La contrattazione decentrata
integrativa: fondo, controlli e
responsabilità
a cura del dott. Arturo Bianco
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Dott. Arturo Bianco
• Esperto in gestione delle risorse umane negli
enti locali
• Già componente la Presidenza Nazionale Anci e
Presidente Anci Sicilia
• Già dirigente Ancitel, consulente Anci ed Aran
• Autore di numerosi volumi ed articoli tra cui
“Contrattazione e controlli” (Maggioli, 2012) e
“Il decreto attuativo della legge cd Brunetta”
(Sole 24 Ore, 2009), “Le manovre estive 2011”
(Cel editore), La gestione associata (Maggioli
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2011)
L’anno 2012
• Costituire subito il fondo
• Avviare e concludere la contrattazione
decentrata rapidamente
• Le progressioni economiche nel triennio
2011/2013
• Il tetto al trattamento economico
individuale
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Il tetto al fondo per la
contrattazione decentrata
• Tetto dell’anno 2010 non superabile: riferimento
alla consistenza e non alle somme
effettivamente spese
• Per il Ministero dell’Economia (circolare
12/2011) tetto complessivo e tetto risorse stabili,
non tetto risorse variabili nè tetto singole voci
• Non cambiano le regole di costituzione del fondo
• Per la circolare divieto di compensazione tra le
parti stabili e variabili, divieto non ripreso dalle
sezioni unite della Corte dei Conti (parere
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51/2011)
Il tetto alla parte stabile
• Non inclusione delle risorse provenienti
dalla RIA e dagli assegni ad personam del
personale cessato (tesi RGS non ripresa
dalla circolare 12/2011)
• Utilizzazione dei risparmi derivanti dalle
progressioni economiche del personale
cessato, da ritenere consentita negli anni
2011, 2012 e 2013
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Il tetto alla parte variabile
• Sezioni riunite controllo Corte dei Conti
51/2011: deroga incentivazione opere
pubbliche ed avvocati, niente deroga
incentivazioni Ici e sponsorizzazioni
(divieto di interpretazione estensiva)
• RGS: si al recupero del fondo dell’anno
precedente ed ai compensi per il
censimento
• Altra deroga per i piani di
razionalizzazione
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Il taglio del fondo
• Previsione inedita del DL n. 78/2010
• Fino ad oggi, come principio di carattere
generale, casi limitati: personale Ata ed
esternalizzazioni
• Il taglio non deve essere effettuato sulla base
delle cessazioni, ma del saldo tra cessazioni e
nuove assunzioni: taglio proporzionale ai cessati
• Considerare anche le cessazioni e le assunzioni
per mobilità nel calcolo: differenza da calcolare
al 31/12 dell’anno precedente e dell’anno di
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riferimento
Il bilancio di questi anni
• Forte aumento dei costi della
contrattazione decentrata integrativa
• Erogazione indebita delle indennità
• Non utilizzazione degli strumenti di
flessibilità previsti dalla normativa
contrattuale (orario plurisettimanale etc)
• Estensione impropria degli ambiti della
contrattazione decentrata
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I più frequenti errori (1)
• Segretari: aumento indennità di posizione,
onnicomprensività, galleggiamento (aspetto controverso,
si veda legge stabilità), indennità per il vice segretario,
rogito, direzione generale
• Applicazione illegittima delle regole sulla costituzione del
fondo per il salario accessorio dei dirigenti, mancata
costituzione dello stesso, mancato taglio della
retribuzione di posizione, non applicazione del principio
della onnicomprensività per i dirigenti, remunerazione
incarichi ad interim con più retribuzione posizione
• Stessa censura per il trattamento delle posizioni
organ.ve
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I più frequenti errori (2)
• Personale: fondo per le risorse decentrate
troppo ampio
• Mancato taglio delle risorse per il personale ata;
mancato taglio delle risorse per il
reinquadramento ex CCNL 1.4.1999
• Illegittimità degli incrementi disposti ex commi 2
e 5 del CCNL 1.4.1999
• Applicazione delle norme per gli enti cd virtuosi
• Esternalizzazioni
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I più frequenti errori (3)
• Progressioni economiche per tutti o quasi e retroattive
• Erogazione in forma indebita di indennità previste dai
CCNL: parere Aran (disagio, rischio, etc)
• Erogazione illegittima della produttività: a pioggia e/o per
attività al di fuori dell’orario
• Inclusione delle ore dedicate dalle RSU alle relazioni
sindacali nelle ore di lavoro
• Norme disciplinari, relazioni sindacali, permessi, ferie etc
• Contrattazione decentrata tardiva (parere Corte Conti
Lombardia n. 287/2010)
• Mancato rispetto delle procedure
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Le materie oggetto di
contrattazione dopo la Brunetta
• Limiti alla contrattazione: esclusione delle
materie attinenti alla organizzazione degli uffici,
oggetto di partecipazione sindacale, afferenti
alle prerogative dirigenziali, conferimento e
revoca degli incarichi dirigenziali, escluse dalla
legge n. 421/1992
• La contrattazione consentita nell’ambito dei
principi dettati dal legislatore nelle seguenti
materie: sanzioni disciplinari; valutazione delle
prestazioni ai fini della corresponsione del
trattamento accessorio; mobilità; progressioni
economiche
• Principi immediatamente applicabili: DLgs
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141/2011
Le nuove regole: pubblicità
• Obbligo di pubblicare in modo permanente sul proprio sito, con
modalità che garantiscano la piena visibilità e accessibilità delle
informazioni ai cittadini, i contratti integrativi stipulati con la relazione
tecnico-finanziaria e quella illustrativa certificate dagli organi di
controllo, nonché le informazioni trasmesse annualmente. La
relazione illustrativa, fra l’altro, evidenzia gli effetti attesi in esito alla
sottoscrizione del contratto integrativo in materia di produttività ed
efficienza dei servizi erogati, anche in relazione alle richieste dei
cittadini. Il Dipartimento per la funzione pubblica di intesa con il
Ministero dell’economia e delle finanze e in sede di Conferenza
unificata predispone un modello per la valutazione, da parte
dell’utenza, dell’impatto della contrattazione integrativa sul
funzionamento dei servizi pubblici, evidenziando le richieste e le
previsioni di interesse per la collettività. Tale modello e gli esiti della
valutazione vengono pubblicati sul sito istituzionale delle PA
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interessate dalla contrattazione integrativa.
Le nuove regole: controlli
• Invio in forma telematica ad Aran e Cnel,
corredato dalle relazioni e dalla
dimostrazione dei costi
• Responsabilizzazione maggiore dei
revisori dei conti: controllo
sostanzialmente di legittimità, con
conseguente accrescimento della
responsabilità
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Parere Avvocatura Generale dello
Stato del 2003
Soggetti responsabili per danno derivante dalla sottoscrizione ed
esecuzione di un CCDI difforme …
“ sembra corretto ritenere che, innanzitutto, possano essere
chiamati a rispondere i soggetti che direttamente per conto
dell’amministrazione hanno condotto la trattativa e stipulato il
relativo contratto … ” compreso l ’ organo di governo che ha
autorizzato la sottoscrizione definitiva”.
“all’eventuale giudizio di responsabilità potrebbero essere chiamati
anche tutti gli altri soggetti che, comunque, a vario titolo …
abbiano partecipato alla procedura negoziale”
Gli interessati potrebbero “ai fini se non dell’esonero almeno della
riduzione della propria responsabilità, far valere eventuali
rimostranze o il dissenso formalmente espressi …”
Il divieto di applicazione coinvolge anche i dirigenti con particolare
riferimento a quelli preposti alla amministrazione e gestione del
personale. Per gli altri dirigenti occorre verificare caso per caso
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Il ruolo e la responsabilità dei
segretari
• Segretari spesso presidenti della
delegazione trattante di parte pubblica
• Presenza dei segretari nella giunta che
delibera la autorizzazione alla
sottoscrizione del contratto decentrato
• Spesso attribuzione di compiti di
responsabile
• L’applicazione delle clausole illegittime
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La quantificazione del fondo
La
quantificazione delle risorse
contrattazione decentrata
non
spetta
alla
E’ un obbligo a carico dei singoli enti che vi provvedono
in modo autonomo e responsabile nel rispetto dei
vincoli legali e contrattuali
Attività gestionale (compito degli organi politici limitato
agli eventuali incrementi della parte variabile)
Gli importi devono essere inseriti in bilancio
E ’ giustificata la pretesa del sindacato di essere
correttamente
informato
sulle
modalità
di
determinazione delle singole voci di finanziamento
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte stabile (1)
E’ possibile e lecito solo in presenza di due condizioni:
a) aumento della dotazione organica
b) assunzione di nuovi lavoratori sui nuovi posti
Le nuove assunzioni su posti vacanti della previgente
dotazione organica sono del tutto ininfluenti
Certamente è ingiustificato un incremento di risorse
stabili per presunti incrementi di organico
dall’anno 2002! (vincoli della legge finanziaria)
La finanziaria 2005 ha previsto anche una riduzione
dei posti e della spesa per il successivo triennio
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte stabile (2)
Il personale acquisito per trasferimento o delega di funzioni
dalla Stato o dalle Regioni, pur creando un effettivo
incremento di organico, non giustifica un incremento di
risorse decentrate stabili ex art. 15, comma 5
Detto personale, infatti, ha una propria “dote” di risorse che
contribuiscono ad incrementare le risorse stabili ex art.
15, comma 1, lett. L); questa “dote” in genere è anche
superiore alla media vigente nell’ente di destinazione!
Ulteriori incrementi a carico del bilancio sarebbero illegittimi
per una duplicazione di oneri relativamente alla
medesima causale
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte stabile (3)
E’ ragionevole ipotizzare che l’incremento delle
risorse stabili, ove sia legittimo, in relazione
all ’ incremento di organico, debba essere
calcolato in base al numero delle nuove
assunzioni moltiplicato per il valore medio del
salario accessorio del personale già in servizio
(ovvero per il valore medio dei dipendenti della
categoria e/o del profilo)
Incrementi determinati liberamente dagli enti (in
bilancio) sono del tutto illegittimi e privi di ogni
giustificazione
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte variabile (1)
Elaborazione di un programma di miglioramento qualitativo e quantitativo
dei servizi istituzionali (annualmente)
Riduzione dei tempi per la formalizzazione delle concessioni edilizie o altri
adempimenti di rilievo (autorizzazioni in genere, contratti, convenzioni)
Aumento delle iniziative di vigilanza nei cantieri o per altre attività
istituzionali (trasporti, viabilità, manutenzione …..)
Ampliamento dei servizi sociali: numero degli assistiti, visite domiciliari,
contatti con gli utenti, avvio di nuove iniziative
Ampliamento dei servizi di polizia municipale: aumento del numero delle
verifiche, presenza sul territorio, vigilanza dei mercati, del commercio,
….
Ampliamento dei servizi alla utenza sia nella durata che nelle prestazioni:
biblioteca, anagrafe, personale, contabilità, ecc.
Occorre preventivamente accertare l ’ attuale livello medio delle
prestazioni che si intendono migliorare e definire i nuovi standard
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte variabile (2)
• Predisposizione, con il contributo di
tutti i dirigenti, di un programma
annuale di miglioramento dei servizi, con
la specifica indicazione di obiettivi
credibili, concreti e realizzabili
• Approvazione del programma da parte
della Giunta che lo allega alla proposta di
bilancio con la indicazione delle risorse
aggiuntive ex art. 15, comma 5
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte variabile (3)
• Approvazione da parte del Consiglio della specifica
proposta di finanziamento del programma di
miglioramento
• Regolazione, in sede di contrattazione decentrata, dei
criteri per la erogazione degli incentivi al personale
interessato
• Verifica del conseguimento degli obiettivi
• Pagamento dei compensi in relazione all’apporto
individuale accertato dai dirigenti competenti
• Regole specifiche nel caso di utilizzo di indennità
diverse dalla produttività
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Art. 15 comma 5 CCNL 1.4.1999
Incremento parte variabile (4)
E’ ragionevole ipotizzare che l’importo annuo vada determinato attraverso
un raffronto tra il nuovo standard dei servizi e quello precedente o di
partenza
Se si immagina un incremento del 20% dei servizi, sembra corretto
ipotizzare anche un 20% di incremento delle risorse
E’ del tutto insensato prevedere incrementi del 50% o, in non pochi
casi, superiori al 100%: comportamenti del genere sarebbero
sicuramente censurati dai servizi ispettivi del Ministero
dell’economia …. e non solo! Ricordiamo che stiamo utilizzando
sempre risorse pubbliche
Attenzione al consolidamento: la ripetizione nel corso degli anni
costituisce una ipotesi eccezionale, soprattutto se non vi è una
progressiva riduzione dell’aumento e se si utilizza la produttività
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La produttività (1)
“erogare compensi diretti ad incentivare la
produttività e il miglioramento dei servizi,
attraverso la corresponsione di compensi
correlati al merito e all’impegno di gruppo
per centri di costo e/o individuale,
in modo selettivo e secondo i risultati accertati
dal sistema permanente di valutazione”
VINCOLO MERITOCRATICO MOLTO
PRECISO, PER IMPEDIRE EROGAZIONI A
PIOGGIA
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La produttività (2)
Il CCNL 22.1.2004 ha introdotto una definizione della
“produttività” per tentare di favorire comportamenti
più “virtuosi”
Definizione: effettivo incremento della produttività e
miglioramento quali-quantitativo dei servizi da
intendersi, entrambi, come risultato aggiuntivo
apprezzabile rispetto al risultato atteso dalla normale
prestazione lavorativa
I compensi per produttività devono essere giustificati
da un concreto effetto positivo sul livello dei servizi
erogati (“apprezzato” e quindi “documentato”)
Per una corretta valutazione occorrerebbe definire
preventivamente il livello standard della qualità e della
quantità attesa ordinariamente per ogni servizio
erogato
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La produttività (3)
I compensi possono essere legittimamente erogati
soltanto a conclusione del periodo previsto per la
valutazione dei risultati
Questa valutazione, di norma, è annuale; solo alla fine di
ogni anno sembra corretto erogare il premio di
produttività
Non si possono escludere periodi temporali inferiori
(semestre?) purchè correlato al conseguimento di un
reale obiettivo in termini brevi.
La ” furbizia ” che tenta di ipotizzare la esistenza di
obiettivi mensili anche per un obiettivo finale annuale
è un plateale raggiro a danno delle effettive esigenze
istituzionali.
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La produttività (4)
La valutazione del personale spetta
esclusivamente ai dirigenti e non può
essere prevista una diversa competenza
neanche dalla contrattazione decentrata.
E’ vietata la corresponsione di compensi per
produttività sulla base di automatismi
come:
tipologia
di
orario,
rientri
pomeridiani,
presenze
o
assenze,
parametro retributivo, ecc.
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La produttività (5)
Il CCNL ammette che possano esistere due
distinte ipotesi di produttività:
a) collettiva o di gruppo
b) individuale
In entrambi i casi occorre valutare:
a) il risultato conseguito
b) l’apporto soggettivo nel conseguimento di
detto risultato
29
La produttività (6)
Il CCDI stabilisce la entità delle risorse
destinate a tale finalità
Può anche stabilire i parametri di riferimento
per diversificare il valore del compenso
massimo in base alla categoria di
appartenenza
Il CCDI può prescrivere che debbano essere
preventivamente definiti gli obiettivi di
gruppo o di settore, con gli strumenti di
programmazione previsti nell’ente
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La produttività (7)
I compensi possono essere erogati a seguito
dell’accertamento degli effettivi obiettivi o
risultati conseguiti
Il CCDI può prevedere i criteri o le percentuali
minime cui correlare la parziale o totale
erogazione dei compensi
La determinazione del compenso dei singoli
lavoratori deriva dalla valutazione
dell’apporto individuale da parte del dirigente
competente
31
La produttività (8)
Il CCNL ammette la produttività individuale
anche come ipotesi autonoma e distinta da
quella collettiva o di gruppo
Spetta al CCDI stabilire le specifiche quote di
finanziamento e i criteri di assegnazione ai
centri di costo nonché i parametri di
riferimento per la quantificazione dei
compensi massimi anche per categoria
NON
OCCORRE
PRODUTTIVITA ’
INDIVIDUALE
NECESSARIAMENTE
COLLETTIVA O DI
DISTINGUERE
LA
GRUPPO DA QUELLA
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La produttività (9)
Definizione degli obiettivi e dei risultati annuali
per ogni centro di costo
Assegnazione delle risorse per produttività ai
singoli centri
Assegnazione degli obiettivi specifici a ciascun
dipendente o gruppo di dipendenti di pari
profilo
Verifica periodica
Valutazione finale degli apporti individuali
33
La produttività (10)
• Revisione sulla base delle previsioni del
DLgs n. 150/2009: performance
individuale e performance collettiva
• Erogazione in modo differenziato sulla
base dell’inserimento nelle cd fasce di
merito (norma rinviata tranne che per le
risorse aggiuntive derivanti dai piani di
risparmio ex DL 98/2011)
• Aumento delle risorse destinate a questa
indennità: devono diventare prevalenti
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Le progressioni orizzontali (1)
• Premio alla attività svolta
• Non cambia in alcun modo il contenuto della prestazione
lavorativa: non sono un investimento per il futuro ma un
premio per il passato
• Non danno luogo a gerarchie: solo differenza economica
• Permanentemente a carico del fondo per le risorse
decentrate parte stabile
• A carico dei bilanci gli aumenti contrattuali
• Recupero nel fondo in caso di cessazioni e/o di
progressioni verticali
• DLgs 150/2009: devono riguardare una quota limitata,
essere svolte in modo selettivo, devono valorizzare le
competenze e devono essere decise sulla base delle
valutazioni
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Le progressioni orizzontali (2)
• Passaggi nella categoria A in forma semplificata:
esperienza acquisita, risultati ottenuti, prestazioni rese
con più elevato arricchimento professionale, anche
conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento
collegati alle attività lavorative ed ai processi di
riorganizzazione, impegno e qualità della prestazione
• Passaggi alla prima posizione economica successiva ai
trattamenti tabellari iniziali delle categorie B e C:
esperienza acquisita, risultati ottenuti, prestazioni rese
con più elevato arricchimento professionale, anche
conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento
collegati alle attività lavorative ed ai processi di
riorganizzazione, impegno e qualità della prestazione
individuale
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Le progressioni orizzontali (3)
• Passaggi alla seconda posizione
economica successiva ai trattamenti
tabellari iniziali delle categorie B e C:
risultati ottenuti, prestazioni rese con più
elevato arricchimento professionale,
anche conseguenti ad interventi formativi
e di aggiornamento collegati alle attività
lavorative ed ai processi di
riorganizzazione, impegno e qualità della
prestazione individuale
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Le progressioni orizzontali (4)
• Passaggi dell’ultima posizione economica delle categorie B e C e
per tutta la categoria D: risultati ottenuti, prestazioni rese con più
elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad
interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività
lavorative ed ai processi di riorganizzazione, impegno e qualità della
prestazione individuale e i seguenti ulteriori criteri specifici, da
utilizzare anche disgiuntamente: diverso impegno e qualità delle
prestazioni svolte, con particolare riferimento ai rapporti con
l’utenza
• Grado di coinvolgimento nei processi lavorativi dell’ente, capacità di
adattamento ai cambiamenti organizzativi, partecipazione effettiva
alle esigenze di flessibilità
• Iniziativa personale e capacità di proporre soluzioni innovative o
migliorative dell’organizzazione del lavoro
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Cassazione e clausole nulle
Cassazione 10099 del 2.5.2007
Caso: pretesa del personale di ottenere l ’ inquadramento nella
categoria superiore in base ad una clausola inserita nel CCDI del
1998; pretesa parzialmente accolta dalla Corte d ’ Appello; il
Comune interessato ha resistito alla pretesa con impugnativa.
“ la contrattazione decentrata deve riferirsi solo agli istituti
rimessi a tale livello …. tra i quali non è compresa la materia della
classificazione del personale”
“ solo dopo la stipulazione del nuovo contratto nazionale era
consentito la stipulazione di contratti decentrati in tema di
classificazione … nei limiti peraltro della materia rimessa al
livello locale (ma non comprende la possibilità di inquadramenti in
categorie superiori)”
“…. ne consegue, in base alle norme inderogabili sopra richiamate, la
nullità dell’accordo sindacale posto a base delle pretese dei
dipendenti
39
Clausole nulle: Corte dei Conti
Liguria sentenza 447/2007
Caso: riconoscimento
segretario
di
una
mensilità
aggiuntiva
al
vice
La Corte richiama i limiti legislativi sulla contrattazione integrativa
“ la clausola in questione non poteva essere legittimamente
introdotta e le somme erogate in esecuzione della stessa
costituiscono danno erariale”
“del danno devono rispondere coloro che in rappresentanza della
parte pubblica, hanno sottoscritto il CCDI ossia gli assessori …. e
i dirigenti …… che hanno anche firmato la determina con cui è
stata data esecuzione alla clausola in questione”
“Ai suddetti si aggiunge il Segretario comunale … per la funzione di
garante della legalità dell’azione dell’ente …. avrebbe dovuto
rilevare la non conformità a legge della mensilità aggiuntiva”.
40
Responsabilità per clausole nulle:
Corte Conti Lombardia 372/2006
Caso: riduzione orario a 35 ore per tutti con contratto decentrato
“tale ampliamento viola il divieto legislativo di sottoscrizione in
sede decentrata di contratti integrativi in contrasto con i vincoli
risultanti dai CCNL e le relative clausole erano dunque affette
da nullità e come tali inapplicabili”
Sussiste colpa grave:
a) delle “parti stipulanti” (parte pubblica e RSU); la Corte, per la
prima volta, riconosce una partecipazione colpevole della parte
sindacale, riconoscendo uno sconto del danno a carico della
delegazione pubblica; se la RSU fosse stata “evocata in giudizio”
sarebbe stata condannata al pagamento della sua quota di danno?
b) della Giunta che ha sollecitato (pungolato) la applicazione del
CCDI;
c) del Segretario comunale (“ben avrebbe potuto e dovuto cogliere
e segnalare la palese discrepanza …”)
41
CONTRATTAZIONE delle risorse decentrate
Tribunale Cagliari 16.10.2006 (1)
Caso:
a) un comune non ha contrattato la entità delle
risorse decentrate
b) non avendo trovato l’accordo per il CCDI, il
comune ha corrisposto i compensi per turno
e reperibilità (no produttività e PEO)
Ricorso sindacale per condotta antisindacale
Ricorso respinto dal giudice: motivazioni
42
CONTRATTAZIONE delle risorse decentrate
Tribunale Cagliari 16.10.2006 (2)
“
per effetto dell ’ art. 31 del CCNL del 2004 la
determinazione delle risorse finanziarie destinate alla
incentivazione …. denominate “ decentrate ” … è
materia rimessa alla competenza dell’ente, il quale
deve attenersi alle modalità previste nel medesimo
articolo e non costituisce oggetto di contrattazione in
sede sindacale”
“ qualsiasi censura relativa alla costituzione e
quantificazione del fondo … non verrà esaminata in
questa sede, trattandosi di materia estranea alla
contrattazione integrativa”
43
CONTRATTAZIONE delle risorse decentrate
Tribunale Cagliari 16.10.2006 (3)
L ’ ente “ ha utilizzato parte delle risorse
variabili per liquidare indennità … di turno,
festivo, reperibilità e rischio …”
Detti istituti, previsti dalla disciplina del CCDI
del 2003 e nei confronti dei quali mai era
intervenuta prima del 2006 alcun atto di
disdetta da parte dei sindacati, sono stati
applicati dall’ente in regime di prorogatio sul
presupposto che per gli anni successivi non era
stato stipulato alcun contratto decentrato e
che il nuovo CCNL …. stabiliva in quale misura
gli stessi dovevano essere retribuiti.”
44
CONTRATTAZIONE delle risorse decentrate
Tribunale Cagliari 16.10.2006 (4)
“diversamente il Comune ha agito con riguardo
alla produttività, indennità di responsabilità,
PEO, indennità maneggio valori, ….. reputando
di non poter procedere alla loro liquidazione
fin quando non fosse stato raggiunto tra la
parte sindacale e la parte pubblica l’accordo
integrativo sulla distribuzione delle risorse
presenti nelle casse dell’ente”
CIO ’ CONFERMA LA NECESSITA ’ DI ADOTTARE
CLAUSOLE CONTRATTUALI UTILI ANCHE PER
GLI ANNI SUCCESSIVI, SINO A MODIFICA
45
CONTRATTAZIONE delle risorse decentrate
Tribunale Cagliari 16.10.2006 (5)
“ … avviata con notevole ritardo e scarsamente
coltivata da entrambe le parti ..”
“… la pressochè totale stasi delle trattative si era
venuta a creare a causa della ormai radicata
situazione conflittuale instauratasi tra le
delegazioni trattanti, le quali avevano incentrato il
dibattito sulla correttezza della determinazione
delle risorse decentrate, rimanendo peraltro
ferme nelle proprie posizioni”
Tale situazione non può “ addebitarsi ad alcun
comportamento ostruzionistico del datore di
lavoro pubblico”
46
Compenso per specifiche
responsabilità
• Tribunale di Cagliari, sentenza 1181/2008
• “Non è configurabile un diritto dei ricorrenti ad
una indennità condizionata dalla previsione
dell’an e del quantum in sede di contrattazione
decentrata”. A rafforzare questa conclusione
viene inoltre aggiunto che “la liquidazione di tale
attività attingendo alla parte variabile del fondo
comporterebbe la riduzione di altri elementi
accessori”.
• Condanna dei ricorrenti al pagamento delle
spese processuali
47
Costruzione risorse decentrate
Corte Conti Trentino 12.2.2007 (1)
• Caso:
 con accordo decentrato sono state rideteminate le risorse
decentrate con un notevole aumento, calcolando anche le quote
dei posti vacanti in organico
 La Corte ha condannato il dirigente titolare della delegazione
pubblica (Segretario Generale di ente autonomo) al risarcimento
del danno in favore dell’ente;
 La rilevanza dell ’ incremento derivante dal nuovo criterio di
calcolo e il notevole aggravio di oneri a carico del bilancio,
avrebbero dovuto indurre a comportamenti ispirati a maggiore
prudenza e ad un maggior approfondimento del problema
 Manca un comportamento diligente e prudente
48
Costruzione risorse decentrate
Corte Conti Trentino 12.2.2007 (2)
• “L’insieme degli atti posti in essere nel corso della
contrattazione … denotano indubbiamente un
comportamento contrassegnato da colpa grave:
•
a) per la contraddittorietà e inaffidabilità della
soluzione escogitata, economicamente pregiudizievole
e non adeguatamente valutata oltre che per la non
congruità della spesa ….
• b) per il mancato apprestamento di talune
indispensabili misure di accorta cautela, come, prima
fra tutte, la espressa richiesta all ’ ARAN di
assistenza alla contrattazione …”
49
Costruzione illegittima di risorse
Corte Conti Liguria sent. N. 172/07 (1)
Caso: incremento fondo dirigenza del 6% dei risparmi
derivanti dalla soppressione di posti di organico; l’importo
è stato attribuito a tutte le funzioni restanti.
Pur riguardando la dirigenza, la sentenza è interessante per
la individuazione dei soggetti responsabili del danno e per
le relative motivazioni
“ della illegittima applicazione della disposizione de qua
debbono rispondere a titolo di colpa grave, per la
gravissima
imperizia
di
cui
hanno
dato
prova
nell ’ interpretare una disposizione contrattuale dal
significato letterale inequivocabile … tutti i soggetti
convenuti in giudizio”
50
Costruzione illegittima di risorse
Corte Conti Liguria sent. N. 172/07 (2)
Il dott. .. che in qualità di dirigente avente competenza in materia
(personale), ha adottato il provvedimento
Il dott. …. per aver attestato, nella sua veste di dirigente del
servizio finanziario, la regolarità contabile di un provvedimento
che quadruplicava illegittimamente le risorse del fondo
“.. Il Segretario generale ….appare coerente con la lettera e lo
spirito della legge la quale continua ad attribuire al Segretario
la funzione di garante della legalità dell ’ azione …, la
configurazione di una corresponsabilità … per le conseguenze
dannose di provvedimenti di cui ha certamente avuto conoscenza
per avervi apposto il visto, adottati in palese violazione della
disciplina del rapporto di lavoro della dirigenza”.
51
Contrattazione decentrata progressione
economica Tribunale Bologna, 6.5.2004
“in materia di criteri per le progressioni economiche orizzontali
dei dipendenti del comparto sanità, se è vero che l’accordo
aziendale può integrare, cioè aggiungere nuove condizioni o
precisare meglio quelle già previste dall’accordo nazionale, del
pari il contratto aziendale non può modificare in toto i criteri
posti dal contratto nazionale, poiché ciò determina
l ’ illegittimità, per questa parte, del contratto integrativo
aziendale e la arbitrarietà di escludere il passaggio alla fascia
superiore sulla base di un criterio non conforme alla
contrattazione nazionale (nel caso di specie il criterio
dell ’ anzianità maturata nell ’ azienda è stato assunto come
unico criterio alla fascia retributiva superiore, escludendo
quindi l’anzianità maturata in precedenti esperienze lavorative
ed omettendo qualsiasi valutazione degli altri criteri indicati dal
contratto nazionale)”
52
Corte dei Conti e … produttività
Campania: n. 79/01 del 25.1.2001
CASO: erogazione di un compenso di L. 5.000 per ogni ora di
servizio per rientro pomeridiano
“il fondo in questione è a destinazione vincolata e l’erogazione
dei compensi è disciplinata rigorosamente da norme
inderogabili
La violazione di dette norme comporta ipso iure una lesione
ingiusta a danno dell’ente
La assoluta carenza di piani e progetti …. realizza non una mera
illegittimità formale, ma sostanzia un illecito amministrativocontabile produttivo di un danno ingiusto …
…. Una illecita elargizione aggiuntiva e generalizzata che si
atteggia quale mera, non consentita, liberalità …
… nel comportamento dei convenuti sono in concreto individuabili
quei precisi sintomi della colpa grave, quali la violazione di
elementari norme di comportamento e l’inescusabile
approssimazione nella cura di interessi istituzionali …
53
Corte conti, sez centr.
Compensi per produttività
Sentenza del 22.6.2004 (1)
L’erogazione dei compensi per produttività “non è stata
preceduta da una pianificazione del lavoro, non hanno
fatto seguito i progetti operativi, né risulta che siano
stati compiuti lavori diretti al conseguimento di
obiettivi”
“il premio di produttività può essere erogato soltanto in
relazione
a
precisi
obiettivi
e
non
già
indiscriminatamente”
Responsabilità a carico della Giunta, del Segretario
comunale (avendo lo stesso omesso di formulare rilievi
sulle delibere ….), del responsabile del personale … (il
responsabile della ragioneria aveva formulato rilievi)
54
Corte conti, sez centr.
Compensi per produttività
Sentenza del 22.6.2004 (2)
“ la lettera del dato normativo non consentiva alcuna
incertezza o dubbio interpretativo, evidenziando
espressamente che doveva escludersi la “possibilità
di
erogazione
generalizzata
collegata
esclusivamente alla presenza ” che è quello che è
stato fatto nel caso in esame”
“ i pareri sfavorevoli di due segretari comunali, ..
avrebbe potuto e dovuto indurre gli appellanti a
recedere da tale atteggiamento che ha assunto tutta
l ’ aria di una sfida all ’ ordinamento, quasi che gli
amministratori locali non fossero soltanto autonomi,
ma addirittura legibus soluti. Il che, oltretutto,
impedisce che questo giudice possa fare uso, nei loro
confronti, del potere riduttivo.”
55
Corte Conti Sez centr 1.9.2004
appello corte conti Campania 28.12.2001
Caso: produttività corrisposta a pioggia
“la produttività nella PA va collegata ad una programmazione
per obiettivi da raggiungere in un certo tempo e con
determinate risorse ”
non può “ essere erogata
indiscriminatamente”
“in assenza di questo presupposto vi sia stata una deminutio
patrimoniale per le finanze dell’ente”
Responsabili del danno:
a) La Giunta, per aver adottato la delibera che ha
autorizzato i pagamenti;
b) Il Segretario comunale, per aver omesso di formulare
rilievi sulla delibera
ma anche per una condotta
causativa per l’adozione di una ulteriore delibera
c) Il responsabile della contabilità, per aver attivato i
pagamenti?
56
Ancora condizioni lecite per la produttività
Corte Conti Sardegna sent. 274/2007
Occorre: “ .. Precisi obiettivi di incremento della produttività …. al
cui raggiungimento collegare l ’ attribuzione del trattamento
accessorio, …..indicare il personale da adibire al progetto ….
parametri obiettivi in base ai quali misurare il reale apporto di
ciascun dipendente …”
“la mancata previa determinazione degli obiettivi … non consente
per conseguenza di stabilire se il progetto sia stato realizzato ..”
“ non si può seriamente pensare che un dirigente
diligenza anche inferiore alla media, possa
l ’ attribuzione del compenso incentivante
unicamente “con l’impegno profuso dal personale
fortemente sotto-organico, …”
Responsabile: dirigente ufficio tributi
dotato di una
ritenere che
sia motivata
del settore …
57
Corte Conti, Sez centr.
N. 44 del 12 febbraio 2003
APPELLO Corte Conti Campania n. 50/2000
“ gli amministratori hanno corrisposto compensi al
personale in violazione della normativa dettata
dall ’ art. 6 del DPR n. 333/90 (senza preventiva
adozione di piani e progetti di produttività) e tale
comportamento è indiscutibilmente antigiuridico”
È esclusa la compensazione con i vantaggi dell’ente
“ i vantaggi non possono essere derivati dalla
corresponsione al personale dei compensi contestati,
per il semplice fatto che tali compensi sono stati
attribuiti a posteriori, nel febbraio 1996 e non
possono aver influenzato il lavoro svolto negli anni
1994 e 1995.” (CONSIDERAZIONE MOLTO IMPORTANTE!!)
58
Corte Conti Sicilia appello sentenza
n. 87/2009 produttività
•
Le previsioni contrattuali concernenti “il miglioramento dei servizi esistenti”
(peraltro non fronteggiabili “col personale di ruolo”), nonché la promozione
di “effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia
degli enti locali” e della “qualità dei servizi istituzionali”, non possono
essere intese e interpretate in senso strettamente (e astrattamente) letterale,
ma devono essere necessariamente valutate in intimo collegamento con la
realtà in cui operano, per cui l’elencazione delle materia rispetto alle quali
si possono attivare progetti finalizzati non può certo vincolare
l’interpretazione; e, in tale ottica, la necessità della elaborazione del
rendiconto per l’esercizio finanziario (e, successivamente, il bilancio di
previsione, collegata con la circostanza che risultava “scoperto il posto di
responsabile del Servizio bilancio”: situazione che può consentire di
evocare l’ipotesi del “miglioramento dei servizi esistenti non fronteggiabili
col solo personale di ruolo”), ha evidentemente posto il dirigente del settore
nella esigenza (specifico diritto/dovere dirigenziale) di individuare un
meccanismo idoneo a risolvere il problema, e lo ha individuato (nell’ambito
della sua responsabilità e responsabile valutazione) in un “progetto
obiettivo finalizzato”; i dipendenti hanno svolto il compito loro affidato
senza dare luogo critiche di sorta in ordine al risultato
59
Le responsabilità: Corte Conti
Lombardia n. 457/2008 (1)
• Sentenza di condanna a seguito di ispezione della RGS
• Conferma in appello con riduzione del 10% a seguito del
vantaggio comunque conseguito dall’ente
• Contestazioni: istituzione delle posizioni organizzative
senza rispettare i parametri richiesti e disposte anche
con decorrenza retroattiva; illegittima costituzione del
fondo (in particolare per la utilizzazione delle risorse
previste per gli enti cd virtuosi); erogazione con criteri
automatici, cd “a pioggia” della produttività ed illegittimo
incremento della retribuzione di posizione dei dirigenti, a
fronte del taglio disposto dal CCNL di una quota
spostata al trattamento economico fondamentale.
60
Le responsabilità: Corte Conti
Lombardia n. 457/2008 (2)
• “La prescrizione inizia a decorrere dal
momento in cui ha avuto luogo la
corresponsione ai soggetti non aventi titolo,
e in specie dai singoli mandati di
pagamento, piuttosto che da quello in cui
sono stati adottati gli atti di cui quella
corresponsione costituisce attuazione”.
61
Le responsabilità: Corte Conti
Lombardia n. 457/2008 (3)
• Produttività a pioggia: pacifica la censura
• “Solo dopo aver accertato la legittima disponibilità delle nuove
risorse (al netto degli effetti derivanti dalla dedotta riduzione del
personale dirigenziale, in quanto realizzata prima, e non dopo, il
reintegro in parola) potevano essere applicati i criteri vigenti
nell’ente per la determinazione dei valori delle singole funzioni
dirigenziali e, conseguentemente, si poteva realizzare un
riallineamento progressivo dei precedenti valori decurtati, con una
priorità di intervento per quelli minimi… la tempistica (in termini
assoluti, ma anche in rapporto all’entrata in vigore del CCNL
12.2.2002, a decorrere dal giorno successivo all’entrata in vigore
del quale è stata eloquentemente ancorata la decorrenza degli
effetti del reintegro) secondo cui è stata realizzata l’operazione di
reintegro, nei modi sopra descritti, nell’ambito del Comune di
Omissis, non dà adito a ragionevoli dubbi sull’effettività
dell’automatismo in contestazione”.
• Vizio della decorrenza retroattiva dei benefici per le posizioni
organizzative
62
Le responsabilità: Corte Conti
Lombardia n. 457/2008 (4)
• Deve rispondere anzitutto il personale amministrativo, ..
soprattutto,.., per l’apporto attivo e qualificato (nella
molteplice qualità di segretario comunale, direttore
generale e Presidente del Nucleo di valutazione, il primo,
e nella qualità di responsabile del personale, la seconda)
• Alla responsabilità non si sottraggono neppure i
componenti la giunta, giacché ad essa spettano sia la
formulazione dell’atto di indirizzo, dal quale la
delegazione trattante di parte pubblica non può
discostarsi, sia l’autorizzazione alla sottoscrizione
definitiva, la quale a sua volta comporta la conseguente
formale condivisione dei contenuti dello schema di
contratto collettivo decentrato integrativo
63
Le responsabilità: Corte Conti
Lombardia n. 457/2008 (5)
• “Sarebbe in piena contraddizione con il ruolo di
garanzia intestato dalla legge ai revisori, ad
avviso del Collegio, se essi potessero
burocraticamente (ma legittimamente)
assolverlo – specie laddove, come nel caso di
specie, assuma ex lege una inequivoca valenza
certativa - senza dover verificare la coerenza fra
CCDI e CCNL di riferimento, anche sotto il
profilo della corrispondenza, ancorché a livello di
aggregati, fra gli importi previsti per le singole
causali e le regole giuridiche da applicare per la
quantificazione di queste ultime”.
64
Il turno (Cassazione sezione lavoro
sentenza 8254, del 7.4.2010)
• “Il diritto alla indennità spettante al personale turnista, ai
sensi della disciplina contenuta nell’articolo 22 del
contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto
regioni ed autonomie locali del 14 settembre 2000 è
subordinato all’istituzione di turni diurni, antimeridiani e
pomeridiani, in strutture operative che prevedano un
orario di servizio giornaliero continuativo di almeno 10
ore, restando escluso in assenza di tali condizioni”
• “l’orario di servizio deve essere continuativo e non può
prevedere interruzioni”
• “lettura rigorosamente rispettosa dell’intento espresso
dalle parti stipulanti con le parole usate”
65
Il turno festivo (Cassazione
8458/2010) (1)
• Non è controverso che “nel turno possono cadere giornate festive
(domeniche e festività infrasettimanali”;
• l’indennità di turno “compensa interamente il disagio derivante dalla
particolare articolazione dell’orario di lavoro”;
• le norme contrattuali devono essere intese “nel senso che al
personale turnista che presta attività lavorativa in giornata festiva
infrasettimanale come in quella domenicale, secondo le previsioni
del turno di lavoro, spetta solo il compenso previsto dall’articolo 22,
comma 5, seconda alinea (maggiorazione del 30% della
retribuzione);
• si deve considerare esclusa la possibilità di fare “riferimento al
diverso istituto dello straordinario, che presuppone necessariamente
il superamento dell’orario contrattuale di lavoro”
66
Il turno festivo (Cassazione
8458/2010) (2)
• le disposizioni dell’articolo 24, relative cioè alle attività ulteriori,
“prendono in considerazione l’attività lavorativa prestata, in via
eccezionale ovvero occasionale, in giornate non lavorative, attività
che comporta il superamento del limite di orario settimanale”;
• 6) questa disposizione “non riguarda i lavoratori inseriti in prestabiliti
turni di lavoro che possono essere, conseguentemente, chiamati in
via ordinaria a svolgere le proprie prestazioni sia nei giorni feriali
non lavorativi, sia nelle giornate festive, nel rispetto degli obblighi
derivanti dalla periodica predisposizione dei predetti turni di lavoro;
• 7) “la clausola dell’articolo 24, comma 5 si riferisce proprio al
dipendente che, fuori dall’ipotesi di turnazione, ordinariamente, in
base al suo orario di lavoro, è tenuto ad effettuare prestazioni
lavorative di notte o in giornate festive infrasettimanali”;
67
Il turno festivo (Cassazione
8458/2010) (3)
• Su queste basi si deve necessariamente arrivare alla
conclusione che “soltanto il lavoratore in turno chiamato
a prestare, in via eccezionale ovvero occasionale, la
propria attività della giornata di riposo settimanale che gli
compete in base al turno assegnato ovvero in giornata
festiva infrasettimanale al di là dell’orario di lavoro
ordinario, ha diritto all’applicazione della disciplina di cui
all’articolo 24, comma 2”. Ricordiamo che questo articolo
contrattuale disciplina “l’ipotesi di eccedenza, in forza del
lavoro prestato in giorno non lavorativo rispetto all’orario
normale di lavoro, mentre l’articolo 22 compensa il
disagio del lavoro secondo turni, turni nei quali possono
cadere giornate festive infrasettimanali, ma senza che la68
prestazione ecceda il normale orario di lavoro”.
Reinquadramento di vigili, terza
sezioneappello Corte Conti 12/2/10
• Concorso interno per il reinquadramento di vigili
(CCNL 14.9.2000)
• “La normativa non poteva essere interpretata
nel senso di consentire la selezione anche in
assenza di un formale atto di assegnazione di
compiti di coordinamento e controllo rispetto ai
posti la cui titolarità avrebbe dovuto costituire
presupposto per il successivo inquadramento
alla categoria D”
69
Responsabilità: Corte dei Conti
Toscana sentenza 518/2009
• Riduzione errata dell’orario di lavoro
• La norma deve essere interpretata superando il dato meramente
letterale per attingere la vera finalità
• Non può negarsi al dirigente di una struttura pubblica, che ai sensi
dell’art. 17 – comma 1 - lett. e) del D.Lgs. 165/2001, provvede alla
gestione del personale con il vincolo, espresso nei principi generali
dell’organizzazione degli uffici, di garantire la piena efficienza nello
svolgimento dei compiti assegnati (art. 5), di utilizzare gli strumenti
disponibili per realizzare tali obiettivi; nel caso di specie la carenza
di personale ha rappresentato il fatto “emergenziale” che ha reso
necessario il ricorso agli strumenti contrattuali disciplinati dalla legge,
in maniera formalmente difforme ma sostanzialmente ammissibile
• La condotta della …, formalmente contraria alle disposizioni
normative che regolano la materia relativa alla contrattazione
integrativa per gli aspetti in questa sede considerati, non integra,
sotto il profilo soggettivo, gli estremi di una condotta gravemente
negligente tale da radicare la sua responsabilità amministrativa
70
Risorse da leggi e fondo: Corte
Conti Puglia 1066/2011
• Condanna di un dirigente per la
autoliquidazione diretta, senza transito nel
fondo, dei compensi per il maggiore gettito
Ici
• Danno derivante dalla mancata inclusione
nel fondo: non esercizio della possibilità di
riduzione del salario accessorio
• Esercizio del potere riduttivo
71
Incremento art. 15 ed
erogazione
• Corte Conti Campania 1808/2011
• Illegittimità erogazione compensi derivanti
da progetti obiettivo per prestazioni
eccedenti il lavoro ordinario
• Responsabilità per erogazione compensi
in misura eccedente il lavoro straordinario
• Colpa grave: mancata applicazione
indicazioni segretario
72
Incarichi ad interim
• Corte Conti Campani 1307/2011
• Illegittima la remunerazione degli incarichi
dirigenziali ad interim con duplicazione del
compenso o aumento della retribuzione di
posizione
• Remunerazione solamente con aumento
della indennità di risultato
• Matura colpa grave da dopo la
formulazione del parere Aran
73
Onnicomprensività
• Corte Conti Sicilia 2882/2011
• Il trattamento economico dei dirigenti è
onnicomprensivo
• Responsabilità per erogazione compensi
ulteriori a seguito dello svolgimento di
attività nell’ambito di una commissione di
aggiudicazione di appalto
74
Onnicomprensività
• Corte Conti Puglia 487/2010 e 568/2010
• Tutti i compensi erogati al di fuori del
fondo per la contrattazione decentrata
sono illegittimi
• Costituisce colpa grave per tutti i dirigenti
la erogazione senza la inclusione nel
fondo: è questo un principio affermato già
dal DLgs n. 29/1993
75
Onnicomprensività
• Corte dei Conti Campania n. 1396/2011.
• “La ratio restrittiva della norma è di immediata percezione, ed
altrettanto chiara si presenta la valenza interpretativo/applicativa
della stessa, rispetto ad altre disposizioni previgenti o successive
che rechino indicazioni con essa contrastanti: quest’ultime devono
essere lette(rilette) in modo conforme al nuovo canone posto,
sollevando ove ritenuto necessario appositi quesiti presso l’ARAN o
il Dipartimento della Funzione pubblica”. Il che deve portare ad
escludere l’applicazione di disposizioni che consentano la deroga al
principio della onnicomprensività del trattamento economico
accessorio dei dirigenti: “non v’è spazio per emolumenti ulteriori se
non nei casi espressamente indicati dal contratto collettivo... non
può esser dubbio che una norma di legge statale ad efficacia
rinforzata .. quale quella contenuta nell’art. 24 del Dlgs. n. 165/2001,
prevalga su una norma regionale preesistente così come su
76
disposizioni regolamentari di un ente locale: ciò, peraltro, a
prescindere dalla perdurante vigenza di tali fonti”.
Onnicomprensività (Corte Conti
Campania 348/2012)
• Illegittima la erogazione dei compensi ai
dipendenti dell’ente per la partecipazione
a commissioni
• Importanza della sentenza: applicazione al
personale e non solo alla dirigenza
• Circostanza “aggravante” il fatto che le
riunioni delle commissioni si sono svolte
durante l’orario di lavoro
77
Compenso segretari presidenti
nuclei valutazione
• Corte dei Conti Campania n. 1955/2010
• Deroga prevista dal contratto decentrato del dicembre
2010
• “L’incarico di presidente del nucleo di valutazione può
essere posto a base di una maggiorazione della
retribuzione di posizione (fino a un massimo del 50%),
ovvero, di una diversa remunerazione ma, in via
alternativa e non certo a supporto di entrambi i benefici.
Ne consegue che solo in assenza di maggiorazione della
retribuzione di posizione il convenuto avrebbe potuto
percepire potuto legittimamente percepire un compenso
per l’incarico in questione”.
78
Compenso vicesegretari
dirigenti per rogito
• Corte dei Conti Sicilia n. 786/2011
• Non applicazione del tetto di 1/3 del trattamento
economico dei segretari (a differenza del CCNL del
personale)
• La norma contrattuale, incidendo sullo stato giuridico ed
economico dei segretari ha oltrepassato i limiti di
efficacia della specifica contrattazione collettiva prevista
esclusivamente per il personale non dirigente degli enti
locali, visto che, i segretari comunali costituiscono un
separato ed autonomo comparto contrattuale. Pertanto,
tale clausola deve considerarsi inefficace .. per l’assenza
delle rappresentanze sindacali dei segretari comunali, in
79
quanto incide comunque sul loro stato giuridico ed
economico relativo ai diritti di rogito”.
Licenziamento dei dirigenti
• Cassazione, sentenza 18679/2011
• Il licenziamento per ragioni disciplinari dei dirigenti non
richiede la preventiva pronuncia del comitato dei garanti,
che è invece necessaria nel caso in cui si vogliano
assumere provvedimenti sanzionatori per la maturazione
di responsabilità dirigenziale o di risultato. Ed ancora, ai
dirigenti è applicabile la sanzione della risoluzione del
rapporto di lavoro e non deve necessariamente essere
applicata quella della revoca dell’incarico dirigenziale nel
caso di maturazione di responsabilità avente natura
disciplinare
80