Master Qualità della Normazione
Comitato per la Legislazione
Struttura, funzioni e attività
2010
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Composizione
(art. 16-bis, comma 1, Reg.)
 È composto di 10 deputati, scelti dal Presidente della
Camera in numero eguale fra i rappresentanti di Gruppi
parlamentari di maggioranza e di opposizione.
 È presieduto a turno da uno dei suoi componenti, i
quali si alternano tra appartenenti a gruppi di
maggioranza e di opposizione ogni 10 mesi.(parere
della Giunta per il regolamento del 16/10/2001).
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La struttura organizzativa
 La segreteria del Comitato è affidata all’Ufficio del
Regolamento, che cura anche una parte delle
rilevazioni statistiche dell’attività dell’organo.
 La documentazione relativa all’esame di ciascun
provvedimento ed altre rilevazioni statistiche
sull’attività sono predisposte dall’Osservatorio sulla
Legislazione, struttura incardinata nel Servizio Studi.
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La funzione consultiva
 Il Comitato esprime pareri “sulla qualità dei testi, con
riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità,
chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché
all’efficacia per la semplificazione e il riordinamento
della legislazione vigente” (art. 16-bis, comma 4,
Regolamento CD).
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Il Comitato non ricorre a votazioni
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Opinioni dissenzienti
 Su richiesta di uno o più membri del Comitato che
abbiano espresso opinioni dissenzienti, il parere dà
conto di esse e delle loro motivazioni. Nel corso della
XVI legislatura tale circostanza si è verificata in 3
occasioni.
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Il Comitato si esprime
obbligatoriamente su:
 progetti di legge che contengono norme di delega
legislativa o di delegificazione;
 disegni di legge di conversione dei decretilegge (entro 5 giorni);
 programma legislativo dell’Unione europea.
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Su richiesta
di un quinto dei componenti della Commissione
 su progetti di legge “ordinari”;
 sugli schemi di atti normativi del Governo.
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La valutazione della qualità dei
testi riguarda:
 omogeneità e semplicità;
 chiarezza e proprietà della formulazione;
 efficacia per la semplificazione e il
riordinamento della legislazione vigente.
 specificità, omogeneità e rispetto dei limiti di
contenuto dei decreti-legge.
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I parametri di valutazione
 la Costituzione, la legge n. 400/1988 e la legge n.
212/2000 – Statuto del contribuente;
 la Circolare sulle regole e raccomandazioni per la
formulazione tecnica dei testi legislativi.
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L’articolazione dei pareri
 Il Comitato non esprime pareri favorevoli o contrari.
 La premessa dà conto, in particolare, dell’impatto
normativo del provvedimento e del rispetto della
Circolare; reca eventuali suggerimenti per il
miglioramento del testo; segnala la presenza di AIR e
ATN;
 il parere reca eventuali condizioni e osservazioni sulla
difformità del testo rispetto ai parametri di qualità;
 reca, inoltre, eventuali raccomandazioni al legislatore (di
solito al Governo), su un corretto uso degli strumenti
normativi a sua disposizione.
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Effetti dei pareri
I pareri espressi dal Comitato sono equiparati a quelli delle
Commissioni “filtro”
 In sede legislativa – ove la Commissione non ritenga di aderire alle
condizioni contenute nel parere (ed il Comitato le confermi), il
progetto di legge è rimesso all’Assemblea (art. 93, comma 3, Reg.).
 In sede redigente, se la Commissione non si sia uniformata, il
Comitato può presentare un apposito ordine del giorno, su cui
l’Assemblea delibera.
 In sede referente, il parere è stampato e allegato alla
relazione per l’Assemblea. Vi è l’obbligo di motivare il
mancato accoglimento delle condizioni.
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Efficacia dei pareri
La non vincolatività dei pareri e le strategie per rafforzarne l’efficacia:
 la cooperazione tra i Servizi;
 le iniziative politiche:
 la presenza del relatore e del Governo;
 la presentazione di emendamenti;
 la presentazione di ordini del giorno.
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Tasso di recepimento
XIV legislatura
XV legislatura
XVI legislatura
(fino al 31/12/2009) *
Pareri
308
50
59
Condizioni
formulate
327
36
66
Condizioni
recepite
100
(30,6 %)
20
(55,6 %)
38
(58 %)
Osservazioni
formulate
1011
119
252
Osservazioni
recepite
204
(20,2 %)
55
(46,2 %)
68
(27 %)
* Non sono considerati i pareri espressi sui provvedimenti per i quali non sia intervenuta la
deliberazione finale dell’Assemblea e sui decreti-legge ritirati dal Governo o decaduti.
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Principali parametri di valutazione
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Circolare sulla formulazione tecnica
dei testi normativi
Tra le varie disposizioni contenute nella Circolare, si segnalano
le seguenti:
 Titolo dell’atto legislativo
Nel titolo dell’atto legislativo è esplicitato almeno
l’oggetto principale della disciplina normativa. Non
sono quindi adottate né espressioni generiche, né
semplici citazioni per data e numero di promulgazione
o emanazione di leggi e decreti (c.d. “titoli muti”).
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 Aspetti generali dell’atto legislativo
Ogni precetto normativo contenuto nell’atto è
formulato evitando qualsiasi ambiguità semantica e
sintattica e rispettando, per quanto possibile, sia il
principio della semplicità che quello della
precisione.
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 Rapporti tra atti normativi
a) È privilegiata la modifica testuale (“novella”) di atti legislativi
vigenti, evitando modifiche implicite o indirette.
b) La cosiddetta formula abrogativa esplicita innominata (“tutte le
disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate”)
non è utilizzata. Essa è superflua, essendo una inutile e, al limite,
equivoca ripetizione del principio stabilito, in via generale, sulla
abrogazione implicita dall’art. 15 delle disposizioni sulla legge in
generale.
c) L’unità minima del testo da sostituire con una “novella” è
preferibilmente il comma (o comunque un periodo, o una lettera di
un comma, o un numero contenuto in una lettera), anche quando
si tratti di modificare una singola parola o un insieme di parole.
d) Non si ricorre all’atto legislativo per apportare modifiche
frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare
che questi ultimi presentino un diverso grado di “resistenza” ad
interventi modificativi successivi.
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
L’art. 13-bis della legge n. 400 del 1988:
Chiarezza dei testi normativi
1. Il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che:
a) ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a
stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate;
b) ogni rinvio ad altre norme contenuto in disposizioni legislative, nonché in regolamenti,
decreti o circolari emanati dalla pubblica amministrazione, contestualmente indichi, in forma
integrale o in forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia alla quale le
disposizioni fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si rinvia, che esse
intendono richiamare.

2. Le disposizioni della presente legge in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono
princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o
abrogate se non in modo esplicito.

3. Periodicamente, e comunque almeno ogni sette anni, si provvede all’aggiornamento dei
codici e dei testi unici con i medesimi criteri e procedure previsti nell’articolo 17-bis adottando,
nel corpo del testo aggiornato, le opportune evidenziazioni.

4. La Presidenza del Consiglio dei ministri adotta atti di indirizzo e coordinamento per
assicurare che gli interventi normativi incidenti sulle materie oggetto di riordino, mediante
l’adozione di codici e di testi unici, siano attuati esclusivamente mediante modifica o
integrazione delle disposizioni contenute nei corrispondenti codici e testi unici.
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L’art. 15, comma 2 della legge n. 400 del
1988

2. Il Governo non può, mediante decreto-legge:
a) conferire deleghe legislative ai sensi dell’art. 76 della Costituzione;
b) provvedere nelle materie indicate nell’art. 72, comma 4, della
c)
d)
e)
Costituzione (leggi costituzionali, elettorali, di delegazione, di ratifica di trattati
internazionali, di bilanci e consuntivi);
rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la
conversione in legge con il voto di una delle due Camere;
regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti;
ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.
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Per il Comitato, questi sono limiti:
 di contenuto dei disegni di legge di conversione;
 di emendabilità del testo.
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 Il Presidente della Camera ha precisato che “la valutazione
dei requisiti costituzionali di necessità e urgenza per
l’adozione dei decreti-legge è dall’art. 96-bis, comma 2 del
Regolamento, espressamente riservata alla Commissione
cui il disegno di legge di conversione risulta assegnato in
sede referente, in ragione della stretta connessione che
intercorre tra l’esame degli aspetti relativi al merito del
provvedimento e l’apprezzamento delle esigenze che
legittimano il ricorso alla decretazione d’urgenza”
(lettera del 15 gennaio 1998).
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Art. 15, comma 3 della legge n. 400 del
1988
 3. I decreti devono contenere misure di immediata applicazione
e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo.
 Corte costituzionale n. 171/2007: La ratio della citata norma,
oltre che ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzione,
mira ad evitare che nei decreti-legge possano confluire
interventi che, sulla base di indici intrinseci ed estrinseci, quali
l'epigrafe, il preambolo ovvero il contenuto prevalente
dell'articolato non siano intrinsecamente correlati alle ragioni di
straordinaria necessità ed urgenza che giustificano l'esercizio
del potere di decretazione d'urgenza nelle fattispecie concreta.
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
AC 2852 (materia finanziaria; DL n. 81/2007) raccomandazione del
Comitato:
“Si considerino con particolare attenzione le prescrizioni contenute
nell'articolo 15 della citata legge n. 400 del 1988 che, nell'intento di
razionalizzare l'esercizio della potestà normativa del Governo,
stabiliscono - in ragione delle peculiarità dello strumento - che il
contenuto dei decreti-legge deve essere specifico e omogeneo,
nonché rispondente al titolo. La ratio della citata norma, oltre che
ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzione, mira ad evitare
che nei decreti-legge possano confluire interventi che, sulla base di
indici intrinseci ed estrinseci, quali l'epigrafe, il preambolo ovvero il
contenuto prevalente dell'articolato (come sottolineato della recente
sentenza della Corte costituzionale n. 171/2007), non siano
intrinsecamente correlati alle ragioni di straordinaria necessità ed
urgenza che giustificano l'esercizio del potere di decretazione
d'urgenza nelle fattispecie concreta”.
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L’art. 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988:
Regolamenti

1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta
giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare:
a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari;
b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di
principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale;
c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge,
sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge;
d) l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le
disposizioni dettate dalla legge.
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L’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988

2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle
Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro
trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle
materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione,
per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà
regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della
materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata
in vigore delle norme regolamentari.
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L’art. 17-bis, comma 1, della legge n. 400 del 1988:
Testi unici compilativi

1. Il Governo provvede, mediante testi unici compilativi, a raccogliere
le disposizioni aventi forza di legge regolanti materie e settori
omogenei, attenendosi ai seguenti criteri:
a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme;
b) ricognizione delle norme abrogate, anche implicitamente, da
successive disposizioni;
c) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti in modo
da garantire la coerenza logica e sistematica della normativa;
d) ricognizione delle disposizioni, non inserite nel testo unico, che
restano comunque in vigore.
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L’art. 17-bis, comma 2, della legge n. 400 del 1988

2. Lo schema di ciascun testo unico è deliberato dal Consiglio dei ministri,
valutato il parere che il Consiglio di Stato deve esprimere entro quarantacinque
giorni dalla richiesta. Ciascun testo unico è emanato con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa ulteriore deliberazione del Consiglio dei ministri.
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L’art. 17-bis, comma 3, della legge n. 400 del 1988

3. Il Governo può demandare la redazione degli schemi di testi unici ai sensi
dell’articolo 14, numero 2°, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di
cui al regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, al Consiglio di Stato, che ha
facoltà di avvalersi di esperti, in discipline non giuridiche, in numero non
superiore a cinque, nell’ambito dei propri ordinari stanziamenti di bilancio e,
comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Sugli
schemi redatti dal Consiglio di Stato non è acquisito il parere dello stesso,
previsto ai sensi dell’articolo 16, primo comma, numero 3°, del citato testo
unico di cui al regio decreto n. 1054 del 1924, dell’articolo 17, comma 25, della
legge 15 maggio 1997, n. 127, e del comma 2 del presente articolo.
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Statuto del contribuente
(Legge n. 212 del 2000)
 Art. 1 (Princìpi generali)
1. Le disposizioni della presente legge, in attuazione
degli articoli 3, 23, 53 e 97 della Costituzione,
costituiscono princìpi generali dell’ordinamento
tributario e possono essere derogate o modificate
solo espressamente e mai da leggi speciali.
2. L’adozione di norme interpretative in materia
tributaria può essere disposta soltanto in casi
eccezionali e con legge ordinaria, qualificando
come tali le disposizioni di interpretazione
autentica.
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 Art. 2 (Chiarezza e trasparenza delle disposizioni
tributarie)
1. Le leggi e gli atti aventi forza di legge che contengono
disposizioni tributarie devono menzionarne l’oggetto nel titolo;
la rubrica delle partizioni interne e dei singoli articoli deve
menzionare l’oggetto delle disposizioni ivi contenute.
2. Le leggi e gli atti aventi forza di legge che non hanno un
oggetto tributario non possono contenere disposizioni di
carattere tributario, fatte salve quelle strettamente inerenti
all’oggetto della legge medesima.
3. I richiami di altre disposizioni contenuti nei provvedimenti
normativi in materia tributaria si fanno indicando anche il
contenuto sintetico della disposizione alla quale si intende
fare rinvio.
4. Le disposizioni modificative di leggi tributarie debbono essere
introdotte riportando il testo conseguentemente modificato.
Master Qualità della Normazione
 Art. 3 (Efficacia temporale delle norme tributarie)
1. Salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, le disposizioni
tributarie non hanno effetto retroattivo. Relativamente ai tributi
periodici le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal
periodo d’imposta successivo a quello in corso alla data di
entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono.
2. In ogni caso, le disposizioni tributarie non possono prevedere
adempimenti a carico dei contribuenti la cui scadenza sia
fissata anteriormente al sessantesimo giorno dalla data della
loro entrata in vigore o dell’adozione dei provvedimenti di
attuazione in esse espressamente previsti.
3. I termini di prescrizione e di decadenza per gli accertamenti di
imposta non possono essere prorogati.
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Il rapporto con il Governo: le audizioni
 Nel corso delle varie legislature il Comitato ha
proceduto all’audizione, ai sensi dell’art. 143,
comma 2, del Regolamento, dei Ministri
competenti in relazione alle modalità di
produzione normativa di origine governativa, con
particolare riguardo all’uso della decretazione
d’urgenza e degli altri strumenti di normazione
primaria o secondaria a disposizione del Governo.
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Il rapporto sull’attività svolta
 È consuetudine che – al termine del proprio mandato
– il Presidente presenti al Comitato un rapporto
conclusivo nel quale sono riepilogate le principali linee
evolutive e giurisprudenziali seguite nel corso del
periodo considerato, nonché le principali attività
esterne realizzate nel corso del turno di presidenza.
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Le iniziative esterne
 Il Comitato, a latere della ordinaria attività consultiva, si è reso
promotore – fin dalla sua nascita – di iniziative a carattere
interistituzionale.
 Tali iniziative hanno finalità di riflessione sui problemi di metodo
della legislazione e sulle principali tendenze che si manifestano
nella dinamica dei fenomeni decisionali pubblici.
 Esse si propongono di gettare le basi per un dialogo su questi
temi tra esponenti istituzionali appartenenti ai diversi livelli
dell’ordinamento e più impegnati su problemi specifici di
funzionamento del nostro sistema istituzionale.
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Le pubblicazioni del Comitato
Il Rapporto sulla legislazione
 Ha assunto un’importanza centrale nell’attività esterna del
Comitato la preparazione del rapporto annuale.
 Il Rapporto nasce da un’iniziativa di collaborazione tra la
Camera e le Assemblee legislative regionali, aperta al
concorso di altre istituzioni e dei centri scientifici esterni.
 Il Rapporto è lo strumento attraverso il quale vengono
individuate le tendenze più recenti della produzione
normativa italiana.
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Le pubblicazioni del Comitato
Gli Appunti del Comitato
 La collana “Appunti del Comitato per la legislazione”
contiene approfondimenti utili al lavoro del Comitato ed
offre una riflessione ad ampio spettro sulla qualità della
produzione normativa.
 Ogni fascicolo è composto da due parti: la prima dà conto,
in forma sintetica, della produzione normativa realizzata
nel corso della legislatura; la seconda consiste in un focus
volto ad approfondire di volta in volta specifiche tematiche.
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Il sito Internet
 I contenuti delle pagine dedicate al Comitato nel sito
della Camera sono oggetto di costante
aggiornamento.
 Sul sito sono disponibili l’ordine del giorno, i resoconti
sommari delle sedute, i resoconti stenografici delle
audizioni, i testi integrali dei Rapporti sulla
legislazione, i rapporti sull’attività svolta dal Comitato, i
materiali di documentazione e gli Appunti del
Comitato.
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Le riunioni interistituzionali
 Il Comitato è promotore di riunioni interistituzionali sui
metodi della legislazione o finalizzate alla
elaborazione e quindi alla presentazione del Rapporto
annuale sulla legislazione.
 Il Comitato promuove anche attività seminariali ed
incontri, nel perseguimento della propria finalità
istituzionale di affermare i valori della qualità
legislativa.