RIFORMARE L’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
Bruno Dente
16 maggio 2014
L’amministrazione pubblica non esiste,
quindi non si può riformare
Grazie dell’attenzione
Bruno Dente
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La tesi
1. La PA non è un oggetto unitario, anzi la tesi
della sua unitarietà è uno dei principali
ostacoli alla riforma
2. Rifondare il dibattito implica un passaggio da
una concezione macro a una serie di azioni
micro
3. Però è necessario un orientamento di fondo
condiviso per dare coerenza alle proposte
Partiamo dalla storia della(e) riforma(e)
Bruno Dente
La crisi del 1992
Amato, Cassese, Bassanini:
•
Contrattualizzazione dei pubblici dipendenti
•
Istituzione controllo interno
•
Abolizione controlli esterni
•
Riorganizzazione numero ministeri
•
Struttura interna ministeri
•
Spoils system apicale
•
Federalismo amministrativo
•
Semplificazione, autocertificazione
Bruno Dente
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E ancora:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Riorganizzazione SSN (direttore generale)
Autonomia università (budget)
Creazione Autorità Indipendenti
Autonomia impositiva enti locali (ICI)
Riforma del Titolo V della Costituzione
eccetera
Bruno Dente
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Alla fine del decennio
l’amministrazione pubblica era
completamente differente da
quella tradizionale.
Un principio: separazione
politica/amministrazione
Un simbolo: l’orario di lavoro
Bruno Dente
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La crisi del 2008....
....ha generato la riforma Brunetta
....e quella del 2011 una forte
ricentralizzazione
Perchè?
Bruno Dente
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Tre o quattro ragioni
1. Perchè è (più) difficile
2. Per la debolezza della pratica politica
3. Per la debolezza della pratica
professionale
4. Per la debolezza della teoria
Ovviamente, si tratta di un’autocritica.
(cfr. Bruno Dente, In un diverso stato, Bologna, il
Mulino 1999 2a ed)
Bruno Dente
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Perchè è (più) difficile
1. per le dimensioni del fenomeno: anche se la PA
italiana non è cresciuta quantitativamente si è
ulteriormente differenziata
2. per la crisi economica (mancanza di risorse da
investire)
3. per i dubbi sul percorso avviato (privatizzazioni,
eccetera)
4. perchè la percezione di insuccesso diminuisce la
motivazione alla riforma
Bruno Dente
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Per la debolezza della pratica politica
1. effetto del bipolarismo
• evidente nella vicenda dello spoils system
• e in parte nella struttura ministeriale
2. effetto delle coalizioni eterogenee (Governo
Prodi 2)
3. effetto delle pulsioni giustizialiste (nullafacenti,
fannulloni, ecc.) che spingono verso soluzioni
regolative
Bruno Dente
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Per la debolezza della pratica
professionale
1. incapacità di andare al di là di un modello
razionale (più coordinamento, ecc.)
2. enorme fiducia nei processi e nelle procedure
(valutazione, ciclo della performance, ecc.)
3. separazione tra dimensione strategica e
dimensione operativa
4. difficoltà di pensare il processo di riforma come
diverso dalla palingenesi
5. Sottovalutazione dei “centri di potere”
Bruno Dente
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Per la debolezza della teoria
Negli anni ’90 la modernizzazione cercava di
superare il gap tra tradizione dell’amministrazione e
politiche di welfare.
Negli anni ’90 esistevano dei modelli disponibili
vecchi (programmazione, decentramento, ecc) e
nuovi (new public management, ad es.).
Oggi c’è incertezza sul futuro delle politiche
pubbliche prima ancora che sulla struttura
dell’amministrazione.
Bruno Dente
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E allora?
Parlare oggi di riforma dell’amministrazione al
singolare non ha molto senso.
L’unica via di uscita è quella di interventi puntuali
sulle diverse amministrazioni legati alle loro
caratteristiche specifiche: passare da una logica
macro a una micro.
Le condizioni ordinamentali ci sono (quasi) tutte.
Del resto ci sono esempi di successo (Agenzia delle
Entrate, emergenze e protezione civile, ecc.).
Bruno Dente
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1. Legare la riforma all’attualità
Oggi è centrale l’esigenza di risparmiare risorse.
Il senso e l’obiettivo di un processo di riforma non
può che essere un downsizing delle pubbliche
amministrazioni
Bruno Dente
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2. Partire dai contenuti
Legare riforma organizzativa e revisione delle
politiche (e delle forme istituzionali)
La spending review dovrebbe iniziare dalla
identificazione delle priorità e solo a valle i modelli
organizzativi per migliorare efficacia ed efficienza.
Ragionare per politiche significa confrontarsi con la
multi-level governance.
Abolire gli sprechi significa anche rinunciare a
politiche di qualità ma costose.
Bruno Dente
3. Abolire il diritto amministrativo
Ripensare fortemente le modalità di azione
tipiche (diritto amministrativo)
Il diritto speciale dovrebbe essere riservato alle
attività che consistono nell’esercizio dell’autorità
Si tratta del passaggio più difficile: ma prima o
poi bisognerà affrontarlo.
Bruno Dente
4. Trovare i protagonisti
Porre al centro la qualità del management
apicale anche con immissioni dall’esterno
I DG nei Comuni e in Sanità, i Capi Dipartimento
nei ministeri, devono essere i principali attori
della riforma.
Creare un mercato di manager pubblici è
essenziale.
Negli anni ’90 si era iniziato ma poi ha prevalso
l’alleanza politici/burocrati.
Bruno Dente
5. Partire dalle risorse umane
Costruire, talvolta da zero, delle politiche del
personale.
Efficacia, efficienza, qualità nelle PA dipendono per
l’80% dalle persone e per il 20% dai sistemi.
Nella grande maggioranza delle amministrazioni
non esistono vere politiche delle RU.
La valutazione del personale è parte delle politiche
delle RU, non l’alternativa.
Bruno Dente
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6. Aumentare gli strumenti del management
Dotare il management degli strumenti per
ristrutturazioni organizzative (e diminuzione del
personale)
I risparmi strutturali sono solo diminuzione del costo
del lavoro e quindi del numero dei dipendenti.
Bisogna rendere possibili le ristrutturazioni aziendali
nella PA.
Bisogna porre il problema del default.
Bruno Dente
7. Assicurare la continuità del processo
Costruire un presidio centrale non gerarchico
e dotato delle necessarie competenze
Trasformare radicalmente il Dipartimento della
Funzione Pubblica per costruire il punto focale
della riforma.
Bruno Dente
Manca un orientamento di fondo condiviso
Piero Bassetti: affidiamo tutta la responsabilità
…a una persona che sia garante della riuscita
dell’EXPO…il comando non deve essere la
risultanza di un sistema di controlli
Basilio Rizzo: la decisione di riservare le procedure
più rigorose solo per gli appalti superiori a
100.000 euro invece di 50.000 è
sbagliata..….dobbiamo dare l’idea che i controlli
si intensificano
Corriere della Sera 9 maggio 2014
Bruno Dente
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Tra il 1970 (nascita delle Regioni) e il 2000 la teoria
dominante spingeva verso il decentramento delle
funzioni e delle responsabilità.
A partire dal nuovo millennio la tendenza si è prima
arrestata e poi invertita.
La complessità delle società contemporanee rende
molto difficile la centralizzazione, ma se questa è la
strada occorre anzitutto rafforzare il centro e non
solo indebolire la periferia.
Bruno Dente
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Oppure bisogna ritornare coraggiosamente sulla
strada del decentramento e dell’autonomia
attraverso lo smantellamento delle sovrastrutture
procedurali (i controlli, appunto) che si sono
moltiplicate negli ultimi anni.
Bruno Dente
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