La manovra di finanza pubblica 2008
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
Forte dei marmi – Sala Consiliare 20 ottobre 2008
Spese di personale:
modalità di calcolo,
problematiche e prospettive
Relatore
Dott. ANTONIO LE DONNE
Segretario Generale - Direttore Generale
COMUNE DI CAPANNORI
con la consulenza di Carolina Giglioni e Silvia Giovannetti
e la collaborazione di Ivana Cappucci e Gabriele Matteelli
DISCIPLINA DI RIFERIMENTO (1)
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
di livello legislativo
FINANZIARIA ANNO 2006
•
Innova sensibilmente il complesso sistema di controlli
e vincoli già imposti dalle finanziarie degli anni passati.
•
Detta
stringenti
disposizioni
in
ordine
al
contenimento della spesa del personale (commi
198-204) nell’ambito della strategia di limitazione
delle spese correnti
•
Impone, per gli anni 2006, 2007 e 2008, un tetto
massimo alla spesa di personale (al lordo degli oneri
riflessi a carico delle Amministrazioni e dell’IRAP)
corrispondente all’ammontare dell’anno 2004
diminuito dell’1% (il “famoso” comma 198)
DISCIPLINA DI RIFERIMENTO (2)
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
di livello legislativo
FINANZIARIA ANNO 2007
Il comma 557 recita:
“… gli enti sottoposti al patto di stabilità interno
assicurano la riduzione delle spese di
personale, garantendo il contenimento della
dinamica retributiva e occupazionale, anche
attraverso la razionalizzazione delle strutture
burocratico-amministrative …”
DISCIPLINA DI RIFERIMENTO (3)
di livello legislativo
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
FINANZIARIA ANNO 2008
Il comma 120 dell’art. 3 aggiunge, al termine del
comma 557 della finanziaria 2007, il seguente periodo:
”Eventuali deroghe (…), devono comunque assicurare
il rispetto delle seguenti ulteriori condizioni:
 che l’Ente abbia rispettato il patto di stabilità
nell’ultimo triennio
 che il volume complessivo della spesa per il
personale in servizio non sia superiore al parametro
obiettivo valido ai fini dell’accertamento della
condizione di ente strutturalmente deficitario
 che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e
popolazione residente non superi quello determinato
per gli enti in condizioni di dissesto.”
DISCIPLINA DI RIFERIMENTO (4)
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
di livello non legislativo
Circolare del
Ministero dell’economia e delle finanze
n. 9 del 17 febbraio 2006
INDICAZIONI DELLA
RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO
Esplicita e chiarisce
le componenti da includere e quelle da escludere
per la determinazione della “Spesa di personale”
ai fini del limite di spesa
ai sensi dell’art. 1 comma 557
della legge finanziaria 2006 .
DISCIPLINA DI RIFERIMENTO (5)
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
di livello non legislativo
L’INTERPRETAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE TOSCANA:
studio di un caso concreto
Nell’ambito di un controllo-monitoraggio (ai sensi dei
commi 166 e ss. dell’art. 1 della Legge Finanziaria
2006), che ha interessato il Comune di Capannori nei
mesi di luglio e agosto 2008, la Sezione Regionale
Toscana della Corte dei Conti
interpretando la
Circolare n. 9/2006 ha fornito indicazioni circa la
corretta individuazione delle voci rientranti nelle spese
di personale.
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
Schema indicato dalla
Corte dei Conti - Sezione Regionale Toscana
VOCI RIENTRANTI NELLE SPESE DI PERSONALE
(1)
Schema
riferito alla
realtà del
Comune di
Capannori
Elencovoci incluse
Circolare
9/06
1. retribuzioni lorde – trattam
ento fisso ed
accessorio – corrisposte al personale dipendente con
contrattoatem
poindeterm
inatoedeterm
inato
2. oneri riflessi a carico del datore di lavoro per
contributi obbligatori
3. assegni per il nucleo fam
iliare, buoni pasto e
speseper equoindennizzo
Spese
Intervento1
4. som
m
erim
borsateadaltreAm
m
inistrazioni per il
personale
in
posizione
di
com
ando
spese sostenute per il personale previsto dall’art. 90
del D. Lgs n. 267/2000
Previsto
5. com
pensi per gli incarichi conferiti ai sensi
dell’art. 110, com
m
i 1e2
6. retribuzioni lorde – trattam
ento fisso ed
accessorio – corrisposte al Segretario Generale
DirettoreGenerale
7. diritti di rogito
NON
Previsto
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Antonio Le Donne
Schema indicato dalla
Corte dei Conti - Sezione Regionale Toscana
VOCI RIENTRANTI NELLE SPESE DI PERSONALE
(2)
Elenco voci incluse
Spese Intervento 7 IRAP
Circolare
9/06
Previsto
Altre spese
espressamente richiamate
dal comma 198 della
finanziaria 2006:
Altre spese di
personale
1.
Co.Co.Co.
2.
Co.Co.Pro.
3. Lavoro flessibile
(compreso il lavoro temporaneo)
4. Emolumenti a carico
delle Amministrazioni per LSU
Previsto
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Antonio Le Donne
Schema indicato dalla
Corte dei Conti - Sezione Regionale Toscana
VOCI ESCLUSE DALLE SPESE DI PERSONALE
Elenco voci escluse
1.
spese per il personale appartenente alle categorie
protette
2.
spese sostenute dall’Ente per il proprio personale
comandato presso altre Amministrazioni e per le quali
è previsto il rimborso da parte delle Amministrazioni
utilizzatrici
3.
spese per il lavoro straordinario ed altri oneri di
personale direttamente connessi all’attività elettorale,
per cui è previsto il rimborso da parte del Ministero
degli Interni.
4.
oneri derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi
nazionali di lavoro intervenuti dopo l’anno 2004
5.
spese per la formazione
Circolare
9/06
Previsto
PROBLEMATICHE INTERPRETATIVE
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Antonio Le Donne
emerse nel caso concreto
L’interpretazione della Circolare n. 9/2006 fornita dalla
Sezione regionale della Corte dei Conti è risultata, in
taluni punti, di problematica applicazione.
Nel caso concreto, in occasione del controllo effettuato
presso il Comune di Capannori, è emersa la necessità di
approfondimenti teorici a proposito della programmazione
delle spese di personale per gli anni 2004-2008.
In tale occasione vi è stato un fattivo, interessante e leale
confronto tra Corte dei Conti e Comune di Capannori, nel
corso del quale sono stati esaminati i punti critici di cui
daremo conto nelle successive slides.
PUNTI CRITICI
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Antonio Le Donne
affrontati da Corte dei Conti - Comune di Capannori
1.
Computo degli oneri derivanti dai rinnovi dei
contratti collettivi nazionali di lavoro intervenuti
dopo il 2004
2. Computo delle spese sostenute dall’ente per il proprio
personale comandato presso altre Amministrazioni
e per le quali è previsto il rimborso da parte delle
Amministrazioni utilizzatrici
3. Computo dei costi per incarichi di cui al comma 3, art.
110, D.Lgs. 267/2000
4. Computo delle retribuzioni lorde – trattamento fisso ed
accessorio – corrisposte al Segretario Generale
Direttore Generale
5. Computo dei diritti di rogito
PUNTO CRITICO 1.
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
ONERI DERIVANTI DAI RINNOVI CONTRATTUALI
Corte dei Conti
Comune di Capannori
ESCLUSIONE ONERI DERIVANTI
DAI RINNOVI CONTRATTUALI:
accoglie
interpretazione
letterale
circolare n. 9/2006 ritenendo solo così
garantita CORRETTA COMPARAZIONE
delle spese per annualità.
INCLUSIONE DERIVANTI
DAI RINNOVI CONTRATTUALI:
scelta
cautelativa
conformandosi
all’orientamento generale, espresso
anche in numerosi convegni, che
riteneva
più
coerente
tale
interpretazione con la finalità ultima
della norma : CONTENIMENTO DELLA
SPESA.
PUNTO CRITICO 2.
SPESE PERSONALE COMANDATO
Segretario Generale Direttore Generale
La circolare n. 9/2006 esclude dalle spese di personale le spese sostenute
dall’Ente per il proprio personale comandato presso altre Amministrazioni
e per le quali è previsto il rimborso da parte di altre Amministrazioni
Comune di Capannori
Corte dei Conti
Considera
“Amministrazioni”
esclusivamente
quelle
elencate dal comma 2
art. 1, D.Lgs. 165/2001.
INCLUSIONE
NELLE SPESE
DI PERSONALE
CONCETTO DI
AMMINISTRAZIONE
Antonio Le Donne
PRESSO SOCIETA’ IN HOUSE
Tesi recentemente
accolta con la
L. 133/2008
(art. 76 comma 1)
Se in house è
1) “Amministrazione”:
escludere dalla spesa
2) “Organismo giuridico
autonomo”:
escludere dalla spesa
Vedi slide 2 bis
ESCLUSIONE
DALLE SPESE
DI PERSONALE
PUNTO CRITICO 2bis. APPROFONDIMENTO
SPESE PERSONALE COMANDATO
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
PRESSO SOCIETA’ IN HOUSE
A) Nel caso in cui si voglia enfatizzare il legame che
sussiste tra ente locale e società in house providing ai sensi
dell’art. 113, comma 5, lett. C del d.lgs. 267/2000
(delegazione interorganica, distinzione formale ma identità
sostanziale, organismo di dirito pubblico, ente “non market
oriented” Circolare 8/06 Min.Econ.) LE SPESE DI
PERSONALE COMANDATO SONO ESCLUSE
B) Nel caso in cui si voglia enfatizzare la distinzione tra
personalità giuridica dell’ente e società ai sensi del codice
civile, poiché il personale assegnato all’istituzione di cui
all’art. 114 del d.lgs. 267/2000, che non ha personalità
giuridica, non veniva computato tra le spese di personale
secondo la circolare 8/06 Min.Econ., A MAGGIOR RAGIONE
NON POTEVA ESSERLO quello comandato alla società in
house, vieppiù se il costo era regolarmente rimborsato
all’ente locale socio
PUNTO CRITICO 3.
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
INCARICHI ART. 110 D.LGS. 267/00
DUE OSSERVAZIONI
1) I contratti di cui all'art. 110, comma 1 e 2 del
D.Lgs. 267/00 previsti per la copertura di qualifiche
dirigenziali o di alte specializzazioni non vanno imputati
al
costo
contrattuale
del
personale,
come
esplicitamente
previsto dal comma 3 del medesimo
articolo.
2) La L.133/08 include tra le spese di personale gli
incarichi di cui all'art. 110 in violazione sia del
sopracitato comma 3, sia dell'art. 1, comma 4 del D.Lgs.
267/00 che recita: “Ai sensi dell'articolo 128 della
Costituzione le leggi della Repubblica non possono
introdurre deroghe al presente testo unico se non
mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.”
PUNTO CRITICO 4.
Segretario Generale Direttore Generale
Antonio Le Donne
RETRIBUZIONE DEL SEGRETARIO GENERALE
TRE OSSERVAZIONI
1) Le circolari del ministero dell’economia e delle
finanze non dettano disposizioni in merito
2) La circolare ANCI di commento alla finanziaria del
2006 suggeriva di escludere la retribuzione del
Segretario Generale dal tetto di spesa in considerazione
del fatto che tale soggetto non fa parte dell’organico
dell’Ente
3) L’art. 97 del TUEL 267/00 individua il Segretario
Generale come figura obbligatoria dell’Ente locale,
conseguendone che la relativa retribuzione debba
essere esclusa dal tetto di spesa
PUNTO CRITICO 5.
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DIRITTI DI ROGITO
Corte dei Conti
Comune di Capannori
INCLUSIONE nelle spese:
la
loro
esclusione
non
contemplata dalla normativa.
è
ESCLUSIONE dalle spese:
•trovano piena copertura con i
diritti versati dai privati: è pertanto
discutibile qualificarli “spesa di
personale”; tale interpretazione è
sostenuta dall’ANCI
•hanno natura paratributaria come
da uniforme annosa dottrina e
statuizione dell'Agenzia Nazionale
Segretari su conforme parere del
Consigliere di Stato De Lipsis.
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Antonio Le Donne
CASI DI ESCLUSIONE CIRCOLARE 9/06
Le spese di personale totalmente a carico di
finanziamenti comunitari o privati, che non comportano
quindi alcun aggravio per il bilancio dell’Ente
• Finanziamenti comunitari:
• spese ammesse a rendiconto
• Finanziamenti privati:
• Sponsorizzazioni
• Project financing
1° CASO CONTROVERSO:
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PROGETTO CONDONO
Se una collaborazione si
AUTOFINANZIA
deve essere considerata
spesa di personale?
PROGETTO CONDONO
Comune di Capannori
Progetto finalizzato al recupero dei crediti
derivanti dai condoni edilizi.
Da effettuare con personale assunto tramite
contratto di collaborazione.
Il costo del personale imputato come spesa
in conto capitale si AUTOFINANZIA con gi
introiti dei condoni medesimi.
ASSIMILABILE A:
•DIRITTI DI ROGITO
•FINANZIAMENTI COMUNITARI/PRIVATI
2° CASO CONTROVERSO:
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emolumenti lett. k CCNL 1.4.99
In base al contratto nazionale dell’1.4.99 gli emolumenti
di cui all’art. 15 lett. K (legge Merloni, recupero ICI,
censimento, ecc.) vanno inclusi nel prospetto del
contratto decentrato ai fini di una corretta ricognizione
degli emolumenti complessivamente riconosciuti ai
dipendenti, ma :
- sono finanziati autonomamente
derivanti dalle leggi che li prevedono;
con
risorse
- procurano molto spesso entrate superiori alle uscite o
comunque consentono riduzioni di spese altrettanto
superiori agli emolumenti pagati;
- sono vincolati con destinazione ai dipendenti che
svolgono le attività collegate;
- sono appositamente regolati attraverso strumenti
normativi anche secondari, come i regolamenti locali.
ALTRE VOCI DELLA CIRCOLARE 9/06
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NON INTERESSATE DAL CASO CONCRETO
Incluse
Le spese sostenute dall'Ente per il
personale in convenzione (ai sensi degli
artt. 13 e 14 del CCNL 22 gennaio 2004)
per la quota parte di costo effettivamente
sostenuto
Escluse
Per il solo anno 2006, le spese per il
personale con contratti di formazione e
lavoro prorogati al 31/12/2006 dall'art. 1,
c. 243 della legge finanziaria 2006
LA LEGGE 133/08
LEGGE DI CONVERSIONE DEL DL 112/08
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COSIDDETTO “DECRETO BRUNETTA”
Il comma 1, art. 76 della L. 133/08 include nelle
spese di personale anche:
1. collaborazioni coordinate e continuative
2. somministrazione di lavoro
3. personale di cui all'articolo 110 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267
4. tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza
estinzione del rapporto di pubblico impiego, in
strutture e organismi variamente denominati
partecipati o comunque facenti capo all'ente
APPROFONDIMENTO SU PUNTO 1 LEGGE 133
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collaborazioni coordinate e continuative (1)
Occorre distinguere:
• la natura della
progetto, occasionale)
collaborazione
(co.co.co.,
a
• l'oggetto della stessa (oggetto generico: d’opera,
intellettuale;
oggetto
specifico:
studio,
ricerca,
consulenza, progettazione, ecc.)
• il soggetto
societaria)
(individuale,
professionale,
forma
APPROFONDIMENTO SU PUNTO 4 LEGGE 133
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Antonio Le Donne
utilizzo dipendenti nelle partecipate
Art.76, comma 1, punto 4
“tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del
rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi
variamente denominati partecipati o comunque facenti
capo all'ente”
COMMENTO
Tale
previsione,
oltre
alle
considerazioni
precedentemente svolte, dovrebbe valere per il
futuro essendo prevista normativamente per la
prima volta solo con la legge 133/08.
Ne consegue che non potrebbe essere applicata per
la verifica del rispetto del tetto di spesa per gli anni
precedenti.
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PROSPETTIVE (1)
A LIVELLO DEL SISTEMA NORMATIVO
SITUAZIONE: Non si può che attendere il Decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) che dovrà
stabilire definitivamente le voci da computare ai fini
della determinazione e rispetto del tetto di spesa.
RISPOSTA: adottare cautelativamente la griglia della
Corte dei Conti come integrata dalla legge Brunetta
.
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PROSPETTIVE (2)
A LIVELLO DEL SISTEMA INFORMATIVO
SITUAZIONE: L’offerta di software presenti sul mercato è
sottodimensionata
sia
quantitativamente,
sia
qualitativamente rispetto alle esigenze di monitoraggio
delle spese e di calcolo automatizzato del rispetto del
tetto.
RISPOSTA: Predisporre in casa software di transizione in
attesa di avere le specifiche tecnico/normative per la
successiva implementazione informatica.
Antonio Le Donne
Segretario Generale Direttore Generale
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