La programmazione operativa
Dialoghi al Centro Toniolo – Padova
23 ottobre 2007
“L’inferno dei viventi non
è qualcosa che sarà; se ce
n’è uno, è quello che è già
qui, l’inferno che abbiamo
tutti i giorni, che formiano
stando insieme. Due modi
ci sono per non soffrirne.
Il primo riesce fatale a
molti: accettare l’inferno e
diventarne parte fino al
punto di non vederlo più.
Il secondo è rischioso ed
esige attenzione ed
apprendimento continui:
cercare e saper riconoscere
chi e cosa, in mezzo all’
inferno, non è inferno, e
farlo durare e dargli spazio”
Italo Calvino, Le città invisibili,1972
Vivere quotidianamente nella pubblica amministrazione talvolta significa
avere la sensazione di subire il “caos”, un caos sistematico non dominato da
regole certe e da principi di senso comune, di cui nella nostra esistenza privata
non potremmo fare a meno.
Usiamo la parola “vivere” e non “lavorare”, perchè sempre più rimanere
nel sistema è una scelta di vita per chi vuole introdurre dei cambiamenti che
abbiano una ricaduta evidente sulla nostra società.
Bene, non stiamo accettando l'inferno. Abbiamo prestato attenzione,
stiamo ancora tentando di capire dove risiede l'intera irragionevolezza del sistema.
La comprensione di certi funzionamenti ci ha reso più abili nel
distinguere “chi” e che “cosa” sono pubblica amministrazione, intesa come
governo responsabile del bene comune e delle comunità: questo deve
durare e questo deve avere spazio.
La pianificazione
strategica
La pianificazione strategica è il processo attraverso il quale si definiscono le finalità
dell’ente, le principali linee strategiche ed i connessi limiti autorizzatori triennali
di primo livello (per servizi/interventi e per programmi ed eventuali progetti).
Alla pianificazione strategica sono associati i seguenti documenti:
 le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso
del mandato (art. 46, c. 3 del Tuel),
 la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale (artt. 170 e
171 del Tuel),
 il programma triennale dei lavori pubblici (art. 14 della L. 415/98).
Si tratta di documenti:
a) unicamente programmatici (linee programmatiche per azioni e progetti);
b) programmatici e contabili (relazione previsionale e programmatica e programma
triennale dei lavori pubblici);
c) unicamente contabili (bilancio pluriennale);
d) di respiro pluriennale;
e) di competenza del consiglio;
f) propedeutici alla definizione dei documenti di programmazione e budgeting.
La programmazione
La programmazione è il processo attraverso il quale si identificano le linee
programmatiche dell’ente ed i connessi limiti autorizzatori annuali di primo livello
(per servizi/interventi e per programmi ed eventuali progetti).
Alla programmazione sono associati i seguenti documenti:
 La relazione previsionale e programmatica (relativamente al primo esercizio),
 il bilancio annuale di previsione (artt. 164, 165 e 170 del Tuel),
 l’elenco annuale dei lavori pubblici (art. 14 della L. 415/98).
Si tratta di documenti:
a) programmatici e contabili (relazione previsionale e programmatica ed elenco
annuale dei lavori pubblici);
b) unicamente contabili (bilancio annuale di previsione);
c) di esercizio;
d) di competenza del Consiglio;
e) propedeutici alla definizione del piano esecutivo di gestione
Il budgeting
Il budgeting è il processo attraverso il quale si negoziano e definiscono gli
obiettivi gestionali ed i connessi limiti autorizzatori di secondo livello
(per progetti e capitoli).
Lo strumento tipico di budgeting per gli enti locali è il piano esecutivo di
gestione (art. 169 del Tuel).
Il piano esecutivo è un documento:
a)
programmatico e contabile;
b)
di esercizio;
c)
di competenza della giunta;
d)
di indirizzo per l’attività di gestione dei dirigenti.
La verifica dello stato di
attuazione dei programmi
La verifica dello stato di attuazione dei programmi è un processo diretto ad accertare il grado di
realizzazione delle finalità definite all’interno della relazione previsionale e programmatica.
Tale verifica è effettuabile, in modo strutturato e programmato, grazie all’utilizzo di due
documenti:
 lo stato di attuazione dei programmi, da effettuarsi con periodicità stabilita dal regolamento
di contabilità dell’ente locale, e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun
anno (art. 193, c. 2 del Tuel);
 il rendiconto della gestione – comprendente il conto del bilancio, il conto economico ed il
conto del patrimonio (art. 227 del Tuel) – a cui è allegata (art. 227, c. 5, lett. a del Tuel) la
relazione illustrativa dell’organo esecutivo che esprime le valutazioni di efficacia dell’azione
condotta, sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi e ai costi sostenuti (art.
151, c. 6 del Tuel).
Lo stato di attuazione dei programmi e il rendiconto della gestione sono documenti:
a) programmatici e contabili;
b) di competenza del consiglio;
c) redatti sulla base di quanto definito nella relazione previsionale e programmatica e nel
bilancio di previsione.
Le finalità dello stato di attuazione dei programmi rientrano tra quelle tipiche dei report di
riorientamento dell’indirizzo politico; il rendiconto, invece, si pone più come uno strumento di
consuntivazione dell’attività svolta e dei risultati raggiunti.
Il controllo di gestione
Il controllo di gestione è un processo diretto a verificare lo stato
di attuazione degli obiettivi programmati, lo stato dell’entrata e della
spesa e il rapporto tra risorse acquisite, costi sostenuti e servizi offerti.
Tale verifica è finalizzata al monitoraggio del grado di efficacia,
efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, al supporto
delle decisioni e al riorientamento della gestione.
Gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le modalità
stabilite dal Tuel, dai propri statuti e dal regolamento di contabilità
(artt. 196, 197 e 198 del Tuel).
È importante notare come lo sviluppo di sistemi di controllo negli enti locali
possa prendere avvio da verifiche di attuazione del piano esecutivo di
gestione (sia per la parte programmatica che contabile) ed essere
successivamente integrato dalle risultanze della contabilità analitica. In
tal senso il controllo di gestione non deve essere confuso con il
controllo dei costi che ne rappresenta unicamente uno degli strumenti
di attuazione.
Tabella di raccordo tra fasi e documenti di pianificazione,
programmazione, budgeting e controllo
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267
(T.U.E.L.)
Titolo II Programmazione e bilanci
Capo I – Programmazione artt.162-177
L'insieme degli strumenti contabili previsti dall'ordinamento per cogliere la peculiarita'
della rappresentazione dei risultati e' composto da:
BILANCIO DI PREVISIONE:
E' un documento contabile che contiene le previsioni di Entrata e di Spesa relative
all'esercizio cui il Bilancio si riferisce. Per i Comuni e le Province deve essere redatto
osservando i principi contabili e rispettando la struttura fissata dalla legge. Il
Bilancio Finanziario e' definito autorizzatorio o vincolante perche' gli Stanziamenti
di Spesa costituiscono limite agli Impegni fatta eccezione per i servizi in conto terzi,
mentre gli Stanziamenti in Entrata autorizzano il reperimento delle relative forme di
finanziamento. Il principio di competenza finanziaria impone che nel Bilancio
Preventivo di Competenza debbono essere indicate, relativamente all'Esercizio
considerato, le Entrate che si prevede di Accertare e le Spese che si prevede di
Impegnare. I principali principi del Bilancio degli Enti Locali sono:
Annualita‘- Unita‘ - Universalità - Competenza Finanziaria - Integrita‘- Pareggio Equilibrio economico-finanziario - Pubblicita‘ - Veridicita‘ - Trasparenza Attendibilita'
Le Entrate si suddividono in Titoli, Categorie e Risorse; le Spese in Titoli, Funzioni,
Servizi ed Interventi. Le Risorse e gli Interventi costituiscono, rispettivamente per
l'Entrata e per la Spesa, le unita' elementari di bilancio, con l'eccezione dei servizi in
conto di terzi per i quali l'unita' elementare di bilancio e' il capitolo.
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(T.U.E.L.)
Titolo II Programmazione e bilanci
Capo I – Programmazione artt.162-177
PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE (P.E.G.):
E' un documento approvato dalla Giunta dell'Ente all'inizio dell'Esercizio
che individua per ciascun Esercizio gli obiettivi da raggiungere, le
dotazioni ed i relativi responsabili. Rispetto al Bilancio di Previsione il
P.E.G. contempla una ulteriore suddivisione delle Risorse dell'Entrata in
Capitoli, dei Servizi in Centri di Costo e degli Interventi della Spesa in
Capitoli. Pur riferendosi allo stesso periodo di analisi, il PEG si
differenzia dal Bilancio di Previsione, perche' non e' solo uno strumento
di programmazione finanziaria, ma contiene anche una serie di dati
quali-quantitativi inerenti la gestione dei singoli servizi. Il PEG
determina, inoltre, gli Obiettivi di gestione dei singoli servizi sulla base
delle risorse disponibili e rappresenta, pertanto, lo strumento principale
attraverso il quale si contribuisce a separare funzioni di direzione e
controllo, da un lato, e competenze gestionali dall'altro, attuando negli
Enti Locali la riforma del pubblico impiego di cui al D.Lgs. 29/1993.
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(T.U.E.L.)
Titolo II Programmazione e bilanci
Capo I – Programmazione artt.162-177
BILANCIO PLURIENNALE:
Il Bilancio Pluriennale dei Comuni e delle Province è elaborato in termini di
competenza e copre un periodo, da tre a cinque anni, pari a quello
della Regione di appartenenza. E' uno strumento di programmazione a
medio termine. Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale per il
primo esercizio corrispondono a quelli del Bilancio di Previsione; per
questo viene definito "scorrevole" ossia viene aggiornato annualmente.
Il Bilancio Pluriennale deve osservare gli stessi principi di quello di
Previsione, tranne quello dell'Annualita'. Puo' considerarsi una
derivazione della Relazione Previsionale e Programmatica in quanto si
riferisce allo stesso arco di tempo e consiste, sostanzialmente, nella
quantificazione monetaria delle scelte di programmazione precisate,
vagliate e motivate nella Relazione stessa. Per effetto dell'Art. 55
comma 3 della Legge 142/90 il Bilancio Pluriennale e' diventato
obbligatorio per tutti gli Enti.
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267
(T.U.E.L.)
Titolo II Programmazione e bilanci
Capo I – Programmazione artt.162-177
RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA:
La Relazione Previsionale e Programmatica illustra le caratteristiche
generali della popolazione, del territorio, delle attivita' economiche, i
bisogni dei cittadini, i servizi erogati, precisandone risorse umane,
strumentali e tecnologiche. Comprende per la parte Entrata una
valutazione sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento
ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli. Per
la parte Spesa e' redatta per Programmi ed eventuali Progetti,
rilevando l'entita' e l'incidenza percentuale della Previsione con
riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a
quella di investimento.
SCHEMA CRONOLOGICO
Vediamo l’esatta cronologia degli adempimenti in termini di elaborazione e
redazione documentale:
1.
Relazione previsionale programmatica (Art. 170 D. Lgs. n. 267 del
2000) e Documento di programmazione (Art. 46, comma 3 D. Lgs. n.
267 del 2000).
2.
Schema Piano triennale delle opere pubbliche (Art. 1, comma 2 D.M.
22 giugno 2004) e Piano Generale di Sviluppo (Art. 165, comma 7 D.
Lgs. n. 267 del 2000).
3.
Piano del fabbisogno triennale del personale (Art. 91, D. Lgs. n. 267
del 2000).
I punti 1, 2, 3 vanno a costruire il:.
4.
Bilancio Pluriennale (Art. 171, D. Lgs. n. 267 del 2000).
I punti 1, 2, 3, e 4 saranno gli allegati del:
5.
Bilancio annuale (Art. 162, D. Lgs. n. 267 del 2000).
A seguito della deliberazione da parte del Consiglio Comunale del Bilancio
annuale, la Giunta approverà il:
6.
Piano Esecutivo di gestione (Art. 169, D. Lgs. n. 267 del 2000).
ll processo di programmazione,
gestione e controllo
Usando la metafora del “Sindaco-Pittore” è che,
avendo una tela da dipingere, l’idea del soggetto
da dipingere è il programma politico, il soggetto
del quadro è la relazione previsionale del quadro,
quanto costano i colori ed i pennelli è il bilancio
annuale (e bilancio pluriennale), e la verifica che il
disegno stia venendo così come era stato detto
con i giusti colori e con quanto stabilito nella
spesa sono i sistemi di controllo. Ovviamente ogni
componente (le montagne, i boschi, le nuvole il
cielo, ecc.) del quadro sono i singoli piani
settoriali degli assessori.
ll processo di programmazione,
gestione e controllo
Per questo motivo impostare un quadro senza poi avere chiaro i componenti
del disegno può avere ripercussioni su tutto il sistema amministrativo.
Infatti se per caso il Sindaco pittore decide di disegnare un paesaggio
senza le montagne (montagne sta per assessorato) si creerà di fatto un
buco programmatico e cioè un azione amministrativa amputata di un
piano settoriale specifico. Si pensi ad esempio alla mobilità ed a cosa
vuole dire per un Ente Locale decidere di non dotarsi un piano della
mobilità e cosa vuole dire anche a livello di bilancio.
Ecco spiegato, in maniera molto semplice l’importanza del legame
programmazione e controllo interno. Quindi a seguito della “Relazione
Previsionale Programmatica”, il sistema di programmazione dell’Ente
Locale viene impostato attraverso il bilancio di previsione annuale e gli
allegati al bilancio. Di tale allegati fanno parte, come già detto la
Relazione previsionale programmatica (Documento di programmazione),
il bilancio pluriennale, il bilancio triennale delle opere pubbliche, il piano
generale di sviluppo, il Piano esecutivo di gestione e il Piano del
fabbisogno triennale del personale
ll processo di programmazione,
gestione e controllo
La dizione “allegati”, utilizzata dal legislatore all’art. 170 e seguenti del TUEL
non deve indurci in errore, portandoci a considerare i citati atti come meri
adempimenti ad integrazione del documento fondamentale, rappresentato
dal bilancio di previsione annuale. In realtà questi elaborati vanno
predisposti contestualmente ovvero, per essere più precisi, detti strumenti,
in un’ottica di programmazione di medio-lungo periodo devono essere
elaborati e redatti in forma antecedente al bilancio annuale. Ovviamente
tra gli allegati e il bilancio annuale vi deve essere coerenza fra gli elaborati,
evitando discordanze e assicurando completezza nell’esposizione dei dati
contabili e delle parti descrittive. Il Piano esecutivo di gestione, pur se
approvato dalla Giunta dopo che il Consiglio Comunale ha deliberato il
bilancio di previsione annuale, in realtà nella sua formulazione di base
deve essere impostato prima ancora del bilancio annuale. Infatti, è un
logico antecedente che consente di ipotizzare stanziamenti veritieri che
tengano in considerazione i reali fabbisogni connessi con il perseguimento
delle politiche locali. La versione definitiva naturalmente richiede una
approvazione successiva, che terrà conto degli adempimenti e delle
variazioni che l’organo volitivo riterrà di apportare allo schema previsionale
di bilancio presentato dalla Giunta.
Dalla relazione previsionale
programmatica al modello di
“governance locale”
La relazione previsionale programmatica diventa la cornice generale dove fare
confluire in prospettiva i singoli piani settoriali afferenti ai singoli assessorati
Nel TUEL viene disposto che gli Enti Locali allegano al bilancio di previsione una
relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello
del bilancio pluriennale. (art. 180)
Secondo il dictum di legge la Relazione sembrerebbe un mero allegato al
bilancio, in realtà è un documento di prioritaria importanza poiché alla base
di tutta l'attività dell'Ente Locale deve esserci la “Programmazione”: il che
equivale a dire che senza Programmazione non c'è attività o quella
compiuta è nulla, e parimenti una Programmazione inadeguata
rende l'azione amministrativa inefficace.
Relazione previsionale e
programmatica
La Relazione Previsionale Programmatica trae origine, nella sua fase per c.d.
embrionale, nel Programma amministrativo che viene presentato nella fase pre
elettorale.
Dispone l'art. 73, T.U.E.L., “con la lista di candidati al consiglio comunale deve
essere anche presentato il nome e cognome alla carica di sindaco ed il
programma amministrativo da affiggere all'albo pretorio”
Pertanto, nella Relazione Previsionale Programmatica viene trasfuso il programma
elettorale propagandato da ogni candidato alla carica di sindaco nel corso della
campagna elettorale.
Ne consegue che inevitabilmente il primo atto formale che un Sindaco si trova a
compiere dopo le avvenute elezioni amministrative è la Relazione Previsionale
Programmatica, dove, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee
programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del
proprio mandato, ai sensi dell’art. 46 comma 3 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n.
267.
A confermare la sostanziale importanza strategica di questo atto vi è anche la
circostanza che trattasi di atto fondamentale di competenza del consiglio
comunale (art. 42 TUEL).
Relazione previsionale e
programmatica
Il contenuto e l'oggetto della Relazione Previsionale Programmatica è delineato nell'art. 170 del TUEL:
1. Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un
periodo pari a quello del bilancio pluriennale.
2. La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra anzitutto le caratteristiche generali della
popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane,
strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari,
individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli.
3. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi
indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l'entità e l'incidenza percentuale della previsione
con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento.
4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e
strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed
è data specifica motivazione delle scelte adottate.
5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto
all'esercizio precedente.
6. Per gli organismi gestionali dell'ente locale la relazione indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in
termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.
7. La relazione fornisce adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli
strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla delibera di cui all'articolo 172, comma 1, lettera c), e relativi
piani di attuazione e con i piani economico-finanziari di cui all'articolo 201.
8. Con il regolamento di cui all'articolo 160 è approvato lo schema di relazione, valido per tutti gli enti, che contiene le
indicazioni minime necessarie a fini del consolidamento dei conti pubblici.
9. Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e
di giunta che non sono coerenti con le previsioni della relazione previsionale e programmatica.
Relazione previsionale e
programmatica
Già da una sommaria lettura della norma possiamo individuare più sezioni del
documento che possono essere sintetizzate nel minimo e in modo
estremamente semplicistico come segue:

una prima sezione in cui si esamina la realtà locale al fine di individuare i
nuovi bisogni della popolazione e del territorio ed il grado di soddisfazione
dei bisogni già esistenti e noti (per esempio se occorre intensificare un
servizio a favore degli anziani essendo la popolazione comunale
rappresentata da un'ampia percentuale di ultra sessantenni). La conoscenza
di questi dati consente di indirizzare i servizi offerti alla collettività.

una seconda sezione mira alla analisi degli strumenti finanziari disponibili
all'ente al fine di conoscere, per esempio, quanto deve essere dedicato alla
spesa corrente e quanto può essere indirizzato a progetti e agli investimenti

altra sezione è dedicata alla verifica dello stato di esecuzione dei programmi
iniziati negli anni precedenti, specie di quelli non ancora ultimati.

vi è poi una sezione dedicata all'analisi dell'ultimo consuntivo ed una che
riassume in generale il contenuto complessivo della Relazione.
Relazione previsionale e
programmatica
Appare ora più chiaro come, nonostante sia poco enfatizzato dalle
osservazioni tecniche in materia, tale atto, che è la traduzione in atto
amministrativo del proprio programma elettorale, ha effetti impattanti per
tutta la struttura dell’Ente Comune. Innanzitutto la visione strategica della
propria realtà territoriale e il raggiungimento degli obiettivi illustrati nella
sede consiliare comporta la ridefinizione della distinzione (e non divisione)
tra politica e amministrazione. Fra le funzioni ed i poteri di indirizzo e
controllo spettanti agli organi di governo (Sindaco, Giunta, Consiglio
Comunale) e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica attribuita ai
dirigenti e responsabili dei servizi mediante autonomi poteri di spesa, di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. (Art. 107
TUEL 267/2000). Di fatto la relazione previsionale programmatica diventa
la cornice generale dove fare confluire in prospettiva i singoli piani
settoriali afferenti ai singoli assessorati, per esempio il Piano Regolatore
per l’assessorato all’ Urbanistica, Il Piano Urbano della mobilità per
l’assessorato ai Trasporti, il Piano di Zona per il Sociale e così via,
impostando le azioni da conseguire in una logica di nuova governance
locale sia interna, esterna che interistituzionale
Relazione previsionale e
programmatica
La Governance, in ambito pubblico, si impernia sulla necessità di razionalizzare e
“mettere a sistema” le attività facenti capo alle singole aree amministrative, al fine di
migliorare il processo decisionale ai diversi livelli istituzionali e realizzare politiche,
programmi e progetti con sempre maggiore efficienza ed efficacia, nell’interesse della
collettività. A tal fine, per un più efficace approccio al concetto di governance, è stata
scomposto in tre ambiti concettuali, quali:

governance interna, intesa come un sistema coerente di pianificazione,
programmazione e controllo (PP&C), finalizzato ad assicurare un efficace
funzionamento della macchina amministrativa, che costituisce il motore della
governance complessiva;

governance esterna, intesa come insieme di strumenti finalizzati sia a orientare le
decisioni delle Amministrazioni verso l’esterno – come la esternalizzazione dei servizi
– sia a favorire l’integrazione con il sistema di PP&C dell’attività degli enti strumentali
e di altri enti e società appositamente costituiti per la fornitura di servizi;

governance interistituzionale, intesa come insieme di procedure e comportamenti
delle Amministrazioni finalizzati a favorire una cooperazione sinergica e convergente
dei soggetti sia istituzionali, sia privati a vario titolo coinvolti.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
La "programmazione", così come già delineata dal D.Lgs77/95 e confermata dal TUEL, si
configura come pianificazione strategica, strumento indispensabile nel contesto dinamico
della realtà locale in cui appare necessaria la capacità di compiere scelte in condizioni di
incertezza, e trova il suo miglior pregio nella possibilità sia di aggiornare quanto definito
precedentemente sia di verificare anno dopo anno, per ogni singolo programma, lo stato di
avanzamento.
Tale tipo di procedimento permette di tenere sotto controllo l'efficacia dell'azione condotta e
apportare eventuali correttivi, necessari al conseguimento dei risultati prefissati.
L'importanza della programmazione anche negli Enti Locali viene ad assumere rilievo solo
all'inizio degli anni ottanta, è infatti con il D.Lgs 55/83 che si introduce l'obbligo per gli Enti
Locali di redigere una "Relazione previsionale e programmatica" da allegare al Bilancio, la
quale si presentava, nelle intenzioni del legislatore, come lo strumento di programmazione
strategica dell'azione amministrativa, senza però prevedere uno schema del documento.
La programmazione ha avuto poi un riconoscimento esplicito dalla legge di riordino delle
autonomie locali (142/90) che, all'art. 55, dettava una dettagliata disciplina dell'attività di
programmazione e di bilancio.
Le disposizioni in materia sono state riproposte integralmente nel Testo Unico degli Enti Locali,
che riunisce e coordina le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei
Comuni, delle Province e delle loro forma associative.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
Il principio di separazione tra politica e gestione, inoltre, ha portato,
necessariamente, all'adozione di nuovi modelli organizzativi, nuovi processi
operativi, nuovi strumenti contabili relativi all'attività di programmazione, che
hanno inciso profondamente non solo sull'operare di politici e tecnici, ma anche e
soprattutto sulla stessa attività amministrativa.
Il Piano esecutivo di gestione rappresenta, infatti, nell'ambito del procedimento di
programmazione dell'ente locale, una delle novità più rilevanti introdotte
nell'ordinamento finanziario e contabile: l'art. 169 del TUEL, riprendendo l'art.
11 del D.Lgs.77/95, stabilisce che sulla base del Bilancio di previsione annuale,
deliberato dal consiglio, l'organo esecutivo definisce prima dell'esercizio
finanziario il Piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed
affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei
servizi.
Nell'ottica, quindi, della separazione tra politica e gestione, tra competenze degli
organi politici e quelle degli organi dirigenziali il PEG, unitamente alla Relazione
previsionale e programmatica, è lo strumento che collega gli indirizzi politici con
la pianificazione operativa e rappresenta, perciò, l'anello di congiunzione tra
politica ed apparato burocratico.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
Il Piano Esecutivo di Gestione, infatti, rappresenta il naturale completamento del sistema dei documenti di
programmazione degli enti locali in quanto permette di affiancare a strumenti di pianificazione strategica
(relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale) un valido strumento di "budgeting" in cui
vengono esplicitati gli obiettivi, le risorse e le responsabilità di gestione, per ciascun centro di
responsabilità.
Ciò consente di definire preventivamente le linee d'azione da seguire per realizzare gli obiettivi, di fissare il
tempo occorrente per raggiungerli, di determinare le risorse necessarie, di valutare se gli obiettivi
vengono realizzati e se l'azione programmata deve essere rivista.
Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) va, quindi, inquadrato nel sistema costituito innanzitutto dal bilancio
preventivo, e quindi collegato bilancio pluriennale, e dalla relazione previsionale e programmatica: in tale
sistema esso rappresenta il piano operativo, cioè l'insieme dei budget che abbracciano tutta l'attività
dell'Ente.
Il Piano Eesecutivo di Gestione è, quindi, uno strumento indispensabile per la direzione di tutte le attività
dell'ente locale che derivano dall'esercizio delle funzioni di indirizzo proprie degli organi di governo.
L'equilibrio economico - finanziario dell'ente è legato allo studio ed allo sviluppo di nuovi processi, alla ricerca
di nuove linee d'azione, di nuove tecnologie, di nuovi modi di utilizzo del capitale umano e finanziario.
Tale obiettivo prevede, necessariamente, una pianificazione ed una programmazione: con la prima, tramite lo
studio dell'ambiente socio economico, si può arrivare a conoscere gli ambiti nei quali applicare i
programmi dell'ente. Solo a seguito di tale studio sarà possibile fissare gli obiettivi generali
dell'istituzione, offrire i servizi, raggiungere i risultati.
Con la programmazione, invece, si può fornire un quadro preciso in termini quantitativi dei piani e delle
politiche istituzionali: sviluppare programmi, determinare obiettivi di risultato, sviluppare programmi di
spesa tenendo conto dei programmi e delle politiche fiscali, fissare gli standard di prestazione per i
soggetti investiti di responsabilità. Solo attraverso l'adozione di programmi precisi le attività intraprese
dall'ente possono essere svolte in modo efficiente ed efficace.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
La disciplina del Piano Esecutivo di Gestione è definita dall'art. 169 del D.Lgs. 267/00, che ne individua le
caratteristiche, la natura ed il contenuto. La norma riconosce al PEG un collegamento intrinseco con gli
altri documenti di bilancio, deliberati dal Consiglio, costituendone il dettaglio operativo, e ne stabilisce
l'approvazione "sulla base del bilancio di previsione annuale". Si tratta di uno strumento
rientrante,quindi, nei poteri di indirizzo e controllo appartenenti agli organi elettivi, in quanto è l'organo
esecutivo ad approvarlo prima dell'inizio dell'esercizio e ad assegnare le prescrizioni, in esso contenute,
ai responsabili di servizi. La norma definisce, altresì, il ruolo che il PEG riveste nell'ambito della
separazione tra funzione di indirizzo e controllo, di competenza degli amministratori, e funzione
gestionale spettante ai responsabili dei servizi, individuando gli obiettivi della gestione ed affidandoli ai
responsabili dei differenti servizi con le relative dotazioni, sia di persone che di mezzi materiali,
necessarie allo svolgimento delle rispettive attività. Con il D.lgs. 77/95 art. 11, totalmente invariato
nella stesura del D.Lgs. 267/00 art. 169, si è passati quindi da un'amministrazione "per atti" ad
un'amministrazione "per programmi, progetti e risultati", che ha indotto il legislatore ad introdurre, con
la medesima norma, il controllo di gestione negli enti locali, con l'obiettivo di monitorare lo svolgimento
delle attività ed allo stesso tempo disporre di strumenti adeguati per la valutazione degli obiettivi
raggiunti.
Il PEG costituisce,quindi, un documento formale che contiene, in termini quantitativi, i programmi e le
politiche direzionali per un periodo determinato ed opera come guida, come quadro rappresentativo di
quello specifico periodo di tempo.
Il PEG viene definito, prima dell'esercizio finanziario, dall'organo esecutivo che, sulla base del bilancio di
previsione annuale deliberato dal Consiglio, lo adotta determinando gli obiettivi di gestione ed
affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni umane, strumentali e finanziarie necessarie, ai
responsabili dei servizi. Il documento, prevede dunque, un collegamento con il bilancio annuale di
previsione attraverso un meccanismo che vede coinvolti tre soggetti - Consiglio, Giunta e Dirigente - su
due diversi livelli di autorizzazione: un primo livello, dal Consiglio alla Giunta, attraverso il Bilancio; un
secondo livello di autorizzazione, dalla Giunta al Dirigente, attraverso l'attribuzione degli obiettivi e
delle risorse.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
Il dettaglio del Piano esecutivo di gestione deve essere, inoltre, necessariamente più ricco rispetto al
Bilancio che è, e resta, un documento di autorizzazione di tipo esclusivamente politico, a mezzo del
quale sono individuati gli obiettivi strategici dell'Ente e viene attribuita a ciascun obiettivo una
quantità congrua di risorse: fissato in Bilancio l'obiettivo strategico e stanziati i relativi finanziamenti, il
Consiglio lascia all'organo esecutivo la determinazione, attraverso la redazione del Piano Esecutivo di
Gestione, delle modalità di attuazione degli obiettivi fissati.
L'indicazione offerta dal legislatore sulle modalità di redazione del documento di programmazione
operativa, però, lascia erroneamente desumere che la costruzione del PEG debba essere successiva
alla redazione del Bilancio di previsione.
Perché una corretta attività di programmazione, invece, si realizzi è necessario un processo a contrario:
risalire al dato generale partendo dal dato particolare. La formazione del PEG, infatti, deve
necessariamente prendere le mosse dai dati relativi all'esercizio in corso per poter predisporre una
proiezione di quella che potrebbe essere la spesa dell'esercizio futuro.
I responsabili riescono, infatti, a formulare delle proposte sulla base di questi dati e sulle indicazioni
fornite dalla Giunta, relative sia alle prime previsioni sull'esercizio futuro che alla programmazione
pluriennale già approvata; successivamente la Giunta provvederà ad individuare il piano più pertinente
agli indirizzi politici dell'amministrazione.
Solo una volta che sono terminate queste operazioni preliminari l'organo esecutivo procederà alle scelte
definitive ed i responsabili procederanno alla predisposizione dei programmi e dei progetti da inserire
in Bilancio: il PEG, quindi, è solo formalmente approvato dopo il bilancio di previsione.
Il Piano Esecutivo di Gestione è, pertanto, differente dal bilancio poiché il secondo è un documento con
contenuti esclusivamente finanziari e riguarda una programmazione di tipo "strategico" mentre il
primo oltre agli elementi finanziari contiene sia gli obiettivi di gestione, sia l'individuazione degli
strumenti e delle dotazioni organiche utilizzate per la realizzazione degli stessi, consiste quindi in un
documento di "programmazione operativa".
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
Da quanto premesso si evidenzia che la competenza nella definizione, quindi nell'approvazione, del PEG è
differenziata rispetto al bilancio: il bilancio è approvato dall'organo consiliare, il PEG dall'organo
esecutivo che non può, comunque prescindere, dai contenuti del bilancio.
La norma, inoltre, non indica alcun modello particolare di PEG, pertanto ogni ente, in base alla propria
potestà regolamentare, può definire la sua configurazione e gli aspetti procedurali. Quindi, essendo il
PEG un documento a "schema libero" dal punto di vista della classificazione, consente di adottare una
organizzazione che corrisponde quanto più possibile al sistema di responsabilità dell'Ente.
Il TUEL, confermando quanto già disposto dal D.Lgs 77/95, non prevede, inoltre, alcuna verifica
consuntiva del Piano esecutivo di gestione, tuttavia la logica del nuovo ordinamento contabile - specie
in ambienti dinamici, quali quelli in cui operano gli Enti Locali, che necessitano di rapidi aggiustamenti
dei programmi - renderebbe quantomeno opportuno un riscontro consuntivo, perché l'analisi dei
risultati di gestione, non solo conferisce un più coerente significato al processo di pianificazione
preventivamente definito ma rappresenta, altresì, il primo passo della programmazione del periodo
successivo.
A differenza del bilancio di previsione il PEG ha una struttura analitica in cui riappaiono i capitoli, espunti
già dallo strumento programmatorio.
In questa prospettiva il PEG ha una funzione disaggregatrice del bilancio ripartendo in capitoli sia le
risorse che gli interventi e frazionando i servizi della spesa in centri di costo. Tale ultima
disaggregazione non è rigida e dipende dalla dimensione dell'ente, dalla rete dei servizi resi, dal
volume degli affari intrapresi e dalla dotazione organica.
La forma del PEG, come già precedentemente accennato, è libera non esistendo sotto il profilo normativo
alcun obbligo di osservare un modello standard. Risulta opportuno, quindi, predisporre il documento
di gestione su misura per ciascun ente, tenendo conto della peculiarità ambientale, dei servizi da
erogare, delle diverse organizzazioni e dei diversi rapporti tra politici e dirigenti.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
L'attribuzione, con l'adozione del piano esecutivo di gestione, delle funzioni gestionali agli organi tecnici,
coincide con l'acquisizione di poteri più ampi e meglio definiti, ma allo stesso tempo segna una
dilatazione delle responsabilità dirigenziali.
Ai dirigenti è riconosciuta la facoltà di impegnare all'esterno l'amministrazione e di adottare atti e
provvedimenti amministrativi, è attribuita la gestione finanziaria con il conseguente potere di spesa,
quella tecnica ed amministrativa nonché l'insieme dei poteri necessari al buon funzionamento della
macchina organizzativa di cui sono il vertice.
La ratio della nuova ripartizione delle competenze risiede nell'esigenza di assicurare una maggiore
professionalità nello svolgimento dell'attività gestionale e, quindi, una migliore qualità dei servizi
erogati dalle amministrazioni pubbliche.
Amministrare per obiettivi, infatti, significa adottare una nuova forma mentis e, quindi, dotarsi di un
diverso metodo di lavoro che, dalla corretta gestione delle risorse, consenta al dirigente di centrare
nel tempo previsto la "mission" che gli è stata affidata dall'apparato politico.
Il Piano Esecutivo di Gestione, come abbiamo visto, è il documento di programmazione operativa
attraverso il quale la Giunta comunale determina gli obiettivi gestionali e li affida, unitamente alle
risorse necessarie, ai responsabili dei servizi. Il PEG costituisce, pertanto, lo strumento operativo
fondamentale che dovrebbe governare la gestione dell'ente, nel periodo annuale di riferimento, sia
sotto il profilo delle responsabilità politiche che tecniche.
Attraverso il PEG, infatti, la Giunta definisce in termini programmatici ed operativi, le linee strategiche
adottate dal Consiglio comunale e contenute nel bilancio pluriennale, nella relazione previsionale e
programmatica e nel bilancio annuale.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
Da quanto detto si evince la duplice importanza del PEG: da un lato la sua adozione consente di
verificare la rispondenza degli indirizzi politico - amministrativi impartiti dal Sindaco e dalla
Giunta con quelli definiti dall'organo consiliare, dall'altro definisce gli obiettivi di gestione da
affidare ai responsabili dei servizi.
Appare chiaro, quindi, che il PEG rappresenta un formidabile strumento programmatico con il
quale misurare sia la capacità strategica degli organi di governo (Sindaco e Giunta) sia la
correttezza e la coerenza della gestione. Il sistema dei controlli, infatti, non può prescindere
dal PEG: la verifica circa l'efficienza e l'economicità dell'attività gestionale ed amministrativa
(controllo di gestione)ha come suo presupposto la preventiva definizione del quadro degli
obiettivi.
Il piano esecutivo di gestione costituisce, quindi, un passaggio essenziale del circuito di
programmazione e di controllo per quanto attiene alla programmazione esecutiva.
L'adozione del piano esecutivo di gestione, per espresso disposto normativo, è
obbligatoria solo per gli enti locali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti
ma si ritiene che, nella sostanza, esso sia indispensabile per tutti gli enti locali, a
prescindere dalla norma e dalla grandezza demografica.
La separazione dei poteri tra indirizzo e gestione, si ritiene, sia regola ineliminabile in qualsiasi
ente locale e l'attuazione concreta e compiuta di essa richiede, preventivamente,
l'attribuzione di risorse certe ai servizi, nonché gli obiettivi da raggiungere, al fine di
consentire l'operatività gestionale.
In questa prospettiva appare evidente che anche nei Comuni con popolazione inferiore ai 15.000
abitanti deve, necessariamente, essere approvato ed adottato il piano di attribuzione
compiuta delle risorse da affidare ai responsabili dei servizi.
Il Piano Esecutivo di Gestione come
strumento di programmazione
operativa
La necessità di adozione del PEG da parte di tutti gli enti locali è evidente anche al fine di consentire un puntuale controllo
di gestione, obbligatorio a prescindere dalla grandezza dell'ente medesimo. Anche i Comuni di piccole dimensioni
dovrebbero redigere il piano esecutivo di gestione poiché questo consente una gestione flessibile e reale delle risorse
finanziarie anziché una gestione rigida del bilancio che si avrebbe in assenza dello stesso: la norma ha, di fatto, reso
facoltativo l'unico strumento che non avrebbe dovuto esserlo.
Con l'adozione del PEG, infatti, cambia totalmente il modello di gestione dall'ente poiché assume assoluto rilievo la
cosiddetta "cultura dell'istituzione", mettendo al centro il ruolo del Comune attraverso la qualità dei servizi erogati.
Il PEG "costringe" a fare delle considerazioni immediate sulle politiche di base e comporta un'adeguata ed opportuna
organizzazione delle responsabilità per ciascuna funzione dell'ente.
L'adozione del PEG comporta, inoltre, necessariamente una "concertazione condivisa" nel senso che, non solo tutti i
soggetti della direzione devono partecipare alla determinazione degli obiettivi, ma anche tutti i membri di un singolo
settore devono essere chiamati a formulare gli obiettivi in armonia con i programmi degli altri settori tentando di
promuovere l'intesa per la risoluzione di comuni problemi di lavoro.
L'approvazione del PEG consente, quindi, una formulazione dei programmi volta ad una utilizzazione per lo più economica
del lavoro, dei materiali, delle attrezzature e dei capitali.
Fondamentalmente, comunque, una corretta adozione del PEG che consenta di infondere a tutti i livelli direzionali una
forma mentale volta a ragionare in chiave di tempestività, opportunità, cautela, considerando tutti i fattori prima di
prendere decisioni.
In sostanza gestire un ente attraverso il PEG "obbliga": a porre opportuna attenzione alla situazione economica generale,
ad effettuare continue analisi dell'ente, a verificare il progredire o meno del raggiungimento degli obiettivi ed ad
aiutare nell'individuare le cause di eventuali ritardi, evidenziare l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa.
Il PEG descrive quindi, in termini quantitativi e qualitativi, gli obiettivi che l'ente locale intende perseguire.
Il Piano costituisce, quindi, anche uno strumento di controllo che permette di rilevare i risultati ottenuti, misurarli e
apportare gli eventuali correttivi.
Tali funzioni possono essere svolte soltanto se il PEG viene considerato non un mero adempimento contabile, ma uno
strumento organizzativo basato su un idoneo assetto delle competenze e su un sistema di procedure certe e definite.