Autorità indipendenti e aree di vigilanza: la
CONSOB
Avv. Giuseppe Cannizzaro
Introduzione
•
La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) è stata
istituita con la legge n. 216 del 7 giugno 1974, quale autorità
amministrativa indipendente, e dotata di personalità giuridica e piena
autonomia con la legge 281 del 1985.
•
In generale, la Consob è una autorità che svolge funzioni di disciplina e
di protezione di interesse collettivi in settori socialmente rilevanti,
garantiti a livello costituzionale, operando in piena autonomia
organizzativa e funzionale e con indipendenza di giudizio e di
valutazione
•
Nello specifico, l'attività della Consob ha come obiettivi la tutela degli
investitori e l'efficienza, la trasparenza e lo sviluppo del mercato
mobiliare. Le sue funzioni si sono progressivamente sviluppate nel
tempo in relazione sia all'esigenza di estendere l'ambito della tutela del
risparmio che al progressivo evolversi del mercato finanziario e della
legislazione in materia.
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La Consob: autorità amministrativa
indipendente responsabile e ente
esponenziale
•
Il Consiglio di Stato ha sempre affermato la natura amministrativa delle
autorità, la cui personalità giuridica non sarebbe distinta da quella dello
Stato: la funzione di garanzia da esse svolta «è incardinata, nell'attuale
assetto costituzionale, nella funzione amministrativa attraverso norme
che ne plasmano l'attività secondo caratteri oggettivi di concretezza,
spontaneità e discrezionalità (propri dell'attività amministrativa)» .
•
Con una recente sentenza del 2011, la Suprema Corte ha stabilito la
responsabilità aquiliana della Consob, quale autorità di controllo sul
mercato finanziario, in quanto l’attività cui è preposta deve effettuarsi
non solo nei limiti e con l’esercizio dei poteri previsti dalle leggi speciali
ma anche sulla base della normativa primaria del neminem laedere. Nel
caso in cui sia stato omesso l’esercizio del potere di controllo da parte
della Consob e sia verificata la sussistenza del nesso di causalità tra tale
illegittimo comportamento e il danno sofferto dai risparmiatori e dagli
investitori, può essere chiamata a risarcire il danno ex art. 2043 c.c.
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La Consob: autorità amministrativa
indipendente responsabile e ente
esponenziale
•
secondo la Corte di Cassazione le autorità amministrative indipendenti
sono portatrici di un interesse pubblico specifico (non si tratta di
indipendenza – terzietà analoga a quella dei giudici): tale
compromissione dell'autorità con l'interesse pubblico la legittima a
partecipare ai giudizi successivi a proprie decisioni. Il Tribunale di Milano
ha riconosciuto la Consob quale ente esponenziale preposto alla tutela
degli interessi del pubblico risparmio nel settore del mercato finanziario,
accogliendo la domanda di risarcimento avanzata dall'Autorità di
Vigilanza.
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Struttura organizzativa
•
La Commissione è composta da un presidente e da quattro membri, scelti tra
persone di specifica e comprovata competenza ed esperienza e di indiscussa
moralità e indipendenza, nominati con decreto del Presidente della Repubblica
su proposta del Presidente del Consiglio del Ministri, previa deliberazione del
Consiglio stesso.
•
I componenti della Commissione non possono esercitare, a pena di
decadenza dall'ufficio, alcuna attività professionale, neppure di consulenza, né
essere amministratori o dipendenti di enti pubblici o privati, né ricoprire altri
uffici pubblici di qualsiasi natura. I dipendenti statali sono collocati fuori ruolo
per l'intera durata del mandato.
•
Le strutture dipendenti dalla Commissione si articolano in divisioni ed uffici.
La Commissione, deliberando su proposta del Presidente, stabilisce il numero
delle divisioni e degli uffici e ripartisce i compiti tra questi, secondo rigorosi
criteri di economicità ed efficacia.
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Segue … Struttura organizzativa
ufficio
programmazione
finanziaria e
bilancio
Commissione:
Presidente
4 commissari
ufficio di
presidenza
ufficio attività
parlamentare
e di governo
segretario
generale
ufficio
relazioni
internazionali
avvocato
generale
ufficio
stampa
consulenza
legale
ufficio di
segreteria della
commissione
divisione
Informazione
emittenti
ufficio
sanzioni
amministrative
Direzione generale:
Direttore generale
Vice-direttore
generale
divisione
Corporate
governance
divisione
corporate
governance
divisione
intermediari
ufficio analisi
Quantitativa
e innovazione
finanziaria
divisione
studi
divisione
ispettorato
divisione
amministrativa
divisione
strategie
regolamentari
divisione
tutela del
consumatore
Funzioni
•
Le fonti normative che delineano le funzioni e i poteri della Consob sono:
 D. Lgs. n. 58/1998 (Testo Unico della Finanza, TUF)
 Regolamento adottato dalla Consob con delibera n. 11971/1999
(Regolamento Emittenti)
 Regolamento adottato con dalla Consob con delibera n. 16190 del
29 ottobre 2007 (Regolamento Intermediari)
 adottato con dalla Consob con delibera n. 16191 del 29 ottobre
2007 (Regolamento Mercati)
•
Le funzioni della Consob, estese a tutti gli aspetti rilevanti per l'efficiente
tutela del risparmio, riguardano:
 i prodotti oggetto degli investimenti;
 i relativi emittenti,
 gli intermediari dei quali i risparmiatori si avvalgono per effettuare
tali investimenti
 i mercati nei quali essi vengono realizzati.
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Vigilanza & Controllo: strumenti eterogenei ma
convergenti
•
L’attività istituzionale della Consob può essere distinta in due macro-aree di
competenza, spesso non correttamente identificate e distinte.
•
La “vigilanza” consiste in un’attenta sorveglianza, anche a scopo di un
successivo controllo; implica una valutazione perdurante, perenne, che trae
origine da un provvedimento autorizzatorio o abilitante (si pensi, ad esempio,
alla vigilanza sugli intermediari)
•
Il “controllo” consiste in un esame accurato, in un accertamento, in merito a
eventi o circostanze fattuali specifici e rilevanti (si pensi, ad esempio, al
controllo sulle informazioni fornite al pubblico dagli emittenti quotati).
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La vigilanza: Consob e Banca d’Italia a
confronto
Ai sensi dell’art. 5 del TUF, la vigilanza sugli intermediari ha per obiettivi:
la salvaguardia della fiducia nel sistema finanziario;
la tutela degli investitori;
la stabilità e il buon funzionamento del sistema finanziario;
la competitività del sistema finanziario;
l'osservanza delle disposizioni in materia finanziaria.
Per il perseguimento dei suddetti obiettivi:
- la Banca d'Italia è competente per quanto riguarda il contenimento del rischio,
la stabilità patrimoniale e la sana e prudente gestione degli intermediari
-la CONSOB è competente per quanto riguarda la trasparenza e la correttezza
dei comportamenti.
Ai sensi dell’art. 91 del TUF, la CONSOB esercita i poteri inerenti la vigilanza
sugli emittenti avendo riguardo alla tutela degli investitori nonché all'efficienza e
alla trasparenza del mercato del controllo societario e del mercato dei capitali.
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La vigilanza sugli intermediari d’intesa con la
Banca d’Italia e le sue forme
Vigilanza regolamentare
attività normativa di secondo livello, ispirata a
taluni principi fondamentali: (i) valorizzazione dell'autonomia decisionale dei
soggetti abilitati; (ii) proporzionalità, intesa come criterio di esercizio del
potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minore sacrificio degli
interessi dei destinatari; (iii) riconoscimento del carattere internazionale del
mercato finanziario e salvaguardia della posizione competitiva dell'industria
italiana; (iv) agevolazione dell'innovazione e della concorrenza (Art. 6 TUF)
Vigilanza informativa
potere di chiedere ai soggetti abilitati e ai soggetti
incaricati della revisione legale dei conti la comunicazione di dati e notizie e
la trasmissione di atti e documenti con le modalità e nei termini stabiliti dalle
Autorità stesse (Art. 8 TUF)
Vigilanza ispettiva
(i) potere diretto: effettuare ispezioni e richiedere
l'esibizione dei documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari presso
i soggetti abilitati; (ii) potere indiretto: richiedere al soggetto incaricato della
revisione legale dei conti di procedere a verifiche ispettive (Art. 10 TUF)
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Il controllo sugli emittenti: le informazioni
privilegiate
Ai sensi dell’art. 114 del TUF:
gli emittenti quotati e i soggetti che li controllano comunicano al pubblico, senza
indugio, le informazioni privilegiate di cui all'art. 181 (1) che riguardano
direttamente detti emittenti e le società controllate.
La CONSOB stabilisce le modalità e i termini di comunicazione delle informazioni,
detta disposizioni per coordinare le funzioni attribuite a Borsa Italiana con le
proprie e può individuare compiti da affidarle per il corretto svolgimento delle
funzioni.
Gli emittenti impartiscono le disposizioni occorrenti affinché le società controllate
forniscano tutte le notizie necessarie per adempiere gli obblighi di
comunicazione previsti dalla legge. Le società controllate trasmettono
tempestivamente le notizie richieste.
La CONSOB può, anche in via generale, richiedere che siano resi pubblici notizie e
documenti necessari per l'informazione del pubblico. In caso di inottemperanza,
la CONSOB provvede direttamente a spese del soggetto inadempiente.
(1) Informazione privilegiata: di carattere preciso, non pubblica, concernente, direttamente o
indirettamente, uno o più emittenti strumenti finanziari o uno o più strumenti finanziari, che, se
resa pubblica, potrebbe influire in modo sensibile sui prezzi di tali strumenti finanziari
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Il controllo sugli emittenti: la correttezza delle
informazioni fornite al pubblico
Ai sensi dell’art. 115 del TUF la CONSOB, al fine di vigilare sulla correttezza
delle informazioni fornite al pubblico può, anche in via generale:
richiedere agli emittenti quotati, ai soggetti che li controllano e alle
società dagli stessi controllate, la comunicazione di notizie e
documenti, fissandone le relative modalità;
assumere notizie, anche mediante la loro audizione, dai componenti
degli organi sociali, dai direttori generali, dai dirigenti preposti alla
redazione dei documenti contabili societari e dagli altri dirigenti, dai
revisori legali, dalle società e dai soggetti indicati alla lettera A;
eseguire ispezioni presso tali soggetti, al fine di controllare i documenti
aziendali e di acquisirne copia.
Tali poteri (fatta eccezione per le ispezioni) possono essere esercitati anche
nei confronti dei soggetti che detengano una partecipazione rilevante ex art.
120 TUF (i.e. min. 2%) o che partecipino a un patto parasociale di cui all’art.
122 del TUF (i.e. in cui sia conferita una partecipazione min. 2%).
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Il controllo: alcune ipotesi rilevanti
Approvazione del prospetto d’offerta al pubblico di strumenti
finanziari comunitari e di prodotti: ai fini dell’approvazione, la Consob
verifica la completezza del prospetto ivi incluse la coerenza e la
comprensibilità delle informazioni fornite. (Art. 94-bis, TUF)
Approvazione del documento di offerta pubblica di acquisto o
scambio: entro quindici giorni dalla presentazione del documento
d'offerta, la Consob lo approva se esso è idoneo a consentire ai
destinatari di pervenire ad un fondato giudizio sull'offerta. Con
l'approvazione la Consob può indicare all'offerente informazioni
integrative da fornire, specifiche modalità di pubblicazione del
documento d'offerta nonchè particolari garanzie da prestare (Art. 102,
TUF)
Controllo sull’attività del collegio sindacale: la Consob se ha fondato
sospetto di gravi irregolarità nell’adempimento dei doveri di vigilanza del
collegio sindacale può denunziare i fatti al tribunale ex art. 2409 c.c. (Art.
152, comma 2, TUF)
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Poteri inerenti la disciplina del market abuse
(insider trading e manipolazione del mercato)
Ai sensi dell’art. 187-octies del TUF, la CONSOB può nei confronti di chiunque
possa essere informato sui fatti:
- richiedere notizie, dati o documenti sotto qualsiasi forma stabilendo il termine
per la relativa comunicazione;
- richiedere le registrazioni telefoniche esistenti stabilendo il termine per la
relativa comunicazione;
- procedere ad audizione personale, al sequestro dei beni che possono formare
oggetto di confisca, ad ispezioni, a perquisizioni nei modi previsti per gli uffici
delle imposte e per gli uffici dell’imposta sul valore aggiunto.
La CONSOB può inter alia: (i) avvalersi della collaborazione delle P.A., richiedendo
dati ed informazioni, (ii) accedere al sistema informativo dell'anagrafe tributaria,
(iii) chiedere l'acquisizione di dati al fornitore dei dati personali o all'anagrafe dei
conti e dei depositi delle aziende ed istituti di credito o presso l'Amministrazione
postale, (iv) accedere ai dati contenuti nella Centrale dei rischi della Banca
d'Italia.
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