Deliberazione n. 354/2013/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
Sezione del controllo per la Regione Siciliana
Nella Camera di consiglio del 14 novembre 2013, composta dai seguenti magistrati:
Maurizio GRAFFEO
Presidente
Stefano SIRAGUSA
Consigliere
Anna Luisa CARRA
Consigliere – relatore
Tommaso BRANCATO
Consigliere
Corrado BORRUSO
Consigliere
Licia CENTRO
Consigliere
Francesco ALBO
Primo Referendario
Giuseppa CERNIGLIARO
Primo referendario
Giuseppe di PIETRO
Referendario
Giovanni Di PIETRO
Referendario
Sergio VACCARINO
Referendario
Gioacchino ALESSANDRO
Referendario
Visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934,
n. 1214 e successive modificazioni e integrazioni;
Visto l’art. 23 del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto
della Regione siciliana);
Visto il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di sezioni della
Corte dei conti per la Regione siciliana);
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni,
recante “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”;
Visto il decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione siciliana recante integraaioni e modifiche al decreto
legislativo n. 655/1948);
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 (Modifiche al titolo V° della
parte seconda della Costituzione);
Vista
la
legge
5
giugno
2003,
n.131
(Disposizioni
per
l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
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Vista la richiesta di parere inoltrata dal Dirigente generale dell’Assessorato della
salute della Regione siciliana, riguardante l’applicabilità dell’art. 128 della L.r. n.
11/2010 al “Centro neurolesi Bonino Puleio”, acquisita al registro di segreteria delle
SS.RR. in data 3 giugno 2013;
Vista la Deliberazione n.32/2013/SS.RR./PAR delle Sezioni Riunite per la
Regione Siciliana in sede consultiva trasmessa, per competenza, al Presidente della
Sezione del controllo;
Vista l’ordinanza n.498/2013/CONTR. in data 13 novembre 2013, con la quale il
Presidente della Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione Siciliana ha
convocato l’Adunanza generale della Sezione per l’odierna Camera di consiglio, per
l’esame della Deliberazione delle SS.RR. suindicata e per la pronuncia sulla richiesta di
parere;
Udito, all’odierna camera di consiglio, il relatore, Consigliere Anna Luisa Carra;
ritenuto in
FATTO
Con deliberazione n.32 dell’11 novembre 2013, le Sezioni Riunite per la Regione
Siciliana in sede consultiva, convocate per esprimere un parere a fronte di una
richiesta inoltrata in data 3 giugno 2013 dal Dirigente generale dell’Assessorato
regionale della salute della Regione siciliana, hanno denegato la propria competenza
ad esprimersi in sede consultiva, individuando quale organo competente la Sezione del
controllo, al cui Presidente, contestualmente, trasmettevano gli atti.
Il
dispositivo
della
suddetta
ermeneutico attraverso il quale
deliberazione
costituisce
l’esito
di
un
percorso
le SS.RR., invero a distanza di nove anni dalla
pronuncia con la quale avevano affermato la propria competenza ( Cfr. deliberazione
n. 1/2004/Cons.), rivedono motu proprio la propria giurisprudenza in ordine alla
competenza dell’organo della Corte dei conti ad esprimersi in sede consultiva.
In estrema sintesi, gli argomenti sui quali si fonda la pronuncia delle SS.RR. si
possono riassumere nelle seguenti affermazioni in punto di diritto:
1) le disposizioni di attuazione dello Statuto della Regione siciliana anche a seguito
della modifica intervenuta con il decreto legislativo 18 giugno 1999, n.200, pur
riformulando all’art. 2 le competenze della Sezione di controllo, conterrebbero la
locuzione “ferme restando le leggi dello Stato che disciplinano le funzioni della Corte
dei conti”, indicativa di un rinvio “dinamico”;
2) la “funzione consultiva” nei termini in cui è stata prevista dall’art. 7, comma 8,
della legge n.131 del 2003 costituirebbe funzione nuova attribuita dal legislatore
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statale alle “Sezioni regionali di controllo”, deponendo in tal senso la lettera della
legge che ha individuato le medesime Sezioni quali titolari di “ulteriori forme di
collaborazione… nonché di pareri” che possono essere richiesti dalle Regioni e dalle
amministrazioni locali;
3) siffatta “nuova” funzione consultiva, consistente nella potestà di rendere pareri agli
enti territoriali, si configurerebbe quale “articolazione del complessivo potere di
accertamento della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza e dell’efficacia
dell’azione amministrativa” di spettanza delle Sezioni di controllo;
4) nessuna norma di diritto positivo consentirebbe di ascrivere la suddetta nuova
funzione – nella Regione siciliana – ad un organo diverso dalla Sezione di controllo,
ostandovi l’espressa indicazione operata dal legislatore statale, né tampoco tale
organo potrebbe essere individuato nelle Sezioni Regionali Riunite in sede consultiva,
in quanto la funzione consultiva delle predette SS.RR. sarebbe circoscritta alle sole
attribuzioni contenute nell’art. 88 della legge di contabilità generale dello Stato ( R.D.
18 novembre 1923, n. 2440), nell’art. 644 del Regolamento ( R.D. 23 maggio 1924,
n. 827) e nell’art. 13 del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti ( T.U. 12 luglio 1934, n.
1214), cui sarebbe da ascrivere valore meramente programmatico.
5) Il potere di “nomofilachia” attribuito alla Sezione delle Autonomie nei confronti di
tutte le sezioni regionali di controllo mal si concilierebbe con l’attribuzione alle SS.RR.
della predetta funzione consultiva.
DIRITTO
La pronuncia sulla richiesta di parere avanzata dal Dirigente dell’Assessorato regionale
della Salute, di cui all’art. 7 comma 8 della legge n. 131 del 2003, richiede la
soluzione della questione pregiudiziale posta all’esame dell’odierna Camera di
consiglio, relativa all’affermazione o meno della competenza della Sezione del
controllo in subiecta materia; l’odierno Collegio attraverso un percorso argomentativo
conforme a quello delineato con la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./Cons., ovvero
discostandosene, è chiamato ad affermare la competenza della Sezione del controllo
ovvero, laddove
dovesse ritenere esistente un ostacolo normativo in tal senso,
a
sollevare un conflitto negativo di competenza nei modi di rito avanti le Sezioni Centrali
Riunite della Corte dei conti.
La problematica in esame concerne, in primo luogo, l’applicabilità nella Regione
siciliana della legge n. 131 del 5 giugno 2003, che ha attribuito alle Sezioni regionali
della Corte dei conti, da un lato, compiti di controllo della sana e corretta gestione
finanziaria di Regioni ed enti locali e dall’altro, con l’art.7, comma 8, che interessa nel
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caso in esame, una funzione consultiva nei confronti degli enti locali, con espresso
riferimento alle materie di contabilità pubblica di cui all’art. 103 Cost.
Trattasi di disposizione normativa idonea a radicare in capo alla Corte dei conti la
funzione consultiva nella “materia della contabilità pubblica” anche in ordine a
questioni sollevate dagli enti territoriali.
Invero, l’esercizio della funzione consultiva è stato attribuito alla Corte dei conti, in via
generale, già dall’art. 13 del R.D. n. 1214 del 12 luglio 1934, laddove si stabilisce che:
“La Corte in conformità delle leggi e dei regolamenti: (…) fa le sue proposte e dà
parere nella formazione degli atti e provvedimenti amministrativi indicati dalla legge.”
A tale disposizione generale, fanno da corollario, inoltre, singole previsioni di legge
che disciplinano gli specifici casi in cui è richiesto il parere della Corte per varie finalità
e con diversi destinatari (bozze di atti normativi e regolamentari di interesse per
l’Istituto, approvazione di modulistica contabile etc.).
Pertanto, la “novità” recata dalla citata legge n. 131/2003 attiene non già alla natura
della <competenza> affidata alla Corte dei conti quanto all’estensione dell’ambito
entro
il quale,
in
concreto, la
funzione
può essere
esercitata, nonché alla
specificazione dei destinatari attivi e passivi del suddetto rapporto “consultivo”. Infatti,
la norma di cui all’art.7, comma 8, radica la titolarità di tale attribuzione nelle Sezioni
regionali di controllo; circoscrive il suo ambito applicativo alle “materie di contabilità
pubblica” e identifica nelle Regioni, Province, Comuni e città metropolitane i soggetti
legittimati a richiedere il parere.
La citata legge, con l’attribuzione della particolare funzione consultiva, ha valorizzato
il ruolo della Corte dei conti quale “organo posto al servizio dello Stato-comunità, e
non già soltanto dello Stato-Governo”, esaltandone la funzione di “garante imparziale
dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della
corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e
della economicità (…)” e di Istituto “posto a tutela degli interessi obiettivi della
pubblica amministrazione, sia statale sia regionale o locale”, secondo quanto
sottolineato in più occasioni dalla Corte costituzionale (Cfr., C. Cost. sent. n.
470/1997; e, inoltre, C. Cost. sent.n. 296/2006).
Ad avviso del Collegio, la funzione consultiva delineata dalla citata legge n.131/2003,
contrariamente a quanto ritenuto dalle SS.RR. con la citata pronuncia n. 32/2013,
rimane funzione distinta dall’attività di controllo e, configurandosi quale attività
ausiliaria di sostegno tecnico-giuridico, obiettivo e neutrale, dell’agire amministrativo,
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in un’ottica costituzionalmente orientata costituisce
elemento essenziale tanto per
l’attuazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione
amministrativa anche in sede locale, quanto per la realizzazione di un apparato
pubblico che, nel suo complesso, operi per il perseguimento dell’interesse della
collettività.
Occorre precisare che in ordine all’applicabilità in Sicilia della disposizione di cui all’art.
7, comma 8, L.cit. è stata data risposta positiva dalle SS.RR. per la Regione siciliana
già con la deliberazione n. 1/2004/Cons. ed, in ultimo, anche con la deliberazione
n.32/2013, non essendosi ritenute ostative le norme di rango costituzionale attuative
dello Statuto siciliano di cui al D.Lgs. 6 maggio 1948, n. 655, come modificato dal
D.Lgs.18 giugno 1999, n. 200.
Infatti, ad avviso del Collegio, l’art. 1, comma secondo, delle disposizioni di attuazione
di cui al D.lgs. n. 200/1999, innovando in modo significativo rispetto al testo delle
norme di attuazione previgente, ha precisato che “la composizione e la competenza
delle sezioni sono determinate dalle disposizioni della legge statale in materia” ed ha
operato, pertanto, un rinvio dinamico al complesso di norme statali disciplinanti
l’organizzazione delle funzioni della Corte dei conti per le quali la Regione siciliana, in
ogni caso, non avrebbe competenza legislativa.
Da quanto sopra esposto appare evidente che, in forza di tale rinvio, la peculiare
funzione consultiva introdotta dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131 cit., risultando
innovativa e non contemplata dalle vigenti norme di attuazione dello Statuto speciale
regionale (decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655 come modificato ed integrato dal
decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200), rinviene la propria disciplina dalla stessa
legge statale che l’ha introdotta, ivi compresa l’articolazione funzionale della Corte –
ovvero la Sezione di controllo - cui il legislatore, per scelta discrezionale, ha ritenuto
di affidare tale funzione, non già ratione materiae - attesa l’ontologica diversità tra
funzioni di controllo e consultive – bensì nell’ottica di un rafforzamento degli strumenti
idonei a rendere effettiva la natura ausiliare della Corte nei confronti degli enti
territoriali.
Tutto ciò premesso, occorre verificare se l’impianto normativo delle disposizioni di
attuazione dello statuto siciliano consenta di attribuire ai compiti della sezione di
controllo (in conformità a quanto previsto dalla legge statale) anche la
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funzione
consultiva ex art .7, comma 8, L.cit., ovvero sussista un ostacolo normativo che non
consenta di attribuire alla “Sezione di controllo” siciliana compiti ulteriori rispetto a
quelli indicati nell’art. 2 c.1 norme di att.cit.
Tale articolo, nel testo vigente, recita che:
c. 1. “La sezione di controllo, ferme restando le leggi dello Stato che
disciplinano le funzioni della Corte dei conti e per quanto non diversamente disposto
dal presente articolo: a) esercita il controllo di legittimità ( …); b) verifica, altresì, il
rendiconto generale della Regione;
c. 2. La sezione predetta è delegata ad esercitare il controllo di legittimità sugli
atti che vengono emanati da organi dello Stato aventi sede nella regione (…);
c. 3. La sezione di controllo svolge, anche in corso di esercizio, il controllo
successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione e, nei casi previsti
dalle leggi dello Stato, delle amministrazioni pubbliche statali e locali, nonché sulle
gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria (…)”.
Le disposizioni di attuazione, istitutive nella Regione siciliana della sezione di controllo,
della sezione giurisdizionale e della sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei
conti, hanno riservato la determinazione della “competenza” delle Sezioni della Corte
alla legge statale operando, come già detto, un rinvio dinamico, volto a recepire tutte
le successive disposizioni statali idonee ad incidere proprio sulla “competenza” delle
sezioni della Corte, laddove per “competenza” deve intendersi il complesso dei poteri
che la legge assegna ad un organo per il perseguimento di un determinato fine
pubblico, generalmente posta in funzione delimitativa della misura delle attribuzioni
allo stesso spettanti.
Ad avviso del Collegio, la funzione consultiva, quale particolare articolazione dei
poteri (rectius competenza) attribuiti alle sezioni di controllo finalizzati ad assicurare la
sana gestione finanziaria degli enti territoriali, risulta introdotta e disciplinata tanto
sotto il profilo soggettivo che oggettivo, dalla legge ordinaria n. 131/2003 e trova
ingresso nell’ordinamento della Regione siciliana attraverso il disposto dell’art.1,
comma 2, norme di att. cit.
Nessun ostacolo può essere costituito dal successivo art. 2 che, invero, riguarda
solamente la disciplina dei controlli demandati alla Sezione di controllo, tanto
preventivi che successivi o sulla gestione: per l’introduzione di altre tipologie di
controllo, infatti, opera la preclusione posta dal comma 1 dell’art. 2 con la locuzione
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“per quanto non diversamente disposto dal presente articolo” che postula, per
l’appunto, un intervento normativo ad hoc.
Siffatta lettura delle disposizioni di attuazione si rivela, inoltre, più aderente alla
ragione storica che ha determinato la modifica delle disposizioni di attuazione operata
con il D.Lvo n. 200/1999, ovvero l’esigenza di circoscrivere nell’ambito della Regione
siciliana le tipologie di controllo demandate alla Corte dei conti con la legge 14
gennaio 1994,n.20, non già quella di disciplinare la sfera di competenza dell’organo
“Sezione di controllo”, cui risulta possibile intestare ulteriori funzioni – diverse da
quella di controllo – previste da leggi dello Stato (ad esempio, il controllo sulle spese
elettorali dei comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti, introdotto dall’art.
13 della legge 6 luglio 2012, n. 96) recepite per effetto dell’art. 1, comma 2, norme
di att.cit.
Invero, la funzione consultiva si appalesa ontologicamente diversa dalla funzione di
controllo sotto un duplice profilo: 1) perché si esercita in relazione a fattispecie
generali ed astratte, diversamente dalla funzione di controllo che si svolge in relazione
a precisi provvedimenti concreti o singole gestioni esattamente individuate; 2) perché
si esercita in una fase antecedente all’adozione del provvedimento amministrativo,
mentre il controllo, di qualunque tipologia, postula la concreta manifestazione della
discrezionalità amministrativa attraverso l’emanazione di singoli atti o complessive
gestioni.
Pertanto, trattandosi di funzione diversa da quella di controllo, ad avviso dell’odierno
Collegio, opera il rinvio dinamico previsto all’art. 1, comma 2, con la conseguenza di
ricondurre la funzione consultiva alla competenza dell’organo della Corte individuato
dal legislatore ordinario, ovvero la Sezione di controllo.
Il percorso argomentativo sopra esposto risulta coerente, inoltre, con il complesso
delle disposizioni recate dal Decreto-legge 10 ottobre 2012,n. 174, convertito, con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n.213 che, da una parte, ha attribuito alle
Sezioni di controllo della Corte nuovi ambiti di controllo preventivo e successivo nei
confronti degli enti territoriali, introducendo
nuove funzioni sanzionatorie volte a
rafforzare l’efficacia dei controlli, e dall’altra ha riservato alla Sezione delle Autonomie
una speciale funzione di coordinamento, con la previsione dell’emanazione di delibere
di orientamento, con effetti conformativi per le sezioni di controllo, in presenza di
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interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o
per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza.
Tale disposizione può trovare uniforme applicazione anche nell’ambito della Regione
siciliana laddove la funzione consultiva venga esercitata dalla sezione di controllo e
non già dalle SS.RR., organo che per natura e composizione sarebbe sottratto a
siffatto potere di coordinamento della Sezione Autonomie.
Infine, la recente deliberazione n. 24/2013/SEZAUT/INPR del 29 ottobre 2013 della
Sezione autonomie recante “Primi indirizzi interpretativi inerenti l’applicazione dell’art.
13 della legge 6 luglio 2012, n. 96” relativa al controllo delle spese elettorali dei
comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti, ha riconosciuto, da una parte,
l’applicabilità delle suddette disposizioni anche nell’ambito della Regione siciliana e,
dall’altra, la piena competenza della sezione di controllo ivi istituita, non ostandovi
alcuna disposizione statutaria o di attuazione.
La Sezione, pertanto,per le ragioni sopra esposte, ritiene che possa essere affermata
la competenza della Sezione del controllo ad esprimere i pareri ai sensi dell’art. 7,
comma 8, della legge n. 131/2003.
Passando al merito della richiesta di parere, il Collegio ritiene di dover scrutinare la
sussistenza
della
legittimazione
soggettiva
in
capo
al
Dirigente
generale
dell’Assessorato regionale della Salute, organo che ha avanzato la richiesta con
riferimento alla specifica normativa regionale.
L’art. 2 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, al primo comma, lettera f),
attribuisce espressamente al Presidente della Regione ed agli Assessori il potere di
richiedere “pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di giustizia
amministrativa”. Tale attribuzione deve ritenersi esclusiva e va letta unitamente alla
lettera a) della medesima norma, che riserva agli stessi organi “le decisioni in materia
di atti normativi e l’adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo”.
Lo stesso potere non sembra possa riconoscersi ai dirigenti – ancorchè generaliatteso che il successivo art. 7, al primo comma, lettera i), stabilisce che questi ultimi
richiedono direttamente pareri agli organi consultivi e rispondono agli organi di
controllo sugli atti di competenza”, usando un’espressione più circoscritta rispetto a
quella del citato art. 2 che, invero, sembra riferirsi esclusivamente agli organi
consultivi interni.
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Per le ragioni suesposte, poiché la richiesta di parere non proviene da organo a ciò
legittimato, la stessa deve essere ritenuta inammissibile.
Ciò in conformità a consolidata giurisprudenza (Cfr. deliberazione della Sezione delle
Autonomie del 27 aprile 2004 nonché la deliberazione delle SS.RR. della Regione
siciliana in sede consultiva n. 1 del 24 novembre 2004) dalla quale non ci si ritiene di
doversi discostare.
P.Q.M.
La Sezione del controllo, riunita in Adunanza plenaria, afferma la propria competenza
ad esprimere i pareri di cui all’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131 e,
nel merito, dichiara inammissibile la richiesta di parere prot. 46696 del 30 maggio
2013 avanzata dal Dirigente generale dell’Assessorato regionale della salute.
Così deciso nella Camera di consiglio del 14 novembre 2013.
IL RELATORE
IL PRESIDENTE
(f.to Anna Luisa Carra)
(f.to Maurizio Graffeo)
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
IL 27 NOVEMBRE 2013
Il funzionario responsabile
f.to Dott. Fabio Guiducci
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