Osservazioni in ordine all’emanando decreto di attuazione
dell’art. 8 sexies della L. 13/09
Aspetti generali
L’art. 8-sexies della legge 27 febbraio 2009, n.13 stabilisce che “in attuazione della sentenza della Corte
Costituzionale n.335 del 2008, i gestori del servizio idrico integrato provvedono anche in forma rateizzata
(…) alla restituzione della quota di tariffa non dovuta riferita all’esercizio del servizio di depurazione”.
Come ha rilevato la Sentenza 335, la tariffa di depurazione rappresenta infatti il corrispettivo per l’attività di
smaltimento dei reflui e deve essere applicata solo se l’utenza usufruisce di tale attività. Le somme
addebitate per la fornitura del servizio di depurazione costituiscono quindi il corrispettivo per lo
svolgimento dell’attività di depurazione eseguita dal gestore dei servizi idrici ai sensi del contratto di
somministrazione che lo lega con la propria utenza.
La presente nota analizza i principali aspetti dell’emanando decreto che il Ministro dell’Ambiente e della
Tutela del Territorio e del Mare ha firmato il 29 settembre 2009. Sono poste inoltre in evidenza alcune
questioni che l’applicazione delle norme contenute nel decreto richiede di affrontare.
L’Associazione Nazionale Autorità ed Enti di Ambito ha infatti svolto una ampia consultazione presso i
propri associati relativamente all’emanando decreto, raccogliendo le osservazioni evidenziate nei seguenti
paragrafi.
Ambito di applicazione e definizioni
Le utenze servite variano nel corso degli anni, come pure i soggetti erogatori del servizio. Poiché gli effetti
delle sentenze della Corte Costituzionale riguardano esclusivamente i rapporti giuridici non esauriti, appare
opportuno individuare tra i soli utenti attivi alla data di pubblicazione della Sentenza 335/2008 i soggetti
destinatari della restituzione.
Una simile impostazione avrebbe il pregio di semplificare l’individuazione delle utenze coinvolte e le
modalità di restituzione (effettuabile mediante compensazione in bolletta ad esclusione degli utenti cessati
successivamente alla pubblicazione) ma limiterebbe l’intervento agli utenti, non serviti dalla depurazione,
che alla data di pubblicazione della sentenza avevano un contratto di somministrazione con l’erogatore dei
servizi idrici.
Viceversa, individuando in tutti gli utenti attivi nel periodo oggetto della restituzione coloro ai quali
rimborsare la quota di depurazione, vi sarebbero difficoltà a determinare gli utenti medesimi (poiché gli
attuali gestore possono non avere gli archivi utenza dei gestori precedenti) e gli importi da restituire,
nonché le modalità di restituzione sarebbero più complicate.
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Quesito 1. È possibile individuare i beneficiari della restituzione tra i soli utenti attivi alla data di
pubblicazione della sentenza?
Nell’eventualità che sia stato presente un soggetto erogatore del servizio di depurazione diverso rispetto a
quello di acquedotto e che questo ultimo abbia riscosso con le bollette anche i corrispettivi per l’attività di
depurazione, si ritiene che l’onere della restituzione sia comunque mantenuto in capo al soggetto che ha
provveduto alla fatturazione.
Quesito 2. In caso di fornitura del servizio di depurazione effettuata da un soggetto diverso da quello di
acquedotto a quale soggetto sono imposti gli obblighi dell’emanando decreto?
Se inoltre dalla data di pubblicazione della sentenza il soggetto gestore è cambiato, sarà necessario
analizzare singolarmente le modalità di trasferimento delle informazioni al nuovo gestore.
Altro elemento strettamente necessario per identificare gli utenti destinatari del rimborso è la presenza del
servizio di depurazione. A tal proposito nell’emanando decreto si specifica (art. 2 comma 2) che gli impianti
temporaneamente inattivi sono “gli impianti la cui costruzione è stata completata e non siano ancora stati
avviati o il cui funzionamento sia stato interrotto, salvo che per esigenze di manutenzione ordinaria e
straordinaria preordinate al ritorno alle condizioni a regime”.
Se tale definizione riguarda la “zona grigia” degli impianti temporaneamente inattivi, pare necessario
individuare un fatto giuridicamente rilevante successivamente al quale è possibile considerare avviato e
funzionante un impianto. Una prima possibilità consiste nell’individuare l’entrata in esercizio nella data del
Certificato di Collaudo o di Regolare Esecuzione. Alternativamente è possibile utilizzare la data comunicata
dal gestore del servizio di depurazione a seguito della specifica prescrizione prevista nell’autorizzazione allo
scarico in acque superficiali emessa dal competente ente locale.
Quesito 3. Quale fatto giuridico individua la messa in esercizio di un impianto di depurazione?
Seguendo la definizione dell’emanando decreto sopra riportata, a seguito della messa in esercizio il relativo
impianto sarà funzionante, compresi i periodi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Qualsiasi altra
interruzione di funzionamento determina la temporanea inattività dell’impianto.
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Istanza da parte dell’utente per la restituzione
Nel 2° considerando dell’emanando decreto è specificata “la necessità di una documentata istanza da parte
dell’utente per ottenere la restituzione delle somme”. L’esistenza di tale istanza determina oneri aggiuntivi
tanto per gli utenti quanto per chi deve verificare le medesime. Inoltre sviluppa una disparità fra coloro che
hanno l’accortezza di effettuare l’istanza e coloro che non la effettuano.
Quesito 4. È possibile procedere con una restituzione di ufficio senza l’istanza da parte dell’utenza?
L’art. 4 individua le informazioni che il gestore deve mettere a disposizione dell’Autorità di Ambito. Il
successivo art. 7 specifica al 1° comma che “l’Autorità di ambito, verificata la correttezza delle informazioni
trasmesse ai sensi dell’art.4, individua l’importo, con i relativi interessi, che i gestori dovranno restituire ad
ogni singolo richiedente avente diritto(…)”.
Nel caso in cui l’istanza sia ritenuta necessaria, questa potrebbe essere inviata al gestore del servizio di
depurazione oppure all’Autorità di ambito. Nel secondo caso le Autorità di ambito dovrebbero verificare se
ci sono tutti gli elementi per la corretta individuazione dell’utenza e, raccolte tutte le istanze, dovrebbero
trasferirle ai gestori in modo che gli stessi procedano con le relative restituzioni. Appare auspicabile
individuare nel gestore il destinatario delle istanze, in modo da evitare il passaggio intermedio presso le
Autorità di Ambito.
Quesito 5. Si ritiene che il destinatario delle istanze sia individuato nel gestore attivo alla data di
pubblicazione della Sentenza?
In presenza di gestioni dirette da parte dei Comuni i compiti normalmente svolti dai gestori sono in carico
alle Amministrazioni Comunali, per le quali l’istanza dovrebbe essere caratterizzata dalla presenza della
marca da bollo. Tale obbligo appare necessario anche nel caso in cui le istanze siano indirizzate alle Autorità
di ambito: anche per tale motivo appare auspicabile individuare nei gestori i destinatari delle istanze.
Quesito 6. Se il destinatario è individuato nell’Autorità di ambito, le istanze sono soggette a marca da
bollo?
Il contenuto dell’istanza dovrebbe essere sufficiente ad individuare l’utenza, ovvero risulta essenziale la
specificazione del codice di utenza: l’aggiunta dell’indirizzo di fornitura potrebbe scongiurare eventuali
errori di compilazione. Per semplificare l’individuazione potrebbe essere opportuno richiedere di allegare la
bolletta relativa ai consumi del periodo in cui è avvenuta la pubblicazione della Sentenza.
Quesito 7. Quale dovrebbe essere la documentazione da allegare all’istanza?
Nell’emanando decreto non è specificato un termine ultimo per l’effettuazione dell’istanza, a meno che lo
stesso non sia desumibile dal 3° Considerando che specifica il termine di prescrizione quinquennale ex art.
2948 del codice civile: con tale interpretazione l’utenza avrebbe 5 anni per proporre l’istanza di
restituzione.
Quesito 8. Quale termine di prescrizione è possibile applicare alle istanze di restituzione?
Con tutta probabilità, visto che il diritto alla restituzione è sorto con la sentenza, è ragionevole supporre
che il termine per la presentazione della istanza inizi a decorrere dalla pubblicazione della sentenza
medesima. Alternativamente è possibile ipotizzare che tale termine decorra dalla pubblicazione sui siti web
degli elenchi, di cui all’art. 1 comma 4 dell’emanando decreto, contenenti le somme da restituire di ogni
singola utenza: in tal modo ciascun utente potrebbe fare istanza dopo essere stato messo in condizione di
conoscere se ha diritto alla restituzione.
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La prescrizione quinquennale male però si coniuga con l’individuazione della decorrenza del termine a
partire alla pubblicazione degli elenchi: in tale evenienza la presentazione dell’istanza potrebbe avvenire
successivamente alla conclusione del periodo di rateizzazione quinquennale delle restituzioni previsto
nell’art. 7 comma 1, provocando evidenti problemi di programmazione delle risorse finanziarie necessarie.
In linea generale si ritiene che termini pluriennali possano incidere negativamente sulla corretta
programmazione delle risorse necessarie alle restituzioni.
Quesito 9. Quale dovrebbe essere l’elemento da cui desumere la data di inizio del termine di prescrizione
delle istanze di restituzione?
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Periodo oggetto dei rimborsi
Il canone di depurazione ha acquisito natura di corrispettivo a partire dalle modifiche apportate al D.Lgs
152/1999 effettuate con il D.Lgs 258/2000: in altre parole solo a partire dal 3 ottobre 2000 esiste la tariffa
di depurazione quale corrispettivo per l’attività di smaltimento dei reflui.
Nell’emanando decreto non è specificato quale sia l’ampiezza del periodo preso in considerazione per la
restituzione della tariffa di depurazione, a meno di non considerare applicabile il termine stabilito nel 3°
Considerando. In tal caso, operando la prescrizione breve di cui all’art. 2948 del codice civile, l’ampiezza
massima sarebbe di 5 anni. Alternativamente dovrebbe applicarsi la prescrizione ordinaria di 10 anni.
Quesito 10.
Per determinare il periodo oggetto di restituzione si applica la prescrizione ordinaria o
quella breve?
Altro elemento essenziale è la specificazione della data da cui decorre il periodo oggetto della restituzione.
Nel caso in cui sia necessaria l’istanza, il periodo potrebbe decorrere dalla data della stessa, in tal modo
delineandosi la restituzione alla stregua di qualsiasi altra ripetizione del credito effettuata nel contesto del
rapporto di somministrazione. Altrimenti tale data potrebbe essere posta pari a quella di pubblicazione
della sentenza, in particolare se si privilegia la natura di indebito oggettivo delle somme pagate.
Quesito 11.
Da quale data si determina il periodo oggetto di restituzione?
Visto il naturale ritardo fra l’effettuazione dei consumi e il pagamento dei medesimi, la restituzione dei
pagamenti implica che saranno presi in considerazione anche consumi antecedenti al periodo oggetto di
restituzione. I pagamenti dovranno essere singolarmente analizzati, individuando negli stessi la quota parte
che riguarda il corrispettivo per la depurazione.
Quesito 12.
Si ritiene che l’oggetto della restituzione non siano i consumi del periodo in oggetto
(ancorché valorizzati con le tariffe applicate) bensì i pagamenti effettuati?
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Calcolo dei rimborsi e procedura di restituzione
In base all’art. 6 dell’emanando decreto devono essere restituite, in assenza del relativo servizio, le somme
addebitate a titolo di corrispettivo del servizio di depurazione, al netto degli eventuali oneri deducibili. Le
Autorità di ambito, ai sensi del successivo art. 7, devono verificare la correttezza delle informazioni
trasmesse, individuando l’importo che i gestori dovranno restituire al singolo utente. L’Autorità di ambito
inoltre “può disporre la restituzione anche in forma rateizzata e mediante compensazione”.
Le Autorità di ambito possono quindi richiedere al gestore di utilizzare normali mezzi di pagamento (ad
esempio gli assegni circolari) oppure la compensazione nelle bollette dei consumi. Nell’eventualità che
l’utenza sia cessata non rimane che la prima opzione. In entrambi i casi gli importi sono soggetti all’IVA.
Le somme da restituire devono inoltre essere maggiorate dei relativi interessi. Si ritiene opportuno che
vista l’assenza di altra prescrizione, gli stessi siano calcolati mediante il tasso legale di interesse. Inoltre,
essendo sorto l’obbligo alla restituzione dei pagamenti dalla data di pubblicazione della sentenza, appare
opportuno che gli interessi siano calcolati a partire da tale data. Alternativamente si potrebbe ipotizzare
che gli interessi decorrano dal pagamento effettuato dell’utenza oppure dalla pubblicazione dell’emanando
decreto che stabilisce i criteri di restituzione.
Quesito 13.
Da quale data è possibile far decorre gli interessi sulle somme da restituire?
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Computo degli oneri deducibili
In base all’art.1 comma 3 dell’emanando decreto “per le utenze al servizio delle quali sia stata previsto nei
Piani d’ambito o da atti formali dei competenti organi comunali la realizzazione di impianti di depurazione,
dall’importo di cui al comma 2 vanno dedotti gli oneri derivati dalle attività di progettazione, di
realizzazione o di completamento dei medesimi impianti svolte nel periodo oggetto di rimborso”.
Quesito 14.
Nel caso in cui il Piano d’Ambito non sia approvato, quale atto dell’Amministrazione
Comunale è sufficiente per consentire di dedurre gli oneri?
Secondo l’art.2 comma 1 per impianto di depurazione si deve intendere “l’insieme delle strutture finalizzate
unicamente al trattamento e allo smaltimento delle acque reflue urbane e dei fanghi di risulta mediante
idonei processi tecnologici. È esclusa da tale definizione la rete fognaria, intesa come un sistema di condotte
per la raccolta ed il convogliamento delle acque reflue urbane ad un impianto di depurazione”.
L’art. 5 specifica al 1° comma che “dall’importo da restituire vanno dedotte le componenti di costo della
tariffa di riferimento di cui ai punti 3.2 (ammortamenti e accantonamenti) e/o 3.3 (remunerazione del
capitale investito) dell’allegato al DM 1° agosto 1996, determinate in relazione ai costi effettivamente
sostenuti per le attività di progettazione, realizzazione, completamento dell’impianto di depurazione a
servizio di ciascun utente avente diritto alla restituzione”. Inoltre il 4° comma specifica che “alla deducibilità
(…) si provvede anche nel caso in cui all’attivazione del servizio di depurazione si sia provveduto mediante
collegamento ad un impianto al servizio anche di altre comunità di utenti (…). In tal caso, al calcolo delle
deduzioni si procede in relazione alla quota della capacità depurativa totale utilizzata allo scopo”.
Quesito 15.
Fra i costi inerenti le attività di realizzazione e completamento degli impianti di depurazione
è possibile comprendere anche le rate dei mutui pregressi sostenute attraverso il canone di concessione?
La definizione degli oneri deducibili presente nell’emanando decreto appare più restrittiva di quella stabilita
dall’art. 8-sexies della legge 13/2009 il quale prevede, al comma 1, che “gli oneri relativi alle attività di
progettazione e di realizzazione o completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai
connessi investimenti (…) costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio idrico integrato
che concorre alla determinazione del corrispettivo dovuto dall’utente”.
Tale differenza non è di poco conto visto che sovente l’attivazione del servizio di depurazione avviene non
solo costruendo nuovi depuratori ma anche collegando reti di raccolta precedentemente non depurate (i
“connessi investimenti” appunto) a impianti caratterizzati da residua capacità depurativa. Se, in base all’art.
8-sexies, gli oneri connessi ai collettori fognari potevano essere considerati oneri deducibili, lo stesso non
può dirsi in base all’art. 5 dell’emanando decreto.
Quesito 16.
deducibili?
Gli oneri connessi ai collettori e agli emissari possono rientrare nel calcolo degli oneri
Gli oneri deducibili appaiono svincolati dalle previsioni del Piano di Ambito e caratterizzati esclusivamente
dalle spese effettivamente sostenute. In base all’art. 5 comma 2° dell’emanando decreto, nel caso in cui
alla copertura dei costi “si provveda con risorse prelevate dai fondi vincolati (…) i relativi importi sono
deducibili per intero”.
Quesito 17.
Similmente ai fondi vincolati, è possibile dedurre per intero le somme utilizzate che
derivano dalle risorse ex art 144 l.388/2000?
Poiché la determinazione degli oneri deducibili avviene “per impianto di depurazione a servizio di ciascun
utente” appare consequenziale che ciascun gruppo di utenti, i cui reflui confluiranno ad uno specifico
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depuratore, saranno caratterizzati dai medesimi oneri deducibili. Diversamente dai principi solidaristici che
caratterizzavano la l. 36/1994, una tale impostazione determina restituzioni differenziate fra gruppi di
utenti.
Quesito 18.
È possibile determinare un onere deducibile medio da applicarsi a tutti gli utenti oggetto
della restituzione?
Per le gestioni in via diretta l’art. 5 specifica che le deduzioni sono determinate “in coerenza con le modalità
indicate dalle pertinenti delibere CIPE”.
Quesito 19.
Quali sono le delibere CIPE in oggetto?
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Finanziamento delle restituzioni
L’art. 7 comma 5 dell’emanando decreto definisce che “nei limiti stabiliti dalla legge, alle Autorità d’ambito
è consentito di individuare ulteriori risorse finanziarie eventualmente necessarie affinché gli oneri derivanti
dall’obbligo di restituzione non rechino pregiudizio alla integrale copertura dei costi di investimento e di
esercizio necessarie alla realizzazione del Piano d’ambito approvato. Allo scopo, le Autorità d’ambito
possono operare una revisione tariffaria straordinaria (…) esclusivamente nei confronti degli utenti serviti
dagli impianti di depurazione”.
La norma indica che le risorse necessarie alla restituzione non possono ridurre la copertura dei costi di
investimento e d’esercizio prevista nei Piani di Ambito. Di conseguenza, a seguito della quantificazione delle
restituzioni, le Autorità di ambito possono operare una revisione tariffaria straordinaria che proceda ad un
incremento delle tariffe necessarie al finanziamento delle restituzioni. Nell’eventualità che il Piano di
Ambito approvato non raggiunga il limite d’incremento K per l’anno in oggetto è possibile incrementare
l’ammontare dei ricavi complessivi sino a raggiungere tale limite, generandosi in tal modo le risorse per le
restituzioni. Se tale operazione non è capiente o il limite K sia già raggiunto, necessariamente le Autorità di
ambito dovranno considerare, nella revisione tariffaria, una riduzione degli investimenti (e/o dei costi
operativi) tale da consentire che si generino risorse sufficienti al finanziamento delle restituzioni.
L’art. 7 stabilisce inoltre al 6° comma una deroga al vincolo del limite K, che non deve essere rispettato
annualmente bensì nella media del periodo scelto per la rateizzazione delle restituzioni.
Quesito 20.
Nel caso in cui sia stato raggiunto il limite K la revisione straordinaria deve operare
esclusivamente un incremento della quota di depurazione e una riduzione delle altre quote tariffarie?
Quesito 21.
Nel caso in cui non sia stato raggiunto il limite K la revisione straordinaria deve operare
esclusivamente un incremento della quota tariffaria di depurazione e un mantenimento delle altre quote?
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Elementi e obblighi informativi
Come previsto dell’art.8-sexies della L.13/2009 molteplici sono gli obblighi informativi in carico al gestore,
alcuni rivolti all’Autorità di ambito e altri agli utenti.
In merito ai primi l’art. 4 dell’emanando decreto stabilisce che “il gestore mette a disposizione dell’Autorità
d’ambito (…):
1. gli elenchi degli utenti allacciati alla pubblica fognatura, distinti in:
a) utenti serviti da impianti di depurazione attivi;
b) utenti non serviti da impianti di depurazione attivi per i quali sia in corso attività
di progettazione, realizzazione, completamento o attivazione (…);
c) utenti non serviti perché gli impianti di depurazione risultano temporaneamente
inattivi o sono stati temporaneamente inattivi;
d) utenti non serviti da impianti di depurazione attivi per i quali non è in corso
attività di progettazione, realizzazione, completamento o attivazione (…);
2. per ciascun elenco di cui sopra, gli importi pagati da ciascun utenti riferiti al servizio di
depurazione, con i relativi volumi di acqua erogati e periodi di riferimento;
3. lo stato di avanzamento ed i relativi costi debitamente documentati (…) per ciascun
impianto in fase di realizzazione o di riattivazione;
4. il calcolo dell’importo indebitamente corrisposto da ciascun utente, al netto degli oneri
deducibili (…)”
Riguardo agli utenti l’art.1 stabilisce che “i gestori rendono disponibili all’utenza le informazioni relative alla
effettiva erogazione del servizio di depurazione, pubblicando gli elenchi di cui all’articolo 4, comma 1, del
presente decreto sui propri siti web, e indicando nella bolletta il luogo e le modalità per effettuare la relativa
consultazione”.
Inoltre all’art.8 stabilisce che “i dati relativi al programma di cui all’art. 4 del presente decreto e allo stato di
avanzamento del medesimo sono raccolti e prodotti dal gestore (…) e con cadenza annuale, riferita al 31
dicembre di ogni anno successivo alla pubblicazione del presente decreto”.
Le informazioni riguardanti l’avanzamento della realizzazione degli impianti devono essere comunicate
all’utenza, entro il mese successivo alla data di riferimento, allegandole in bolletta e pubblicandole sul sito
web del gestore.
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Elementi assenti dal decreto
Alcuni aspetti risultano essere assenti nel decreto.
In particolare, se sono presenti alcune specificazioni per le gestioni dirette da parte delle Amministrazioni
Comunali, assente è invece la disciplina per le realtà caratterizzate da gestioni non in economia ma neppure
affidatarie ai sensi della L.36/1994 o del D.Lgs. 152/2006.
Quesito 22.
È possibile applicare anche alle gestioni non affidatarie ai sensi della L.36/1994 o del D.Lgs.
152/2006 la disciplina stabilita dall’emanando decreto?
Nel caso di utenze cessate successivamente alla pubblicazione della Sentenza, la normativa tributaria
sull’IVA richiede l’emissione di una nota di variazione, per la quale sembrerebbe però esistere un termine di
prescrizione.
Quesito 23.
Gli importi restituiti agli utenti cessati devono essere comprensivi di IVA?
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Questioni non rientranti nell’oggetto del decreto
L’impostazione definita dall’emanando decreto potrebbe avere conseguenze anche in merito alla
definizione delle future tariffe, oltre al tema del finanziamento della risorse necessarie alle restituzioni.
Il principio presente nell’art. 8-sexies stabilisce che gli oneri relativi alle attività di progettazione,
realizzazione e completamento degli impianti di depurazione e dei connessi investimenti sono una
componente della tariffa che concorre alla determinazione del corrispettivo. Non appare però specificato
che a ciascun gruppo di utenti siano addebitabili gli oneri riguardanti il proprio specifico futuro impianto.
Quesito 24.
È possibile stabilire una unica tariffa di ambito di depurazione per gli utenti che non
usufruiscono del servizio di depurazione ma per i quali è in corso la progettazione, realizzazione,
completamento o attivazione del relativi impianti?
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