivo della Commissione è sempre di assicurare al Fondo un effetto leva di 15 la leva della
BEI è di 18!).
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Europa e Regioni
L’avvio concreto del Piano Junker
Con i Paesi, invece, il nodo riguarda il governo del Fondo. Bruxelles vuole che la selezione dei
progetti da finanziare sia nelle mani di esperti indipendenti, mentre i Paesi vogliono influenzare le
scelte, e per certi versi condizionano i loro versamenti nel capitale iniziale ad assicurazioni su
questo fronte. «Gli investitori – avverte Katainen – non vogliono che le decisioni siano dettate da
motivi politici. È una condizione perché loro investano denaro nei vari progetti». La trattativa
rischia di essere in salita.
Da notare infine che al Fondo sarà associato un organismo di consulenza – l’European Investment
Advisory Hub – che aiuterà i Paesi a mettere a punto i progetti più efficaci.
Francia
Recepimento delle Direttive UE
dicembre 2014
Il quadro strategico di recepimento delle direttive del Governo annunciato il 12 marzo si articola in
tre fasi: 1) innanzitutto, la previsione di un decreto di anticipato recepimento di talune misure
urgenti da emanarsi entro l’estate 2014; 2) poi, una seconda fase di trasposizione delle direttive
appalti pubblici nei settori classici e speciali mediante un atto di delega del Parlamento al Governo
da assumersi nel 2° semestre 2014, per consentire poi al Governo di emanare le disposizioni
normative mediante Ordonnance da pubblicare nel 1° semestre 2015; 3) infine, per la trasposizione
della direttiva concessioni, è prevista una legge che dovrebbe essere approvata entro fine 2015.
Al momento, dunque, risulta completata la prima fase mediante 2 provvedimenti: A) la
trasposizione accelerata delle misure di semplificazione di cui al Decreto n° 2014/1097 del 26
settembre 2014 contenente misure di semplificazione per le PMI e per l’innovazione (e la cui
proposta è stata oggetto di una consultazione on line di circa 2 mesi di durata in ossequio al
principio del debat public preventivo) con l’obiettivo di “modificare il Code e i decreti di
applicazione dell’Ordonnance n° 2005/649 sul PPP” (in vigore il 1° ottobre 2014).
Quanto al merito, il primo punto attiene al “plafonement” del fatturato delle imprese esigibile nelle
gare che viene fissato nel massimo a due volte il valore presunto dell’appalto e, più in generale,
ancorato a una valutazione della cifra d’affari minima necessaria in rapporto alla tipologia di
appalto per la buona esecuzione del contratto.
L’obiettivo dichiarato è quello di tener conto nel contesto generale di crisi delle limitate capacità
finanziarie delle PMI, soprattutto di quelle di più recente costituzione.
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Tale disposizione riguarda tutti gli appalti e gli accordi quadro sia nei settori classici che speciali e
per ogni tipologia di procedura.
Il secondo grande aspetto di merito del decreto è quello dell’alleggerimento dell’obbligo di
produzione dei documenti di partecipazione, che è indicato come ancora troppo complesso e
costituente spesso un ostacolo all’accesso della gara.
In questo caso, due sono le misure prescritte:
1) dispensa per le imprese dal dover fornire documenti accessibili on line per la stazione
appaltante;
2) dispensa per le imprese dal dover fornire documenti ancora validi già forniti nel quadro di
una procedura precedente con la stessa stazione appaltante.
Quanto al punto 1), l’accessibilità on line gratuita ai documenti richiesta nel bando per la dispensa
costituisce un obbligo per le stazioni appaltanti, esteso ai casi di esclusione dalle gare mediante
verifica on line delle cause di esclusione (ad esempio il casellario giudiziario) con onere per le
imprese di fornire unicamente i riferimenti informatici per tali verifiche on line.
Quanto al punto 2), si afferma il principio del “Ditecelo una sola volta”, principio riferito al caso di
gare dello stesso ente, con l’avvertenza che questi deve averlo specificato nel bando e che il
candidato abbia confermato la validità attuale dei documenti già prodotti.
Inoltre, va notato che una buona parte del Decreto è dedicato al partenariato per l’innovazione, con
l’obiettivo di stimolare e sostenere l’innovazione, soprattutto negli appalti con verifica di precommercializzazione e di R&S: questa disposizione si inquadra nella lunga tradizione dei Governi
francesi di supporto alle formule di negoziazione e di ricerca di soluzioni innovative, come peraltro
già avvenuto dopo l’approvazione della Direttiva 18 con il dialogo competitivo, reso addirittura
possibile anche nel sottosoglia.
Sempre nell’ambito della prima fase, è stato emanato B) il Decreto n° 2014-1341 del 6 novembre
2014 relativo ai contratti di concessione di lavori pubblici contenente varie disposizioni in materia
di contratti pubblici.
L’ambito oggettivo del decreto è quello pubblico classico, più eventuali operatori economici a
carattere pubblico.
L’oggetto della nuova disciplina attiene unicamente alla concessioni di lavori pubblici e l’entrata in
vigore è fissata al 1 gennaio 2015: si applica oltre che ai contratti di concessione di lavori da
bandire anche a quelli in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore.
Il decreto traspone in maniera accelerata il punto b del par. 1 dell’art. 43 della Direttiva 2014/23/UE
e contiene la definizione dei criteri che consentono di modificare i contratti di concessione di lavori
pubblici in corso di esecuzione per conferire lavori supplementari al concessionario iniziale, al di
fuori dell’ipotesi della sopravvenienza di una circostanza imprevista.
Queste disposizioni sono integrate in un nuovo articolo 13-1 del decreto n° 2010-406 del 26 aprile
2010 relativo soprattutto alle concessioni di lavori pubblici.
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Nello specifico, l’art. 1 prevede la modificabilità del contratto, senza nuova procedura di gara, per
l’attribuzione di lavori o servizi supplementari divenuti necessari e non figuranti nella concessione
iniziale nelle seguenti ipotesi:
1) risulti impossibile per ragioni economiche o tecniche attinenti ad esigenze di
intercambiabilità o interoperabilità relative ad attrezzature, ai servizi o alle installazioni
esistenti acquisite nel quadro della concessione iniziale;
2) risulti per l’ente concedente un impedimento maggiore o costituisca un aumento sostanziale
dei costi.
L’aumento dei lavori o servizi supplementari non può essere superiore al 50% del valore iniziale del
contratto; quando più modifiche successive sono apportate, tale limite si applica all’ammontare di
ciascuna modifica.
Nel caso di modifiche al contratto di concessione deve essere data comunicazione all’Ufficio delle
pubblicazioni della UE.
Come previsto dal programma strategico sopra richiamato, la seconda fase ha visto l’avvio con la
pubblicazione nel JORF n° 0295 del 21 dicembre 2014 della legge n° 2014-1545 relativa alla
semplificazione della vita delle imprese e ad altre misure di semplificazione (Loi n° 2014-1545 du
20 décembre 2014 relative à la semplification de la vie des entreprises et portant diverses
dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives).
In particolare, nel rispetto dei principi costituzionali, l’art. 42 (Chapitre VI: Autres mesures de
simplification) contiene la delega al Governo per assumere mediante Ordonnance le necessarie
misure di recepimento della D. 2014/24/UE e della D. 2014/25/UE, relative agli appalti pubblici,
secondo 5 criteri generali:
1) Razionalizzazione delle norme di tutti gli appalti pubblici ai sensi del diritto dell’Unione
relative a:
a) regole generali di aggiudicazione e di esecuzione dei contratti;
b) quadro giuridico applicabile ai contratto globali, anche settoriali, al fine di armonizzare
le regole relative a tali contratti.
2) Esplicitazione delle finalità delle autorizzazioni all’occupazione delle proprietà delle
persone giuridiche pubbliche e i loro rapporti con il diritto dei contratti pubblici.
3) Previsione per i contratti globali dei seguenti aspetti:
a) modalità di elaborazione delle valutazioni preliminari all’aggiudicazione al fine di
rinforzare la sicurezza giuridica e finanziaria di tali contratti:
b) condizioni di ricorso e di messa in essere di tali contratti in modo da circoscrivere il loro
utilizzo;
c) fissazione di una soglia finanziaria a partire dalla quale il ricorso a tale contratto è
possibile.
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4) Modificazioni ritenute necessarie per assicurare il rispetto della gerarchia delle norme e la
coerenza redazionale dei testi in tal modo assemblati, con l’intento di armonizzare lo stato
del diritto, rimediare ad eventuali errori e abrogare le disposizioni divenute senza oggetto.
5) Segue la previsione dell’adattamento ai contesti particolari delle varie terre d’oltre mare.
6) Infine nel II paragrafo dell’art. 42 è previsto che le nuove norme non possano applicarsi alle
procedure avviate in data anteriore al 1° gennaio 2016.
Tale 2ª fase si completa con la pubblicazione il 22/12/2014 nel sito MINEFI, sezione DAJ –
marchés publics – dell’avvio della consultazione pubblica on line del progetto di Ordonnance e
relativo Studio d’Impatto, con termine previsto al 30 gennaio 2015.
Progetto di ordonnance e studio d’impatto
Il progetto di Ordonnance relativo agli appalti pubblici presenta 82 articoli suddivisi in due parti
principali più due altre di completamento: la terza (non sviluppata nel testo) è relativa alle norme
per i vari territori di oltre mare e la quarta (intitolata Disposizioni diverse) è suddivisa in 5 articoli
(denominati provvisoriamente con lettere), essenzialmente di raccordo con le leggi e i vari codici in
vigore. Da notare in particolare che l’articolo C prevede che l’entrata in vigore dell’Ordonnance
comporti l’abrogazione del Code des marchés publics vigente (2006).
La finalità dell’Ordonnance e il suo carattere strategico sono esplicitati nel documento di analisi
d’impatto (Fiche d’impact) che si può riassumere nel criterio “trasporre le direttive e semplificare
l’architettura giuridica esistente” (punto 1.2) dove è detto:
“Il progetto di Ordonnance fissa i grandi principi di livello legislativo. L’essenziale della
trasposizione delle nuove direttive, che riguarda soprattutto le modalità di aggiudicazione degli
appalti pubblici, si effettuerà attraverso misure regolamentari d’applicazione”.
La relazione prosegue poi affermando che le previste misure regolamentari saranno a loro volta
oggetto di studio d’impatto e saranno la base del futuro Code de la commande publique, la cui
elaborazione inizierà nel 2016.
Il progetto di Ordonnance dunque modificherà e razionalizzerà le regole applicabili agli appalti
pubblici e all’insieme dei committenti pubblici in un corpo unico di norme, di numero più contenuto
dell’attuale attuando una prima misura essenziale: la qualifica uniforme dei contratti pubblici quali
contratti amministrativi soggetti ad un regime unico di impugnative giurisdizionali.
La semplificazione e la chiarificazione dei testi riguarderà anche i contratti globali e quelli di
partenariato, soggetti attualmente a molte disposizioni create con provvedimenti diversi e
sovrapposti nel tempo.
In pratica, la semplificazione degli appalti pubblici e dei contratti globali e PPP, chiarisce la
relazione “le cui disposizioni sono disperse in 17 principali “vettori” giuridici diversi (3 Codes: IGI
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CMP, Codice delle collettività territoriali e Codice della proprietà degli enti pubblici-); 10 leggi, 4
decreti e varia giurisprudenza”, saranno assemblate nella Ordonnance e in 1 o 2 Decreti di
applicazione, permettendo così una riduzione del 40% del numero degli articoli, con la previsione di
riduzione degli attuali 507 articoli a 291).
Francia
Progetto d’ordonnance
relativo al recepimento delle Direttive 24 e 25
(appalti settori classici e speciali)
L’analisi sul merito dell’articolato del progetto di Ordonnance sarà svolta seguendo l’impostazione
della correlata Fiche d’impact, al fine di meglio collegare le problematiche della normativa vigente
agli obiettivi di razionalizzazione e semplificazione che si prefigge il progetto di recepimento.
In particolare, l’analisi di merito riguarderà l’articolazione dei temi attinenti i Capitoli 2 e 3
dell’articolato relativi, rispettivamente, agli appalti pubblici (marchés publics) e ai contratti PPP
(marchés de partenariat).
I punti salienti del Capitolo 2 trattati in apposite sezioni sono essenzialmente 6:
1) definizione di marchés publics (sottoposti e meno alle norme del CMP) e regole del
contenzioso;
2) marchés publics globali;
3) suddivisione in lotti (allotissement);
4) accesso dei paesi terzi;
5) clausole sociali e ambientali;
6) subappalti.1
Di ciascuno dei punti indicati sarà indicato (seguendo l’impostazione della Fiche d’impact) in modo
sintetico A) la situazione attuale; B) gli obiettivi perseguiti con la trasposizione; C) l’impatto
previsto.
Quanto al punto 1), ( definizione, regime giuridico e regime del contenzioso), la previsione dell’art.
3 del Progetto d’Ordonnance elimina l’attuale incerta ripartizione della competenza giurisdizionale
tra giudice amministrativo e giudice ordinario (dovuta alla separazione normativo-procedurale tra
1
Gli altri punti disciplinati dal Capitolo 1 sono: 1) le esclusioni; 2) gli appalti riservati agli handicappati: 3) gli appalti
riservati alle imprese sociali; 4) la valutazione preliminare degli appalti il cui valore stimato è superiore ad una certa
soglia; 5) conservazione dei documenti.
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APPALTI e CONCESSIONI
Europa e Regioni
appalti sottoposti al Code des marchès publics –CMP- e appalti sottoposti all’Ordonnance 6 giugno
2005 (relativa agli appalti aggiudicati da enti morali di diritto privato come società d’economia
mista, società per azioni di abitazioni in locazione, società aeroportuali come gli Aeroporti di Parigi,
organismi privati di sicurezza sociale ecc.) denominando quali contratti amministrativi tutti i
contratti delle persone giuridiche di diritto pubblico, sottoposti per ciò stesso alla competenza del
giudice amministrativo.
Quanto al punto 2), vale a dire i marchés publics globaux, cioè i contratti complessi a prestazioni
integrate, il progetto d’Ordonnance rileva che l’attuale disciplina, nata nel tempo da esigenze
settoriali si è andata accumulando senza organicità, finendo per non corrispondere più
efficientemente alle mutate esigenze delle amministrazioni locali. Da qui l’esigenza di creare un
nuovo profilo normativo unico, a carattere organico, che consenta il ricorso a tale tipologia
contrattuale senza limitazioni improprie, che possa distinguersi agevolmente rispetto alla categoria
dei contratti di partenariato –PPP -, che spesso hanno rappresentato una sorta di “via di fuga” verso
forme contrattuali più semplici, soprattutto per i piccoli contratti.
Quanto all’allotissement (punto 3), la regola dell’art. 10 del vigente CMP che lo rende obbligatorio
viene estesa anche ai contratti di cui all’Ordonnance 6 giugno 2005 e in generale ai settori speciali
che attualmente operano l’allotissement su base solo volontaria.
Quindi, anche in questo caso, l’Ordonnance si muove verso l’unificazione della disciplina
dell’allotissement rendendola vincolante per tutti i soggetti del settore pubblico, con l’obbligo di
motivare la mancata suddivisione in lotti. L’effetto della semplificazione normativa dovrebbe
dunque accompagnarsi ad un positivo impatto di mercato, dato che l’allotissement è considerata la
miglior misura di favore verso le PMI. In pratica, il progetto prevede una convergenza sul punto di
tutti gli enti appaltanti alle regole proprie dello Stato e degli enti pubblici territoriali con l’obiettivo
di incrementare concorrenza ed efficienza.
Il tema dell’accesso agli appalti pubblici dei paesi terzi (punto 4) che hanno siglato accordi con la
UE, risulta particolarmente sentito in Francia, ma assai delicato e controverso quanto ad utilità
effettiva. Infatti, il Governo lo ritiene relativamente poco efficace oltre che difficile da praticare (e
difficile da quantificare nei benefici). I riferimenti normativi riportati dal progetto sono quelli degli
art. 25 della D.24, artt. 43 e 85 della D. 25 ma possono essere applicati, soprattutto nell’ambito delle
forniture, con quei paesi che hanno siglato accordi con l’UE, non invece con gli altri. Di fatto, poi,
la possibilità di rifiutare un’offerta proveniente da imprese di paesi terzi/comportante componenti
prevalenti di provenienza del/i paese/i terzo/i è limitata e il contenuto normativo è rappresentato dal
principio per cui la normativa UE prevede l’obbligo di accordare alle imprese dei paesi firmatari
dell’“Accordo” lo stesso trattamento riservato alle imprese UE. Inoltre, il meccanismo di esclusione
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dell’art. 58 della D. 17 è limitato alle forniture nel caso di una presenza superiore al 50%
dell’offerta proveniente da paesi terzi.
Nel merito, il recepimento, seguendo la più ampia disciplina delle nuove direttive, allarga la tutela
prevedendo all’art. 3 del progetto d’Ordonnance il riferimento all’insieme degli enti pubblici e a
tutti gli appalti (non dunque limitato alle sole forniture), ma soffre comunque del fatto che dipenda
da fattori di accertamento di fatto difficili da appurare come appunto la prevalenza di parti
originarie del paese terzo.
Pertanto, il Governo auspica l’approvazione in tempi regolari del Regolamento UE sulla reciprocità,
al fine di colmare la lacuna della tutela delle imprese europee.
Con riferimento alle clausole sociali e ambientali (punto 5), il censimento (dati del 2011) dei
contratti pubblici ne rileva l’applicazione rispettivamente nel 4,3% e nel 5,4% dei contratti, ma con
un trend continuo di crescita che vede al primo posto gli enti locali territoriali.
Peraltro, le varie clausole sono state spesso introdotte nel tempo con un’ottica settoriale, mentre
l’art. 31 del Progetto d’Ordonnance unifica e razionalizza le varie disposizioni con
un’autorizzazione generale rivolta a tutti i soggetti pubblici per il loro utilizzo collegato all’oggetto
dell’appalto, con effetti di razionalizzazione e di efficacia considerati molto significativi.
Quanto al punto 6), subappalti, la disciplina francese prevede da tempo (loi n° 75-1334 del 31
dicembre 1975) l’autorizzazione previa dell’ente (agréation) e il diritto conseguente del
subappaltatore al pagamento diretto da parte dell’ente (a partire da un valore di 600 €).
La trasposizione della direttiva è quindi l’occasione per l’estensione della disciplina nazionale
esistente che si applicherà con l’Ordonnance a tutti gli enti pubblici (comprese le associazioni senza
scopo di lucro e le fondazioni fino ad ora escluse).
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