Le autonomie regionali e
locali alla luce delle
innovazioni costituzionali
e legislative
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
1
Gli argomenti di oggi
I parte
Introduzione al
Federalismo secondo
un approccio
interdisciplinare
Alcune riflessioni
terminologiche sui
concetti di autonomia,
decentramento,
federalismo
II parte
Un cenno storico sul
sistema delle
autonomie nella
Costituzione
La sentenza n. 303 del
2003 della Corte
costituzionale
I rapporti tra le
autonomie nell’ambito
dell’U.E.
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2
Un approccio interdisciplinare
al Federalismo
Problemi definitori e questioni connesse
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3
Un approccio interdisciplinare
Norme
costituzionali
Analisi
giuridica
Analisi
politologica
Effettiva divisione
dei poteri
Analisi
economica
Problemi di efficienza
e di equità
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Una riflessione preliminare…
Gli assetti costituzionali ed i sistemi politici
riflettono la storia e la cultura dei Paesi.
Bisogna quindi conoscere bene il
funzionamento effettivo dei sistemi in termini
di costituzione materiale, di giurisprudenza
costituzionale e di prassi. In Italia, vi sono
ulteriori questioni che si intrecciano con
l’introduzione di forme di autonomia di tipo
federalista, quali la riforma della P.A. e del
welfare, l’esistenza di un livello di governo
europeo, il ritardo del Mezzogiorno.
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5
Il federalismo politico
Esistenza di due livelli di governo con
poteri costituzionalmente attribuiti
Tali poteri sono attribuiti sulla base di
criteri funzionali
Esiste un organismo che dirime le
controversie che sorgono tra i diversi
titolari dei poteri
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La democrazia federale
Si addice ai grandi spazi, ai popoli
caratterizzati da differenze di razza, di
religione e di cultura
È una visione culturale del mondo in cui
il principio di uguaglianza è bilanciato
con quello della diversità
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Il federalismo di Carlo Cattaneo
Il fondamento del federalismo non è né
storico, né geografico, né economico,
ma solo e schiettamente culturale. Un
fondamento culturale, desunto dalla
storia d’Italia (non della sola Lombardia)
divisa in vari stati, più che per ragioni di
governo, per tradizioni, costumi, cultura
e leggi diverse
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Il federalismo americano
Ex pluribus unum
Nel suo senso più maturo e moderno,
federalismo è incremento della libertà
politica, nella direzione di una genuina
democrazia, perché una maggiore
partecipazione dei cittadini alla cosa
pubblica è presupposta e promossa da
una molteplicità di centri autonomi
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Decentramento, federalismo e
regionalismo
DECENTRAMENTO = è un processo che viene
attuato quando le autorità, alle quali sono
conferiti i poteri pubblici, sono disposte a
conferire discrezionalità, a delegare i poteri o
a condividere il potere con altri soggetti
all’interno o all’esterno del governo e del
settore pubblico
DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO E
POLITICO può quindi interessare sia gli Stati
federali che quelli centralizzati
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Decentramento, federalismo e
regionalismo
FEDERALISMO = nei sistemi federali c’è un
dualismo di poteri autonomi e distinti
ciascuno nella sua sfera di competenza
REGIONALISMO = l’autorità è la discrezionalità
sono concentrate prevalentemente in pochi
soggetti collocati al centro con una periferia
che svolge per lo più compiti esecutivi di
attuazione dei programmi
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Decentramento, federalismo e
regionalismo
Ci può essere equivalenza tra regionalismo
forte e assetto federale fortemente
competitivo.
Esiste una linea divisoria? Il federalismo è un
modo di organizzare lo Stato sulla base di un
patto (foedus) in ordine alla ripartizione della
sovranità e delle competenze del governo
politico; il regionalismo è un modo mediante
cui decentrare lo Stato centrale, a cui resta
cmq riservato l’esercizio della sovranità e del
governo politico.
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Decentramento, federalismo e
regionalismo
La distinzione deve essere
correttamente impostata tra uno Stato in
cui le competenze sono centralizzate
(monopolistico) ed uno Stato in cui non
lo sono
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UNA VISIONE “SPAZIALE”
Stato
centralizzato
Stato
regionale
Stato federale
non centralizzato
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Modelli di Stato e di rapporti
tra i diversi livelli di governo
1. Modello delle autonomie coordinate ed
indipendenti, con competenze separate e
distinte tra governo nazionale e singoli stati
2. Modello inglobante o della dipendenza
gerarchica
3. Modello intermedio o della sovrapposizione
indipendente, delle funzioni condivise
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Modelli di Stato e di rapporti
tra i diversi livelli di governo
1. Il primo modello corrisponde a quello
federale dove la sovranità è suddivisa,
anche se competenze distinte e separate
tendono a manifestarsi in forma ridotta
2. Il secondo modello è quello dello stato
accentrato
3. Il terzo modello è quello corrisponde ad un
assetto federale caratterizzato da un gran
numero di funzioni condivise o competenze
concorrenti
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Modelli e test di federalismo
Come facciamo a distinguere tra stati
unitari non centralizzati e stati federali?
FACCIAMO UN
TEST DI FEDERALISMO
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Alcune domande per capire se si
siamo di fronte ad uno Stato Federale
a. Come nasce la distribuzione dei poteri
b.
c.
d.
e.
f.
politici
Come nasce la distribuzione dei poteri
impositivi e finanziari
Come avviene l’attribuzione delle aree
funzionali al governo centrale
Qual è il ruolo dei governi sub-centrali nelle
decisioni del governo centrale
Quale è l’identità storica, sociale e culturale
Quale è l’autorità che il livello intermedio ha
sugli enti localin. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
18
Federalismo e riforma
costituzionale in Italia
I precedenti della riforma costituzionale:
prima della Bicamerale del 1997, c’era stata
quella della XI legislatura (1992-94) (De Mita
e Jotti presidenti)
Nella IX legislatura anche la Commissione
presieduta da Bozzi aveva lavorato ad alcuni
problemi di riforma costituzionale
Per trasformare l’Italia in una Repubblica
federale occorre rivedere non solo gli articoli
117, 118 e 119 ma anche gli articoli 5, 11, 23
e 70
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19
Federalismo e riforma burocratica
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
20
Il federalismo e la semplificazione
E’ vero che un sistema federale comporta
necessariamente una semplificazione
Un sistema tributario federale che prevede
imposte proprie per diversi livelli di governo è
necessariamente più complicato rispetto ad
un sistema centralizzato che concentra a
livello statale tutti gli strumenti di prelievo
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21
Il federalismo e la riforma del
Welfare State
La questione della sostenibilità della spesa
sociale nelle economie avanzate
Esiste una tendenza negli USA e negli altri
Paesi occidentali secondo cui il governo
centrale riassegna funzioni anche di spesa
sociale allo scopo di ridurre la spesa.
Tale politica è destinata a fallire se non è
accompagnata da una chiara individuazione
dei ruoli e delle funzioni che ciascun lievello
di governo deve svolgere e se non sono
individuati esattamente i bisogni meritevoli di
tutela
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22
Federalismo e questione meridionale
Quali strategie per risolvere i problemi sociali
ed economici del Sud-Italia ?
In un modello neo-liberista competitivo
sembra prospettarsi la formula del “fai da te”.
Anche la logica federalista di tipo solidale
vuole che le regioni più povere siano aiutate
ma, a regime, la spesa media pro-capite deve
essere inferiore a quella media nazionale e, a
maggior ragione, a quella delle regioni più
ricche. Il meccanismo dei trasferimenti
perequativi deve essere incentivante dello
sforzo fiscale. n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
23
Cenni storici sul sistema
costituzionale delle autonomie
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
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Le autonomie territoriali
STATO
REGIONI
PROVINCE
COMUNI
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25
La “declinazione” delle
autonomie territoriali
Autonomia
finanziaria
Autonomia
legislativa
Autonomia
regolamentare
Autonomia politica
Autonomia
organizzativa
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Autonomia
legislativa
26
Le vicende storiche del
regionalismo italiano
L’idea regionale nella Costituente e suoi
precedenti
Dallo Stato federale all’unificazione
nazionale
L’idea regionalista nella Costituzione
come forma intermedia tra Stato
federale ed accentrato
L’attuazione dell’ordinamento regionale
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27
L’autonomia statutaria
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28
Regioni a statuto speciale
Inalienabilità dello statuto che una volta
riconosciuto fa parte del patrimonio
genetico di tali soggetti
Carattere formale e sostanziale di legge
costituzionale di tali statuti
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Regioni a statuto ordinario
“Specializzabilità” intesa come
“caratterizzabilità” dello statuto ai sensi
dell’articolo 123 C.
Prima della riforma gli SO erano formalmente
leggi statali e sostanzialmente atti normativi
statali, dopo la LC n. 1/99 sono formalmente
e sostanzialmente leggi regionali
Esame dell’articolo 123 C e contenuto degli
Statuti
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30
Regioni a statuto specializzabile
Scopo del Regionalismo differenziato è
quello di incontrare le istanze delle Regioni
che hanno un’elevata capacità di governo ma
hanno un regime statutario ordinario.
Graduale superamento della distinzione degli
statuti regionali in speciali e ordinari, in un
quadro di diversificazione delle autonomie
secondo le proprie istanze
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31
L’autonomia legislativa
regionale nella Costituzione
Vecchia formulazione
Potestà legislativa
esclusiva
Potestà legislativa
concorrente o ripartita
Potestà legislativa di
attuazione delle leggi
dello Stato
Nuova formulazione
Potestà legislativa
esclusiva dello Stato
Potestà legislativa
concorrente
Potestà legislativa
esclusiva delle
regioni
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32
La sentenza n. 303/2003 della
Corte costituzionale
• L’intreccio fra competenze normative ed
amministrative e la sussidiarietà verticale come
‘grimaldello’ per restituire competenze normative allo
Stato in materie altrimenti regionali
• E’ la pronuncia più importante, in controtendenza
rispetto alla prima – e più intuitiva - lettura dell’art.
118 Cost. Si tratta, inoltre, di una lettura che il
Legislatore del 1997 aveva probabilmente inteso
escludere: l. 59/1997, art. 2, II.
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33
L’autonomia finanziaria
È la potestà di stabilire e gestire autonomamente le
risorse necessarie per la realizzazione delle
funzioni affidate
Nella precedente versione si riconosceva il
principio dell’A.F. ma veniva lasciato troppo spazio
alla discrezionalità del legislatore statale
C, P, CM e R sono chiamati a produrre
integralmente le risorse per alimentare le proprie
attività e la realizzazione dei compiti attribuiti
Il Decreto legislativo n. 56/2000
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34
1. La finanza ordinaria
Attribuzione esplicita dell’autonomia
finanziaria (vedi anche art. 3 TUEL)
Autonomia di entrata e di spesa
Attribuzione di tributi ed entrate propri
(stabiliscono e applicano…)
Compartecipazione al gettito di tributi
erariali secondo il principio della
territorialità dell’imposta
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35
2. Il fondo perequativo nazionale
Rimedio del co. 3 dell’art. 119 per i comuni
con minore capacità fiscale per abitante
Strumento volto a compensare eventuali
squilibri fra le entrate tributarie delle regioni
Il fondo nasce dalla necessità di
razionalizzare la spesa (prima c’era un accisa
sulla benzina poi un fondo di compensazione
interregionale e quindi i lfondo perequativo
(istituito con il d.lgs 56/00 è stato
costituzionalmente riconosciuto)
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36
3. La finanza straordinaria
è prevista dal co. 5 dell’art. 119 e
consiste in una riformulazione del
precedente co. 3 che prevedeva
contributi speciali per il Mezzogiorno e
le isole
vincolo di destinazione delle somme
che devono perseguire le finalità della
previsione costituzionale
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37
Il parallelismo funzioni-risorse
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai
commi precedenti consentono ai
Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di
finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite.
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38
Il patrimonio delle autonomie
Il patrimonio è ora attribuito non solo
alle regioni ma anche alle altre
autonomie
Scompare il riferimento al demanio
regionale
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39
L’autonomia finanziaria delle
regioni a Statuto speciale
Le implicazioni in sede di modifica di
una disposizione tributaria di livello
nazionale allorché i proventi del tributo
sono incamerati direttamente dalla
regione speciale
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40
I rapporti tra le Autonomie,
lo Stato e l’U.E.
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41
La conferenza Stato-regioni-pp.aa.
Nasce nel 1983 con un ruolo meramente
consultivo
È presieduta dal PCM ed è composta dai
presidenti delle regioni e delle provincie
autonome, nonché dai ministri interessati agli
argomenti trattati nelle singole sedute. Su
indicazione del PCM possono partecipare
rappresentati di amministrazioni centrali dello
Stato e di enti pubblici
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42
La conferenza Stato-regioni-pp.aa.
Promuove e stipula intese (nei casi
previsti dalla legge) ed accordi fra
Governo e Regioni (negli altri casi)
È una stanza di compensazione degli
interessi di Stato e regioni in cui
vengono contemperati interessi talvolta
contrastanti
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43
La Conferenza Stato-città ed aa.ll.
Nasce nel 1996, presso la PCM, con compiti di
coordinamento, studio, informazione e confronto sulle
problematiche connesse agli indirizzi di politica
generale che possono incidere sulle funzioni proprie
di P e C su quelle delegate da leggi dello Stato
Per la disciplina della conferenza vedi il d.lgs. n.281
del 1997 recante “Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione con la
Conferenza Stato-città ed autonomie locali”
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44
La Conferenza unificata
È stata istituita con il d.lgs. n. 281 per le
materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni
La Conferenza unificata assume
deliberazioni, promuove e sancisce intese ed
accordi, esprime pareri, designa
rappresentanti in relazione alle materie ed ai
compiti di interesse comune alle regioni, alle
province, ai comuni e alle comunità montane.
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45
La Conferenza unificata
La Conferenza unificata è comunque
competente in tutti i casi in cui regioni,
province, comuni e comunità montane ovvero
la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali debbano
esprimersi su un medesimo oggetto.
In particolare la Conferenza unificata:
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46
La Conferenza unificata
esprime parere sul disegno di legge finanziaria e sui
disegni di legge collegati, sul documento di
programmazione economica e finanziaria e sugli
schemi di decreto legislativo adottati in base
all'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59
promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni,
province, comuni e comunità montane, al fine di
coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e
svolgere in collaborazione attività di interesse
comune
è consultata sulle linee generali delle politiche del
personale pubblico e sui processi di riorganizzazione
e mobilità del personale connessi al conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali
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47
La Commissione parlamentare
per le questioni regionali
È prevista dall’art. 126 C. ed è
disciplinata dalla l. 62 del 1953 (art. 52)
20 dep + 20 sen nominati dai rispettivi
presidenti delle camere, su
designazione dei gruppi, con criteri di
rappresentanza proporzionale
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48
La Commissione parlamentare
per le questioni regionali
Sino alla revisione delle norme del titolo
I della parte seconda della Costituzione,
i regolamenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica possono
prevedere la partecipazione di
rappresentanti delle Regioni, delle
Province autonome e degli enti locali
alla Commissione parlamentare per le
questioni regionali (art. 11, l.c. 3 del 2001)
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49
La Commissione parlamentare
per le questioni regionali
Quando un progetto di legge riguardante le materie di
cui al terzo comma dell'articolo 117 e all'articolo 119
della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la
Commissione parlamentare per le questioni regionali,
integrata ai sensi del comma 1, abbia espresso
parere contrario o parere favorevole condizionato
all'introduzione di modificazioni specificamente
formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in
sede referente non vi si sia adeguata, sulle
corrispondenti parti del progetto di legge l'Assemblea
delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti
(art. 11, l.c. 3 del 2001)
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50
I poteri sostitutivi dello Stato
Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni,
delle Città metropolitane, delle Province e dei
Comuni nel caso di
a) mancato rispetto di norme e trattati internazionali o
della normativa comunitaria
b) pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica
c) quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o
dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi
locali.
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51
I poteri sostitutivi dello Stato
La legge definisce le procedure atte a garantire che i
poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del
principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione (art.120 C.)
Tutela da parte dello Stato o controllo centralistico e
contraddittorio
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52
I rapporti con l’U.E.
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, nelle materie di loro competenza,
partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli
atti normativi comunitari (fase ascendente) e
provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli
accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea
(fase discendente), nel rispetto delle norme di
procedura stabilite da legge dello Stato, che
disciplina le modalità di esercizio del potere
sostitutivo in caso di inadempienza
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53
I rapporti con l’U.E.
Nella fase discendente Le Regioni a SO e quelle a
SS possono dare immediatamente attuazione alle
disposizioni comunitarie nelle materie di competenza
esclusiva e in quelle di competenza concorrente,
secondo quanto previsto dalla legge n. 86 del 1989
cd. “La Pergola” modificata dalla l. 128 del 1998
Nella fase ascendente provvedono all'attuazione e
all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti
dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di
procedura stabilite da legge dello Stato, che
disciplina le modalità di esercizio del potere
sostitutivo in caso di inadempienza
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
54
I rapporti tra Regioni ed ee.ll.
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
55
La Regione nel nuovo sistema
costituzionale delle autonomie locali
Prima della riforma la Repubblica che
pur riconosceva e promuoveva le
autonomie (art. 5 C.) configurava
l’autonomia delle Regioni
qualitativamente diversa da quella degli
altri enti locali poiché solo le Regioni
rinvenivano nella costituzione i principi
del loro ordinamento e la
determinazione delle loro competenze.
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
56
La Regione nel nuovo sistema
costituzionale delle autonomie locali
Nel testo della riforma è presente un
assetto diverso dei rapporti tra Regioni
ed EE.LL., orientato alla loro pari dignità
istituzionale
Indicativo a tale riguardo è il disposto
del nuovo articolo 114, 2° Co.
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
57
Il potere di controllo delle
Regioni sugli atti degli ee.ll.
Nel sistema previgente alla riforma
costituzionale i controlli statali si esplicavano
su leggi, atti e organi regionali e poi vi erano i
controlli regionali sugli atti degli enti locali
Tali controlli erano di legittimità e di merito
(solo nei casi previsti dalla legge ordinaria): la
legge 62 del 1953 (cd Legge Scelba) impose
pesanti controlli di legittimità e di merito in
coerenza con la cultura centrale del tempo.
Per gli enti locali inoltre valeva ancora il
TULCP del 1934 ispirato a principi “poco
per AC6/LA costituzionali” n. de salvo
CF7/CAM2
58
Il potere di controllo delle
Regioni sugli atti degli ee.ll.
Il sistema dei controlli sulle Regioni fu
armonizzato con i principi costituzionali
grazie alle modifiche introdotte alla
legge 62/53 dalla legge 1084 del 1970.
Il sistema dei controlli sugli enti locali è
stato riformato dalla legge 142/90
confluita poi nel TUEL 267/00
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
59
Il Consiglio delle autonomie locali
In ogni Regione, lo statuto disciplina il
Consiglio delle autonomie locali, quale
organo di consultazione fra la Regione e gli
enti locali (art. 123, u.c.)
Ampia discrezionalità al legislatore regionale
riguardo a composizione e funzionamento
Non sembrerebbe essere tuttavia una sorta di
Conferenza permanente come quelle dianzi
esaminate
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
60
Alcune conclusioni
La forma di stato-ordinamento italiana ha
compiuto recentemente passi sostanziali
verso un modello di strutturazione dei rapporti
centro periferia di tipo federale
Il federalismo italiano appare ancora
incompiuto finché non si procederà a
modificare la I parte della Costituzione
incidendo sul modello di bicameralismo
perfetto e paritario
Fare il punto sulla riforma costituzionale
all’esame del Senato in questi giorni
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
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Bibliografia
Lineamenti di diritto regionale, Martines,
Giuffrè 2002;
Il nuovo volto della P.A., Carbone,
Simone 2001;
La strada ostruita del federalismo in
Italia, E.F. Russo;
La Costituzione delle Autonomie,
Mezzetti, Simone 2004
n. de salvo per AC6/LA CF7/CAM2
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