POLITICHE DI COESIONE
Introduzione all’Unione Europea
Prof. Guglielmo Wolleb
“Gli Stati nazionali sono ormai
troppo grandi per risolvere i
piccoli problemi, ma anche
troppo piccoli per risolvere
quelli grandi.”
Daniel Bell
Sommario
1
2
3
4
5
6
7
L’evoluzione in sintesi
Le fasi dello sviluppo istituzionale
I Trattati fondamentali
L’assetto istituzionale
Le competenze dell’Unione Europea
Gli atti giuridici dell’Unione Europea
Il bilancio dell’Unione
1.1 L’evoluzione in sintesi: direttrici
dell’integrazione Europea
Due direttrici evolutive:
1.
2.
Approfondimento – Progressivo ampliamento delle competenze
riservate agli organismi comunitari, in via esclusiva o concorrente
rispetto agli Stati nazionali
Allargamento – Progressivo aumento del numero di Paesi aderenti
alle Comunità e poi all’Unione Europea
La costruzione europea si realizza secondo un processo a
geometria variabile con paesi diversi variamente
integrati tra loro
Due modelli di riferimento:
1.
2.
Integrazione – Si registra una delega di sovranità a un ordinamento
sovranazionale integrato in quelli nazionali ad es. CEE
Cooperazione intergovernativa – Impegno formalizzato e di lungo
periodo ad operare in modo condiviso in determinati settori per la
tutela di interessi comuni, ad es. art. 30 AUE sulla politica estera
1.2 L’evoluzione in sintesi: le principali
tappe evolutive
1948 Firma della convenzione per la creazione dell’Organizzazione
europea per la cooperazione economica (OECE) per la gestione
degli aiuti del Piano Marshall (16 paesi + 2 in seguito)
1948 Unione occidentale come alleanza militare (diventa nel 1954 Unione
dell’Europa Occidentale composta da 7 paesi)
1949 istituito il Consiglio d’Europa ad opera di 10 paesi (aumentati
progressivamente fino a 46) per la cooperazione su temi di interesse
comune, in particolare diritti civili
1952 entra in vigore la Comunità europea del carbone e dell’acciaio
(CECA) a carattere sovranazionale tra 6 paesi
1958 nascono la Comunità economica europea (CEE) e l’Euratom in
attuazione dei Trattati di Roma
1973 aderiscono Regno Unito, Irlanda, Danimarca
1978 creato il Sistema monetario europeo (SME) basato sull’ECU
1979 Prime elezioni del Parlamento Europeo a suffragio universale
1981 aderisce la Grecia
1.2 L’evoluzione in sintesi: le
principali tappe evolutive
1986
1987
1992
1995
1997
1999
2001
2002
2002
2004
aderiscono Spagna e Portogallo
entra in vigore l’Atto unico europeo e la Comunità Europea
firmato il Trattato sull’Unione Europea a Maastricht
aderiscono Austria, Finlandia e Svezia
firmato il Trattato di Amsterdam
avvio della terza fase della UEM. L’euro come moneta scritturale tra 12 paesi
firmato il Trattato di Nizza
introduzione dell’euro
si insedia la Convenzione sul futuro dell’Europa
entrano Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca,
Slovacchia, Slovenia e Ungheria
2004 firma a Roma del Trattato che adotta una Costituzione Europea, successivamente
respinta da Francia e Olanda
2007 entrano Bulgaria e Romania; la Slovenia adotta l’Euro; firma a Lisbona del Trattato
di riforma che sostituisce la Costituzione, successivamente respinto dall’Irlanda
1.3 L’evoluzione in sintesi: gli stadi di
integrazione fra Stati
GRADI DI INTEGRAZIONE DELLE POLITICHE
Integrazione
politica estera e
affari interni;
cittadinanza
comune
200?
Moneta unica e
politica monetaria
sovranazionale
2002
Integrazione
negativa e positiva
delle politiche
Libertà
circolazione
lavoratori, merci,
servizi e capitali
1992
Liberalizzazione
merci in libera
pratica e frontiera
unica.
Eliminazione dazi
e restrizioni
commerciali
1968
Il mercato
unico è un
obiettivo
ancora non
pienamente
raggiunto
Oggi
aderisco
no a
pieno
titolo
solo 16
dei 27
Paesi
dell’UE
1960
AREA
LIBERO
SCAMBIO
UNIONE
DOGANALE
MERCATO
UNICO
MERCATO
UNICO
UEM
UNIONE
POLITICA
2
Le fasi dello sviluppo istituzionale
2.1
La fondazione (Anni 50)
2.2
Il consolidamento (anni 60)
2.3
Il rilancio (anni 70 e 80)
2.4
L’Unione Europea (anni 90)
2.5
Gli anni 2000: la strategia di Lisbona, l’allargamento,
la moneta unica
Il futuro: il Trattato di Riforma
I fattori di cambiamento
2.6
2.7
2.1
La fondazione: fra federalismo e
funzionalismo (anni 50)
•Vari tentativi d’ispirazione federalista:
•Benelux (Unione economica fra Belgio, Olanda e Lussemburgo)
•Oece (organizzazione europea per la cooperazione economica)
•Consiglio d’Europa per la difesa dello stato di diritto e dei diritti
umani
• Unione europea dei pagamenti per facilitare i pagamenti tra
paesi europei
•Progetto della comunità europea per la difesa (CED) fallito nel
1954 per l’opposizione della Francia che non accettava il riarmo
tedesco
2.1
La fondazione: fra federalismo e
funzionalismo (anni 50)
Prevale l’approccio funzionalista: non si cerca di
imporre da subito il federalismo ma si persegue un
allargamento progressivo settore per settore:
dichiarazione di Schuman (1950) e Creazione
della Comunità del carbone e dell’acciaio a 6
(1952)
 Nascono la Comunità economica europea e
l’Euratom (Trattati di Roma: TCE che istituisce la
CEE e TCEEA (COMUNITA’ EUROPEA
ENERGIA ATOMICA) che istituisce
l’EURATOM 1957)

2.1 La fondazione: i principi del TCE

LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI
– UNIONE DOGANALE (ELIMINAZIONE DAZI DOGANALI
INTERNI E RESTRIZIONI QUANTITATIVE AL
COMMERCIO, TARIFFA DOGANALE COMUNE ESTERNA)






LIBERA CIRCOLAZIONE DI PERSONE, SERVIZI E
CAPITALI
POLITICA AGRICOLA COMUNE
POLITICA COMUNE SUI TRASPORTI
POLITICA COMMMERCIALE COMUNE
REGOLE DELLA CONCORRENZA
DISPOSIZIONI FISCALI
2.1 La fondazione: i principi del TCE (1957)





RIAVVICINAMENTO DELLE LEGISLAZIONI NAZIONALI CHE
ABBIANO INCIDENZA SUL MERCATO UNICO
COORDINAMENTO POLITICHE MACROECONOMICHE
LA CREAZIONE DI UN FONDO SOCIALE EUROPEO (FSE)
BANCA EUROPEA DEGLI INVESTIMENTI (BEI)
SOSTEGNO AI PAESI E TERRITORI D’OLTREMARE
2.1

La fondazione: le istituzioni della CEE
COMMISSIONE
 CONSIGLIO
 ASSEMBLEA (DIVENTA PARLAMENTO
SOLO NEL 1962)
 CORTE DI GIUSTIZIA
 COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
2.2
Il consolidamento (anni 60)
Scontro continuo fra fautori ed oppositori del sovranazionalismo.
La Francia di De Gaulle si oppone ad ogni tentativo di rafforzare i
poteri della Comunità, all’adozione di procedure decisionali a
maggioranza qualificata e all’ingresso della Gran Bretagna nella
Comunità. I Piani Fouchet (1961) per ridimensionare i poteri della
Comunità
Il trattato di Bruxelles del 1965 (di fusione) che fonde le tre Comunità:
un unico Consiglio ed una unica Commissione
I tentativi di rafforzare i poteri dell’Assemblea e della Commissione
bloccati da De Gaulle: la crisi della sedia vuota (1967)
2.2
Il consolidamento (anni 60)

L’influenza della Corte di giustizia: effetto
diretto e supremazia della legislazione
comunitaria su quella nazionale

La creazione del comitato dei rappresentanti
permanenti (Coreper) che prepara i lavori
del Consiglio
2.3 Il rilancio: lo sblocco dell’impasse
(Anni ’70)
Ambito territoriale:
• Entrano Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca (1973)
Ambito istituzionale:
• Il Trattato del 1970 cambia il sistema di finanziamento della Comunità.
che viene dotata di risorse proprie attraverso una percentuale Iva
nazionali
•Il Trattato del 1975 aumenta il potere del Parlamento nella definizione
del bilancio e istituisce la Corte dei Conti
• Prima elezione diretta del Parlamento nel 1979
•Si decide di regolarizzare le riunioni del Consiglio europeo
Ambito delle politiche:
•Allargamento delle politiche (piccoli passi su ambiente, energia, sociale,
protezione consumatori, regionale) (Creazione del FESR- 1975)
•Creazione del sistema monetario europeo e dell’ECU(1979)
2.3
Il rilancio: l’Atto Unico ed il mercato
unico (Anni ’80)
Ambito territoriale:
•Entrano la Grecia (1981), la Spagna ed il Portogallo (1986)
Ambito istituzionale:
L’Atto Unico Europeo (unico perché mette in un solo testo le modifiche
dei trattati delle tre Comunità e le disposizioni sulla politica estera) che
prevede le seguenti riforme istituzionali
•Il Consiglio europeo è menzionato nel Trattato ma non ancora come
organo istituzionale della Comunità
•Introduzione del voto a maggioranza qualificata nel Consiglio per
alcune materie
•Rafforzamento del potere del Parlamento: introduzione della procedura
di cooperazione e del parere conforme
•Creazione del Tribunale del primo grado a sostegno della C.di G.
2.3
Il rilancio: l’Atto Unico ed il mercato
unico (Anni ’80)
Ambito delle politiche:
L’Atto unico prevede:
 Completamento del mercato unico entro il 1992 (Libro bianco del
1985 sotto la presidenza di Delors): eliminazione delle barriere fisiche,
fiscali e tecniche
 Politica di coesione economica e sociale (Titolo V)
 Politica per la ricerca e sviluppo tecnologico (Titolo VI)
 Politica dell’ambiente (Titolo VII)
 Politiche sociali (Titolo III)
 Istituzionalizzazione della cooperazione politica europea in politica
estera
 La Carta dei diritti sociali dei lavoratori (non vincolante)
2.4





L’Unione Europea: la caduta del muro di
Berlino, la moneta unica ed il Trattato di
Maastricht (Anni ’90)
Dalla riunificazione della Germania all’Unione
Europea
Dal mercato unico alla moneta unica
Dall’economia alla società (protocollo sociale,
diritti di cittadinanza europea, altri settori di
competenza non economici)
Dall’economia alla politica (Giustizia e politica
estera)
Un’ Europa a geometria variabile
2.4 L’Unione Europea: Il trattato
(1992)
L’unione si fonda su tre pilastri
 Primo pilastro: le comunità europee che
comprendono la Ceca, la Cee e l’Euratom
 Secondo pilastro: politica estera e di sicurezza
comune (PESC)
 Terzo pilastro: Giustizia ed affari interni (GAI)
 Il primo pilastro funziona con il metodo
comunitario; il secondo ed il terzo con la
cooperazione intergovernativa
2.4 L’Unione Europea: il trattato
(1992)
Si specificano le tre tappe per l’unificazione
monetaria: libera circolazione dei capitali e
coordinamento delle politiche macroeconomiche;
convergenza; adozione della moneta unica
 Si specificano i criteri di convergenza per i paesi
candidati alla moneta unica relativi alla finanza
pubblica, ai tassi d’inflazione e d’interesse

2.4 L’Unione Europea: il trattato
(1992)
Principali novità introdotte dal TUE:
Ambito istituzionale
 Unione economica e monetaria con il Sistema europeo
delle Banche Centrali e la Banca Centrale europea (1998)
(già IME)
 Istituzione di una cittadinanza europea
 Principio di sussidiarietà
 Aumenta il potere del Parlamento con l’introduzione della
procedura di codecisione in alcuni ambiti
 Il Consiglio europeo diventa una istituzione dell’Unione
europea a tutti gli effetti
 Introdotta la figura del mediatore europeo
2.4 L’Unione Europea: il trattato
(1992)
Principali novità introdotte dal TUE:
Ambito delle politiche: primo pilastro
 Protocollo sulle politiche sociali (opt out di Gran
Bretagna ed Irlanda, caduto nel 1992)
 Competenze limitate nelle seguenti materie:
istruzione, protezione dei consumatori, salute, reti
transeuropee, industria, cultura, giovani
generazioni
 Rafforzamento delle politiche di coesione:
creazione del Fondo di coesione
2.4 L’Unione Europea: il trattato
(1992)
Ambito delle politiche: secondo e terzo pilastro
 Disposizioni sulla politica estera e di sicurezza
comune. Obiettivi pace, sicurezza, cooperazione
internazionale, rafforzamento democrazia. Tipi di
interventi militari previsti: missioni umanitarie,
per mantenimento o ripristino pace,
 Disposizioni sulla cooperazione giudiziaria e di
politica in materia penale (asilo, controllo delle
frontiere, immigrazione, droga, frodi
internazionali, cooperazione giudiziaria in ambito
civile e penale, cooperazione forze di polizia)
2.4 L’Unione Europea: verso
Amsterdam (Anni ‘90)

Entrano Svezia, Finlandia ed Austria (1995)
 Referendum negativi in Svizzera e Norvegia
 Parte la terza fase dell’UEM con l’adesione
di 12 stati su 15 (ne rimangono fuori Gran
Bretagna, Danimarca e Svezia)
2.4 L’Unione Europea: il Trattato di
Amsterdam (1997)
Ambito delle politiche
•Vengono dichiarati i i principi su cui è basata l’Unione: libertà,
democrazia, rispetto dei diritti umani, dello stato di diritto (a cui devono
attenersi nuovi stati membri)
•Viene assegnato all’Unione il potere di agire contro varie forme di
discriminazione (razza, orientamento sessuale, religione, età..)
•Vengono inseriti nel Trattato (primo pilastro) un capitolo
sull’occupazione (Titolo VIII) ed un capitolo sociale (che prima era solo
un protocollo)
•Passano dal terzo al primo pilastro alcuni temi relativi ai visti, ai diritti
d’asilo, all’immigrazione, alla cooperazione giudiziaria…
•Viene inserito nel trattato il patto di stabilità e crescita
Vengono incorporati nel Trattato (terzo pilastro) gli accordi di
Schengen (opt out di Gran Bretagna ed Irlanda)
2.4
L’Unione Europea: il Trattato di
Amsterdam (1997)
Ambito istituzionale
• Allargamento del ricorso alla maggioranza qualificata
 Allargamento dell’ambito di applicazione della procedura
di codecisione che diventa la procedura standard
 Approvazione del Presidente della Commissione da parte
del Parlamento
 Viene formalizzata e regolamentata la cooperazione
rafforzata possibile nel primo e terzo pilastro
 Viene istituito l’alto rappresentante per la politica estera
 Vengono ridefiniti gli strumenti della PESC. Le strategie
comuni sono di competenza del Consiglio europeo. Le
“azioni comuni” e le “posizioni comuni” del Consiglio
2.4 L’Unione Europea: verso
l’allargamento (Anni ‘90 )
L’Unione decide di allargarsi verso est
 I criteri di Copenaghen (1993) per i Paesi
candidati:

– stato di diritto, democrazia, diritti umani, rispetto delle
minoranze
– economia di mercato, regole della concorrenza e
competitività
– accettazione dell’acquis comunitario
2.4 L’Unione Europea: verso
l’allargamento (Anni ‘90 )
Difficoltà dell’allargamento:
 Politiche: paesi in transizione verso la
democrazia
 Economiche: paesi in transizione verso
l’economia di mercato e paesi con un
reddito pro-capite molto basso
 Istituzionali: l’accresciuta dimensione
dell’acquis comunitario
2.4 L’Unione Europea: verso
l’allargamento (Anni ‘90 )
Agenda 2000:
 Analisi dei Paesi entranti
 Riforma della PAC: politiche di sostegno ai prezzi e
sviluppo rurale
 Riforma della politica di coesione: concentrazione delle
risorse e riduzione del numero degli obiettivi
 Strumenti finanziari per i Paesi candidati: Phare
(istituzioni), Ispa (infrastrutture ed ambiente) e Sapard
(agricoltura)
Controversie sul bilancio fra paesi creditori e debitori
2.5 Gli anni 2000: i fatti principali

La Strategia di Lisbona per rilanciare la
crescita e l’occupazione
 L’allargamento
 La moneta unica
2.5 Gli anni 2000: la strategia di Lisbona

Le preoccupazione per la crescita lenta
dell’Europa e l’elevato tasso di
disoccupazione
 Il varo della strategia di Lisbona
 La revisione della strategia di Lisbona
2.5 Gli anni 2000: l’allargamento
Le sfide istituzionali dell’allargamento:
•Piccoli stati versus grandi stati
•Eguaglianza fra stati o eguaglianza fra popolazioni
Queste sfide vengono affrontate dal Trattato di Nizza (2001) che
apporta i seguenti cambiamenti
Ambito istituzionale
•Cambiamenti nel numero dei Commissari: da 20 a 27,
transitoriamente, e poi ridotti adottando la rotazione egualitaria
• Una nuova ponderazione dei voti degli Stati nel Consiglio
•Rafforzamento dei poteri del Presidente che viene adesso eletto a
maggioranza qualificata
2.5 Gli anni 2000: l’allargamento






Nuovo metodo per raggiungere la maggioranza qualificata con
l’adozione di un criterio composito che tiene conto dei voti, del
numero di stati e, su richiesta, della popolazione
Un ulteriore allargamento degli ambiti di applicazione delle decisioni a
maggioranza qualificata
Ampliata e semplificata la possibilità di cooperazione rafforzata
Ampliato il campo di applicazione della procedura di codecisione e del
parere conforme
Cambiamento nel numero (da 700 a 732) e nella composizione per
Stato del Parlamento europeo
Carta dei diritti fondamentali (natura di dichiarazione politica, non nel
Trattato)
2.5 Gli anni 2000: l’allargamento
L’Europa passa da 15 stati membri a 27.
Entrano nel 2004: Cipro, Malta, Estonia,
Lettonia, Lituania, Slovenia, Repubblica
Ceca, Slovacchia, Ungheria e Polonia.
Entrano nel 2007 Bulgaria e Romania
 I candidati sono Croazia, Turchia e
Macedonia

2.5 Gli anni 2000: l’allargamento
La popolazione dell’Unione aumenta del
29%
 La superficie dell’Unione aumenta del 34%
 Il Pil dell’Unione aumenta del 9%
 Il Pil pro-capite diminuisce del 16%

2.5 Gli anni 2000: la moneta unica
Introduzione dell’Euro nel 2002 in 12 paesi
(diventeranno 15 con Cipro, Malta e
Slovenia)
 I nuovi Stati membri dovranno adottare
l’euro quando avranno raggiunto i requisiti
 Gran Bretagna, Danimarca e Svezia non
hanno adottato l’euro

2.6 Il futuro: il trattato di riforma







Il Trattato di riforma è in attesa di ratifica. E’ stato elaborato dopo la
mancata adozione della Costituzione europea.
La Costituzione aveva lo scopo di creare una Europa più democratica
e trasparente
era stata elaborata da una Convenzione composta da parlamentari
nazionali ed europei, membri della Commissione, membri designati
dagli stati nazionali
approvata nel 2003
respinta tramite referendum da Francia ed Olanda
e fatta successivamente cadere
per essere sostituita dopo un lungo negoziato da un altro trattato di
riforma, detto di Lisbona, nel 2007
2.6 Il futuro: il trattato di riforma

IL TRATTATO DI RIFORMA MODIFICA
IL TRATTATO DELL’UNIONE ED IL
TRATTATO SULLA COMUNITA’
EUROPEA.
 IL TRATTATO SULLA COMUNITA’
EUROPEA VIENE DENOMINATO
TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO
DELL’UNIONE EUROPEA
2.6 Il futuro: il trattato di riforma

IL TRATTATO MIRA AD UNA EUROPA PIU’
DEMOCRATICA ATTRAVERSO QUESTE
MODIFICHE:
– RAFFORZAMENTO DEL RUOLO DEL
PARLAMENTO EUROPEO CON L’ESTENSIONE
DELLA PROCEDURA DI CODECISIONE. IL
PARLAMENTO CONDIVIDE ADESSO CON IL
CONSIGLIO IL POTERE LEGISLATIVO
– I PARLAMENTI NAZIONALI HANNO IL POTERE
DI VERIFICARE ILRISPETTO DEL PRINCIPIO DI
SUSSIDIARIETA’
2.6 Il futuro: il trattato di riforma
– L’INIZIATIVA DEI CITTADINI: LA POSSIBILITA’
PER UN GRUPPO DI ALMENO UN MILIONE DI
CITTADINI DI DIVERSI STATI EUROPEI DI
RICHIEDERE ALLA COMMISSIONE DI
PRESENTARE NUOVE PROPOSTE
– UNA CHIARA RIPARTIZIONE DELLE
COMPETENZE FRA COMPETENZE ESCLUSIVE,
COMPETENZE CONCORRENTI E COMPETENZE
PER SOSTENERE, COORDINARE E
COMPLETARE L’AZIONE DEGLI STATI
– RICONOSCIMENTO DELLA POSSIBILITA’ DI
RECESSO DALL’UNIONE
2.6 Il futuro: il trattato di riforma

IL TRATTATO MIRA AD UNA EUROPA PIU’
EFFICIENTE ATTRAVERSO QUESTE
MODIFICHE:
– IL VOTO A MAGGIORANZA QUALIFICATA (55%
DEGLI STATI MEMBRI E 65% DELLA
POPOLAZIONE) DAL 2014
– ISITUZIONE DELLA FIGURA DI PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO EUROPEO IN CARICA PER DUE
ANNI E MEZZO CON UNA SOLA POSSIBILITA’ DI
RINNOVO
– RIDUZIONE DEL NUMERO DI COMMISSARI A
2/3 DEL NUMERO DI STATI MEMBRI A
ROTAZIONE
2.6 Il futuro: il trattato di riforma

IL TRATTATO MIRA AD UNA EUROPA PIU’
LIBERA, SOLIDALE E SICURA
– SI PRECISANO E SI RAFFORZANO I VALORI E GLI
OBIETTIVI SU CUI L’UNIONE SI FONDA
– SI INSERISCE NEL TRATTATO LA CARTA DEI DIRITTI
FONDAMENTALI (CON L’OPT OUT DI REGNO UNITO E
POLONIA)
– SI INSERISCE UNA CLAUSOLA DI SOLIDARIETA’ FRA GLI
STATI MEMBRI NEL CASO DI ATTACCHI TERRORISTICI O
DI CALAMITA’ NATURALI O DI CRISI ENERGETICHE
– SI INTRODUCE IL VOTO A MAGGIORANZA QUALIFICATA
ANCHE IN MATERIA DI GIUSTIZIA INTERNA E DI
SICUREZZA (CON L’OPT OUT DI REGNO UNITO ED
IRLANDA)
2.6 Il futuro: il trattato di riforma

IL TRATTATO MIRA A RAFFORZARE IL RUOLO
INTERNAZIONALE DELL’EUROPA ATTRAVERSO:
– UN MAGGIORE POTERE ALL’ALTO RAPPRESENTANTE
–
–
–
–
DELL’UNIONE PER GLI AFFARI ESTERI CHE E’ ANCHE
VICEPRESIDENTE DELLA COMMISSIONE
UN NUOVO SERVIZIO EUROPEO PER L’AZIONE ESTERNA
IL CONFERIMENTO DELLA PERSONALITA’ GIURIDICA
ALL’UNIONE EUROPEA
LA REGOLAMENTAZIONE E FLESSIBILIZZAZIONE DELLA
COOPERAZIONE RAFFORZATA
PER LA POLITICA ESTERA NON VIENE INTRODOTTO IL
VOTO A MAGGIORANZA QUALIFICATA
2.6 Il futuro: il trattato di riforma

La Carta dei diritti fondamentali
comprende sei categorie di valori:
–
–
–
–
–
–
Dignità
Libertà
Uguaglianza
Solidarietà
Cittadinanza
Giustizia
2.6 Il futuro: il trattato di riforma
Le competenze dell’Unione sono raggruppate in 3 categorie:
Competenze esclusive: unione doganale, regole della concorrenza,
politica monetaria paesi euro, risorse biologiche del mare, politica
commerciale
Competenze concorrenti: mercato interno, alcune politiche sociali,
coesione, agricoltura, pesca, ambiente, protezione consumatori, trasporti,
reti trans-europee, energia, spazio libertà sicurezza e giustizia, sanità
pubblica, ricerca
Competenza per sostenere, coordinare o completare
l’azione degli Stati: salute, industria, cultura, turismo, istruzione,
gioventù, sport, formazione professionale, protezione civile, cooperazione
amministrativa
2.7 I fattori di cambiamento
Il peso degli interessi:
l’interesse degli stati nazionali ( atteggiamento negoziale)
l’intento di mantenere il controllo del processo decisionale
(non delegare sovranità)
Il ruolo delle istituzioni
la forza delle regole (le regole condizionano i processi)
l’autonomia delle istituzioni europee (le istituzioni
perseguono il proprio interesse)
La forza delle idee
Il peso delle ideologie: federalismo e funzionalismo
Il condizionamento della cultura e delle tradizioni nazionali
3.1 I trattati fondamentali della
costruzione europea
Trattato
Contenuti essenziali
Trattato CECA
Garantire una gestione sovranazionale di due risorse
strategiche per lo sviluppo dell’industria europea,
all’interno di un’area di libero scambio
Trattato di
Roma (TCE)
Istituzione della Comunità economica europea (mercato
comune); introduzione politiche comuni (agricola,
commerciale, trasporti, concorrenza)
Trattato di
Lussemburgo
Dotare la Comunità economica europea di risorse proprie
che sostituiscono i contributi degli Stati
Atto Unico
Europeo
Completamento del mercato interno entro il 1992;
introduzione politiche comunitarie (coesione economica
e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente)
3.2 I trattati fondamentali della
costruzione europea
Trattato
Contenuti essenziali
Trattato
sull’Unione
Europea
Istituzione dell’Unione Europea (3 Comunità europee +
PESC + GAI); realizzazione dell’Unione economica e
monetaria entro 1999; introduzione ulteriori politiche
comunitarie (competitività industriale, grandi reti
transeuropee, cooperazione allo sviluppo)
Trattato di
Amsterdam
Introduzione della politica dell’occupazione; creazione
delle funzioni di Alto rappresentante per la politica estera
e di sicurezza comune
Trattato di
Nizza
Riforme istituzionali funzionali alla “riunificazione
dell’Europa” (composizione Commissione e Parlamento,
ponderazione voti Consiglio, estensione voto a
maggioranza, semplificazione cooperazioni rinforzate).
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
4.1 L’assetto istituzionale dell’UE
Denominazione
Composizione
Consiglio Europeo
Capi di Stato e di governo e Presidente della
Commissione assistiti dai Ministri degli Esteri e
da un membro della Commissione
Consiglio dei ministri
27 membri, con presidenza semestrale a turno
Commissione
27 membri, uno per Stato, nominati per 5 anni dai
governi nazionali e approvati dal Parlamento
europeo
Parlamento europeo
732 membri eletti a suffragio universale per 5 anni
Corte di giustizia
25 giudici e 8 avvocati generali nominati dai
governi per 6 anni con ricambio parziale triennale
Corte dei conti
27 membri nominati dal Consiglio per 6 anni
Banca centrale europea
Istituzione indipendente con personalità giuridica.
Consiglio direttivo= Comitato esecutivo di 6
membri + presidenti delle banche centrali dei
Paesi euro
Comitato economico e sociale;
Comitato delle regioni
317 membri ciascuno nominati dal Consiglio per
4 anni
4.2 Il Consiglio Europeo
Il Consiglio europeo è previsto come istituzione comunitaria a
pieno titolo solo dal progetto di Costituzione europea, ma è
riconosciuto già nell’Atto unico del 1986
È un organo decisionale in senso politico più che tecnico: non
vota sui provvedimenti ma segue il metodo del “consenso”
Fornisce all’Unione l’impulso per il suo sviluppo e definisce gli
orientamenti politici generali attraverso le Conclusioni (si
riunisce in via ordinaria almeno due volte l’anno)
È competente sia sulle questioni dell’integrazione europea sia su
quelle di cooperazione tra Stati (es. politica estera)
Risolve le controversie sui dossier più spinosi della vicenda
europea
4.3 Il Consiglio dei ministri
Il Consiglio è il principale organo decisionale. E’ presieduto da
ogni stato membro con un sistema di rotazione semestrale.
Esercita sei responsabilità principali:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
approvare leggi, unitamente al Parlamento, in molti settori
coordinare le politiche economiche generali degli Stati membri
concludere accordi internazionali tra l’UE e altri Stati o organizzazioni
internazionali
approvare il bilancio dell’UE insieme al Parlamento europeo
elaborare la politica estera e di sicurezza comune dell'UE (PESC), sulla
base degli orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo
coordinare la cooperazione fra i tribunali e forze di polizia nazionali in
materia penale
Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata tranne che in
alcuni settori particolarmente delicati (es. l’imposizione
fiscale, la PESC o le politiche in materia di asilo e
immigrazione) per i quali è richiesta l’unanimità
4.4 La Commissione europea
La Commissione è l’organo esecutivo, indipendente dai governi
nazionali. Assolve quattro funzioni fondamentali:
1.
Propone gli atti legislativi al Parlamento e al Consiglio (“diritto di
iniziativa” esclusivo) nel rispetto del principio di sussidiarietà
2.
Dirige ed esegue le strategie politiche e gestisce il bilancio dell’Unione
(ma la maggior parte della spesa viene fatta dalle autorità nazionali o
locali). Gestisce le politiche comuni e una serie di programmi comunitari
di diretta emanazione (es. Life +, Cultura 2007, Media Plus, ecc.)
3.
Vigila sull’applicazione del diritto europeo (insieme alla Corte di
giustizia). Opera come “custode dei trattati” avendo il potere di avviare il
procedimento di infrazione e di deferire alla Corte di giustizia che ha
facoltà di infliggere sanzioni pecuniarie
4.
Rappresenta l’Unione europea a livello internazionale come portavoce
dell’Unione ed è competente a negoziare accordi internazionali per conto
dell’UE
4.4 La Commissione europea

La commissione europea dispone di un
apparato amministrativo articolato in
ventotto direzioni generali e dodici servizi
4.5 Il Parlamento europeo
Il Parlamento ha tre funzioni principali:
1. condivide con il Consiglio il potere legislativo in molti settori
d’intervento, in sede di consultazione, codecisione o di parere
conforme. Può chiedere alla Commissione di presentare
proposte legislative
2. esercita il controllo democratico sulle altre istituzioni
dell’UE e in particolare sulla Commissione. Ha il potere di
approvare o respingere la nomina dei commissari e ha diritto
di censura sulla Commissione nel suo insieme. Esamina le
relazioni della Commissione; ha potere di interrogazione sia della
Commissione che del Consiglio e di istituire commissioni d’inchiesta
3.
condivide con il Consiglio il potere di bilancio dell’UE e può
quindi incidere sulle spese comunitarie. Alla fine della procedura,
adotta o respinge il bilancio nel suo complesso
4.5 Il Parlamento europeo
Consultazione: il Consiglio consulta il Parlamento, il CESE e il
CDR. Il Parlamento può approvare la proposta della
Commissione, respingerla oppure chiedere degli emendamenti (in
questo la Commissione può accettarli e ritrasmettere al Consiglio la proposta
modificata)
Parere conforme: il Consiglio deve ottenere il consenso (a
maggioranza assoluta) del Parlamento europeo affinché possano
essere prese alcune decisioni che rivestono particolare
importanza. Non è prevista la possibilità di emendare la proposta
Codecisione: si tratta della procedura utilizzata di prevalenza nel
quadro dell’attuale iter legislativo. Il Parlamento condivide
equamente il potere legislativo con il Consiglio. Se il Consiglio e il
Parlamento non raggiungono un accordo su parte del testo legislativo
proposto, questo viene sottoposto ad un comitato di conciliazione, costituito
da rappresentanti del Consiglio e del Parlamento in numero uguale.
4.5 Il Parlamento europeo

I parlamentari europei si aggregano in
gruppi politici omogenei per orientamento
politico e non per nazionalità
 Il parlamento europeo lavora attraverso
commissioni parlamentari
4.6 La Corte di giustizia
La Corte garantisce che la legislazione dell’UE sia interpretata e applicata in
modo uniforme in tutti i paesi dell’Unione; vigila affinché gli Stati membri e
le istituzioni agiscano conformemente alla legge e ha il potere di giudicare le
controversie tra Stati membri, istituzioni comunitarie, imprese e privati
cittadini. La Corte si pronuncia sui ricorsi e procedimenti ad essa proposti:
1.
Procedimenti pregiudiziali. In caso di dubbi sull’interpretazione o sulla validità di
una norma comunitaria, un tribunale nazionale può, e in taluni casi deve, rivolgersi alla
Corte per un parere
2.
Ricorsi per inadempimento, inoltrati dalla Commissione o da un altro Stato
membro in caso di mancato rispetto da parte degli Stati nazionali di norme del
diritto comunitario
3.
Ricorsi di annullamento, presentati dagli Stati membri, di atti giuridici
adottati dal Parlamento europeo o dal Consiglio
4.
Ricorsi per carenza, in caso di non ottemperanza degli obblighi di decisione
stabiliti dai trattati a carico del Parlamento, del Consiglio e della Commissione
La Corte è stata affiancata nel 1989 dal Tribunale di primo grado e dal
Tribunale europeo della funzione pubblica
4.7 La Corte dei conti europea
La Corte dei conti ha il compito di controllare che i fondi UE
vengano riscossi regolarmente e verificare la legittimità,
l’opportunità e la corretta destinazione delle spese.
OBIETTIVO: garantire che i contribuenti traggano massimo
vantaggio possibile dalla spesa del loro denaro
1.
Verifica la corretta esecuzione del bilancio secondo efficienza e
trasparenza
2.
Ha diritto di sottoporre a controllo qualsiasi persona fisica od
organizzazione che gestisca i fondi dell’UE
3.
Assiste il Parlamento europeo e il Consiglio tramite la presentazione di
una relazione annuale di audit sull’esercizio finanziario precedente e
rilascia una dichiarazione di affidabilità del bilancio
4.
Esprime pareri sulle proposte di legislazione finanziaria in ambito
comunitario e sull’operato dell’UE in relazione alla lotta antifrode
4.8 Gli organi finanziari
Banca centrale europea. E’ un organo indipendente dalla politica.
Gestisce l’euro, definisce e attua la politica economica e monetaria dell’UE.
Opera nell’ambito del “Sistema europeo delle banche centrali” (SEBC), che
comprende tutti i 27 paesi dell’UE. Una delle funzioni principali della BCE
è mantenere la stabilità dei prezzi nell’area dell’euro (inflazione entro il
2%). I suoi organi sono il Comitato esecutivo (presidente, vicepresidente e 4
altri membri), Consiglio direttivo (banche centrali dei paesi euro), Consiglio
generale (banche centrali di tutti i paesi dell’U.E.). Il presidente e i membri
del comitato esecutivo sono designati dai governi nazionali.
Banca per gli investimenti. Concede prestiti destinati al
finanziamento di progetti d’interesse europeo, quali raccordi ferroviari e
stradali, aeroporti o programmi ambientali, con particolare attenzione alle
regioni economicamente svantaggiate, ai paesi candidati e ai paesi in via di
sviluppo. Eroga fondi per il finanziamento di piccole imprese
4.8 Gli organi finanziari
Fondo per gli investimenti. Fornisce capitali di
rischio alle piccole e medie imprese (PMI), in particolare
alle aziende di nuova costituzione e alle attività orientate
alla tecnologia. Offre inoltre garanzie a istituzioni
finanziarie, per esempio le banche, a copertura dei loro
prestiti alle PMI
4.9 Gli organi consultivi
Comitato economico e sociale europeo. Rappresenta datori
di lavoro, sindacati, agricoltori, consumatori e altri gruppi
d’interesse che costituiscono collettivamente la “società civile
organizzata”. Tre sono i suoi compiti fondamentali:
1. formulare pareri destinati al Parlamento europeo, al Consiglio o alla
Commissione, sia su loro richiesta che di sua iniziativa;
2. permettere una maggiore adesione e partecipazione della società
civile organizzata al processo decisionale dell’UE;
3. rafforzare il ruolo della società civile nei paesi terzi e promuovere
l’istituzione di strutture consultive ispirate al suo modello.
Comitato delle regioni. Rappresenta gli enti locali e regionali
d’Europa. Deve essere consultato su questioni di politica
regionale, ambiente, istruzione e trasporti, e su tutti i settori di
cui sono competenti i governi locali e regionali. Di sua iniziativa
può presentare pareri alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento.
5 Le competenze dell’UE
LE QUATTRO LIBERTA’
Libera circolazione delle merci
Libera circolazione delle persone
Libertà di stabilimento e di prestazione di servizi
Libertà di circolazione dei capitali
LE POLITICHE
Pilastro
comunitario
Politica commerciale comune, PAC, politica della pesca comune,
politica dei trasporti comune, politica della concorrenza, politica di
coesione, politica sociale, politica dell’ambiente, politica di R&S,
politica di competitività industriale, politica delle grandi reti
transeuropee, politica di cooperazione allo sviluppo, politica
dell’occupazione, contributi in materia di competenza nazionale
(salute, istruzione e formazione professionale, cultura, protezione dei
consumatori, energia, protezione civile, turismo)
Politica estera della sicurezza comune
Pilastri
intergovernativi Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale
La politica monetaria è una competenza comunitaria esercitata dalla BCE e dal
Sistema europeo delle banche centrali (modello federale)
5 I processi legislativi
I processi legislativi dell’Unione Europea sono molto
complessi e differiscono a seconda della materie trattate
 Gli attori principali del processo legislativo sono,
Consiglio, Commissione e parlamento europeo
 Nelle materie in cui prevale il ruolo dei Consigli, le
politiche hanno un carattere intergovernativo
 Nelle materie in cui il ruolo della Commissione e del
parlamento europeo sono più rilevanti, le politiche hanno
un carattere sovranazionale
 Questo equilibrio varia in funzione delle materie

5 I processi legislativi






Per le politiche del primo pilastro prevale il cosiddetto
metodo comunitario. Esso si articola in queste fasi:
La commissione ha il monopolio dell’iniziativa legislativa.
Gli atti legislativi devono essere approvati sia dal
Consiglio che dal parlamento europeo, altrimenti l’atto non
viene adottato.
Il consiglio vota a maggioranza qualificata
La commissione è responsabile dell’esecuzione della
politica
La corte di giustizia garantisce il rispetto della legalità
5 I processi legislativi

Nel metodo comunitario viene adottata dunque la
procedura di codecisione fra Parlamento e Consiglio.
 Il Parlamento ha il potere di chiedere emendamenti ad un
atto approvato dal consiglio.
 Il consiglio può accettare gli emendamenti, nel qual caso
l’atto viene approvato.
 Oppure può respingerli nel qual caso l’atto torna in
parlamento in seconda lettura
 Il parlamento può approvare. Oppure no.
 Se no, si va in camera di conciliazione. Se si trova un
accordo l’atto passa, altrimenti non viene adottato
5 I processi legislativi

Nel secondo e terzo pilastro, i poteri del
Parlamento e della commissione sono molto
inferiori. Le decisioni vengono prese in
genere dal Consiglio.
 Il Consiglio nelle materie più delicate
decide all’unanimità
5 I processi legislativi
Processi decisionali specifici si hanno poi in una
serie di materie particolari come ad esempio:
 nella revisione dei trattati
 nelle decisioni sull’allargamento
 nell’approvazione del bilancio
 nella gestione della politica monetaria
 nel coordinamento delle altre politiche
economiche….
6.1 Gli atti giuridici dell’UE
Il diritto comunitario primario (o originario) è costituito dai
2 trattati fondamentali: TCE e TUE e dalle loro
modifiche.
Il diritto secondario (o derivato) è quello prodotto dalle
Istituzione comunitarie.
La norma comunitaria prevale sulla norma nazionale con
essa contrastante (principio di “primazia”)
Fonti vincolanti (hard law): Fonti non vincolanti (soft law):
•
Regolamenti
•
Raccomandazioni
•
Direttive
•
Pareri
•
Decisioni
•
Dichiarazioni
•
Guidelines
6.2 Gli atti giuridici dell’UE: gli strumenti
giuridici vincolanti
Il Regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e
direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri
La Direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto
riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle autorità
nazionali un margine di manovra quanto alla forma e ai mezzi atti
a conseguirlo. Essa richiede la ricezione nell'ordinamento
giuridico nazionale, con la parziale eccezione delle direttive
cosiddette self-enforcing
La Decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi e vincola solo
i destinatari da essa espressamente designati. La decisione
corrisponde, in sostanza, all’atto amministrativo dei sistemi
giuridici nazionali e rappresenta lo strumento utilizzato dalle
istituzioni quando si vuole applicare il diritto comunitario a
fattispecie concrete
6.3 Gli atti giuridici dell’UE: gli strumenti
giuridici non vincolanti
La Raccomandazione e il Parere non sono strumenti
vincolanti ed hanno carattere semplicemente declamatorio
La pratica ha condotto allo sviluppo di tutta una serie di atti
atipici non vincolanti, non enunciati dall’articolo 249 del
trattato CE: accordi interistituzionali, risoluzioni, conclusioni,
comunicazioni, libri verdi e libri bianchi
Inoltre, nel quadro del secondo e terzo pilastro, sono utilizzati
strumenti giuridici specifici come le strategie, le azioni e le
posizioni comuni in materia di PESC e le decisioni, le
decisioni quadro, le posizioni comuni e le convenzioni in
materia di GAI
6.4 Gli atti giuridici dell’UE: il principio di
sussidiarietà
Il principio di sussidiarietà è volto a garantire che le decisioni
siano adottate dal livello più vicino possibile al cittadino. E’ un
criterio per ripartire le funzioni fra diversi livelli di governo ma
non implica necessariamente il decentramento
In base all’art. 5 (3b) del TUE



la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e
degli obiettivi che le sono assegnati dai trattati
nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità
interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione
prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati
membri (principio di proporzionalità) e possono dunque, a motivo
delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione essere
realizzati meglio a livello comunitario
l'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il
raggiungimento degli obiettivi del presente trattato (principio di
necessità)
6.5 Gli atti giuridici dell’UE: il metodo
aperto del coordinamento
Una forma di governance basata sulla
• soft law ( orientamenti, linee guida..)
•cooperazione fra diversi livelli istituzionali
•peer review
•benchmarking
•apprendimento continuo e reciproco
•Perché si adotta? La sua adozione consente all’Unione Europea
di intervenire dove non ha precise competenze senza che gli Stati
nazionali deleghino sovranità
• dove si formano dei blocchi nei processi decisionali europei
•con maggiore efficienza in un sistema di governance
multilivello
6.6 Gli atti giuridici dell’UE: la dottrina
•Principio della solidarietà: gli stati membri devono prendere tutte le
misure appropriate per l’adempimento degli obblighi previsti dal
Trattato….ed astenersi da misure che possano compromettere il
raggiungimento degli obiettivi dei Trattati (da art. 10 del Trattato sulle
comunità europee)
Principi tratti da diverse sentenze della Corte di giustizia
•Principio della primazia del diritto comunitario: in caso di conflitto le
norme del diritto comunitario prevalgono sulle norme del diritto
nazionale
6.6 Gli atti giuridici dell’UE: la dottrina
• Principio dell’effetto diretto: stabilisce che la legislazione comunitaria
conferisce diritti individuali ai cittadini europei che possono essere
fatti valere davanti ai giudici nazionali (sentenza Van Gend en Loos del
1963)
 Il principio dell’effetto diretto si applica agli articoli dei Trattati e ai
Regolamenti oppure alle Direttive quando hanno caratteristiche di
applicabilità diretta (sufficiente precisione ed incondizionatezza) ma
soltanto in senso verticale, cioè nei rapporti fra cittadini e Stato e non
fra cittadini ed altri cittadini. L’applicazione del principio si riduce nel
fatto che il giudice nazionale disapplica qualunque norma nazionale
contrastante con il diritto comunitario
6.6 Gli atti giuridici dell’UE: la dottrina


Il principio dell’effetto indiretto: si applica nei casi in cui le direttive
non hanno una diretta applicabilità e per regolare le relazioni
orizzontali fra cittadini. Il principio stabilisce che nei casi di contrasto
fra direttive comunitarie e norme nazionali, il giudice è tenuto ad
interpretare le norme nazionali nel modo più conforme alla direttiva
comunitaria. (in altri termini, il giudice non potendo applicare
direttamente la direttiva nei rapporti orizzontali, applica la norma
nazionale nel modo più conforme possibile alla norma comunitaria)
Principio della responsabilità dello stato: lo stato è responsabile del
mancato rispetto della legislazione comunitaria e dunque passibile di
sanzioni
7.1 Il bilancio dell’Unione
“Il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente
tramite risorse proprie” Art. 201 TCE
In base alla decisione del Consiglio del 1970 le risorse proprie
derivano “per natura” da quattro capitoli:
1. Dazi doganali, percepiti sulle importazioni alle frontiere esterne in base alla
tariffa doganale comune applicata dal 1968
2. Prelievi sul settore dello zucchero pagati dai produttori di zucchero a
fronte di sussidi all’esportazione
3. Imposta sul valore aggiunto (IVA), in una percentuale massima dello
0,5% calcolata su una base imponibile armonizzata e livellata
4. Reddito nazionale lordo (RNL), calcolato secondo un’aliquota decisa
annualmente in funzione dello scarto tra le spese e tutte le altre entrate di cui
sopra (entro il tetto massimo complessivo dell’1,24% del reddito dell’U.E.)
(rappresenta oggi più del 70% delle entrate)
7.2 Il bilancio 2007-2013
Per garantire la stabilità del bilancio un accordo interistituzionale definisce
le prospettive finanziarie pluriennali, articolate in rubriche, che fissano i
limiti massimi alle diverse spese comunitarie
Stanziamenti d'impegno (in milioni di €, prezzi 2004)
Crescita sostenibile
2007-2013
382 139
% tot
44,2
1a. Competitività per la crescita e l'occupazione
1b. Coesione per la crescita e l'occupazione
74 098
308 041
8,6
35,6
Conservazione e gestione delle risorse naturali
371 344
43
di cui: spese relative al mercato e pagamenti diretti
293 105
33,9
Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia
L'UE quale attore globale
10 770
49 463
1,2
5,7
Amministrazione
Compensazioni
49 800
800
5,8
0,1
Totale stanziamenti d'impegno
864 316
100
in % del RNL
1,048 %
Totale stanziamenti di pagamento
820 780
in % del RNL
1,00 %
Margine disponibile
Massimale delle risorse proprie in % dell'RNL
0,24 %
1,24 %
Riferimenti bibliografici
•Fulvio Attinà e Giorgio Natalicchi L’Unione Europea- Governo, istituzioni, politiche
Il Mulino, 2007
•Francesco Mastronardi Storia dell’integrazione europea, 2006 Edizioni Simone
•Bino Olivi- Roberto Santaniello Storia dell’integrazione europea, Il Mulino, 2005
John Peterson e Michael Shackleton The Institutions of the European Union, Oxford
University Press, 2006
•Compendio di Diritto dell’Unione europea, VI edizione, Edizioni Simone, 2006
•Erika Szyszczak e Adam Cygan, Understanding EU Law, Sweet@Maxwell,
London, 2005
•Jacques Pelkmans, European Integration- Methods and Economic Analysis,
Prentice Hall, 2006
•Ali M. El-Agraa, The European Union, Prentice Hall, 2004
•Sito dell’Unione europea
•Susan Senior Nello, The European Union- Economics, policies and history, Mac Graw
Hill, 2005
•Marco Brunazzo, Come funziona l’Unione Europea- Le istituzioni, i processi
decisionali, le politiche, Laterza, 2009