Conferenza AISRe 2009
POLITICHE DEL LAVORO E DISTRIBUZIONE REGIONALE DELLA
DISOCCUPAZIONE IN ITALIA: LETTURA DELLE EVIDENZE NEL
DECENNIO 1996 – 2006 IN CHIAVE EUROPEA
Autore principale:
Massimo Battaglia
Scuola Superiore Sant’Anna – MAIN Lab
P.zza Martiri della Libertà 33, Pisa
+39 050 883815 [email protected]
Co-autori:
Fabio Iraldo, Tiziana Barsotti
It is widely known that one of the most important economic and social facts concerning the European
Union consists in the mismatch among its regions in terms of unemployment rates. The purpose of this
paper is that of analysing the role of the geographical mobility of production inputs (in particular of
labour) in the automatic adjustment mechanisms; in particular, it aims at examining and measuring the
efficiency of Italian policies for labour market carried out in the last 10 years, in terms of reduction of
the regional disparities in comparison with the whole European distribution of unemployment.
The theoretical framework basically consists in the Growth Theories: the classical ones (Borts and
Stein 1964, 1968; Richardson, 1969; Coelho and Shepherd, 1979), the New economic Geography
(Krugman 1991; Krugman and Venables, 1996; Krugman 1998), and, finally, the literature on
convergence across countries and regions (Barro and Sala – i – Martin, 1995).
According to many authors (such as: Blanchard and Katz, 1992; Nickell, 1997; Obstfeld and Peri,
1998; Nickell and Layard, 1998; Mauro, Prasad and Spilimbergo, 1999; Overman e Puga, 2002), the
mismatches characterizing the geographical concentration of unemployment in some EU regions
(especially when compared with US ones) are indicative of strong labour market rigidities, that raise
aggregate unemployment and hinder automatic adjustments to exogenous shocks. In particular, wages
do not seem to reflect local labour market conditions: as a result, neither capital nor labour migrates
sufficiently to reduce regional unemployment disparities. In this context, Italy has been always
characterized by a wide and persistent dualistic development process between the richer North-Centre
regions and the poorer Southern ones. Since the seventies, Italian geographical mobility has decreased
constantly despite the persistent economic disparities between Centre-North and South of Italy. Italy at
the beginning of the Nineties was among those EU Member States imposing stricter legal bounds in
terms of employment protection, obstacles to discharges, market regulation and tax burdens, while
allowing inadequate wage variability, insufficient geographical mobility, low flexibility in working
time and scant resort to part time and to term contracts (Faini, 1995; Frey, 1996; Galli, 1996; De
Nardis and Galli, 1997; Moro, 1998; Padoa Schioppa Kostoris, 1999). This explains why, in the
second half of the nineties, the government adopted a series of policies addressed to the labour and
house markets, in order to restore flexibility and so to reduce the geographical mismatch between
labour demand and supply.
In this paper, we question if these policies have been successful or the territorial dimension has still a
role on the unemployment problem of Italy. We try to answer to this question by calculating Theil
Index (Walsh and O’Kelly, 1979) using data from 1996 to 2006 on unemployment and participation
from Eurostat on NUTS 2 level. We have chosen Theil Index because of its properties that make it a
powerful instrument to produce data and to analyze patterns and dynamics of inequality. The analysis
focuses on the position of Italy in comparison with the other EU countries (in the ten considered years)
and on the contribution of each EU country to European regional distribution of unemployment. Our
results show that Italy has still a prominent role in the geographical disparities among regions and that
its contribute to the geographical concentration of unemployment is still high (especially if we
consider female and youth unemployment).
In the final part we resume the most convincing policies prescriptions suggested in these years in order
to stimulate workers’ geographical mobility in Italy.
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1. INTRODUZIONE: QUADRO TEORICO DI RIFERIMENTO E REALTA’
DEL MERCATO DEL LAVORO IN EUROPA
Il contesto europeo si è caratterizzato in questi anni per la profonda e persistente
polarizzazione della disoccupazione a livello regionale non controbilanciata da flussi
migratori rilevanti di lavoratori dalle regioni meno sviluppate verso quelle con maggiori
possibilità di trovare un impiego. Effettivamente, soprattutto se si considerano i livelli
regionali, la convergenza in Europa, contrariamente a quanto avviene negli Stati Uniti, si
presenta molto lenta e caratterizzata da periodi in cui si assiste ad una tendenza opposta di
divergenza o di persistenza dei divari. In questo dibattito, inoltre, vi è quasi unanime consenso
sul fatto che i processi di convergenza/divergenza in Europa siano fortemente influenzati dalle
condizioni economiche e istituzionali che regolamentano il mercato del lavoro (Daniele 2002;
Commissione Europea 2007): da qui il crescente interesse verso studi ed indagini orientati a
indagare tali meccanismi di regolamentazione e gli effetti che tali meccanismi producono sui
fattori di aggiustamento automatici di mercato.
Secondo quanto rilevabile dai modelli teorici classici, in assenza di fattori di rigidità
che caratterizzino il mercato del lavoro e in condizioni di remunerazione dei fattori alla loro
produttività marginale, gli squilibri regionali dovrebbero essere un fenomeno di breve periodo
(Layard et al., 1991, Manacorda, Petrongolo, 2005), ed ogni eccesso di offerta di lavoro
dovrebbe scomparire nel lungo periodo, sia perché i lavoratori migrano dalle regioni povere
verso quelle ricche (mobilità del lavoro) spinti da remunerazioni più elevate, sia perché
l’aumento dell’offerta di lavoro dovrebbe creare la sua stessa domanda attraendo investimenti
di capitali (sotto forma di trasferimenti da parte di imprese già esistenti o di creazione di
nuove imprese) nelle regioni povere (mobilità di capitale) (Borts, Stein 1964; Borts, Stein
1968; Richardson, 1969; Coelho, Shepherd, 1979). In realtà il persistere di squilibri a livello
regionale europeo suggerisce che la mobilità dei fattori non sia sufficiente per colmare il gap
tra regioni ricche e regioni deboli, e che inefficienze nei meccanismi di aggiustamento nei
mercati del lavoro tendano a ripercuotersi sulla distribuzione della disoccupazione dei diversi
paesi, soprattutto in un’ottica di lungo periodo, creando flussi di mobilità di capitale e lavoro
opposti rispetto a quelli attesi. In particolare, in caso di assenza di fattori di differenziazione
salariale tra aree a diverso livello di sviluppo, la tendenza alla concentrazione delle attività
economiche può condurre ad una prevalenza delle forze della divergenza su quelle della
convergenza regionale, un fenomeno cui avrebbe contribuito anche la maggiore integrazione
economica derivante dalla formazione dell’Unione Europea (tra gli altri Krugman, 1995;
Frujita, Krugman, Venables, 1999). Da questo punto di vista, l’evidenza empirica ha mostrato
negli studi tesi a confrontare la realtà europea con quella degli Stati Uniti, ampiamente il
perdurare di condizioni di squilibrio nel nostro continente rispetto a quanto non avvenga (e
non sia accaduto già in passato) oltreoceano. Tra i principali studi si possono richiamare
Blanchard, Katz (1992), Overman, Puga (2002), Obstfeld, Peri (1998), Decressin, Fatas
(1994).
Tra i fattori di freno alla mobilità che sono stati identificati in Europa e che hanno
dimostrato in questo contesto di rappresentare elementi di criticità rispetto a meccanismi di
corretta allocazione, un ruolo predominante è stato indubbiamente attribuito alla rigidità
salariale; se i salari calassero nelle regioni caratterizzate da disoccupazione alta e permanente,
il minore costo per unità di lavoro attrarrebbe investimenti (imprese) in queste regioni, e i
bassi salari relativi agirebbero come un incentivo in più per i lavoratori ad emigrare verso le
regioni con un tasso di disoccupazione relativo più basso (Mauro, Prasad, Spilimbergo, 1999;
Obstfeld, Peri, 1998). Diversamente l’evidenza empirica mostra come i salari siano molto più
rigidi in Europa che negli Usa (Obstfeld, Peri, 1998) e come gli stessi rispondano molto poco
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ai differenziali di produttività e di disoccupazione del mercato del lavoro locale, impendendo
l’innesco automatico di quei meccanismi di mobilità dei fattori produttivi capaci di ridurre le
disparità regionali della disoccupazione (Bertola, 1999). Gli elementi che impediscono tale
flessibilità risultano molteplici e riguardano sia l’assetto della contrattazione delle retribuzioni
(contrattazione centralizzata vs. negoziazione decentrata a livello di impresa e/o a livello
territoriale), le varie regolamentazioni del mercato del lavoro (scarsi differenziali nei salari,
nelle forme di orario ridotto, scarsa flessibilità nella determinazione dei salari per i contratti
atipici, fissazione di salari minimi), la tendenza a fissare in alcuni paesi sussidi di
disoccupazione elevati, ed infine gli effetti distorti prodotti dal cuneo fiscale sui salari. Dal
primo punto di vista la maggior parte degli studi fino ad oggi effettuati hanno dimostrato
come i paesi caratterizzati da un sistema di contrattazione salariale centralizzato, in cui i salari
siano determinati soprattutto a livello nazionale, risultino caratterizzati da differenziali
salariali interregionali meno marcati, con l’effetto di una riduzione, anche significativa, degli
incentivi alla mobilità sia del lavoro che del capitale. Questo implica che contrattare una
moderazione salariale e dei prezzi a livello aggregato potrebbe avere effetti di rilievo sulla
disoccupazione, senza assicurare quelle variazioni relative dei salari necessarie a favorire il
riequilibrio del mercato del lavoro mediante la mobilità regionale e settoriale (Nickell, 1997;
Buti e al. 1998, Pench, Sestito, Frontini, 1999; OECD, 1999; Bertola, 1999). Inoltre la
contrattazione centralizzata tende a perseguire un obiettivo egualitario, che non permette ai
salari di adattarsi alle condizioni locali del mercato del lavoro, ma anzi tende a comprimere
fortemente la dispersione dei tassi di salario tra lavoratori in tutte le unità geografiche e in
tutti i settori (Bertola, 1999; Caroleo e Coppola, 2006). Diversamente i paesi caratterizzati da
una contrattazione decentrata a livello di impresa hanno sempre dimostrato le performance
occupazionali migliori (Calmfors, Driffill, 1988; Calmfors, 1993). Con riferimento alle
regolamentazioni del mercato del lavoro, è opportuno sottolineare come queste abbiano teso a
tutelare (in particolare nei paesi del sud Europa) coloro che già operassero nel mercato del
lavoro (insider), a scapito di coloro che fossero alla ricerca di una occupazione (outsider), con
l’effetto di diminuire i flussi in entrata e in uscita dal bacino dei disoccupati aumentandone la
durata, e con il conseguente risultato di una diminuzione della disoccupazione di breve
periodo e un aumento di quella di lungo periodo (Nickell-Layard, 1998; Blanchard, 1998;
Moro, 1998; Moro, Sylos Labini, Modigliani, 1998; Buti, Franco e Pench, 1999). Inoltre
regolamentazioni troppo stringenti hanno stimolato l’aumento di posti di lavoro irregolari,
scaricando il carico fiscale sul settore regolare e rallentando l’innovazione di prodotto e di
processo (Buti e al. 1999; Blanchard 1999; Buti, Franco e Pench, 1999). Un’ulteriore
istituzione che tende ad allentare l’aggiustamento del mercato del lavoro è il sussidio di
disoccupazione che in molti paesi dell’Europa continentale sarebbe sostanzialmente più alto,
di durata significativamente più lunga rispetto ad altre economie avanzate extraeuropee e di
entità non decrescente con la durata della disoccupazione. I sussidi agiscono sui salari di
mercato alzando il salario di riserva dei disoccupati, con il duplice effetto di spingerli a non
accettare le offerte di lavoro esistenti (Casavola et al, 1995) e a stimolare una riduzione della
pressione degli outsiders ad abbassare i salari nelle aree caratterizzate da alta disoccupazione,
con conseguente chiusura dei differenziali salariali (Mauro, Prasad e Spilimbergo, 1999;
Caroleo, 2000). Tuttavia non mancano in letteratura dimostrazioni su come l’impatto di un
sistema di benefici relativamente generoso potrebbe essere bilanciato dalle giuste politiche
attive che aiutino i lavoratori a rientrare nel mercato del lavoro (Nickell, 1997; FMI, 1999).
Tali politiche sembrano funzionare particolarmente bene se affiancate da un sistema di sussidi
limitato nel tempo: in questo modo si riduce la disoccupazione di lungo periodo e si allevia il
disagio sociale che potrebbe essere causato da semplici benefici discontinui nel tempo, senza
offrire assistenza attiva per trovare un lavoro (Nickell, 1997). L’ultimo aspetto riguarda infine
il cuneo fiscale, costituito dalle tasse sul reddito, dai contributi sociali e dalle tasse indirette
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sui beni di consumo che divaricano il salario percepito dai lavoratori dal costo del lavoro.
Tale sistema di tassazione non avrebbe effetti significativi sull’occupazione aggregata e sulla
produzione ma, a suo livello globale e in caso di concorrenza imperfetta, contribuirebbe ad
innalzare il costo del lavoro e a determinare l’incentivo al lavoro, aumentando la conflittualità
salariale e la resistenza alle riduzioni salariali verso il basso (Nickell, 1997; FMI, 1999).
La letteratura in materia ha dunque ben messo in evidenza come le rigidità che
affliggono la determinazione del salario non siano solo molteplici e complesse, ma anche
intercorrelate. Inoltre, a titolo di completezza, è opportuno ricordare come queste non
rappresentino le uniche forme di rigidità presenti nel mercato del lavoro europeo, ma,
collegati alle rigidità salariali, ci siano anche altri fattori di natura istituzionale e sociale che
caratterizzano il mercato del lavoro europeo e che possono concorrere a spiegare i persistenti
tassi di disoccupazione. Tra questi si evidenzia, ad esempio, la presenza di inefficienti
istituzioni preposte a facilitare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, che alzano i costi di
informazione associati alla ricerca di un impiego in altre regioni e scoraggiano la propensione
ad emigrare delle forze lavoro, o ancora fattori di tipo sociale, culturale e di tradizione e altre
barriere intangibili che spingono all’immobilismo sia all’interno di uno stesso paese, che oltre
i suoi confini (barriere linguistiche e amministrative, asimmetria informativa, sistemi
educativi, professionali e sociali diversi tra stati membri) (tra gli altri, De Nardis, Galli, 1997;
Moro e al. 1998; Kostoris Padoa Schioppa, Basile, 2002; Commissione Europea, 2007).
In conclusione possiamo affermare che il basso livello di mobilità del lavoro in Europa è
il prodotto dell’interazione tra le caratteristiche istituzionali e gli incentivi economici. Infatti,
la migrazione dei lavoratori europei, sia all’interno che oltre i confini nazionali, massiccia nei
primi decenni post-bellici, si è ridimensionata quando il differenziale di reddito si è ridotto, ed
è cessata del tutto quando, intorno agli anni ’70, le relazioni industriali e le istituzioni del
mercato del lavoro hanno realizzato una configurazione rigida del mercato del lavoro stesso.
Attualmente soltanto il 2% della popolazione dell’UE risiede in un Paese dell’Unione diverso
da quello di origine e la mobilità del lavoro è bassa sia all’interno che attraverso i confini
nazionali (Commissione Europea, 2008).
2. LA REALTA’ ITALIANA FINO A META’ ANNI ‘90 E LE SUCCESSIVE
POLITICHE DEL LAVORO
Nel quadro europeo l’Italia si è sempre distinta per l’ampio e persistente divario di
sviluppo tra le ricche regioni settentrionali e le più arretrate regioni meridionali. Nonostante
questo, a partire dagli anni Settanta, si è assistito ad un costante e progressivo calo della
mobilità interna dei lavoratori che non ha in generale coinciso con il superamento degli
squilibri nelle condizioni dei mercati del lavoro regionali: a metà degli anni ’90, i forti
differenziali nei tassi di disoccupazione e le disparità nei tassi di partecipazione al mercato
occupazionale sono ancora una realtà ma, contrariamente a quanto avveniva negli anni ’50 e
’60, non sono tali da alimentare i cospicui flussi migratori dalle regioni svantaggiate del
Mezzogiorno verso quelle del Nord Italia. A metà anni ’90 il tasso di disoccupazione era pari
al 21,2% nel Mezzogiorno e al 7,6% nel resto del paese, e diveniva addirittura pari al 56% per
i giovani del Sud sino a 24 anni (contro il 33,3% del resto del paese) e al 64,3% per le giovani
donne meridionali, contro il 16,5% delle altre regioni. In nessun altro paese dell’OCSE erano
presenti divari così ampi per regioni, sesso ed età. (ISTAT, 1996). Da questo ritratto emerge
dunque che, a metà degli anni Novanta, in Italia la disoccupazione non solo era concentrata a
livello geografico (nel Mezzogiorno), ma anche distribuita per categorie e prevalente tra i
nuovi entranti nel mercato del lavoro (giovani) e tra la popolazione attiva femminile.
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All’elevata concentrazione di disoccupazione tra i giovani e le donne faceva riscontro
un’elevata permanenza nello stato di disoccupazione: in Italia quasi il 60% dei disoccupati era
tale da più di 1 anno (percentuale che scendeva a 42,9% nella media europea e a 12% negli
USA). Nel decennio 1983-1993 l’Italia risultava il paese con la più bassa incidenza dei
disoccupati in senso stretto (cioè di coloro che avevano perso o lasciato un precedente lavoro)
sul totale delle forze lavoro. Questo dato indica che in Italia la perdita del posto di lavoro o
l’abbandono di un posto per cercarne uno diverso e/o migliore era un evento molto più raro
che negli altri paesi, mentre era massima la disoccupazione tra i nuovi entranti (5,2% a fronte
di valori che oscillavano tra lo 0,4% e l’1,7% in altri paesi) (Bureau of Labour Statistics 19831993). Inoltre, sempre secondo la definizione del BLS, l’Italia risultava il paese con il più alto
tasso di disoccupazione allargato: cioè, se ai disoccupati convenzionali si aggiungevano i
lavoratori scoraggiati (coloro che avrebbero voluto un lavoro ma avevano rinunciato a
cercarlo, e quelli che lavoravano a tempo parziale, ma avrebbero voluto lavorare a tempo
pieno) il tasso di disoccupazione italiano (media del decennio 1983-1993) balzava dall’8% al
17,5%, il più alto tra tutti i paesi considerati.
È evidente la connessione tra i due fenomeni (cioè tra il basso tasso di disoccupati in
senso stretto e l’alto tasso di disoccupazione allargato): in Italia, più che nel resto d’Europa,
chi era fuori dal mercato del lavoro (outsiders) aveva poche probabilità di entrarvi in tempi
ragionevoli, mentre chi era dentro (insiders) aveva un grado di protezione superiore a quello
di quasi tutti gli altri paesi (Frey, 1996; Moro, 1998)
Sul piano della distribuzione territoriale della disoccupazione, sempre nel confronto
europeo l’Italia era inoltre il paese, tra quelli più rilevanti in termini di contributo al Valore
Aggiunto europeo, con la più alta disparità regionale nei tassi di disoccupazione (Cafiero,
Bianchi 1997):
Disparità regionali di disoccupazione – Dati 1993
STATI MEMBRI
Indice di disparità regionale*
Italia
Spagna
Regno Unito
Francia
Olanda
Germania
esclusi i nuovi Laender
5,9
5,5
2,4
2,0
0,7
1,9
* L’indice è costruito come scarto quadratico medio tra i tassi regionali e il tasso medio nazionale di disoccupazione. Gli scarti sono poi
stati ponderati in relazione all’offerta di lavoro di ogni regione.
(Fonte: Cafiero, Bianchi 1997)
A fronte di una realtà quale quella sopra descritta, a metà degli anni Novanta i flussi di
emigrazione dal Mezzogiorno hanno subito una significativa contrazione, con la conseguente
accettazione di condizioni di disoccupazione o di sotto-occupazione destinate a protrarsi
anche per lunghi periodi; un fenomeno che, oltre alle classi di età più elevate, ha interessato
anche le classi giovanili tra le quali la propensione alla mobilità avrebbe dovuto essere
maggiore (Livi Bacci, 1996). Gli studi condotti dalla metà degli anni ’90 fino alla fine del
secolo hanno identificato una serie di fattori di distorsione presenti in Italia che agivano come
vincoli a freno della mobilità e che impedivano il corretto funzionamento dei tradizionali
meccanismi di redistribuzione dell’occupazione; tali vincoli erano riconducibili sia a fattori
legati alla struttura del mercato del lavoro italiano, sia alle distorsioni presenti nel mercato
delle abitazioni, sia quale risultato delle politiche assistenzialiste dello Stato promosse in
favore del Mezzogiorno.
Le rigidità che caratterizzavano il mercato del lavoro italiano riguardavano diversi aspetti;
innanzitutto i meccanismi di incontro tra domanda e offerta di lavoro, la cui intermediazione
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era gestita da inefficienti agenzie pubbliche di collocamento che operavano in regime di
monopolio statale e che risultavano incapaci di garantire un servizio che oltre alla dimensione
locale fosse in grado di mettere in comunicazione le necessità delle diverse aree del paese
(Bosco, 2000). A questo si aggiungevano le scarse possibilità di utilizzo di forme flessibili di
occupazione: limitazioni nella stipula di contratti a termine (che potevano essere adottati solo
in condizioni limitate temporalmente, predeterminate dal legislatore e previo accordo
sindacale), elevata onerosità per le aziende nell’utilizzo di lavoro part-time, stringente
regolamentazione del licenziamento (giusta causa e/o giustificato motivo, con obbligo al
reintegro, e tempi di giudizio molto lunghi) (Boeri, 1997; Pelaggi, Piccininno, 1997).
Un altro elemento cardine caratterizzante il mercato del lavoro italiano rendendolo
estremamente rigido e tale da non favorire la mobilità né dei lavoratori né delle imprese da e
verso il Sud Italia era dato dalla sostanziale uniformità nella distribuzione salariale tra aree
geografiche, a seguito dei minimi salariali stabiliti a livello nazionale (Gavosto, Rossi, 1997;
Caroleo, Pastore, 2000; Sestito, 2002); nel contesto europeo, nel 1994 l’Italia era il paese in
cui risultava più bassa la dispersione delle retribuzioni (OECD, 1994). La prevalenza di un
sistema centralizzato di determinazione dei salari avrebbe impedito, secondo la maggioranza
degli economisti (tra gli altri: Gavosto, Rossi, 1997; Boeri, 1997; Faini, 1999; Kostoris Padoa
Schioppa F., Basile, 2002), il raggiungimento di differenziali salariali che rispecchiassero le
profonde differenziazioni che si manifestavano sul territorio, sia in termini di produttività del
lavoro e di livelli di disoccupazione, che in termini di costo della vita (Campiglio, 1996).
Questo avrebbe ridotto i margini di redditività delle imprese operanti nelle aree meridionali
(dove la crescita della produttività era più bassa) e avrebbe mantenuto il saggio del salario
sopra il livello che avrebbe assicurato il pieno impiego (Casavola et al.1995).
Alle rigidità richiamate del mercato del lavoro italiano, come anticipato, vanno poi aggiunte
le distorsioni che hanno caratterizzato il mercato delle abitazioni nazionale. L’evidenza
empirica dimostra che il differenziale nei prezzi delle abitazioni tra Nord e Sud del paese è un
fattore importante nello spiegare la progressiva diminuzione della mobilità in Italia (Cannari,
Nucci, Sestito, 2000). Oltre alla mancanza di una differenziazione salariale capace di coprire i
maggiori oneri che i lavoratori del Mezzogiorno avrebbero dovuto sostenere per un affitto
nelle regioni settentrionali, un ruolo determinante lo ha giocato la legge 392/78 (il cosiddetto
“equo canone”) che, bloccando la crescita degli affitti, ha reso poco remunerativa la locazione
di un immobile, causando un progressivo calo dell’offerta delle abitazioni in affitto. Tutto ciò
ha prodotto una serie di distorsioni profonde nel mercato dell’abitazione, non solo per la
crescita abnorme della quota dello stock abitativo in proprietà, ma soprattutto per effetto della
creazione di un duplice mercato degli affitti: quello vincolato a prezzi d’uso delle abitazioni,
progressivamente calanti in termini reali, e quello parallelo e illegale delle abitazioni affittate
a prezzi nettamente superiori, con la conseguenza ultima di un forte freno alla mobilità (Livi
Bacci, 1996; Ricci, 1996; Cannari, Nucci, Sestito 1997; Cipolletta e al. 2005; Baldini,
Chiarolanza 2007; Coppo, 2008). Alle leggi che regolavano il mercato dell’affitto, si
aggiungeva poi una legislazione della compravendita che penalizzava i trasferimenti tra
privati, con un sistema di tassazione che colpiva gli immobili tutte le volte che si verificasse
un passaggio di proprietà (Galli, 1996; Cipolletta e al. 2005). Un giudizio negativo, infine,
spetta anche alla gestione dello stock dell’edilizia pubblica in funzione della mobilità
potenzialmente attivabile (Ricci, 1996; Coppo, 2008).
Infine, alle rigidità del mercato del lavoro e alle distorsioni di quello delle abitazioni, vanno
aggiunte le politiche pubbliche in favore del Mezzogiorno che hanno scoraggiato l’iniziativa
dei giovani in termini di mobilità verso aree a maggiore crescita. L’ampia presenza di posti di
lavoro nella Pubblica Amministrazione o nella grande industria sempre di proprietà pubblica
(Faini, 1999), gli ingenti trasferimenti pubblici diretti sotto forma di pensioni sociali, spese
pubbliche e sussidi finanziari agli investimenti (Manacorda, Petrongolo, 2004) e infine lo
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sviluppo di una economia sommersa capace di impiegare “al nero” giovani lavoratori
disoccupati (Brunetta, 1995; Meldolesi, 1996; Faini, Galli, Rossi, 1996; Rossi, 1997),
avrebbero concorso a alimentare il cosiddetto fenomeno della “disoccupazione d’attesa” (wait
unemployment). Di fatto, tali fattori spingevano i giovani del Mezzogiorno ad aspettare il
lavoro sicuro e a condizioni retributive mediamente più favorevoli nel settore pubblico,
piuttosto che accettare un lavoro immediato, ma meno sicuro nel settore privato e situato nelle
regioni centro settentrionali del paese (Bishop, 1997; Kostoris Padoa Schioppa F., Lupi, 1998;
Mencarini, 1999; Niccoli, 2002), un’attesa supportata dalla possibilità di svolgere nel
frattempo impieghi al nero (Attanasio, Kostoris Padoa Schioppa F., 1991; Casavola e al.,
1995; Meldolesi, 1996; Mencarini, 1999).
È proprio a partire da queste considerazioni e per adeguarsi alle prescrizioni della
Strategia Europea dell’Occupazione (SEO)1 che, negli anni Novanta, si avvia in Italia un
processo di riforme strutturali del mercato del lavoro volte ad accrescerne la flessibilità, sia
attraverso la riforma del sistema di contrattazione salariale, sia attraverso l’introduzione di
forme contrattuali più flessibili, in un quadro di mantenimento della regolamentazione sul
lavoro standard. Da questo punto di vista, i cambiamenti più importanti in Italia sono derivati
da tre passaggi: il cosiddetto “Pacchetto Treu” del 1997, la normativa dei contratti a tempo
determinato del 2001 e la “legge Biagi” del 2003 (Dell’Aringa, 2009).
La legge che ha avviato un profondo processo di riforma del diritto del lavoro italiano e
che ha introdotto le prime importanti innovazioni nel mercato del lavoro è la legge 196 del
1997 (più nota come “pacchetto Treu”). Con il pacchetto Treu, grazie alle profonde modifiche
alla precedente normativa in tema di contratti a tempo determinato, part-time, formazione
lavoro, apprendistato, e all’introduzione di nuove forme contrattuali (cosiddetti “contratti
atipici”), si è cercato di abbassare i vincoli al potere di assunzione e licenziamento delle
imprese e di ampliare le possibilità di accesso al mercato del lavoro soprattutto di quelle fasce
della popolazione considerate a maggiore difficoltà (donne e giovani).
Un secondo tassello importante sulla strada della flessibilizzazione arriva nel 2001 con il
decreto legislativo n.368/2001 che liberalizza fortemente il ricorso al contratto di lavoro a
tempo determinato, ampliando significativamente, sia dal punto di vista organizzativo che
tecnico – produttivo, la gamma dei casi cui si possa farvi riferimento. Nonostante tutto, nel
settembre del 2001 la Commissione Europea, in occasione della presentazione del pacchetto
di raccomandazioni agli Stati membri per l’attuazione dei provvedimenti in tema di
occupazione per il 2002, sottolinea il permanere di “numerosi problemi strutturali del
mercato del lavoro italiano”, riguardanti in particolar modo “l’occupazione giovanile e
femminile e i forti divari occupazionali che ancora caratterizzano il nord e il sud del Paese”
(Commissione delle Comunità Europee, 2001).
Partendo proprio dalle criticità espresse a livello europeo, il governo pubblica
nell’ottobre del 2001 il “Libro Bianco” in materia di occupazione, provvedimento che apre la
strada alla legge delega n.30 del 14 febbraio 2003 (Legge Biagi) e ai successivi decreti
attuativi che ridisegnano la riforma del mercato del lavoro varata da Treu nel 1997.
L’obiettivo è quello di ottenere regole più moderne, modulabili e adatte alle esigenze dei
lavoratori e delle imprese, favorire l’emersione del lavoro nero e garantire una tutela più equa
per tutti coloro che si affacciano sul mercato (ISFOL, 2004). Le novità introdotte dal decreto
riguardano, da una parte l’innovazione degli istituti preposti all’incontro fra domanda e
offerta di lavoro al fine di renderli più efficienti e competitivi aprendo il mercato anche ad
1
La SEO, pone una forte enfasi sulla flessibilità e sulla mobilità del lavoro facendo riferimento alla teoria delle
aree monetarie ottimali e in particolare ai meccanismi di aggiustamento richiesti da shocks esogeni. Tuttavia il
modello dell’Unione Europea non considera solo le politiche per la concorrenza, ma anche l’introduzione o il
potenziamento di interventi di politica sociale che preservino l’equità. (Consiglio Europeo di Lussemburgo, 13
dicembre 1997, Bollettino UE 12-1997)
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operatori privati, e dall’altra il riassetto e l’ampliamento delle tipologie contrattuali flessibili,
allargando il campo di applicazione di istituti già esistenti (lavoro part-time e contratto di
apprendistato) e introducendone di nuovi (lavoro a chiamata, lavoro ripartito e lavoro a
progetto). Lo stesso Libro Bianco evidenzia che “ancora limitati appaiono i movimenti di
coloro che sono in cerca di lavoro, ostacolati da una struttura eccessivamente rigida delle
retribuzioni e da elevati costi indiretti (abitazione, trasporti)” [Libro Bianco, pag. 22], ad
evidenziare l’importanza che la dimensione spaziale assume in questo ambito. Peraltro,
l’introduzione di forme contrattuali flessibili, la riduzione dei vincoli all’assunzione e al
licenziamento, le politiche volte a favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro,
riducendo la durata dei rapporti di lavoro e stimolando gli individui alla ricerca di
occupazione, avrebbero dovuto anche incentivare i passaggi da un’impresa ad un’altra
(mobilità lavorativa) e da una regione ad un’altra (mobilità geografica) (Leombruni, Malpede,
2002).
Con riferimento invece alle distorsioni sul mercato delle abitazioni, già a seguito della
parziale liberalizzazione delle locazioni per uso abitativo introdotta con i cosiddetti “patti in
deroga” (legge 359/92), si è registrata una crescita sia dell’offerta delle abitazioni in affitto
che di domanda delle stesse da parte delle famiglie. In seguito, con la legge 431/98 viene
abrogata buona parte della normativa in materia di equo canone (L.392/78), sfratti (L.61/89) e
patti in deroga (L.359/92), in modo da avviare una liberalizzazione controllata dei canoni
delle abitazioni in affitto, eliminare le distorsioni e le speculazioni che la regolamentazione
dell’equo canone ha contribuito a determinare, cercare di fermare la progressiva riduzione
dell’offerta di case in affitto e porre le premesse per una sua espansione.
L’azione coordinata di queste due linee normative avrebbe dovuto innescare effetti
positivi, non solo in termini di incremento assoluto dell’occupazione (soprattutto tra i giovani
e le donne, che risultavano classi sociali più colpite dalla disoccupazione), ma anche nel
ridurre le disparità territoriali che ancora interessavano il paese alla fine del secolo scorso.
In effetti, in Italia, dal 1999 al 2006, si assiste ad un calo costante dei tassi di
disoccupazione (dal 10,9% del 1999 al 6,8% del 2006) e ad un aumento del tasso di
occupazione (dal 53,7% al 58,4%), con effetti positivi sulla riduzione della disoccupazione a
livello assoluto.
Fig. 1 Occupazione in Italia dal 1993 al 2006
23500
23000
Legge Contratto a termine 2001
22500
22000
Pacchetto
Treu 1997
21500
Legge Biagi
2003
21000
Occupati. Migliaia di unità
20500
20000
19500
19000
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
18500
Fonte: elaborazioni su dati ISTAT
8
Conferenza AISRe 2009
Fig. 2 Disoccupazione in Italia dal 1993 al 2006
3000
2500
Pacchetto
Treu 1997
2000
Legge
Contratto a
termine 2001
1500
Disoccupati. Migliaia di unità
1000
Legge Biagi
2003
500
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0
Fonte: elaborazioni su dati ISTAT
A questo punto, nell’ambito del presente lavoro, interessa capire se queste politiche
siano state efficaci anche nell’eliminare, o quantomeno ridurre, quelle disparità di carattere
territoriale che interessavano l’Italia rispetto agli altri paesi europei; a noi interessa cioè
verificare se, a livello totale e per ripartizione di genere e età, le politiche sopra richiamate
abbiano prodotto effetti sulla dimensione spaziale della distribuzione della disoccupazione,
avvicinando l’Italia al resto d’Europa.
3. DISTRIBUZIONE DELLA DISOCCUPAZIONE IN ITALIA NEL DECENNIO
1996 – 2006 ALL’INTERNO DEL CONTESTO EUROPEO
Per misurare l’efficacia delle politiche di riforma del mercato del lavoro nel ridurre le
disparità regionali italiane anche in relazione al contesto europeo, si è compiuta un’analisi che
ci permettesse di calcolare il livello di concentrazione e polarizzazione della disoccupazione
tra le varie regioni europee. Lo strumento di misurazione che è stato utilizzato per il calcolo è
l’indice di concentrazione (o di disuguaglianza) di Theil (Walsh, O’Kelly, 1979) impiegato in
letteratura per misurare la dispersione a livello territoriale di un qualsiasi fenomeno
economico (come, ad esempio, la disuguaglianza salariale o di PIL pro capite). In questa sede
è stato scelto l’indice di concentrazione di Theil perché presenta alcune caratteristiche
particolarmente utili ai fini dell’analisi. Anzitutto l’indice di concentrazione di Theil ha la
proprietà di avere un limite inferiore (ovvero un minimo) e un limite superiore (ovvero un
massimo), e questo determina la sua prima caratteristica importante, cioè la possibilità di
essere normalizzato, consentendo di confrontare i risultati dell’indice stesso fra aree differenti.
La seconda proprietà particolarmente interessante consiste nel fatto che questo indice può
essere disaggregato in due componenti misuranti, entrambe, un aspetto diverso della
concentrazione: la componente beetween, che misura la concentrazione tra gruppi di regioni, e
la componente within, che misura il livello di concentrazione entro gli stessi gruppi (Walsh e
O’Kelly, 1979; Terrasi, 1995).
In particolare, per costruire l’indice, sono stati utilizzati dati di fonte EUROSTAT
relativi ai paesi dell’Unione Europea, scomposti a livello NUTS 2, e relativi a disoccupazione
9
Conferenza AISRe 2009
e partecipazione della forza lavoro; l’indice è stato calcolato sia a livello assoluto che per la
forza lavoro femminile e giovanile (fascia di età 15 - 24), vista la particolare criticità di queste
classi di lavoratori nei confronti di occupazione e di disoccupazione.
Per prima cosa si è calcolato l’Indice normalizzato di concentrazione di Theil per gli
anni 1996, 2001 e 2006 al fine di capire se il fenomeno della concentrazione territoriale della
disoccupazione all’interno di ciascun paese fosse cresciuto, diminuito o fosse rimasto costante
nel tempo, ponendo particolare attenzione all’evoluzione di tale indice per l’Italia. Inoltre ci si
è domandati quale sia il contributo, allo stato attuale (2006), di ciascun paese dell’Unione
Europea alla distribuzione regionale della disoccupazione dell’intera Unione, anche alla luce
dell’allargamento ad Est degli ultimi anni, sfruttando il valore della componente
intraregionale dell’Indice come di seguito dettagliato.
Al fine di valutare l’evoluzione dell’Indice di Theil normalizzato relativo a ciascun
paese dell’Unione Europea (negli anni 1996-2001-2006) si sono calcolate le grandezze di
riferimento che sono alla base dell’indice stesso per ciascun anno:
- quota di disoccupati di ciascuna regione del paese rispetto al totale della
disoccupazione del paese (yr)
- quota di forza lavoro di ogni regione rispetto al totale della forza lavoro del paese (xr).
Dopodiché, l’indice di concentrazione totale di ciascun paese dell’Unione Europea è
stato calcolato nel seguente modo:
I.C.TOT. = ∑r yr * ln( yr / xr )
Successivamente, sfruttando la prima proprietà dell’indice (esistenza di un limite
superiore), si è adottato un procedimento di normalizzazione, dividendo gli indici relativi a
ciascun Paese per il valore massimo che ciascuno di essi può assumere (pari al logaritmo
negativo della quota di forza lavoro regionale minore).
Un secondo obiettivo dell’analisi, come anticipato, era poi quello di misurare il
contributo alla distribuzione territoriale della disoccupazione a livello UE della
concentrazione della disoccupazione interna a ciascun paese, ovvero di individuare il peso che
la distribuzione della disoccupazione interna ad ogni singolo paese ha nella concentrazione di
disoccupazione dell’intera UE. Per trovare tale misura si è sfruttata la seconda peculiarità
dell’indice, e cioè il fatto che l’indice di concentrazione di Theil sia scomponibile in due
componenti:
I.C.U.E.= I.C.tra paesi + I.C.entro paesi
dove:
I.C.tra paesi = ∑N yN * ln( yN / xN )
e
I.C.entro paesi = ∑N yN * {∑r ( yr / yN ) * ln [( yr / yN ) / ( xr / xN )]}
con yN e xN le quote di disoccupati e forza lavoro di ogni singolo paese rispetto al totale
dell’Unione Europea.
Per definire tale contributo è stato necessario considerare il valore dell’I.C.entro paesi e
da questo rilevare, per ogni paese, i valori parziali pesati per le relative quote di disoccupati
nazionali, e poi dividere ciascuno di questi valori per il massimo che l’indice di
concentrazione può assumere a livello complessivo europeo, secondo la seguente formula:
[yn] * ∑ r [(yr/yn) * Ln [(yr/yn)/(xr/xn)]
___________________________________________________
- Ln [quota della regione europea più piccola
in termini di forza lavoro rispetto al totale di forza lavoro UE]
10
Conferenza AISRe 2009
Prima di guardare i risultati dell’analisi che è stata condotta, sono necessari alcuni
chiarimenti in merito alle modalità con cui si è deciso di trattare i dati disponibili. Anzitutto,
Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta e Slovenia non sono scomponibili a
livello NUTS-2, e quindi sono stati trattati come un’unica regione amministrativa. Per la
Danimarca, che è divisa a livello NUTS-2 in cinque regioni, non sono disponibili dati a livello
regionale da parte di Eurostat ed anche in questo caso si è provveduto a trattare il paese come
un’unica regione. Questo significa che, mentre i paesi sopra elencati hanno contribuito al
calcolo dell’indice di concentrazione dell’intera Unione Europea, per essi non è stato
possibile calcolare né l’indice di concentrazione relativo a ciascun paese, né il peso della
concentrazione della disoccupazione all'interno di ciascun paese rispetto alla concentrazione
della disoccupazione a livello europeo. Infine, per alcune regioni particolarmente piccole o
situate in zone particolarmente remote (es: Guyana Francese, Canarie, Guadalupe), ci si è
trovati di fronte a serie di dati su disoccupati e forza lavoro incomplete o mancanti: in questi
casi si è proceduto a stimare i dati mancanti o basandosi sul dato relativo alla stessa unità
statistica rilevato per gli anni precedenti e per gli anni successivi.
Come si è già evidenziato all’inizio del presente contributo, a metà degli anni Novanta il
nostro paese era caratterizzato da una forte concentrazione della disoccupazione nel
Mezzogiorno, soprattutto fra le donne e giovani.
A tale proposito, i risultati del calcolo sulla concentrazione misurata attraverso l’indice
di Theil confermano la presenza della forte polarizzazione che caratterizzava l’Italia in quel
periodo, anche nel confronto con gli altri paesi dell’Unione Europea (Tab. 1).
Tab. 1 Indice di concentrazione di Theil nel 1996: generale, donne e giovani (dati normalizzati)
I.C. THEIL
I.C. THEIL DONNE
I.C. THEIL GIOVANI (15-24)
PAESI
I.C. normalizzati
PAESI
I.C. normalizzati
PAESI
I.C. normalizzati
Olanda
0,001013021
Olanda
0,000959663
Olanda
0,001794513
Regno Unito
0,00176936
Regno Unito
0,001077337
Finlandia
0,001810065
Finlandia
0,002176947
Svezia
0,001759395
Regno Unito
0,001953937
Francia
0,002575667
Francia
0,002729472
Spagna
0,002037993
Svezia
0,002919757
Finlandia
0,002851427
Francia
0,004092803
Spagna
0,004789063
Spagna
0,004083125
Grecia
0,004667189
Grecia
0,010845718
Grecia
0,006780792
Svezia
0,005641576
Portogallo
0,01200347
Belgio
0,011502857
Germania
0,009400991
Germania
0,013969718
Portogallo
0,015290914
Portogallo
0,016596231
Belgio
0,020547079
Italia
0,022233268
Italia
0,025855122
Italia
0,0269011
Germania
0,02291514
Belgio
0,031723502
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat (1996)
Dal confronto europeo (tab.1) emerge che in nessun altro paese (tranne in qualche
misura in Belgio e in Germania) il fenomeno della diseguaglianza della distribuzione della
disoccupazione sul territorio, per classi di età e genere, è così marcato come in Italia; questo
paese presenta infatti il dato assoluto peggiore nel confronto europeo (indice di
concentrazione di Theil normalizzato pari a 0,0269011), mentre a livello femminile e
giovanile presentano dati peggiori solo, rispettivamente, Belgio e Germania (che nel 1996
risentiva ancora degli effetti della riunificazione).
Tuttavia, come si è visto nel capitolo precedente, a partire dalla metà degli anni Novanta
si avvia in Italia (come del resto anche in molti altri paesi europei, su raccomandazione della
stessa Commissione Europea) un profondo processo di modifica delle istituzioni del mercato
11
Conferenza AISRe 2009
del lavoro, al fine di rendere il mercato stesso più flessibile e di facilitare l’incontro tra
domanda e offerta di lavoro. In effetti, dal 1996 al 2001 il tasso di disoccupazione dell’intera
area europea (EU-15) passa dal 10,1% al 7,7% con andamenti positivi in quasi tutti i paesi.
Anche in Italia si registrano andamenti positivi con l’occupazione che passa dal 52,1% al
55,9% e la disoccupazione che diminuisce dall’11,2% al 9,1%, con un tasso di
disoccupazione giovanile che passa dal 30,4% al 24,1% ed uno femminile cha decresce dal
15,2% al 12,2%. Questi miglioramenti a livello assoluto sono sicuramente in parte ascrivibili
alle forme contrattuali (cosiddette) atipiche introdotte dal “pacchetto Treu” del 1997; tuttavia,
nonostante i notevoli miglioramenti del Sud Italia, registrati in termini di occupazione e
disoccupazione, in questi stessi anni il Nord registra performance ancora migliori provocando,
quindi, un ampliamento del divario tra queste due macro-aree. In effetti, come si evince dalla
tabella 2, mentre al Nord si ha un decremento della disoccupazione di 2,6 punti percentuali, al
Sud tale miglioramento si ferma a 1,2 punti percentuali (con uno speculare incremento
dell’occupazione di 4,5 punti percentuali al Nord e di “soli” 2,7 punti al Sud).
Tab. 2 Tassi di disoccupazione e occupazione in Italia nel 1996 e nel 2001
DISOCCUPAZIONE
NORD
SUD
2001
OCCUPAZIONE
NORD
1996
2001
SUD
1996
2001
1996
1996
2001
TOTALE
7%
4,4%
18,5% 17,3% 58,8% 63,3% 42,8% 45,5%
DONNE
9,9%
5,9%
25,2% 24,3% 46,6% 53,1% 26,5% 29,8%
GIOVANI 19,9% 11,1% 45,3% 40,6% 38,5% 40,3% 18,3% 20,4%
Fonte: ISTAT (2001)
A conferma di quanto sopra richiamato, calcolando l’indice di concentrazione di Theil
normalizzato i risultati per il 2001 mettono in luce come, nonostante i positivi dati rilevabili a
livello aggregato, si sia verificata una divergenza dei tassi di disoccupazione quasi sempre
significativa all’interno dei paesi europei (tab. 3), con la sola eccezione della Grecia. In
particolare l’Italia risulta ancora il paese che a livello di Unione Europea presenta il più alto
indice di concentrazione di Theil, sia di tipo assoluto che per le due categorie di lavoratori
specifiche (donne e giovani), a dimostrare la persistenza di una problematica di carattere
territoriale che risulta meno riscontrabile negli altri paesi europei.
12
Conferenza AISRe 2009
Tab. 3 Indice di concentrazione di Theil nel 2001: generale, donne e giovani (dati normalizzati)
I.C. THEIL
PAESI
Grecia
Olanda
Irlanda
Regno Unito
Finlandia
Svezia
Portogallo
Spagna
Francia
Austria
Germania
Belgio
Italia
I.C. normalizzati
0,003461016
0,003941837
0,006865210
0,006937999
0,007320063
0,008688167
0,009681966
0,009992131
0,010608945
0,019454101
0,036162524
0,036427327
I.C. THEIL DONNE
PAESI
Grecia
Olanda
Regno Unito
Portogallo
Austria
Svezia
Finlandia
Francia
Spagna
Irlanda
Germania
Belgio
0,046403831
Italia
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat (2001)
I.C. normalizzati
0.003633784
0,004962108
0,007541128
0,007637145
0,007685598
0,008213718
0,009359770
0,009930045
0,011541857
0,016356198
0,034487924
0,040802504
0,042935582
I.C. THEIL GIOVANI (15-24)
PAESI
Grecia
Spagna
Olanda
Finlandia
Svezia
Regno Unito
Irlanda
Francia
Portogallo
Austria
I.C. normalizzati
0,004392821
0,005619912
0,005773945
0,005989381
0,006374633
0,009322474
0,009830213
0,010307471
0,013235844
0,019583268
Italia
0,040834657
Belgio
0,041065868
Germania: dato non disponibile*
* Sulle 39 regioni in cui è suddivisa la Germania, nel 2001, erano disponibili dati sulla disoccupazione giovanile solo per 14
e quindi non è stato possibile calcolare l’indice di concentrazione per questa categoria per questo anno.
Il ruolo di primo piano dell’Italia rilevabile per il 2001 in termini di distribuzione della
disoccupazione a livello regionale, si viene confermando anche al termine del quinquennio
successivo; i dati normalizzati relativi al 2006 (tabella 4) mettono in evidenza come,
nonostante l’apertura a Est dell’Europa, l’Italia sia ancora uno dei paesi dell’Unione con il
valore dell’indice maggiore; tra i nuovi entranti, solo la Slovacchia e la Repubblica Ceca
presentano una polarizzazione territoriale della disoccupazione più accentuata, cui si
aggiungono le non brillanti prestazioni di Austria e Belgio.
13
Conferenza AISRe 2009
Tab. 4 Indice di Concentrazione di Theil nel 2006: generale, donne e giovani (dati normalizzati)
I.C. THEIL
PAESI
Irlanda
Polonia
Svezia
Grecia
Olanda
Finlandia
Portogallo
Spagna
Regno Unito
Francia
Romania
Bulgaria
Germania
Ungheria
Italia
Austria
Belgio
Slovacchia
Rep. Ceca
I.C. normalizzati
I.C. THEIL DONNE
PAESI
0,000405764
Polonia
0,001879815
Svezia
0,002064583
Spagna
0,002127248
Irlanda
0,002722417
Grecia
0,004924925
Regno Unito
0,005500125
Francia
0,005983815
Olanda
0,006947495
Portogallo
0,007487850
Romania
0,010896210
Finlandia
0,014522163
Germania
0,014669749
Bulgaria
0,020574755
Ungheria
0,025045269
Italia
0,026342220
Slovacchia
0,037788739
Austria
0,038112670
Belgio
0,044546543
Rep. Ceca
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat (2006)
I.C. normalizzati
0,001157963
0,001557016
0,002955223
0,003117488
0,005006427
0,005724306
0,006045874
0,006385682
0,006472291
0,007066453
0,010595796
0,010981982
0,015155859
0,016987820
0,019323969
0,026253642
0,029403237
0,036032770
0,036343032
I.C. THEIL GIOVANI (15-24 ANNI)
PAESI
Polonia
Grecia
Svezia
Olanda
Irlanda
Portogallo
Finlandia
Francia
Spagna
Regno Unito
Austria
Germania
Romania
Ungheria
Bulgaria
Italia
Belgio
Slovacchia
Rep. Ceca
I.C. normalizzati
0,002719234
0,003523834
0,003554068
0,004040798
0,004682186
0,004830173
0,005371657
0,006516133
0,006808433
0,007484069
0,011015181
0,013328225
0,014178464
0,018083425
0,020261026
0,024002353
0,033885340
0,043675972
0,047642181
Se nel quadro europeo le politiche promosse tra la fine degli anni ’90 e i primi del 2000
in Italia non hanno portato a modificare significativamente la propria posizione rispetto agli
altri paesi dell’Unione, andando a guardare specificatamente l’andamento dell’IC Theil
relativo a questo paese per gli anni 1999 – 2006 si rileva un andamento diverso tra i primi
quattro anni e i successi tre. Tra il 1999 e il 2001 l’Italia vede un aumento dell’Indice di
disparità regionale da 0,22228 a 0,2799637 (figura 3), valore rimasto stabile fino al 2003; dal
2003 al 2004 si ha un abbassamento repentino dell’Indice, che continua anche nel biennio
successivo fino a raggiungere, nel 2006, un valore pari a 0,1520016.
14
Conferenza AISRe 2009
Fig. 3 Andamento dell’indice di concentrazione di Theil in Italia dal 1999 al 2006
0,30000
0,25000
0,20000
IC ITALIA
0,15000
0,10000
0,05000
0,00000
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat
Analoghi sono risultati gli andamenti relativi a donne e giovani (Figure 4 e 5):
Fig. 4 Andamento dell’indice di concentrazione di Theil relativo alle donne in Italia dal 1999 al 2006
0,3
0,25
0,2
IC ITALIA
0,15
0,1
0,05
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat
15
Conferenza AISRe 2009
Fig. 5 Andamento dell’Indice di concentrazione di Theil relativo ai giovani in Italia dal 2001 al 2006
0,3
0,25
0,2
IC ITALIA
0,15
0,1
0,05
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat
Considerando anche i tassi di disoccupazione suddivisi per area territoriale, il
quinquennio 1996 – 2001 si è caratterizzato per una diminuzione del valore nel Sud di soli 1,2
punti percentuali (da 18,5% a 17,3%) e quella del Nord di ben 2,6 punti (dal 7,0% al 4,4%);
nel quinquennio successivo il Sud registra un miglioramento pari a 5 punti percentuali contro
solo lo 0,4 % del Nord. Questi dati, in unione con i risultati dell’andamento dell’Indice di
Theil sopra riportato, risulterebbero coerenti con i processi di diffusione delle forme
contrattuali atipiche che hanno avuto, nella fase iniziale, un maggiore successo nel Nord della
Penisola, favorendo i processi di ristrutturazione industriale delle imprese localizzate in
quell’area (Caroleo, Pastore, 2000; Riefolo, 2002; CNEL, 2002). Con riferimento
all’andamento dei tassi di disoccupazione territoriali, la situazione risulta analoga per quanto
riguarda la disoccupazione femminile, mentre diverso è stato l’andamento per le classi di età
giovanili. Con riferimento a queste ultime, anche nel primo quinquennio (1996-2001), nel
Mezzogiorno si è assistito ad una diminuzione significativa della disoccupazione (- 4,7%).
Nella tabella 5 sono riportati in sintesi i risultati emersi sino ad ora.
16
Conferenza AISRe 2009
Tab. 5 Variazione percentuale disoccupazione in Italia dal 1996 al 2006 e IC Theil: quadro di sintesi
VARIAZIONE % NEL TASSO DI DISOCCUPAZIONE
SUD
NORD
TOTALE
1996-2001
2001-2006
- 1,2
- 5,0
- 2,6
- 0,4
DONNE
1996-2001
2001-2006
- 0,9
- 8,2
- 4,0
- 0,5
GIOVANI
1996-2001
2001-2006
- 4,7
- 5,6
- 8,8
+ 2,4
INDICE DI THEIL
1999
2001
2006
TOTALE
DONNE
0,222280518
0,200233546
0,279963704
0,274691662
0,152001621
0,144397717
Fonte: elaborazioni su dati ISTAT e Eurostat
GIOVANI
--0,251488862
0,124856278
In realtà, se i dati mettono in evidenza un processo positivo caratterizzato da
convergenza tra le due aree del paese e diminuzione progressiva dei tassi di disoccupazione
sia nel nord che nel sud, non mancano posizioni scettiche circa l’interpretazione di questi
fenomeni. Se da una parte infatti il processo di convergenza sarebbe il risultato di una nuova
crescita della mobilità dei lavoratori dal Mezzogiorno della Penisola verso le aree a maggiore
crescita, dall’altra questo processo di convergenza si sarebbe affiancato ad una sensibile
contrazione della ricerca di lavoro (cfr. anche SVIMEZ, 2007; Scarlato 2007). La fuoriuscita
dei disoccupati verso la “non attività” costituisce un forte elemento di criticità nel mercato del
lavoro, non solo perché riflette effetti di scoraggiamento legati alle difficoltà che incontrano
(soprattutto) le donne e i giovani ad entrare nel mondo del lavoro, ma anche perché è molto
probabile che questi flussi in uscita vadano ad alimentare il mercato del lavoro
irregolare/sommerso, stimato nel Mezzogiorno per il 2006 intorno al 20,5% delle unità di
lavoro, a fronte di una media nazionale del 12,1% (SVIMEZ, 2007). In questo senso il forte
calo della disoccupazione al Sud celerebbe, in realtà, “effetto di scoraggiamento” e non una
reale creazione di nuova occupazione. Inoltre la mobilità che si sarebbe attivata non avrebbe
interessato tutte le categorie di disoccupati, ma soltanto quelli più scolarizzati (SVIMEZ,
2007), alimentando quella migrazione selettiva che porta a ridurre le probabilità di creazione
di condizioni di sviluppo autonomo delle aree più disagiate.
Nella seconda parte di questa analisi ci si è posti l’obiettivo di misurare il contributo alla
distribuzione territoriale della disoccupazione a livello UE della concentrazione della
disoccupazione interna a ciascun paese, cioè individuare il peso che la distribuzione della
disoccupazione interna ad ogni singolo paese ha nella concentrazione di disoccupazione
dell’intera U.E. Alla luce dell’allargamento dell’Unione Europea da 15 Paesi a 25 (nel 2004)
e poi a 27 (a partire dal 1° gennaio 2007), è stata effettuata un’analisi di tipo statico su dati del
2006 includendo anche Romania e Bulgaria (entrate ufficialmente nell’Unione solo dal 1°
gennaio 2007).
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Conferenza AISRe 2009
Tab. 6 Indice di Concentrazione di Theil entro paesi (dati normalizzati rispetto alla UE 27) - anno 2006
TOTALE
PAESI
Irlanda
Svezia
Olanda
Grecia
Finlandia
Portogallo
Bulgaria
Ungheria
Polonia
Austria
Romania
Slovacchia
Repubblica Ceca
Ceca
Regno
Unito
Belgio
Spagna
Francia
Italia
Germania
I.C. normalizzati
0,000000273
0,000011932
0,000018496
0,000020356
0,000028268
0,000049422
0,000052680
0,000083255
0,000088099
0,000093011
0,000103681
0,000150332
0,000194197
0,000283696
0,000287434
0,000394586
0,000655338
0,001358411
0,001690442
DONNE
PAESI
Irlanda
Svezia
Olanda
Finlandia
Austria
Grecia
Portogallo
Ungheria
Bulgaria
Romania
Polonia
Slovacchia
Repubblica Ceca
Belgio
Regno Unito
Spagna
Francia
Italia
Germania
I.C. normalizzati
0,000002662
0,000021006
0,000028957
0,000031997
0,000041715
0,000045288
0,000051067
0,000072621
0,000075383
0,000106529
0,000129195
0,000168766
0,000235077
0,000269018
0,000271529
0,000541162
0,000601086
0,001390248
0,001429427
GIOVANI (15-24 ANNI)
PAESI
Irlanda
Svezia
Grecia
Bulgaria
Portogallo
Olanda
Ungheria
Polonia
Finlandia
Romania
Slovacchia
Austria
Repubblica Ceca
Spagna
Belgio
Regno Unito
Francia
Germania
Italia
I.C. normalizzati
0,000002562
0,000013415
0,000040869
0,000043184
0,000043944
0,000044594
0,000053099
0,000055388
0,000079930
0,000080949
0,000104645
0,000118620
0,000150392
0,000205735
0,000238192
0,000373970
0,000557864
0,000766717
0,001113575
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat (2006)
L’indice di concentrazione di Theil per l’intera UE - 27 nel 2006 è risultato pari a
0,101356082 con una componente tra paesi pari a 0,047284772 e una componente entro
paesi pari a 0,054071308. Quindi, sebbene la quota maggiore della disuguaglianza sia
spiegata dalla componente tra paesi (il 53,34%) e la quota minore dalla componente entro
paesi (46,66%), tuttavia le distanze che separano le due percentuali non risultano molto
elevate. Come si evince dalla prima colonna della tabella 6, nonostante i notevoli
miglioramenti delle regioni del Sud Italia nella diminuzione dei loro tassi di disoccupazione,
le disparità regionali presenti hanno ancora un peso molto elevato nello spiegare le disparità
regionali a livello europeo (potendo “vantare” un risultato peggiore solo la Germania), con
pesi che risultano sempre doppi o più che doppi rispetto agli altri paesi. Da notare, inoltre, che
l’apertura ad Est dell’Unione Europea non pare aver modificato il ruolo di primo piano di
alcuni dei vecchi paesi membri nel contribuire alla distribuzione spaziale della disoccupazione
europea, ad evidenziare come i nuovi entranti, pur essendo caratterizzati mediamente da
livelli nei tassi di disoccupazione maggiori rispetto a quelli delle aree più sviluppate dell’UE,
non presentino forti disparità al loro interno, ma risultino caratterizzati da una distribuzione
più omogenea del fenomeno.
Con riferimento alla componente femminile della disoccupazione, l’Indice di Theil
relativo all’intera UE-27 nel 2006 è risultato pari a 0,108786851 con una componente tra
paesi pari a 0,055815160 ed una componente entro paesi pari a 0,052971691. Anche in
questo caso si può ragionevolmente evidenziare una sostanziale omogeneità tra le due
componenti che avrebbero contribuito in egual misura a spiegare le disparità territoriali
presenti in Europa. Dai risultati della disaggregazione si può dedurre come anche la
distribuzione della disoccupazione femminile italiana rivesta un ruolo di primo piano (insieme
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Conferenza AISRe 2009
alla Germania) nel contribuire alla concentrazione della disoccupazione sul territorio europeo,
con differenziali tra paesi analoghi a quelli riscontrati per il valore complessivo dell’Indice.
Infine a livello giovanile l’analisi che è stata condotta tramite l’indice di concentrazione
di Theil mette in evidenza come questo nel 2006 fosse pari a 0,102173764, con una
componente tra paesi pari a 0,060734268 e una componente entro paesi di 0,041439496; tale
risultato evidenzia una minore incidenza della componente entro paesi (40,55%) rispetto a
quella tra paesi. Andando poi a verificare il contributo di ciascun paese, emerge che l’Italia
fornisce in questo caso il contributo più elevato alla concentrazione della disoccupazione in
Europa (0,001113575), con un peso superiore anche rispetto alla Germania.
Volendo sintetizzare le evidenze emerse nell’analisi sopra condotta, possiamo
sottolineare come, sebbene negli ultimi anni si sia assistito ad un generale processo di
avvicinamento tra i livelli di crescita delle diverse regioni europee (guidato soprattutto dai
miglioramenti delle regioni più arretrate), le disparità regionali nei tassi di disoccupazione
all’interno dell’Europa a 27 rimangono ancora molto elevate. In questo quadro l’Italia pare
ricoprire ancora un ruolo piuttosto significativo, soprattutto in merito allo storico dualismo
territoriale che la caratterizza. Infatti, nel decennio considerato, l’Italia ha mantenuto la
peggiore posizione nel confronto con gli altri paesi europei in termini di disparità territoriale
della disoccupazione, oltre ad evidenziare anche un “peso” delle disuguaglianze interne al
territorio rispetto all’Unione Europea nettamente superiore a quello degli altri paesi membri.
Diversamente il trend dell’IC Theil relativo all’Italia per il periodo 1999 – 2006 ha messo in
evidenza un cambiamento di tendenza intorno al 2003, anno a partire dal quale l’andamento
dell’Indice ha iniziato a diminuire continuativamente e significativamente, dimostrando una
attenuazione del fenomeno della concentrazione della disoccupazione. Sulle modalità di
interpretazione di questo risultato si tornerà nelle conclusioni.
Prima di passare alle conclusioni è opportuno fare un’ulteriore precisazione, utile
proprio in fase conclusiva per valutare complessivamente i risultati dell’analisi condotta. Al
quadro descritto fa infatti da cornice un ulteriore dato interessante relativo alla crescita
dell’Italia nel contesto europeo; dal 2001 al 2006, infatti, si è ampliato il divario di crescita in
termini di PIL fatto registrare dal Sud rispetto alle altre aree deboli dell’Unione. Mentre in
Italia in questo periodo si è assistito ad una crescita dell’occupazione senza un’altrettanto
sostanziale crescita del PIL, a livello continentale gli anni dal 2000 al 2006 sono stati
caratterizzati da un significativo processo di convergenza (Svimez, 2007), con una crescita
superiore alla media europea sia dei Nuovi Stati membri (oltre il 5% in media), sia delle altre
regioni dell’Obiettivo 1 dell’UE a 15 (+ 3,8%), a fronte di uno scarso 0,4% relativo alle
regioni del Mezzogiorno (Svimez, 2007). Si aggiunga che, confrontando la dinamica del
prodotto interno lordo pro-capite del Mezzogiorno con quella dei paesi deboli dell’Unione
allargata, nel periodo 2000-2006 non solo il tasso di crescita dell’economia meridionale
(1,4%) è stato largamente inferiore a quello di Spagna (4,4%), Irlanda (5,2%) e Grecia
(6,2%), ma, tra i Nuovi Stati membri (Slovenia, Ungheria, Estonia e Repubblica Ceca) nel
2006 avevano già raggiunto il livello di sviluppo del Mezzogiorno (Svimez, 2007).
4. CONCLUSIONI DELL’ANALISI E IMPLICAZIONI DI POLICY
Il problema che ci siamo posti all’inizio del presente contributo era quello di verificare
se e quanto le politiche adottate in Italia nel decennio 1996 – 2006 sul mercato del lavoro (e,
in modo indiretto, su quello immobiliare), avessero effettivamente contribuito a stimolare
processi di aggiustamento su scala regionale, tali da diminuire i divari nei livelli di
disoccupazione che caratterizzano le diverse aree della Penisola; in particolare si è voluto
verificare se tali interventi avessero effettivamente stimolato la mobilità dei fattori capitale e
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Conferenza AISRe 2009
lavoro verso una loro più equa redistribuzione su scala regionale. I risultati emersi sembrano
da una parte fornire evidenze positive, con una inversione di tendenza dell’I.C. Theil relativo
all’Italia in progressiva diminuzione dal 2003 e per il triennio successivo, e dall’altra mettono
in luce nel confronto con il resto dei paesi dell’Unione Europea una situazione di maggiore
criticità, che pare essersi ormai cronicizzata e manifestatasi anche rispetto ai Nuovi Entrati.
L’inversione di tendenza dell’Indice intorno al 2003 potrebbe essere il risultato del
rilancio della mobilità che in quegli anni ha caratterizzato i lavoratori disoccupati del
Mezzogiorno, spinti a ricercare una occupazione nelle regioni settentrionali. In realtà, come
evidenziato anche da altri studi (Ciriaci, 2005; SVIMEZ 2007; SVIMEZ, 2008), tale mobilità
ha interessato per lo più qualifiche elevate e soggetti spesso spinti alla emigrazione non per
scelta ma per necessità, ritenendo difficilmente modificabile la situazione attuale del
Mezzogiorno. Tra il 1997 e il 2007 il Sud ha registrato notevoli progressi nella
scolarizzazione della propria popolazione (il tasso di conseguimento del diploma è passato dal
65% al 78% raggiungendo i livelli del Centro-Nord, e ci sono stati progressi rilevanti anche
nel conseguimento della laurea); diversamente, sempre nello stesso periodo, oltre 600 mila
persone hanno abbandonato il Mezzogiorno, gran parte delle quali giovani e ad elevata
scolarità (nel 2005, oltre la metà di coloro che hanno lasciato il Mezzogiorno per una regione
del Centro Nord, aveva un titolo di studio medio-alto: diploma superiore il 35,8%, laurea il
16,4%) (SVIMEZ, 2008). Questo fenomeno di emigrazione selettiva, cosiddetto brain drain,
rappresenta un fattore di criticità in quanto toglie ad aree depresse il migliore capitale umano
locale, diminuendo le probabilità di innovazione e di crescita autonoma delle zone di
provenienza (Viesti, 2005; Piras, 2005). Tale criticità viene ad aumentare nel caso in cui le
tendenze migratorie non siano accompagnate da politiche di sviluppo guidato delle aree più
depresse (incentivi al trasferimento di capitali in queste aree) e da politiche orientate a
favorire il rientro degli stessi soggetti emigrati per ritrasferire alle aree di origine le
competenze acquisite all’esterno (Stark, 2004; Beine, Docquier, Rapoport, 2006; Docquier,
2006; Mariani, 2006). Nel caso dell’Italia, le qualifiche dei lavoratori migranti da una parte e
la scarsa crescita economica che ha caratterizzato il Mezzogiorno nello stesso periodo con
bassa nascita di nuove imprese dall’altra (SVIMEZ 2007), parrebbero fornire indicazioni
tutt’altro che rassicuranti sulla natura della migrazione dei lavoratori dal Mezzogiorno al
Centro-Nord dell’Italia. Tutto ciò ci fa supporre che, anche quando i risultati della nostra
analisi abbiano fornito indicazioni di attenuazione delle criticità del fenomeno a livello
territoriale, questi non sottendessero un reale mutamento nelle dinamiche di aggiustamento
sul mercato del lavoro nazionale e non fossero indicativi di una soluzione strutturale al
problema della distribuzione del fenomeno su scala territoriale. Diversamente tali andamenti
parrebbero risultare come effetto di una maggiore attrattività che le politiche di
flessibilizzazione sul mercato del lavoro avrebbero prodotto nelle aree più ricche, con la
conseguente attrazione di skill qualificati dalle aree più depresse. Tale interpretazione risulta
peraltro confermata nel momento in cui si è confrontata la situazione nazionale con quella
degli altri paesi dell’Unione Europea, sia in chiave di confronto diretto, che in termini di
contributo agli squilibri spaziali del fenomeno di ciascun paese. Da tale confronto,
considerando anche l’allargamento dell’Unione e le dinamiche evolutive del mercato del
lavoro che hanno interessato l’intera Europa tra fine anni ’90 e primi del nuovo secolo, è
emerso che la posizione dell’Italia è rimasta sostanzialmente la stessa, evidenziando il
carattere strutturale della problematica territoriale e la mancata attivazione di forze che, a
seguito delle nuove normative, avrebbero potuto modificarne il posizionamento.
Sebbene da più parti si riconosca il merito alle riforme di aver apportato alcuni benefici
nell’occupazione anche al Sud (Confindustria, 2007; SVIMEZ, 2007), tuttavia gli interventi
non pare siano stati sufficienti a rimuovere i fattori di rigidità che caratterizzano il mercato del
lavoro nel Mezzogiorno e nell’attenuare i fattori alla base degli squilibri territoriali tra le
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Conferenza AISRe 2009
diverse aree del Paese. Del resto, da più parti si è ribadita l’opinione che per paesi come
l’Italia, caratterizzati da profondi squilibri territoriali e in cui l’ineguaglianza non solo è
profondamente radicata nel tessuto economico e sociale (Checchi, Lucifora, 2000) ma trova
anche origini lontane nel tempo, siano necessarie politiche di intervento sistematiche,
strutturali e di lungo periodo elaborate all’interno di un vero e proprio disegno strategico in
cui anche la dimensione spaziale risulti centrale (Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali, 2001; Meldolesi, 2003; Mariucci, 2005; Padovani, Bianchi, 2007; Novacco, 2007;
Novacco 2008).
In sintesi pare chiaro (e le evidenze riportate supportano tale opinione) che le politiche di
riforma adottate sono state insufficienti a risolvere i problemi del Meridione e che in termini
di policy nei prossimi anni sia opportuno promuovere l’attivazione di un mix di leve
economiche che vadano ad agire sia sulla domanda di lavoro che sull’offerta e che siano in
grado di favorire nuova mobilità di lavoratori ed imprese.
In particolare, per quanto riguarda l’offerta, si ritiene che, mentre fino ad oggi si sia
agito quasi esclusivamente sulla flessibilità quantitativa dell’offerta di lavoro, sia invece
necessario introdurre nel mercato anche una flessibilità di prezzo, ossia di salario, finalizzata a
rendere quest’ultimo più rispondente ai differenziali di produttività delle diverse aree del
Paese e in linea con il costo della vita delle diverse regioni. La rivisitazione, anche in chiave
territoriale, dell’assetto della contrattazione salariale potrebbe realmente favorire l’appetibilità
delle aree del Mezzogiorno, stimolando il trasferimento in queste aree di nuovi capitali e
favorendo nel medio periodo il ritorno di lavoratori qualificati (Libro Bianco, 2001; Carmeci,
Mauro, 2002; Faini, 2006; Boeri, Garibaldi, 2008).
Dall’altro lato, per quanto riguarda gli interventi sulla domanda di lavoro, è opportuno
soddisfare il bisogno per il Sud di investimenti in infrastrutture materiali e immateriali e in
capitale umano e sociale, tali da favorire un processo di sviluppo endogeno, con attrazione di
nuove imprese che portino queste regioni ad aumentare la loro domanda di lavoro, favorendo
nuove alternative a clientelismo, corruzione e parassitismo (Kostoris Padoa Schioppa, 1999;
Ciocca, 2003; Meldolesi, 2003).
Dal punto di vista della ricerca, infine, il presente lavoro può dare stimolo ad altre due
linee di approfondimento: la prima riguardante il contesto europeo e la seconda più specifica
sulle dinamiche di aggiustamento italiane. Dal primo punto di vista una linea di ricerca
interessante potrebbe essere quella orientata ad approfondire quale sia stato il rapporto tra
l’evoluzione del mercato del lavoro su scala europea e il processo di allargamento dell’Unione
Europea ai Nuovi Entrati, in chiave di convergenza o divergenza nella distribuzione spaziale
del fenomeno della disoccupazione; dal secondo punto di vista può essere interessante invece
approfondire, a livello italiano, quale sia stato l’effettivo rapporto esistente tra sviluppo
economico a livello regionale e distribuzione spaziale della disoccupazione, considerando
ancora come periodo di riferimento il decennio 1996 – 2006 e valutando le prospettive anche
in considerazione dell’attuale fase di crisi economica.
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Conferenza AISRe 2009
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