ELEMENTI PER UNA
POLITICA DI GOVERNO
DELLA SPESA PUBBLICA
Dino Piero Giarda
Alessandro Petretto
Giuseppe Pisauro
Obbiettivi della relazione
• Parte dalla constatazione che la mancata considerazione del
possibile contrasto tra programmazione finanziaria e
programmazione reale  i tanti episodi di fallimento di
contenimento della spesa registrati in passato
• Utilizza le esperienze straniere per
– disegnare proposte per meglio organizzare i processi decisionali
attorno a schemi di valutazione corrispondenti ad analisi effettuate
per il settore privato (categorie economiche della teoria della
produzione)
• In tal senso propone metodologie di intervento più che specifici
correttivi di contenimento (ma che discendono naturalmente)
Piano della relazione
PARTE I: La
governance della
spesa pubblica,
procedure di
decisione e gestione
– Formazione della politica
di bilancio
– Forme di
programmazione e
controllo
– Le regole di crescita e
controllo dei risultati
PARTE II: La
produzione di servizi
pubblici, dimensioni
qualità e sistemi di
controllo
– Il fenomeno dell’overspending settoriale e le
politiche micro di
controllo
– Un’analisi di settori
emblematici
– Nuove norme
costituzionali 
organizzazione e
finanziamento della
spesa
La quota della spesa (al netto degli interessi) sul PIL ha
ripreso a crescere dal 2000. Colpa del PIL?
Spesa primaria/PIL
45,0%
44,5%
44,0%
43,5%
43,0%
42,5%
42,0%
41,5%
41,0%
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Tassi reali di crescita annua
1990-2000
2000-2003
1990-2003
Redditi da lavoro
dipendente
-0,1%
2,6%
0,6%
Consumi
intermedi
1,8%
3,2%
2,2%
Prestazioni sociali
in natura
0,5%
3,9%
1,3%
Prestazioni sociali
in denaro
2,6%
2,1%
2,5%
Spesa corrente
primaria
1,4%
2,8%
1,8%
Interessi passivi
-3,3%
-5,3%
-3,8%
Spesa corrente
totale
0,6%
1,7%
0,9%
La politica di bilancio negli anni recenti
(ma anche in passato)
Tetti alla crescita della spesa 
cambiano i comportamenti dei centri di
spesa 
guadagni di efficienza (si eliminano gli
sprechi) 
si possono ridurre le imposte senza
sacrifici nel livello dei servizi pubblici
Esempi?
Tagli ai consumi intermedi
Bilancio dello Stato 2005:
-27% nel 2005 e -35% nel 2006
Risultati?
Crescita reale del 3,2% l’anno nel 2000-2003
Termini di pagamento a 300 giorni
Esempi? Blocco del turn-over
Unità di lavoro nella PA
3.750
3.500
3.250
3.000
Amministrazioni centrali
2.750
Amministrazioni locali
2.500
Totale Amministrazioni pubbliche
2.250
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Cosa fare?
• Recuperare il nesso tra programmazione
finanziaria e programmazione reale
• Tenere conto delle implicazioni del
decentramento (territoriale e funzionale)

Sistema di programmazione e controllo
della spesa pubblica
L’insoddisfazione per le procedure di
formazione della politica di bilancio
Si concentra sulla sessione di bilancio in
Parlamento
Ricetta:
Limitare il potere di emendamento per
evitare stravolgimenti della manovra
Un presupposto errato…
Saldo di bilancio
1984
Fino al 1988
Proposta
Governo
Parlamento
Risultato
finale
85.041
9.908
94.949
1985
113.278
32.314
145.592
1986
110.098
53.523
163.621
1987
123.242
54.586
177.828
1988
159.497
29.760
189.257
…dopo il 1988
i saldi “resistono”
1989
in Parlamento
Proposta
Governo
Parlamento
Risultato
finale
147.391
-1
147.390
…
2002
…
…
…
32.816
-54
32.762
2003
47.579
+182
47.761
2004
53.918
-45
53.873
2005
48. 964
-321
48.643
Il bilancio nel Governo
• Scarsa trasparenza
• Leggi finanziarie “provvisorie”
• Parti fondamentali della manovra
presentate negli ultimi giorni della
sessione di bilancio (1996, 2000, 2002,
2004)
• Debolezza delle strutture tecnicoamministrative
Programmazione e controllo della
spesa: le best practices internazionali
• Stanziamenti pluriennali
• Procedure top-down
Stanziamenti pluriennali:
Le previsioni UK della spesa dei Dipartimenti nel 2005-06
(miliardi di sterline)
Spending review (luglio 2002)
301,0
Pre-Budget Report (novembre 2002)
304,6
Budget (aprile 2003)
300,7
Pre-Budget Report (dicembre 2003)
300,7
Budget (marzo 2004)
301,1
Spending review (luglio 2004)
301,9
Procedure top-down
• Decidere prima il totale della spesa e la sua
allocazione tra i principali programmi
• Individuare un “proprietario” per ciascun
programma
• Il Tesoro non si occupa dell’allocazione di
bilancio interna a ciascun Ministero:
Ogni Ministro è il proprio Ministro del bilancio
Top-down serve per scegliere:
Gordon Brown visto da vicino
• Crescita reale annua
della spesa dei
Dipartimenti nel
2005-08:
Health
Local Gvt.
Defence
Education
Work and
Pension
Transport
+6,9%
+2,6%
+1,4%
+5,7%
-2,8%
+4,4%
Ogni Ministro è il proprio
Ministro del bilancio
Bilancio dello Stato:
Ministero economia = 52% spese finali al
netto interessi
Departmental expenditure limits:
Chancellor’s Department = 2% della spesa
dei Dipartimenti
Stanziamenti pluriennali e
top-down
• Devono avere contenuti credibili e
condivisi dai centri di spesa
• Pre-requisito: review delle attività e dei
programmi
Proposte…
• Riorganizzare il bilancio, attribuire la
spesa ai Ministri responsabili
• Costruire bilancio dell’amministrazione
centrale: Stato + enti e agenzie che
godono di autonomia gestionale
• Il Parlamento approva il bilancio
integrato di amministrazione centrale e
enti di previdenza
…Proposte…
• La formazione del bilancio inizia a
febbraio-marzo con la decisione sul totale
della spesa e la ripartizione tra i
Ministeri
• Il DPEF (a giugno) contiene già i dettagli
della manovra
…Proposte
• Amministrazioni locali: effettiva
autonomia fiscale e finanziamenti definiti
ex ante per un triennio e non più
negoziabili
• Sede istituzionale di coordinamento:
Senato federale
• Una sede per il coordinamento tra
esecutivi?
…Proposte
• Governare il decentramento:
affidare al Ministero dell’economia il
compito di costruire un sistema di costi
standard dei servizi pubblici distribuiti
sul territorio per indirizzare il
finanziamento dei Ministeri di spesa e
degli enti decentrati.
La spesa pubblica per la produzione di
servizi (1/2 della spesa corrente primaria)
• Una tesi ricorrente: è inefficiente e pervasa da “sprechi”
• E’ questione mal posta a livello macro. D’altra parte, il confronto
con i livelli di spesa dei paesi europei con modelli simili di
intervento pubblico non fornisce elementi a supporto di questa
tesi
• A livelli di spesa tutto sommato simili a quelli dei principali paesi
europei corrisponde una qualità dei servizi analoga? Non
esistono evidenze specifiche in tal senso
• Ma dai confronti internazionali su indicatori di qualità della
pubblica amministrazione l’Italia non esce bene
• Più utili sono le indagini micro a livello settoriale sull’efficienza
della produzione pubblica
Le determinanti degli eccessi di spesa
settoriali
 un eccesso di fattori produttivi per produrre un
livello scelto del bene o servizio pubblico
 un eccesso dei prezzi dei fattori che
generalmente non promanano da un ambiente
concorrenziale
 un
livello
nullo
o
insufficiente
della
compartecipazione alla spesa da parte degli
utenti
 le regole di comportamento della burocrazia che
non tendono ad annullare l’eccesso di spesa
 un eccesso di produzione rispetto alle esigenze
effettive della collettività
Le politiche di controllo della spesa
pubblica dal lato dell’offerta
operano sui primi tre elementi tendendo:
 al controllo dell’impiego di fattori produttivi
(riorganizzazione del pubblico impiego, accorte politiche
infrastrutturali, procedure di procurement)
 al controllo dei prezzi dei fattori (es. accorta politica
dei contratti del pubblico impiego, sorveglianza dei prezzi
dei farmaci)
 ad individuare la configurazione industriale più
efficiente dei settori (es. numero, dimensioni e
distribuzione territoriale di ASL, AO, Istituti scolastici,
Atenei, tribunali, ecc.)
 ad instaurare meccanismi incentivanti l’efficienza
produttiva ed economica (come i matching grant)
Le politiche di controllo della
spesa dal lato della domanda
• tendono a sottoporre a controllo il livello della
domanda (una selezione dei bisogni) e quindi
della produzione del bene o servizio pubblico
(efficienza allocativa)

• Il problema dell’individuazione del “livello
essenziale” di prestazione dei servizi 
l’incerto confine della responsabilità collettiva
Il governo della spesa per l’istruzione
alcune proposte
• un piano pluriennale di ristrutturazione e contenimento graduale
dell’occupazione nel settore (verifica e assorbimento degli
esuberi a livello locale e una più razionale redistribuzione sul
territorio degli istituti e del personale)  tutti gli attori
coinvolti e i responsabili di spesa, dal governo alle Regioni e agli
Enti locali.
• realizzare nelle unità organizzative (Uffici scolastici regionali,
istituti, organi deliberanti degli atenei) la corrispondenza tra
responsabilità di spesa e responsabilità di gestione e
amministrazione
• indicazione di costi standard per unità di output secondo i vari
livelli di istruzione, definiti a livello centrale  unità locali:
verificare e giustificare, nei confronti di un’eventuale autorità
centrale, gli scostamenti tra i costi effettivi e i costi standard
Il controllo della spesa sanitaria
alcune proposte
• Certezza nel tempo del finanziamento statale alle Regioni
(responsabili dei costi dei fattori)
• rivedere la nozione rigida di essenzialità  selezione più
rigorosa dei Lea, evitando la rincorsa ad immettervi tutto quanto
la tecnologia e l’evoluzione dei bisogni via via indicano 
maggior spazio agli extra-Lea da coprire con la finanza
regionale autonoma
• applicare il principio della codeterminazione dei livelli
ammissibili delle prestazioni e dei costi (standard) ad esse
associati, per garantire la sostenibilità finanziaria della spesa
sanitaria nel tempo, vincolando in qualche modo la spesa
aggregata relativa alla fornitura dei Lea
•  un sistema a tre pilastri, come previsto originariamente dalla
riforma del 1999
Enti Locali e Patto di stabilità interno:
regole, incentivi e sanzioni
• il coinvolgimento delle amministrazioni locali e regionali  gli
stessi indicatori (indebitamento netto) del Patto di stabilità e
crescita dell’UE
• sulla base del metodo top-down si possono nondimeno stabilire
– programmi pluriennali sull’evoluzione della spesa locale condivisi e
– programmi pluriennali dei fondi statali perequativi (ex-art.119)
• Incentivi: maggiori risorse a disposizione per investimenti
• Sanzioni: gli enti decentrati sono chiamati a coprire le spese che
hanno causato lo sfondamento con il ricorso alla tassazione locale,
sulla quale debbono riacquisire la discrezionalità
• l’ipotesi di un sistema di “diritti” all’accensione di debito scambiabili
per quote di anni diversi tra gli enti locali della stessa tipologia
Personale degli EELL: retribuzioni
e carriere
• 2000-2003: retribuzioni + 13,5% (in termini nominali): 3,2% 
contrattazione di I livello; 10,3%  contrattazione integrativa
• 4,7%  competenze accessorie e 5,6%  carriera e turnover:
slittamento verso l’alto della distribuzione del personale nelle
qualifiche

• riconsiderare il modello di politica retributiva tenendo sotto
controllo il peso crescente delle competenze accessorie e delle
promozioni legate alla produttività
• basare la misurazione della produttività su indicatori ben
definiti, trasparenti, facilmente monitorabili dall’esterno e
mantenuti stabili nel tempo, in modo da poterne misurare i
progressi.
Indice delle retribuzioni pro-capite reali
130
125
Amministrazioni centrali
120
Amministrazioni locali
115
Totale Amm. pubbliche
110
105
100
95
90
85
80
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Nuove norme costituzionali e
l’organizzazione e finanziamento della spesa
• A più di 3 anni dall’entrata in vigore del nuovo Titolo V, le nuove
norme non hanno esercitato effetti sul governo della spesa 
inerzia della legislazione nazionale sui “principi fondamentali”
• ma si è continuato a legiferare in campi di competenza
regionale e la Corte Costituzionale ha preso molte decisioni
sulla base del principio di continuità dell’attività pubblica
vincolando le opzioni future
• non ci sono al momento
– ipotesi operative su come organizzare la nuova finanza delle
regioni e degli enti locali né
– un’idea di policy per effettivamente implementare il decentramento
• mancata definizione del rapporto tra programmazione
finanziaria e ruolo dei diritti sociali  implicazioni per la
sostenibilità della spesa sociale