La gestione del bilancio
Dialoghi al Centro Toniolo – Padova
20 novembre 2007
Il Bilancio come strumento di
riflessione
Per usare una metafora il Bilancio è
come uno specchio che, mentre riflette la
situazione, fa riflettere sulla stessa coloro
che ne sono i protagonisti. In tal modo il
Bilancio è allo stesso tempo risultato e
strumento di gestione perché in grado di
riflettere e rappresentare tutti i momenti
della vita dell’Ente
Ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali
È riservato alla legge dello Stato e stabilito dal Tuel il
quale prevede un sistema di programmazione e di
rendicontazione basato sui documenti di:
1. Programmazione: linee programmatiche ; piano
generale di sviluppo; RPP; bilancio pluriennale e
bilancio annuale; PEG;
2. Gestione del bilancio: gestione finanziaria
delle entrate e delle uscite; ricognizione dello
stato di attuazione dei programmi
3. Rendicontazione : conto del bilancio; prospetto di
conciliazione; Conto economico e conto del
patrimonio
Gestione = insieme coordinato di
operazioni riferite a un certo arco di
tempo (esercizio amministrativo)

-
-

-
Fatti esterni
acquisizione dei fattori produttivi (uscite
di denaro o debiti / costi)
vendita dei servizi (entrate monetarie o
crediti / ricavi)
Fatti interni
combinazione dei fattori produttivi
consumo di risorse
Le operazioni di gestione
possono essere studiate
Nell’aspetto
finanziario:
 Si hanno variazioni
finanziarie attive e
passive: entrate e
uscite di denaro,
variazioni nei crediti
e debiti
Nell’aspetto
economico:
 Si hanno variazioni
economiche positive
e negative, quindi
proventi (ricavi) e
costi.
Contabilità deriva da conto = insieme
ordinato di scritture sistematiche che
misurano un determinato oggetto /valore
a) conti finanziari misurano variazioni
finanziarie

disponibilità liquide

crediti e debiti

ratei, fondi per rischi e oneri
b) conti economici misurano variazioni
economiche

di reddito

di patrimonio
Contabilità finanziaria
Rileva i fatti di gestione nel momento in cui si
producono effetti finanziari : ENTRATE E
USCITE DI DENARO; CREDITI E DEBITI
Equilibrio finanziario : entrate = uscite;
equilibrio tra impieghi di capitale e fonti di
finanziamento
È preventiva e consuntiva
Di competenza e di cassa
Contabilità gestionale
È l’insieme delle rilevazioni atte a misurare i
costi di produzione /erogazione del servizio.
Consente di:
1. misurare specifici risultati economici
2. esprimere valutazioni di efficienza
3. effettuare il controllo di gestione
Sono destinatari delle informazioni da essa
fornita i dirigenti responsabili della gestione
E’ sia preventiva che consuntiva
Contabilità economicapatrimoniale
Rileva i fatti esterni della gestione
Classifica i componenti di reddito
secondo la loro natura
Consente di predisporre il Conto
economico e il Conto del patrimonio
Negli enti pubblici è solo consuntiva
Offre informazioni sull’andamento
economico della gestione
Collegamento tra contabilità
finanziaria ed economica



Analizza e autorizza
le modalità di
impiego delle
risorse
Ha per oggetto la
rilevazione dei
flussi finanziari in
entrata e in uscita
Rileva solo valori
finanziari



Offre informazioni
sull’economicità della
gestione
Ha per oggetto la
rilevazione delle
variazioni economiche
e patrimoniali
Rileva sia valori
finanziari, sia valori
economici
Struttura del bilancio
Entrate
Titoli secondo la fonte
(entrate tributarie, contributi e
trasferimenti correnti, extratributarie,
alienazioni, trasferimenti di capitale e
riscossione crediti, accensione di prestiti,
servizi per conto terzi)
Categorie tipologie
dell’entrata
Risorse secondo
l’oggetto
Capitoli- unità
elementare
Spese
Titoli  aggregati
economici (spese correnti, in
c/capitale, rimborso di prestiti,
servizi per conto terzi)
Funzioni ordine pubblico
Servizi- singoli uffici
Interventi-> natura
economica
Funzioni del bilancio



Funzione tecnica : esprime grandezze attive (entrate)
e grandezze passive (spese)
Funzione giuridica – autorizzatoria: rappresenta
l’autorizzazione preventiva a spendere che l’organo
elettivo concede all’organo esecutivo
Una funzione politica: le scelte di bilancio
rispecchiano le idee politiche dell’amministrazione
Strumenti di gestione



I prelievi dal fondo di riserva
Gli atti relativi alle variazioni e
all’assestamento del bilancio
Gli atti relativi alle fasi delle entrate e
delle spese
Le variazioni di bilancio




Consistono in aggiornamenti delle previsioni
di entrata e di spesa
Sono di competenza dell’organo consiliare
Devono essere deliberate entro il 30
novembre di ciascun anno
Si rendono necessarie quando nella realtà si
verificano maggiori spese o minori entrate
rispetto a quelle programmate
L’assestamento di bilancio




L’assestamento di bilancio consiste in una
generale revisione delle previsioni di entrata e
di spesa
Viene effettuato quando vi è la necessità di
mantenere gli equilibri di bilancio
Deve essere attuato con deliberazioni
dell’organo consiliare
E’ un intervento che riguarda in generale tutti
i titoli di entrata e di spesa
Fasi delle entrate e delle spese
– art 178 tuel e art. 182 tuel



Accertamento
Riscossione
Versamento




Impegno
Liquidazione
Ordinazione
Pagamento
Accertamento
È il momento giuridico in cui l’ente acquisisce il diritto
a ricevere una determinata somma da una persona
designata
 Il responsabile del procedimento trasmette al
responsabile del servizio finanziario il titolo di credito
e la documentazione che dà il diritto a riscuotere
Mediante l'accertamento viene verificata la ragione del
credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico,
individuato il debitore, quantificata la somma da
incassare e fissata la relativa scadenza.

Costituiscono idonea documentazione per
l’accertamento:



I ruoli (elenchi dei contribuenti) -- se
trattasi di alcune imposte
Le liste di carico-- se trattasi di proventi del
patrimonio e di proventi di servizi pubblici
(sono documentati da contratti o da
quietanze o bollette di pagamento)
Provvedimenti giudiziari e atti amministrativi  se trattasi di entrate accertabili solo all’atto
della riscossione (per esempio tasse di
concessione)
Riscossione


La riscossione consiste nel materiale introito
da parte del tesoriere o di altri eventuali
incaricati della riscossione delle somme di
denaro dovute all'ente previa emissione da
parte del responsabile del servizio finanziario
dell’ordinativo d’incasso che deve contenere:
L’indicazione del debitore, l’ammontare della
somma da riscuotere, la causale, la risorsa e
il capitolo del bilancio (art. 180 tuel)
Fasi delle spese art. 182 tuel

Impegno: a seguito di un’obbligazione
giuridicamente perfezionata e determinata
vengono individuati il soggetto creditore, la
somma da pagare e la causale del pagamento
È vietata la possibilità da parte dell’ente di
impegnare somme che non costituiscono
debiti effettivi nei confronti di terzi
L’impegno deve avere
copertura finanziaria


È il responsabile del servizio finanziario
che attesta la copertura finanziaria
dell’impegno di spesa
Per gli impegni relative a spese di
natura pluriennale (frazionate in più
esercizi) l’obbligo della copertura
finanziaria deve essere previsto anche
per gli esercizi futuri
Gli impegni di spesa possono essere
automatici oppure derivanti da
determinazioni
1. Gli impegni automatici sui relativi stanziamenti (dopo
l’approvazione del bilancio e senza la necessità di ulteriori atti)
sono assunti dal responsabile del servizio finanziario e
costituiscono impegno per le spese dovute per
a) gli oneri del personale dipendente, esclusi i compensi accessori;
b) gli oneri finanziari dei mutui, dei prestiti e delle aperture di
credito;
c) le spese dovute nell'esercizio in base a contratti o disposizioni di
legge.
2. Gli impegni derivanti da determinazioni derivano dall’attività
negoziale dell’ente
Vengono assunti con un atto di determinazione
Riguardano i contratti ad evidenza pubblica, ossia i contratti
stipulati dalla PA retti da norme di diritto privato
Prenotazione di spesa



Nei contratti ad evidenza pubblica il soggetto
creditore e la somma da pagare sono noti
solo al termine della procedura
In questi casi affinchè il responsabile del
servizio possa comunque attuare i programmi
di spesa si ricorre alla prenotazione
d’impegno
La prenotazione permette di prenotare la
spesa sin dal momento in cui si dà avvio alla
procedura di scelta del contraente
La liquidazione consente di determinare la
somma certa da pagare nei limiti
dell’impegno


È comprovata da documenti aventi
rilevanza giuridica e fiscale (per
esempio la fattura)
Il responsabile del servizio dopo aver
verificato la regolarità della prestazione
della fornitura sottoscrive l’atto di
liquidazione
L’atto di liquidazione è inviato al
responsabile del servizio finanziario


Il responsabile del servizio finanziario
con un atto scritto (mandato) prescrive
al tesoriere di pagare la somma
Con il mandato di pagamento si realizza
la fase dell’ordinazione e,
successivamente, quella del pagamento
Entrate e spese
Per le procedure in via di espletamento possono essere prenotati impegni i quali
decadono e costituiscono economia se entro il termine dell'esercizio non e' stata
assunta dall'ente l'obbligazione di spesa verso i terzi. Quando la prenotazione di
impegno e' riferita a procedure di gara bandite prima della fine dell'esercizio e
non concluse entro tale termine, la prenotazione si tramuta in impegno e
conservano validità gli atti ed i provvedimenti relativi alla gara già adottati.
Costituiscono economia le minori spese sostenute rispetto all'impegno assunto,
verificate con la conclusione della fase della liquidazione.
Le spese in conto capitale si considerano impegnate ove siano finanziate con
l'assunzione di mutui o altri prestiti a specifica destinazione, con l'avanzo di
amministrazione, con l'emissione di prestiti obbligazionari, con aperture di
credito e con entrate proprie. L'impegno di tali spese opera nei limiti delle
relative entrate accertate.
Si considerano, altresì, impegnati gli stanziamenti per spese correnti e per spese di
investimento correlati ad accertamenti di entrate aventi destinazione vincolata
per legge.
Possono essere assunti impegni di spesa sugli esercizi successivi, compresi nel
bilancio pluriennale, nel limite delle previsioni nello stesso comprese.
Principi di gestione
Regole per l'assunzione di impegni e per
l'effettuazione di spese (art. 191 TUEL)
1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno
contabile registrato sul competente stanziamento del bilancio di
previsione e l'attestazione della copertura finanziaria. Dell'impegno
viene data comunicazione al terzo interessato.
2. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un
evento eccezionale o imprevedibile, l'ordinazione fatta a terzi e'
regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque
entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il
predetto termine.
3. Nel caso in cui vi e' stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dei
principi per l'assunzione degli impegni e per l'effettuazione delle spese,
il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione, tra il
privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che
hanno consentito la fornitura, fatto salvo il possibile riconoscimento
quale debito fuori bilancio dell'ente.
Gli equilibri e le variazioni di
bilancio






L’analisi finanziaria si applica sia al bilancio di previsione, che al conto del bilancio.
Nel primo caso si indagano gli equilibri (complessivi e parziali), nel secondo si verificano le
condizioni di deficitarietà strutturale (di cui però sarebbe opportuna la determinazione
anche in via preventiva, come parametri-obiettivo) e si analizzano i risultati finanziari:
risultato contabile di gestione (cassa e residui della gestione di competenza; quindi è
la sintesi della gestione finanziaria dell’esercizio considerato);
risultato contabile di amministrazione (cassa e residui sia in c/competenza che in
c/residui; quindi è la sintesi della gestione finanziaria complessiva).
Un avanzo di amministrazione attesta, a consuntivo, il rispetto degli equilibri finanziari
parziali e complessivi. Abbiamo detto che il risultato di amministrazione scaturisce dalla
somma algebrica dei risultati della gestione di competenza e della gestione residui: il primo,
pertanto, evidenzia il permanere degli equilibri nel periodo in esame (mentre il secondo
evidenzia la maggiore o minore attendibilità dei crediti e debiti provenienti dagli esercizi
precedenti).
L’analisi finanziaria, in sostanza, serve a verificare che la gestione esprima in ogni momento
– e cioè, sia nella fase previsionale delle operazioni, sia durante il loro svolgimento,
l’equilibrio tra entrate e spese. Il rispetto di questo equilibrio è poi accertato, riscontrato a
livello consuntivo, ma deve essere perseguito in ogni momento dell’attività amministrativa,
compreso quello previsionale anche perché collegato alla logica autorizzatoria del bilancio.
Anzi, il principio del pareggio di bilancio garantisce che l’ente possa prevedere di spendere
soltanto le risorse che ha previamente previsto di conseguire, ma è poi durante la gestione
che l’ente stesso dovrà disporre, in ogni momento, delle risorse necessarie a far fronte ai
propri impegni.
Risultati di gestione
 Residui
attivi = accertamenti –
riscossioni (costituiscono residui attivi le somme accertate e
non riscosse entro il termine dell'esercizio)
 Residui
passivi = impegni – pagamenti
(costituiscono residui passivi le somme impegnate e non pagate entro il
termine dell'esercizio)
 Risultato
di amministrazione: fondo
cassa + residui attivi – residui passivi
Fattori di squilibrio finanziario




Disavanzo di amministrazione proveniente
dall’esercizio passato
Mancata realizzazione di entrate correnti o
inesigibilità di residui attivi
Pagamenti di somme non previste in bilancio,
stanziamenti insufficienti al fondo di riserva
Perdite si spa controllate dall’ente o disavanzi
di aziende speciali o di consorzi
Art. 191- comma 5 tuel
Nel caso di disavanzo finanziario risultante dal
rendiconto dell’esercizio precedente, è fatto
divieto di assumere nuovi impegni e pagare
spese per servizi non espressamente previsti
dalla legge.
Questa norma si applica a prescindere
dall’importo del disavanzo. Rafforza il visto di
copertura finanziaria

Il disavanzo di amministrazione deve
essere immediatamente ripianato(art.
193, comma 2 tuel)
L’avanzo di amministrazione si scompone
in:
 Fondi vincolati
 Fondi per il finanziamento di spese per
investimenti
 Fondi di ammortamento
 Fondi non vincolati
L’utilizzo dell’avanzo di amministrazione
segue vincoli legislativi – art. 187 tuel




I fondi vincolati devono essere destinati al
finanziamento di spese specifiche (esempio
oneri di urbanizzazione destinati alla
manutenzione del patrimonio)
Finanziamento di spese di investimento
Reinvestimento dei fondi ammortamento per
acquisire nuovi beni strumentali
Copertura di eventuali debiti fuori bilancio e/o
salvaguardia degli equilibri di bilancio
Equilibrio di bilancio


L’art. 193 del TUEL recita: “gli enti locali rispettano durante la gestione il
pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle
spese correnti e per il finanziamento degli investimenti” . Ciò significa che
redigere in bilancio in pareggio complessivo tra entrate e spese non è
sufficiente. Prima di tutto perché l’equilibrio (art. 162 TUEL) è anche quello
“economico” (od economico-finanziario), vale a dire l’uguaglianza tra: entrate
tributarie, da trasferimenti ed extratributarie, da un lato, spese correnti e rate di
ammortamento di mutui e prestiti (interventi 3, 4 e 5 del Titolo III), dall’altro.
Poiché poi sappiamo che “per le entrate da servizi conto terzi, la misura
dell’accertamento deve garantire l’equivalenza con l’impegno sul correlato
capitolo delle spese per servizi conto terzi” (e specularmente, per le spese da
servizi conto terzi, “l’impegno è correlato agli equivalenti accertamenti di
entrata”), per poter ottenere per sommatoria algebrica il pareggio complessivo
di bilancio è necessario anche l’equilibrio fonti/impieghi, vale a dire riscossioni di
crediti, trasferimenti di capitale, alienazioni di patrimonio (Titolo IV) e accensioni
di prestiti che finanziano le spese per investimenti.
L’importanza dell’esistenza degli equilibri parziali è confermata dal fatto che in
caso di variazioni di bilancio (art. 175 TUEL), non sono possibili spostamenti dai
Titoli IV e V delle entrate verso i primi tre, né dai capitoli dei servizi per c/terzi
verso le altre parti del bilancio, e nemmeno tra residui e competenza.
La verifica degli equilibri di bilancio
E’ obbligatoria almeno una volta l’anno entro il 30/09
L’organo consiliare con apposita deliberazione deve:
constatare il permanere degli equilibri di bilancio
effettuare la ricognizione dello stato di attuazione dei
programmi
Adottare i provvedimenti per la copertura
dell’eventuale disavanzo di amministrazione derivante
dall’esercizio precedente
Art. 193 comma 4 tuel


La mancata adozione da parte del consiglio di
provvedimenti di riequilibrio del bilancio
comporta lo scioglimento del consiglio stesso
da parte del Presidente della repubblica su
proposta del ministro dell’economia e delle
finanze
Per il ripianamento del bilancio l’ente deve
utilizzare tutte le entrate correnti.
Equilibri di bilancio
Equilibrio di parte corrente:
 Entrate correnti (titoli I+II+III) = Spese correnti +
quote di prestiti in scadenza
Pareggio finanziario:
 Entrate di competenza = spese di competenza
Equivalenza dei servizi per c/terzi
Equilibrio Fonti/impieghi:
 A ogni spesa in c/capitale devono corrispondere uno
o più stanziamenti di entrata indicanti le relative fonti
di finanziamento
Equilibrio di parte corrente
equilibrio Fonti /impieghi
Entrate correnti
Spese correnti
Entrate in c/capitale
Spese in c/capitale
Accensione di prestiti
Art. 151 comma 4 tuel
I provvedimenti che comportano impegni
di spesa sono trasmessi al responsabile
del servizio finanziario e sono esecutivi
con l’approvazione del visto attestante
la copertura finanziaria e la regolarità
contabile
Visto di copertura finanziaria




È obbligatorio solo sulle determinazioni che
comportano impegni di spesa
Rende efficace l’atto di impegno emesso dal
responsabile del servizio competente
Mira al controllo delle autorizzazioni e a garantire gli
equilibri di bilancio durante la gestione
Si effettua mediante verifica della capienza
dell’impegno rispetto alla somma stanziata nel
relativo intervento e mediante controllo degli
equilibri di bilancio alla data di sottoscrizione del visto
Parere di regolarità contabile


-
-
È richiesto, in forma scritta, sulle deliberazioni
della giunta e del consiglio; è obbligatorio ma
non vincolante
Con esso il responsabile del servizio
finanziario verifica:
il rispetto dei principi contabili e di quanto
previsto dall’ordinamento dell’ente, nonchè
dalle nome fiscali;
La regolarità della documentazione e la
corretta imputazione al bilancio della spesa
Controllo finanziario della
gestione



È un controllo di regolarità amministrativa e
contabile (art. 147 comma 1 tuel)
È inteso come l’insieme degli atti e delle
verifiche effettuati durante e dopo la gestione
tendenti a mantenere gli equilibri di bilancio
Compete al responsabile del servizio
finanziario e all’organo di revisione
Il controllo finanziario si svolge sia in fase
preventiva che consuntiva


Fase preventiva verifica della
veridicità delle previsioni e della
compatibilità delle previsioni di spesa
relative ai vari servizi con gli obiettivi
programmati (coerenza delle previsioni)
Fase consuntiva- monitoraggio degli
equilibri di bilancio
Una tecnica per rendere operativo il controllo
finanziario consiste nella costruzione di specifici
indicatori
Tasso di variazione delle previsioni
Previsioni finali – previsioni iniziali
------------------------------------------ x 100
Previsioni iniziali
Indica gli scostamenti percentuali tra stanziamenti
iniziali e finali. La situazione ottimale si verifica
se l’indice tende a zero. Deve essere costruito sia
per le entrate che per le spese
Grado di realizzazione delle
entrate /spese
Accertamenti /impegni
-------------------------------------------- %
Previsioni finali di entrata/ spesa
È un indice di efficienza gestionale. In situazioni
ottimali l’indice tende al 100%.
Bisogna considerare e valutare con attenzione il
titolo II dell’entrata (trasferimenti dallo stato)
in quanto l’eventuale situazione di inefficienza
è indipendente dalla struttura organizzativa
dell’ente
Velocità di riscossione o di
pagamento
Riscossioni (titoli I + III) / pagamenti
----------------------------------------------- %
Accertamenti (titoli I + III) / impegni
Misura la velocità di riscossione delle entrate proprie o
di pagamento delle spese . E’ espressivo del grado di
“burocratizzazione” della struttura organizzativa
dell’ente. La spesa dovrebbe essere calcolata con due
sub indicatori: uno relativo alla parte corrente e l’altro
relativo alla parte in c/capitale
Tasso di smaltimento dei
residui
Riscossioni / pagamenti in c/residui
-------------------------------------------- %
Massa residui attivi / passivi
È speculare alla velocità di riscossione. Indica il
grado di monetizzazione dei crediti e dei
debiti ma allo stesso tempo evidenzia
indirettamente il grado di accumulazione dei
residui nel tempo
Composizione strutturale delle
entrate
Indice di autonomia finanziaria
Entrate tributarie + extratributarie
----------------------------------------- %
Entrate correnti
Indice di dipendenza finanziaria
Trasferimenti correnti
--------------------------- %
Entrate correnti
Analisi della spesa
Analisi funzionale : rapporto tra singole
funzioni e totale della spesa corrente
Esempio:
Istruzioni pubblica
------------------------%
Spesa corrente
Analisi strutturale della spesa
Spesa corrente
------------------------------------- %
Totale spese (titoli I + II + III)
Spesa in c/capitale
--------------------------------------- %
Totale spese (titoli I + II + III)
Indicatori di rigidità della
spesa
Spesa per il personale + rate di mutui
---------------------------------------------- %
Entrate correnti
Indica la parte di entrate correnti che è
assorbita dalla copertura di spese
“rigide”, ossia predeterminate e
ineliminabili nel breve periodo
Integrazione degli indici con
dati extrabilancio
Entrate tributarie
----------------------: pressione tributaria pro capite
Abitanti
Spesa corrente / spesa in c/capitale
--------------------------------------------Abitanti
Indica gli interventi di spesa corrente o per
investimenti in rapporto ai residenti