VERSO LA PRESIDENZA ITALIANA DEL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA
TRA AMBIZIONI ED ILLUSIONI
di
Carlo Curti Gialdino
(Professore associato di Diritto dell’Unione europea
Sapienza - Università di Roma)
30 ottobre 2013
Sommario: 1. Divergenti valutazioni circa la rilevanza per l’Italia della presidenza del
Consiglio dell’Unione europea nel secondo semestre 2014. – 2. Il sistema delle presidenze
semestrali del Consiglio dell’Unione europea dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
- 3. I compiti della presidenza semestrale del Consiglio dell’Unione. - 4. Caratteristiche
peculiari del semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione europea. – 5. Le
disposizioni organizzative per la preparazione del semestre italiano. 6. Cenni alle principali
tematiche dell’agenda della presidenza semestrale italiana del Consiglio dell’Unione. – 7.
Osservazioni conclusive.
1. Divergenti valutazioni circa la rilevanza per l’Italia della presidenza del Consiglio
dell’Unione europea nel secondo semestre 2014.
Il tema della rilevanza per l’Italia della presidenza del Consiglio dell’Unione europea, che
cade nel secondo semestre 2014, è stato finora oggetto di discordanti valutazioni quanto alla
valenza
politico-istituzionale
dell’appuntamento
rispetto
al
complessivo
percorso
dell’integrazione europea.
Il richiamo di qualche passaggio serve a rapidamente illustrare tale differenza di valutazioni.
D’obbligo è iniziare con l’autorevole opinione del Presidente della Repubblica Giorgio
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Napolitano, non solo in ragione della sua attuale posizione istituzionale, ma anche in quanto
profondo conoscitore delle procedure europee per i diversi ruoli rivestiti in Europa1, oltre che
nel nostro Paese. Il Presidente Napolitano, nel tradizionale incontro al Quirinale con
l’Associazione della stampa parlamentare per la consegna del “Ventaglio”, che ha avuto luogo
il 18 luglio 2013, ha definito il semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione nel
2014 come una “occasione cruciale e banco di prova per il rilancio dell’Ue e il ruolo d’uno
Stato fondatore come il nostro”2.
Da parte sua, il Presidente del Consiglio Enrico Letta ha avuto modo di fare riferimento al
semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione europea in diverse occasioni. Merita
di essere richiamato, anzitutto, il riferimento effettuato durante la conferenza stampa a
chiusura dell’incontro avvenuto a Roma il 15 luglio 2013 con il Premier maltese Joseph
Muscat, ove affermò di essere “convinto che [nel semestre] faremo quel salto avanti decisivo
e, dirò di più, raggiungeremo il punto di non ritorno per l’unione politica e l’unione
dell’eurozona”3.
Inoltre, un passaggio dedicato al semestre di presidenza italiana del 2014 è stato inserito nelle
comunicazioni rese in Senato, in occasione del dibattito del 2 ottobre 2013 in cui è stata
rinnovata la fiducia al Governo Letta, dopo la fibrillazione derivante dalle dimissioni della
delegazione ministeriale del Popolo della Libertà4. In quella occasione il Presidente Letta,
dopo aver rammentato che la presidenza del Consiglio dell’Unione è un avvenimento che
ricorre soltanto una volta ogni dieci-quindici anni5 (in relazione al numero di Stati membri tra
cui si effettua la turnazione), ha rilevato che “Il 2014 è domani”, aggiungendo che “È un anno
decisivo, un anno in cui non possiamo permetterci di far tacere o mancare la voce dell’Italia”6.
Infine, l’orientamento di fondo del Presidente Letta circa la portata del semestre italiano è
stato espresso nel quadro delle comunicazioni rese al Senato il 22 ottobre 2013 in vista del
1
Giorgio Napolitano è stato membro del Parlamento europeo a due riprese, dal 1989 al 1992 e dal 1999 ed il
2004, legislatura nella quale ha presieduto la Commissione Affari costituzionali. Napolitano, d’altra parte, può
essere annoverato a pieno titolo tra i più convinti europeisti d’impostazione federalista del nostro Paese, come
dimostra, tra l’altro, l’ultradecennale presidenza del Consiglio italiano del Movimento europeo tra il 1995 ed il
2006.
2
Per il testo v. < http://www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Discorso&key=2744>.
3
La dichiarazione è riportata da Wall Street Italia, 15 giugno 2013.
4
SENATO DELLA REPUBBLICA, XVII Legislatura, Assemblea, Resoconto stenografico della 115a riunione
pubblica (antimeridiana), 2 ottobre 2013, pp. 14-16.
5
Letta ha infatti osservato che “nel 2014 l’Italia assumerà la Presidenza del Consiglio dell’Unione europea, per
l’unica volta in questo decennio. Quella precedente era nel 2003, dieci anni fa. La prossima volta sarà tra
quindici anni” (Ibidem, p. 16).
6
Ibidem. p. 16.
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2
Consiglio europeo del 24-25 ottobre 20137. Infatti, nel chiudere il suo intervento introduttivo
al dibattito, il Presidente Letta, non senza una certa enfasi “euro-retorica”8, ha affermato che il
semestre di presidenza a guida italiana nel 2014 costituirà l’occasione “di trasformare i passi
avanti compiuti in questi mesi difficili nell’anteprima di una vera e propria rivoluzione nel
modo di percepire e vivere l’Europa unita”. Il Presidente Letta ha anche sostenuto che “il
semestre di Presidenza italiana dell’Unione europea ci darà l’opportunità di essere in prima
fila nel costruire l’Europa dei popoli, in grado davvero di dimostrare ai propri cittadini di
essere il progetto politico più ambizioso, lungimirante, concreto del secondo dopoguerra, di
tornare a farsi orizzonte di pace, di prosperità, di modernizzazione”9. Ed ha concluso
rilevando che “Gli Stati Uniti d’Europa sono il sogno di tante nostre generazioni, qui
rappresentate. Passo dopo passo, con saggezza, a partire da adesso, preparandoci bene alla
gestione di quel semestre, abbiamo l’opportunità storica di dare corpo e sostanza a questa
grande ambizione”10.
A fronte delle segnalate posizioni dei massimi rappresentanti istituzionali circa la grande
valenza politico-istituzionale del semestre italiano del 2014 vanno peraltro menzionate alcune
opinioni espresse sui media da autorevoli osservatori delle vicende europee, dalle quali
trapela invece un certo scetticismo circa la possibile incidenza del semestre italiano di
presidenza rispetto al complessivo processo di integrazione europea. Questo scetticismo si
evince già dalla stessa titolazione degli articoli, che, pur potendo essere stata oggetto di scelte
redazionali, corrisponde in ogni caso al contenuto degli stessi. Così, se per Giampiero
Gramaglia11 la prospettiva è quella di un semestre “in bianco”12, l’ambasciatore Rocco
Cangelosi13 avverte che è “meglio non farsi troppe illusioni”14.
7
SENATO DELLA REPUBBLICA, XVII Legislatura, Assemblea, Resoconto stenografico della 129a seduta pubblica,
martedì 22 ottobre 2013.
8
È stato osservato, a proposito dell’istituto della presidenza semestrale del Consiglio e con riferimento a quella
italiana del secondo semestre 2003, che “l’euro-retorica consiste nel sopravvalutare, alimentando dunque
aspettative irrealistiche, le possibilità reali di cui gode il Paese che ha l’onere di guidare l’Unione. A maggior
ragione quando questi è di turno nel secondo semestre dell’anno e può quindi contare su di un periodo effettivo
di poco più di quattro mesi” (L. PISTELLI, Il semestre di presidenza italiana dell’Unione europea, in input
pensiero panoramico, 13 ottobre 2003, p. 1; v., anche, L. PISTELLI, G. FIORE, Semestre nero. Berlusconii e la
politica estera, Roma, 2004, p. 19).o).
9
Ibidem, p. 13.
10
Ibidem, p. 14. Su questo concetto forte il Presidente Letta è ritornato nell’intervento su La Lettura-Corriere
della Sera del 27 ottobre 2013, in cui ha pure affermato che il semestre sarà vissuto “come l’occasione per
guidare il percorso verso il cambiamento”.
11
Giampiero Gramaglia è stato corrispondente da Bruxelles dell’ANSA, prima di divenirne Direttore dal 2006 al
2009. Attualmente dirige Euractiv.it ed è Consigliere per la comunicazione dell’Istituto Affari Internazionali.
12
G. GRAMAGLIA, Italia/Ue: ci attende un semestre in bianco, in Il fatto quotidiano, 27 luglio 2013.
13
Nella sua quarantennale carriera alla Farnesina Rocco Cangelosi ha maturato un profilo di diplomatico
squisitamente “europeo”. Infatti, dopo alcuni giovanili periodi di applicazione sia presso la Rappresentanza
permanente a Bruxelles sia presso l’Ufficio I della Direzione generale degli Affari economici (che, al tempo, era
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3
Appare quindi opportuna una riflessione sulle prospettive del prossimo semestre di presidenza
italiana. All’evidenza, un’analisi del genere deve prendere le mosse da una valutazione delle
funzioni della presidenza semestrale e dei correlati compiti assegnati allo Stato che presiede il
Consiglio, quali risultano segnatamente dalle disposizioni dei Trattati e da quelle che
disciplinano l’organizzazione interna dell’istituzione Consiglio. Successivamente si dovrà dar
conto di talune peculiarità del semestre di presidenza italiano derivanti dal calendario
istituzionale dell’Unione nel 2014, prima di illustrare i principali punti che potranno figurare
sull’agenda del detto semestre.
2. Il sistema delle presidenze semestrali del Consiglio dell’Unione europea dopo l’entrata
in vigore del Trattato di Lisbona.
Conviene iniziare con l’esame della disciplina delle presidenze semestrali del Consiglio
dell’Unione, al fine di individuare, in concreto, quali formazioni del Consiglio siano oggetto
di presidenza da parte dello Stato membro che esercita il turno semestrale, per poi chiarire
come si forma il programma delle attività della presidenza.
Al riguardo, occorre ricordare che, a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1°
dicembre 2009), il sistema delle presidenze semestrali dell’Unione europea15, affidate a
rotazione agli Stati membri, ha subìto significative modifiche, che hanno inciso sui compiti
assegnati allo Stato che presiede il Consiglio e, conseguentemente, hanno comportato una
sensibile diminuzione dell’importanza dell’appuntamento.
il luogo in cui venivano seguite le questioni concernenti le Comunità europee) ha svolto successivamente le
funzioni di Consigliere diplomatico del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie Antonio La
Pergola, di rappresentante personale del Ministro degli Esteri per le conferenze intergovernative al cui esito è
stato firmato il trattato di Maastricht del 1992, di Coordinatore per gli Affari europei presso la Direzione
generale degli Affari economici, con il principale incarico di sovraintendere alla preparazione ed allo
svolgimento della presidenza italiana durante il primo semestre del 1996, di Direttore generale per l’Integrazione
europea, di Rappresentante permanente d’Italia presso l’Unione europea e, da ultimo, di Consigliere diplomatico
del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano. Al termine della sua carriera presso la Farnesina, Rocco
Cangelosi, nel luglio 2010, è stato nominato Consigliere di Stato.
14
R. CANGELOSI, Breve guida al semestre europeo. Meglio non farsi troppe illusioni…, in l’Unità, 14 ottobre
2013.
15
Sulle presidenze semestrali del Consiglio dopo il Trattato di Lisbona v., in particolare, A.M. FÉRNANDEZ
PASARIN, M. MANGENOT, Présider l’Union européenne: présidence (s) du Conseil et système de gouvernement,
in Politique européenne, 2011, n. 7, pp. 7-164; V. CHARLÉTY, M. MANGENOT, H. VAN ROMPUY (sous la
direction), Le système présidentiel de l’Union européenne, Strasbourg, 2012; P. PONZANO, Commento all’art. 16
TUE, in C. CURTI GIALDINO (diretto da), Codice dell’Unione europea operativo. TUE e TFUE commentati
articolo per articolo con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Napoli, 2012, pp. 199-200; A.
MORINI, Commento all’art. 237 TFUE, ivi, pp. 1697-1700. Sul sistema previgente v. J.-L. DEWOST, La
présidence dans le cadre institutionnel des Communautés européennes, in Revue du Marché commun, 1984, pp.
31-34; O’ NUALLAIN, J.-M. HOSCHEIT, The Presidency of the European Council of Ministers, London, 1985, D.
TURPIN, La présidence du Conseil des Ministres, in Revue du droit public et de la science politique en France et
à l’étranger, 1987, pp. 873-898; V. DI BUCCI, La Présidence des Communautés, Mèmoire, Centre européen
universitaire de Nancy, 1988.
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4
Infatti, in primo luogo, fino al 31 dicembre 2009, il Capo di Stato o di Governo (per l’Italia:
il Presidente del Consiglio dei Ministri) del Paese che presiedeva il Consiglio dell’Unione
presiedeva altresì il Consiglio europeo16, che è l’istituzione che “dà all’Unione gli impulsi
necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali” (art.
15, par. 1 del Trattato sull’Unione europea, di seguito TUE). Dal 1° gennaio 2010, peraltro, il
Consiglio europeo ha un proprio presidente stabile, nominato per un mandato di due anni e
mezzo, rinnovabile una volta (il primo presidente, attualmente al secondo mandato, è il belga
Herman van Rompuy)17. Il Presidente del Consiglio europeo presiede attualmente anche le
riunioni dei Capi di Stato o di Governo dell’eurozona, denominate nel gergo europeo
Eurosummit18.
In secondo luogo, sebbene per le formazioni del Consiglio continui il meccanismo di
presidenza semestrale, esercitato dagli Stati membri secondo un sistema di rotazione paritaria,
applicato fin dall’entrata in vigore, nel 1967, del Trattato di Bruxelles del 1965 sulla fusione
degli Esecutivi delle tre Comunità19, il Trattato di Lisbona ha stabilito che il Consiglio “Affari
esteri”, competente ad elaborare l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche
definite dal Consiglio europeo e ad assicurare la coerenza dell’azione dell’Unione (art. 16,
par. 6, terzo comma TUE), è presieduto dall’Alto rappresentante per gli affari esteri e la
politica di sicurezza, che guida la politica estera e di sicurezza comune e la politica di
sicurezza e di difesa comune dell’Unione (art. 18, par. 2 e 3 TUE)20. L’attuale Alto
16
È opportuno precisare che il Consiglio europeo, istituzione dell’Unione europea che si riunisce a Bruxelles,
non va assolutamente confuso con il Consiglio d’Europa, organizzazione internazionale del tutto distinta
dall’Unione europea, attualmente comprendente 47 Stati membri (contro i 28 dell’Unione europea), con sede a
Strasburgo.
17
Peraltro, nel caso di impedimento per malattia, in caso di decesso o qualora venga posto fine al suo mandato
per impedimento o colpa grave conformemente all’art. 15, par. 5 TUE, il presidente del Consiglio europeo è
sostituito, se del caso fino all’adozione del suo successore, dal membro del Consiglio europeo che rappresenta lo
Stato membro che esercita la presidenza semestrale del Consiglio (art. 2, par. 4 del regolamento interno del
Consiglio, adottato con decisione 2009/882/UE del 1° dicembre 2009).
18
La prassi è iniziata con le riunioni del 25 marzo e 7 maggio 2010 consacrate all’esame della situazione
economico-finanziaria della Grecia. Essa trova comunque un precedente nella riunione del 12 ottobre 2008, che
ha approvato la dichiarazione sul piano d’azione concertato dei paesi della zona euro. Il vertice euro si riunisce
almeno due volte l’anno; le sue riunioni ordinarie si svolgono, nella misura del possibile, dopo le riunioni del
Consiglio europeo. Sull’istituzionalizzazione dell’Eurosummit v. C. CURTI GIALDINO, Commento all’art. 15
TUE, in C. CURTI GIALDINO (diretto da), Codice operativo dell’Unione europea, cit., p. 189. V., altresì,
SEGRETARIATO GENERALE DEL CONSIGLIO, Regole per l’organizzazione dei lavori dei vertici euro,
Lussemburgo, 2013,
19
Nella CECA le presidenze del Consiglio speciale dei Ministri erano trimestrali. Il Rapporto Tindemans (1975)
suggerì di estendere il mandato semestrale delle presidenze del Consiglio delle Comunità ad un anno.
20
L’Alto rappresentante, tuttavia, può, all’occorrenza, farsi sostituire dal Ministro degli Esteri dello Stato
membro che esercita la presidenza semestrale del Consiglio (art. 2, par. 5, secondo comma del regolamento
interno del Consiglio). In relazione a questa disposizione, secondo una dichiarazione approvata dal Consiglio,
“quando il Consiglio “Affari generali” è convocato per trattare questioni di politica commerciale comune, il suo
presidente si fa sostituire dalla presidenza semestrale”.
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5
rappresentante, la baronessa britannica Catherine Ashton of Upholland, è stato nominato con
decisione del Consiglio europeo del 1° dicembre 2009, con l’accordo del Presidente della
Commissione europea ed il suo (secondo) mandato avrà termine alla scadenza dell’attuale
mandato della Commissione Barroso II.
In terzo luogo, fin dal 2007, in via di fatto, e dal 1° dicembre 2010, secondo l’art. 1 della
decisione del Consiglio europeo del 1° dicembre 2009, n. 2009/881/UE sull’esercizio della
presidenza del Consiglio, “la presidenza del Consiglio, ad eccezione della formazione ‘Affari
esteri’, è esercitata da gruppi predeterminati di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi …
secondo un sistema di rotazione paritaria degli Stati membri, tenendo conto della loro
diversità e degli equilibri geografici dell’Unione. Ciascun membro del gruppo esercita a turno
la presidenza per sei mesi … sulla base di un programma comune”.
Il meccanismo delle “troike” o delle “team presidencies”21 ed il riferimento ad un
“programma comune”, per un verso, tende ad evitare il maggior inconveniente delle
presidenze semestrali assicurate da un singolo Stato, vale a dire la selezione di temi prioritari
per sei mesi scelti in base alle convenienze nazionali del Paese in questione22. Per altro verso,
il “programma comune”, tende in notevole misura a ‘prefissare’ le tematiche che saranno
trattate nel periodo di 18 mesi. I tre Stati che predisporranno il “programma comune nel
periodo dal 1° luglio 2014 al 31 dicembre 2015, corrispondente alla sesta turnazione del trio
di presidenze, sono, nell’ordine, l’Italia, la Lettonia ed il Lussemburgo, cioè due Stati
fondatori delle Comunità, uno grande del Sud Europa ed uno tra i piccoli del Centro,
inframmezzati da un piccolo Stato del Nord Europa, la cui adesione risale al 2005. Il detto
“programma comune” si inserisce, inoltre, nel c.d. “programma strategico”, che fissa gli
obiettivi per 3 anni, incidendo, pertanto, sull’attività di ben 6 presidenze semestrali. Infine,
nell’ambito di ciascun triennio, i due Stati membri chiamati a ricoprire l’ufficio presidenziale
nello stesso anno sono tenuti a presentare un “programma operativo annuale” al Consiglio
“Affari generali” nel dicembre precedente l’inizio della presidenza del primo di questi.
Pertanto, entro dicembre 2013, la Grecia e l’Italia dovranno concordare il programma annuale
9
Cfr., in proposito, A. ÁGH, J. KIS-VARGA (Eds.), News perspectives for the EU team presidencies: new
members, new candidates and new neighbours, Budapest, 2008; F. CHATZISTAVROU, Les Etats de l’Union
européenne, moteurs d’une forme du gouvernance inédite: le trio des présidences, in Revue du Marché commun
et de l’Union européenne, 2013, pp. 275-286.
22
L. PISTELLI, Il semestre di presidenza italiana dell’Unione europea, loc. cit., evoca al riguardo “ un inevitabile
‘effetto millefoglie’, con il Paese di turno impegnato a lasciare un’impronta originale, un marchio distintivo, e
dunque con l’ovvia conseguenza di lasciare in eredità dossier ed iniziative incompiute e di non portare a
compimento o di non stabilizzare quelle ricevute dalle presidenze precedenti”.
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6
201423. Inoltre, ciascuna presidenza entrante è tenuta a stabilire il proprio programma di
lavoro, che comprende anche un’agenda provvisoria per tutte le riunioni del Consiglio
previste nel semestre24.
3. I compiti della presidenza semestrale del Consiglio dell’Unione.
È opportuno, a questo punto, per un verso, indicare i compiti della presidenza semestrale delle
formazioni del Consiglio dell’Unione presiedute dallo Stato membro che esercita il turno
semestrale e, per altro verso, chiarire il ruolo che spetta al Consiglio “Affari generali”
nell’assicurare la coerenza delle varie formazioni del Consiglio.
Compete alla presidenza semestrale delle formazioni del Consiglio non solo l’organizzazione
dei lavori del Consiglio (convocazione, fissazione dell’ordine del giorno, presidenza della
riunione, ecc.) ma anche un ruolo di mediazione tra i membri del Consiglio, nell’ambito del
quale essa persegue il fine di trovare un punto di equilibrio tra i diversi interessi nazionali in
modo da raggiungere un accordo sui progetti di atti legislativi in agenda. Inoltre, la presidenza
è chiamata ad assicurare il dialogo con il Parlamento europeo: all’inizio di ogni semestre di
presidenza il membro del Consiglio europeo che rappresenta lo Stato membro che esercita la
presidenza del Consiglio (per l’Italia il Presidente del Consiglio) presenta al Parlamento
europeo le priorità della sua presidenza ed al termine riferisce i risultati raggiunti durante il
semestre (art. 5, terzo comma del regolamento interno del Consiglio europeo); funzionari
della presidenza partecipano alle sedute parlamentari, rispondendo alle questioni ed
interrogazioni poste dai deputati. Infine, in sede di Consiglio europeo, il membro di tale
istituzione che esercita la presidenza del Consiglio riferisce al Consiglio europeo, in
consultazione con il suo Presidente, sui lavori del Consiglio (art. 4, par. 1, secondo comma del
regolamento interno del Consiglio europeo).
23
Proprio per coordinare i programmi della presidenza greca e di quella italiana nel 2014 il Presidente Letta si è
incontrato il 29 luglio 2013 ad Atene con il suo omologo greco Antonis Samaras. Inoltre, il 17 settembre 2013, si
sono incontrati a Roma i Ministri degli Esteri Bonino e Venizelos, che ha visto anche il Presidente Letta ed il
Ministro per gli Affari europei Moavero Milanesi. Da questi primi incontri è emersa la volontà di introdurre il
“parametro mediterraneo” nella politica europea. Infine, il 21 ottobre 2013, in occasione della visita a Roma del
Primo ministro greco Samaras è stato costituito un gruppo di lavoro congiunto per preparare le due presidenze
semestrali del 2014.
24
Invero, sette mesi prima dell’inizio del semestre interessato (per l’Italia, quindi, nel prossimo mese di
novembre 2013), per ciascuna formazione del Consiglio e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate, la
presidenza comunica le date previste per le sessioni che il Consiglio dovrà tenere ai fini della realizzazione dei
lavori legislativi o dell’adozione di decisioni operative. Dette date figurano in un documento unico valido per
tutte le formazioni del Consiglio (art. 1, par. 2 del regolamento interno del Consiglio, adottato con decisione
2009/937/UE del 1° dicembre 2009).
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7
Le formazioni del Consiglio, oggetto della presidenza semestrale, sono stabilite,
rispettivamente, dall’art. 16, par. 6, secondo comma TUE (“Affari generali”) e dalla decisione
del Consiglio 1° dicembre 2009, n. 2009/878/UE. Le diverse formazioni sono così elencate:
“Affari economici e finanziari, c.d. ECOFIN, compreso il bilancio”25, “Giustizia e Affari
interni, compresa la protezione civile”, “Occupazione, politica sociale, salute e consumatori”,
“Competitività (mercato interno, industria e ricerca, compreso il turismo”, “Trasporti,
telecomunicazioni ed energia”, “Agricoltura e pesca”, “Ambiente”, “Istruzione, gioventù e
cultura, compresi gli audiovisivi”.
Va tenuto presente, comunque, che in applicazione del principio di unità dell’istituzione
Consiglio, ogni formazione ministeriale può adottare qualsiasi decisione di competenza del
Consiglio, anche se essa non corrisponde alla sua specializzazione Così, ad esempio, il
Consiglio “Istruzione” può adottare una decisione in materia ambientale. Nella prassi,
peraltro, tutte le decisioni che presuppongono lo svolgimento di un negoziato a livello
ministeriale europeo sono riunite per materia e riservate al Consiglio competente.
All’evidenza, il Consiglio “Affari generali” assume una particolare rilevanza. Esso, infatti,
“assicura la coerenza delle varie formazioni del Consiglio, prepara le riunioni del Consiglio
europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la
Commissione” (art. 16, par. 6, secondo comma TUE)26. Inoltre, questa formazione del
Consiglio è responsabile del coordinamento generale delle politiche, delle questioni
istituzionali e amministrative, dei fascicoli orizzontali con implicazioni per diverse politiche
dell’Unione europea, quali il quadro finanziario pluriennale e l’allargamento, così come di
qualsiasi altro fascicolo affidatogli per esame dal Consiglio europeo, tenuto conto delle norme
di funzionamento dell’Unione economica e monetaria (art. 2, par. 2 del regolamento interno
del Consiglio). Infine, il Consiglio “Affari generali” assicura, in collaborazione con la
Commissione, la coerenza e la continuità dei lavori delle varie formazioni del Consiglio
25
L’ECOFIN, che è una formazione del Consiglio, non va confuso con l’Eurogruppo, che è invece un organo
informale, composto dai Ministri delle Finanze degli Stati membri la cui moneta è l’euro. L’Eurogruppo ha un
presidente stabile (dal 1° gennaio 2005 Jean-Claude Junker, Primo ministro e Ministro delle Finanze del
Lussemburgo, sostituito il 21 gennaio 2013 da Jeroen Dijsselbloem, Ministro delle Finanze dei Paesi Bassi).
L’organo si riunisce il giorno precedente la sessione dell’ECOFIN e tratta le questioni inerenti l’Unione
economica e monetaria (UEM). Vale la pena di segnalare che quando l’ECOFIN esamina punti all’ordine del
giorno collegati all’euro o all’UEM, alle relative votazioni non partecipano gli Stati membri c.d. in deroga, cioè
quelli la cui moneta non è l’euro.
26
Secondo il regolamento interno del Consiglio europeo, spettano alla presidenza semestrale del Consiglio
compiti di cooperazione e di coordinamento in ordine alla preparazione del Consiglio europeo. Essa, pertanto,
instaura una cooperazione ed un coordinamento stretto con il Presidente del Consiglio europeo e il Presidente
della Commissione, segnatamente attraverso incontri regolari (art. 2, par. 3) nonché collabora alla
predisposizione del progetto di ordine del giorno, da sottoporre al Consiglio “Affari generali” (art. 3, par. 1).
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8
nell’ambito della programmazione pluriennale (art. 2, par. 4 del regolamento interno del
Consiglio).
Con riguardo al Consiglio “Affari generali” va segnalata la prassi iniziata con il Governo
Monti e proseguita con il Governo Letta, che ha significativamente spostato dal Ministero
degli Affari esteri alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la responsabilità di presiedere
questa formazione27. Con il Governo Monti, infatti, la competenza, in passato assegnata al
Ministro degli Esteri (talvolta sostituito dal Viceministro o dal Sottosegretario con delega per
l’Unione europea) di partecipare, a nome dell’Italia, al Consiglio “Affari generali” è divenuta
appannaggio del Ministro per gli Affari europei28 Enzo Moavero Milanesi, in riconoscimento
del suo ampio bagaglio di esperienze nelle istituzioni dell’Unione29.
Tale significativo mutamento di una prassi ultracinquantennale30 trova invero anche
giustificazione formale nel fatto che, con la riforma del Consiglio europeo effettuata dal
Trattato di Lisbona, il Capo di Stato o di Governo che partecipa a detto Consiglio non è più
assistito dal Ministro degli Affari esteri, come previsto fin dal Trattato di Maastricht del 1992,
a dimostrazione evidente che i rapporti interni all’Unione sono ormai ritenuti affari
27
V. l’art. 2, lett. d) del DPCM 27 maggio 2013 “Delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri al
Ministro per gli Affari europei Avv. Enzo Moavero Milanesi”.
28
Va notato anche il significativo cambiamento di denominazione del Ministro senza portafoglio incaricato degli
affari europei. Infatti, fino al Governo Berlusconi III, la denominazione è stata quella di Ministro per le Politiche
comunitarie, che, nel tempo, ha preso il posto di quella di Ministro per il coordinamento delle politiche
comunitarie e di quella iniziale di Ministro per il coordinamento interno delle politiche comunitarie.
29
Enzo Moavero Milanesi, per oltre venti anni, fino al 2005, ha lavorato alla Commissione europea. Nel corso
della carriera è stato, fra l’altro, Capo di Gabinetto del Vice Presidente Filippo Maria Pandolfi, Capo di
Gabinetto del Commissario per il Mercato Interno, per la Fiscalità e per la Concorrenza Mario Monti, Direttore
della Direzione Antitrust ‘Servizi’, Segretario generale aggiunto della Commissione, Direttore Generale dei
Policy Advisors del Presidente della Commissione Durão Barroso. Dal 2006 al 2011 è stato giudice del
Tribunale di primo grado, poi Tribunale dell’Unione europea. Ministro per gli Affari europei nel Governo Monti
dal 16 novembre 2011 è l’unico ministro del Governo Letta confermato nel precedente incarico di governo.
30
Già l’art. 3 del decreto legislativo. 30 luglio 1999, n. 303, recante “Ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri”, ha intestato al Presidente del Consiglio il compito di promuovere e coordinare l’azione
del Governo diretta ad assicurare la piena partecipazione dell’Italia all’Unione europea e lo sviluppo del
processo d’integrazione europea, nonché la responsabilità di attuare gli impegni assunti nell’ambito dell’Unione
europea, avvalendosi a tal fine dell’apposito Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio. Peraltro, una
innegabile vischiosità nelle relazioni tra Presidenza del Consiglio e Ministero degli Affari esteri deriva dal coevo
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, recante “Riforma dell’organizzazione del Governo”, dato che tra le
attribuzioni spettanti alla Farnesina, ai sensi dell’art. 12, par. 1, oltre a quella concernente la “rappresentanza
della posizione italiana in ordine all’attuazione delle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza
comune previste dal Trattato dell’Unione europea e di rapporti attinenti alle relazioni politiche ed economiche
estere dell’Unione europea”, tradizionalmente rientrante nella politica internazionale, figura cura delle attività
di integrazione europea in relazione alle istanze ed ai processi negoziali riguardanti i trattati dell'Unione
europea, della Comunità europea, della CECA, del’EURATOM”. Inoltre, il par. 2 della medesima disposizione
precisa che “Nell’esercizio delle sue attribuzioni il ministero degli affari esteri assicura la coerenza delle attività
internazionali ed europee delle singole amministrazioni con gli obiettivi di politica internazionale. Infine,
il par. 3 della norma specifica che “restano attribuite alla presidenza del consiglio dei ministri le funzioni ad essa
spettanti in ordine alla partecipazione dello Stato italiano all'Unione europea, nonché all’attuazione delle
relative politiche”. Ciò ha comportato nella prassi non poche frizioni tra le due amministrazioni.
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“domestici” e non internazionali. In questo contesto va altresì ricordatoo che, sempre a partire
dal Governo Monti, ha avuto inizio anche la prassi che vede il Ministro per gli Affari europei
accompagnare sistematicamente il Presidente del Consiglio alle riunioni del Consiglio
europeo31.
Il trasferimento verso Palazzo Chigi di buona parte dei rapporti attinenti all’Unione europea,
sia che siano esercitati in prima persona dal Presidente del Consiglio mediante la
partecipazione alle riunioni del Consiglio europeo (oltre che attraverso i contatti diretti con i
suoi omologhi) sia che vengano da lui delegati al Ministro per gli Affari europei, implicano
due conseguenti aspetti. Da un lato, l’assoluta esigenza che nel quadro dell’Esecutivo non
nascano frizioni, gelosie o, peggio, questioni di competenze tra il Ministro degli Affari esteri
e quello per gli Affari europei. Dall’altro, che si instaurino rapporti di efficace collaborazione
tra la Farnesina e gli uffici della Presidenza del Consiglio, segnatamente quelli del
Dipartimento per le Politiche europee. Sul punto non si può che rilevare, per un verso, la forte
sintonia dei Ministri Bonino e Moavero Milanesi, rafforzata, oltre che dai comuni ideali
europeistici, anche della conoscenza risalente almeno agli anni 1994-1999, allorché Emma
Bonino era commissario europeo ed Enzo Moavero Milanesi era capo di gabinetto del
commissario Mario Monti. Per altro verso, al fine di assicurare il più efficace coordinamento
tra l’expertise tradizionalmente assicurata dal Ministero degli Affari Esteri e dall’apporto
della Rappresentanza permanente presso l’Unione europea, alla cui guida da sempre è posto
un funzionario della Farnesina avente rango o grado di ambasciatore ed attraverso la quale
passa l’insieme dei rapporti tra il nostro Governo e le istituzioni dell’Unione - modificando
una prassi risalente all’istituzione stessa dell’allora Dipartimento per il Coordinamento delle
politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in forza dell’art. 1 della
legge 16 aprile 1987, n. 183 – a Capo del Dipartimento per le Politiche europee, nel luglio
2013, per la prima volta, è stato nominato un diplomatico di carriera avente specifiche
competenze nel campo dell’Unione europea32.
È opportuno anche ricordare che spetta allo Stato membro che assicura la presidenza del
Consiglio “Affari generali” di presiedere il COREPER, cioè il Comitato dei rappresentanti
31
Questa prassi si fonda sulla previsione di cui all’art. 4, par. 4, secondo comma del regolamento interno del
Consiglio europeo, che stabilisce che i membri del Consiglio europeo possono decidere di farsi assistere
ciascuno da un ministro.
32
Si tratta del Ministro Plenipotenziario Vincenzo Grassi, già Rappresentante permanente aggiunto a Bruxelles,
il quale, in tale veste, ha partecipato alle riunioni del Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER parte
prima), organo sussidiario del Consiglio, che, a livello di ministri plenipotenziari appartenenti alle diplomazie
degli Stati membri, esamina la maggior parte delle proposte legislative della Commissione nei vari settori di
competenza UE (mercato interno, trasporti, ambiente, politica sociale, ricerca, sanità, telecomunicazioni,
consumatori, ecc. ).
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10
permanenti dei governi degli Stati membri, organo responsabile della preparazione dei lavori
del Consiglio (art. 16, par. 7 TUE )33. Inoltre, il COREPER è incaricato di eseguire i mandati
che gli sono affidati dal Consiglio nonché di vigilare, in ogni caso, sulla coerenza delle
politiche e delle azioni dell’Unione. Infine, il COREPER, con riguardo all’attività normativa
del Consiglio, deve verificare: a) il rispetto dei principi di legalità, sussidiarietà,
proporzionalità e motivazione degli atti; b) il rispetto delle norme che fissano i poteri delle
istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione; c) il rispetto delle disposizioni di
bilancio e delle norme procedurali, di trasparenza e di qualità redazionale (art. 19, par. 1,
lettere da a) a d) del regolamento interno del Consiglio).
Gli altri organi preparatori delle varie formazioni del Consiglio, ad eccezione di quelli della
formazione “Affari esteri”34, sono pure presieduti da un delegato dello Stato che esercita la
presidenza semestrale, salvo contraria decisione del Consiglio che delibera a maggioranza
qualificata (art. 19, par. 1, terzo comma del regolamento interno del Consiglio)35.
4. Caratteristiche peculiari del semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione
europea.
Il semestre di presidenza italiana del Consiglio dell’Unione europea, che inizierà il 1° luglio
2014, ha caratteristiche peculiari. Esso, infatti, si situa a cavallo di un periodo contrassegnato
da un notevole “ingorgo” istituzionale dovuto ad una serie di scadenze europee36.
33
Conformemente al riparto di competenze tra Consiglio “Affari generali” e Consiglio “Affari esteri” ed
all’attribuzione della presidenza del Consiglio “Affari esteri” all’Alto rappresentante per gli affari esteri e della
politica di sicurezza spetta ad un rappresentante di quest’ultimo di presiedere il Comitato politico e di sicurezza
(art. 19, par. 4, secondo comma del regolamento interno del Consiglio).
34
Per la presidenza degli organi preparatori del Consiglio “Affari esteri” si segue una ripartizione che tiene conto
della competenza dell’organo ratione materiae. Così, se gli organi preparatori nei settori del commercio e dello
sviluppo sono presieduti dalla presidenza semestrale, gli organi preparatori geografici ed orizzontali, soprattutto
PESC/PESD, sono presieduti da un delegato dell’Alto rappresentante, tranne alcuni (ad esempio, il gruppo dei
consiglieri per le relazioni esterne, il gruppo affari consolari, il gruppo diritto internazionale pubblico o il gruppo
diritto del mare) che sono presieduti dalla presidenza semestrale (l’elenco completo figura all’allegato II della
decisione del Consiglio europeo 1° dicembre 2009, n. 2009/908/UE, che stabilisce le modalità di applicazione
della decisione del Consiglio europeo sull’esercizio della presidenza del Consiglio e sulla presidenza degli
organi preparatori del Consiglio.
35
Vi sono comunque taluni organi preparatori del Consiglio, elencati nell’allegato III della decisione del
Consiglio europeo 1° dicembre 2009, n. 2009/908/UE, che stabilisce le modalità di applicazione della decisione
del Consiglio europeo sulla presidenza del Consiglio e sulla presidenza degli organi preparatori del Consiglio,
che sono oggetto di presidenze fisse, di carattere elettivo (ad esempio, il Comitato economico e finanziario, o il
Comitato per l’occupazione) o affidate al Segretariato generale del Consiglio (ad esempio, il Comitato per la
sicurezza, il gruppo i per la codificazione legislativa o il gruppo dei giuristi-linguisti).
36
Di questo “ingorgo” danno conto sia gli opinionisti (G. GRAMAGLIA, Italia/Ue: ci attende un semestre in
bianco, cit.; A. QUADRO CURZIO, I tempi stretti del semestre europeo, in Sole 24 ore, 6 agosto 2013; O.
GIANNINO, In Italia si litiga e si dimentica l’agenda per l’UE. Tre proposte per l’Italia che guiderà il semestre
UE: metriche nuove, gli investimenti e il credito, in Linkiesta, 20 agosto 2013; R. CANGELOSI, Breve guida al
semestre europeo. Meglio non farsi troppe illusioni…, cit.) sia lo stesso Ministro per gli Affari europei Moavero
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In primo luogo, il semestre sarà preceduto dalle elezioni del Parlamento europeo che sono
calendarizzate nei 28 Stati membri tra il 22 ed il 25 maggio 201437. Pertanto, l’istituzione
parlamentare sarà nel consueto periodo di rodaggio all’inizio di ogni legislatura, che si
verifica puntualmente ogni cinque anni (costituzione dei gruppi, nomina del presidente e
dell’ufficio di presidenza, programmazione dei lavori, ecc. ).
In secondo luogo, nel corso del semestre avverrà l’elezione del Presidente della Commissione
europea per il quinquennio 2014-2019. Il secondo mandato del Presidente José Manuel Durão
Barroso scadrà il 31 ottobre 2014 ed il Consiglio europeo, tenuto conto, conformemente
all’art. 17, par. 7 TUE, delle elezioni del Parlamento europeo, sarà chiamato a proporre a
maggioranza qualificata al Parlamento europeo un candidato alla carica di Presidente della
Commissione. Il Presidente sarà poi eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri
che lo compongono ed a scrutinio segreto (art. 105, par. 2 del regolamento interno del
Parlamento europeo).
In terzo luogo, sempre nel corso del semestre, avverrà la nomina del Presidente del Consiglio
europeo, per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta (art. 15, par. 5 TUE).
Infatti, il secondo mandato dell’attuale Presidente Herman van Rompuy scade il 30 novembre
2014. In questa occasione gli Stati membri dell’Eurozona saranno altresì chiamati a decidere
se mantenere l’attuale sovrapposizione “ad personam” tra presidenza del Consiglio europeo e
presidenza dell’Eurosummit, ovvero se sdoppiare le due funzioni. All’evidenza, il
mantenimento della sovrapposizione sarà eventualmente possibile solo a condizione che il
prescelto sia cittadino di uno dei 18 Stati facenti parte dell’Eurozona.
In quarto luogo, sempre nel novembre 2014, verrà a scadenza, senza possibilità di rinnovo, il
mandato di Lady Ashton. Pertanto, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza
qualificata con l’accordo del Presidente della Commissione, dovrà nominare il nuovo Alto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, per un mandato corrispondente a
quello quinquennale dei membri della Commissione europea, della quale l’Alto
rappresentante è uno dei vicepresidenti (art. 18, par. 1 e 4 TUE).
Milanesi nell’Audizione sul semestre italiano di presidenza dell’Unione europea, che ha avuto luogo il 5
settembre 2013 di fronte alle commissioni riunite 3 a (Affari esteri, emigrazione) e 14a (Politiche dell’Unione
europea) del Senato (SENATO DELLA REPUBBLICA, XVII Legislatura, Giunte e Commissioni, Resoconto
stenografico n. 1).
37
In Italia si voterà il 25 maggio 2014. Il breve anticipo, dal 5-8 giugno 2014 al 22-25 maggio 2014, del periodo
in cui si terranno le ottave elezioni del Parlamento europeo è stato stabilito dalla decisione del Consiglio 14
giugno 2013, 2013/299/UE, Euratom, che ha tenuto conto di due esigenze rappresentate dallo stesso Parlamento.
Da un lato, l’opportunità di non prevedere il turno elettorale in coincidenza con il fine settimana della
Pentecoste, che in molti Stati membri cade durante le vacanze scolastiche; dall’altro, la necessità che il
Parlamento europeo abbia più tempo per prepararsi all’elezione, nel corso del mese di luglio 2014, del Presidente
della Commissione europea.
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In quinto luogo, nel corso del semestre, il Consiglio, di comune accordo con il Presidente
eletto della Commissione europea, adotterà l’elenco dei membri della Commissione europea,
sulla base delle indicazioni provenienti dagli Stati membri. Il Presidente, l’Alto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri della
Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento
europeo; in seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo,
che delibera a maggioranza qualificata (art. 17, par. 7, terzo comma TUE). Vale la pena al
riguardo di segnalare che, secondo quanto dispone l’art. 17, par. 5 TUE, a decorrere dal 1°
novembre 2014, la Commissione è composta da un numero di membri, compreso il Presidente
e l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, corrispondente ai due
terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando
all’unanimità, non decida di modificare tale numero.
In sesto luogo, oltre alle dette nomine nelle istituzioni dell’Unione, nel 2014 si dovrà pure
procedere alla nomina del Segretario generale della NATO, destinato a prendere il posto del
danese Rasmussen, posizione per la quale l’Italia da tempo ha formalizzato la candidatura di
Franco Frattini.
Il calendario istituzionale europeo del 2014 pone quindi al semestre italiano di presidenza dei
vincoli e dei condizionamenti oggettivi. Invero, non vi è alcun dubbio che la fase iniziale
della legislatura “condizionerà la tempistica dei lavori”38,
in quanto restringerà
significativamente i mesi “operativi” del semestre al periodo tra il 10 settembre ed il 20
dicembre 2014, cioè a meno di 100 giorni effettivi. Ciò detto, è certo che la coincidenza del
semestre italiano con il giro di nomine previsto nella seconda metà del 2014 assegna alla
presidenza italiana un ruolo “cruciale” – per riprendere un termine non a caso utilizzato dal
Presidente Napolitano – nell’arbitraggio politico quanto alla scelta di personalità di primo
piano e richiede di porre in essere a tale scopo una delicata azione intesa a bilanciare criteri di
valutazione politici e geografici.
5. Le disposizioni organizzative per la preparazione del semestre italiano.
In vista del semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione è stato insediato nel
corso di una riunione svoltasi a Palazzo Chigi il 7 agosto 2013 il “Comitato per il semestre di
38
Questa valutazione è stata espressa anche dal Ministro Moavero Milanesi nella menzionata Audizione al
Senato del 5 settembre 2013 (Resoconto stenografico n. 1, cit. p. 4).
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13
presidenza italiana dell’Unione europea nel 2014”39. Dell’organismo, oltre al Presidente del
Consiglio che lo presiede, fanno parte il Vice Presidente del Consiglio, il Ministro degli
Affari esteri, il Ministro dell’Economia e delle finanze, il Ministro per gli Affari europei, il
Ministro per i Rapporti con il Parlamento ed il coordinamento delle attività di Governo,
nonché il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Patroni Griffi.
Questo Comitato è chiamato a svolgere un duplice ruolo. Per un verso, il Comitato costituisce
la sede ristretta in cui il Governo formulerà le “strategie politiche” concernenti il semestre,
che, una volta maturate nel loro insieme, dovranno essere oggetto di condivisione ed
approvazione collegiale da parte del Consiglio dei Ministri40. Per altro verso, il Comitato
dovrà accompagnare con un attento “monitoraggio politico”41 tutte le attività del semestre sul
versante governativo, in modo che esse si caratterizzino, non solo sul piano comunicativo42
ma soprattutto su quello dei contenuti, come contrassegnate da una linea ideale comune. Il
comune “impegno europeo”43 dei componenti del Comitato, per pregresse esperienze di
lavoro nelle istituzioni europee o per la fede europeistica dimostrata nella concreta attività
politica e professionale costituisce in tale ottica un ottimo viatico. Va detto poi che l’attuale
Governo risulta appoggiato da forze politiche tra le quali non figurano oppositori dichiarati
dell’integrazione europea, il che non significa che non possano esserci esponenti che abbiano
espresso (e continuino ad esprimere) valutazioni critiche nei confronti di talune delle sue
concrete realizzazioni44, come è normale che sia nel confronto politico su scelte suscettibili di
condizionare il futuro del Paese, stretto tra il rigore della disciplina di bilancio europea e
l’ormai indifferibile esigenza di adottare efficaci politiche di stimolo della crescita.
39
Presidenza del Consiglio dei Ministri, comunicato stampa, Riunione istitutiva del Comitato per il Semestre di
Presidenza
italiana
dell’Unione
europea
nel
2014,
7
agosto
2013
<http://www.governo.it/Notizie/Palazzo%20Chigi/dettaglio.asp?d=72439>. In proposito v. G. GRAMAGLIA,
Presidenza italiana Ue: comitato di pilotaggio, logo, assise e ottimismo, in euractiv.it 7 agosto 2013.
40
In apertura della conferenza stampa tenuta all’esito del Consiglio dei Ministri n. 19 dell’8 agosto 2013 il
Presidente Letta ha annunciato che il Consiglio dei Ministri aveva svolto anche una discussione attorno
all’organizzazione del semestre e che erano stati “assegnati i compiti” ai singoli ministri che dovranno
presiedere i Consigli di settore. Ciascun ministro dovrà individuare il proprio programma, cosicché alla fine
dell’anno il Governo sarà in grado di individuare i diversi punti del programma complessivo della presidenza
semestrale.
41
L’espressione è dello stesso Ministro Moavero Milanesi, loc.cit.
42
Nella prima riunione del Comitato è stato annunciata la scelta, mediante procedure di evidenza pubblica, di un
“logo” per il semestre nonché il lancio di una consultazione pubblica via web sulle priorità del semestre.
43
La formula dell’impegno europeo, all’evidenza, fa riferimento al requisito per la nomina a membro della
Commissione europea, aggiunto dal Trattato di Lisbona (v. art. 17, par. 3, secondo comma TUE).
44
In tal senso, beninteso non con riguardo alla caratterizzazione europeistica dell’attuale Governo, ma con
riferimento all’individuazione degli elementi che possono essere compresi nel concetto di “impegno europeo”
quale requisito per la nomina a commissari europei v. V. DI BUCCI, B. MARTENCZUCK, Commento all’art. 17, in
C. CURTI GIALDINO (diretto da), Codice dell’Unione europea operativo, cit., p. 212.
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14
Il rapporto tra Parlamento e Governo sia nella fase di individuazione delle priorità del
semestre sia come accompagnamento delle attività svolte durante il semestre sarà essenziale
al buon esito dell’operazione. L’occasione per tale interlocuzione, prevista dall’art. 4, n. 1
della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante “norme generali sulla partecipazione dell’Italia
alla formazione ed all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”, è
anzitutto costituita dai dibattiti sulle comunicazioni del Presidente del Consiglio sulle
posizioni che il Governo intende assumere nelle riunioni del Consiglio europeo. Oltre ai due
in calendario entro la fine del 2013 (a ottobre ed a dicembre) è stato suggerito dal Ministro
per gli Affari europei Moavero Milanesi di “intercalare opportunamente, in accordo con il
Parlamento, una seduta specifica che riguardi l’impostazione del semestre”45.
Nella prima riunione della cabina di regia – alla quale ha anche partecipato l’ambasciatore
Stefano Sannino, Rappresentante permanente d’Italia presso l’Unione europea - si è deciso
che, per costituire un volano rispetto all’Expo 2015, le riunioni ministeriali informali che si
terranno in Italia durante il semestre avranno luogo “preferenzialmente” a Milano46. La
decisione, oltre alla auspicabile riduzione dei costi e ad una esigenza di sicurezza, è anche
dovuta alle più favorevoli condizioni di trasporto tra Milano e Bruxelles. Infatti, le sessioni
del Consiglio, ai sensi dell’art. unico, lett. b) del protocollo sulle sedi delle istituzioni e di
determinati, organi e servizi dell’Unione allegato ai Trattati istitutivi, si tengono normalmente
a Bruxelles, ove ha sede l’istituzione, salvo che nei mesi di aprile, giugno ed ottobre, quando
esse hanno luogo a Lussemburgo. La scelta compiuta dalla cabina di regia segna comunque
per l’Italia una netta inversione di tendenza rispetto alla prassi di tenere le riunioni nella città
natale (o collegio elettorale) del Presidente del Consiglio o del Ministro degli Esteri (quando i
Consigli europei non avevano una presidenza stabile e non si riunivano sistematicamente a
Bruxelles)47 o del Ministro chiamato a presiedere la riunione ministeriale informale, tenuta
nello Stato membro durante la presidenza semestrale48.
45
V. Audizione al Senato, 5 settembre 2013, loc. cit.
Milano ospiterà, nell’ottobre 2014, il dodicesimo Vertice biennale Europa-Asia (ASEM), importante forum
interregionale di cui sono attualmente membri 49 Paesi nonché la Commissione europea ed il Segretariato
dell’Associazione delle Nazioni del Sud-est asiatico (ASEAN), pure considerato una importante occasione
promozionale per l’Expo 2015.
47
Ad esempio, il Consiglio europeo di Milano del 28-29 giugno 1985, presieduto da Bettino Craxi; i Consigli
europei di Roma del 27-28 ottobre e del 14-15 dicembre 1990, presieduti da Giulio Andreotti; il Consiglio
europeo di Torino del 29-30 marzo 1996, presieduto da Lamberto Dini, assistito come Ministro degli Esteri da
Susanna Agnelli; il Consiglio europeo di Firenze del 21-22 giugno 1996, presieduto da Romano Prodi, assistito
come Ministro degli Esteri da Lamberto Dini.
48
Ad esempio, nell’ultimo semestre di presidenza italiano (secondo semestre 2003), il Ministro dei Trasporti
Pietro Lunardi accolse i colleghi europei a Napoli il 4-5 luglio, Roberto Maroni ha presieduto il Consiglio
“Occupazione e Lavoro” a Varese l’11 e 12 luglio, Altero Matteoli ha riunito il 18-20 luglio i Ministri
dell’ambiente a Montecatini, Riva del Garda ha ospitato il 4-5 settembre l’incontro fra i Ministri degli Esteri,
46
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15
A quanto consta, nella sua prima riunione, il Comitato ha anche recepito l’indicazione,
derivante dalle risoluzioni approvate dalla Camera e dal Senato il 25 giugno 2013 sulle
comunicazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in vista del Consiglio europeo del 2728 giugno 2013, con riguardo all’organizzazione, prima delle prossime elezioni europee,
preferibilmente in coincidenza con la celebrazione del cinquantasettesimo anniversario della
firma dei Trattati di Roma del 25 marzo 1957, di una riunione a Roma delle “Assise
interparlamentari sul futuro dell’Europa”49. L’appuntamento sarebbe una ottima occasione
per indurre delegazioni di parlamentari nazionali e di parlamentari europei a riflettere sullo
stato e le prospettive del processo di integrazione europea e potrebbe altresì fungere da ideale
“lancio” del semestre di presidenza50.
Sempre sotto il profilo organizzativo va segnalato altresì che, ai fini dell’assolvimento di tutti
gli adempimenti necessari per il buon esito della presidenza, con DPCM 8 agosto 2013 è stata
istituita, presso il Ministero degli Affari esteri, la “Delegazione per l’organizzazione del
semestre di Presidenza italiana del Consiglio dell’Unione europea (1° luglio–31 dicembre
2014)”51. L’inserimento della detta Delegazione presso la Farnesina - in contrasto, prima
presieduto dal Ministro Frattini, il Ministro Alemanno ha invitato i Ministri dell’Agricoltura dal 6 al 9 settembre
a Taormina, dove si è svolta anche la riunione dei Ministri della Difesa, il 9-10 ottobre. I Ministri dell’Economia
e delle finanze si sono ritrovati il 12 e 13 settembre a Stresa per il Consiglio ECOFIN, presieduto dal Ministro
Tremonti, mentre a Roma, il 20 e 21 settembre, si è svolta la riunione dei Ministri della Giustizia e degli Interni.
49
La risoluzione approvata dalle Camere impegna il Governo “a promuovere entro l'inizio del 2014, prima dello
svolgimento delle prossime elezioni per il Parlamento europeo, d'intesa con gli altri Stati e le istituzioni
dell'Unione europea, le «Assise sull'Avvenire dell'Europa»; vale a dire una grande conferenza dei Parlamenti
nazionali e del Parlamento europeo – con ampie delegazioni e la presenza dei leader di maggioranza e di
opposizione, capaci di interpretare e rappresentare la volontà dei rispettivi popoli – attraverso le quali perseguire
l'obiettivo di una più compiuta integrazione europea (le già citate «unioni»; bancaria, economica, di bilancio e
politica) e di una nuova politica economica volta a promuovere la crescita e sconfiggere la recessione, anche alla
luce del precedente rappresentato dalle «Assise europee» convocate presso la Camera dei deputati dal 27 al 30
novembre 1990, accogliendo un’idea lanciata allora da François Mitterrand in vista del Trattato sull'Unione
europea stipulato poi a Maastricht”.
50
Tuttavia, contrariamente all’impegno del Parlamento e del Governo, c’è chi recentemente ha pensato di
sostituire questo appuntamento con una convention della società civile da tenersi sempre a Roma durante il
semestre. Le due iniziative, peraltro, non appaiono antitetiche ma sono piuttosto complementari. In quest’ultimo
senso v. G. GRAMAGLIA, Presidenza italiana Ue: chi ha paura delle Assise?, in euractiv.it, 10 settembre 2013.
Sull’opportunità di tenere le Assise parlamentari, al più tardi durante il semestre di presidenza italiano ha
insistito il Presidente della Commissione Esteri Casini nel dibattito al Senato il 22 ottobre scorso ed il Presidente
Letta, nella medesima occasione, ha ribadito che, nonostante non si tratti di una questione di competenza del
Governo, quest’ultimo farà di tutto per spingere le Assise parlamentari a riunirsi (SENATO DELLA REPUBBLICA,
Assemblea, Resoconto stenografico della 129a seduta pubblica, cit., rispettivamente, p. 16 e p. 39).
51
La delegazione, presieduta da un funzionario diplomatico con grado di Ministro Plenipotenziario, è composta,
oltre che da funzionari diplomatici ed amministrativi della Farnesina, compreso il Direttore generale dell’Unione
europea, il Vice direttore Generale/Direttore Centrale per l’Integrazione Europea ed il Capo del Cerimoniale
Diplomatico della Repubblica e il Capo dell’Unità PESC/PESD del Ministero degli Esteri, anche dal Capo del
Dipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del Consiglio dei Ministri, da due dirigenti generali di
prima fascia o equiparati della medesima Presidenza e dal Capo del Cerimoniale di Stato della Presidenza,
nonché dai Capi dei Servizi per la Stampa e la Comunicazione Istituzionale del Presidente del Consiglio e dei
Ministri degli Affari Esteri e per gli Affari europei.
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16
facie, con il segnalato spostamento di ruoli dal Ministero degli Esteri alla Presidenza del
Consiglio - si spiega alla luce della risalente base giuridica prevista per la copertura delle
spese necessarie all’organizzazione dei periodi di presidenza italiana del Consiglio. Invero,
tale base è tuttora costituita dalla legge 5 giugno 1984, n. 208, rubricata “Organizzazione e
funzionamento del semestre di presidenza italiana della CEE”, originariamente finalizzata alla
presidenza italiana del Consiglio del primo semestre 198552. Vi si prevede, infatti, per un
verso, che con DPCM, su proposta del Ministro degli Affari esteri53 e di concerto con quello
del Tesoro (ora Economia e finanze) sarà istituita di volta in volta, per un periodo massimo di
ventiquattro mesi, la detta Delegazione (art. 2, primo comma) e, per altro verso, che gli
stanziamenti necessari a far fronte agli oneri derivanti dall’organizzazione dei successivi
semestri di presidenza italiana saranno determinati con la legge di approvazione del bilancio
di previsione dello Stato relativa agli esercizi finanziari cui le spese stesse si riferiscono (art.
4, terzo comma)54.
Sempre la risalente base giuridica è all’origine di una evidente confusione terminologica tra
istituzioni e funzioni nella quale cadono purtroppo sia i media sia esponenti politici di primo
52
La detta base giuridica è stata utilizzata anche per la organizzazione e finanziamento della presidenza italiana
nel secondo semestre 1990, del primo semestre 1996 e del secondo semestre 2003.
53
Peraltro va rilevato – a conferma del segnalato spostamento di ruoli verso la Presidenza del Consiglio - che il
DPCM 8 agosto 2013 risulta co-proposto dal Ministro degli Affari esteri e dal Ministro per gli Affari europei.
54
Conseguentemente, le spese autorizzate figurano iscritte nello stato di previsione del Ministero degli Affari
esteri per l’anno precedente e per quello di esercizio della presidenza ed agli oneri corrispondenti si provvede
mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto nell’apposito capitolo dello stato di previsione del
Ministero dell’Economia e delle Finanze, utilizzando lo specifico accantonamento intestato al semestre di
presidenza italiana del Consiglio dell’Unione. Per le spese del semestre di presidenza italiana del 2014, l’art. 9,
n. 11 del disegno di legge di stabilità, attualmente all’esame del Senato (A.S. n. 1120), sono stati stanziati
complessivamente 68 milioni di euro, di cui 56 milioni per il 2014 e 2 milioni per il 2015, per l’organizzazione e
lo svolgimento del semestre e per il funzionamento della Delegazione per la presidenza, nonché 10 milioni per il
2014 per le iniziative connesse con il semestre, di competenza di Amministrazioni centrali diverse dal Ministero
degli Affari esteri, da ripartire tra i Ministeri interessati con decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze,
su proposta del Ministro degli Affari esteri formulata di concerto con il Ministro per gli Affari europei. Si tratta,
all’evidenza, di una cifra molto consistente per i tempi che corrono, che è tuttavia abbastanza in linea con quanto
speso o stanziato da altri Stati membri per il periodo di presidenza semestrale (la Polonia, infatti, ha speso circa
110 milioni di euro, la Danimarca, 40 milioni e l’Irlanda 70; la Lituania e la Grecia prevedono di spendere,
rispettivamente, 62 e 50 milioni; la Lettonia, infine, ha impegnato 48 milioni di euro e si prepara a spenderne
entro il 2015 altri 52). L’importo di 68 milioni di euro appare comunque assolutamente congruo se confrontato
con i 15 milioni di euro spesi per la cerimonia di apertura a Roma, il 4 ottobre 2003, della Conferenza
intergovernativa del 2003 destinata ad esaminare lo sfortunato progetto di Trattato che istituisce una costituzione
per l’Europa; dei detti 15 milioni, tra l’altro, oltre 4 vennero spesi per “lavori di riqualificazione del Palazzo dei
Congressi, del Palazzo della Civiltà del Lavoro e del Salone delle Fontane”, effettuati dall’impresa Anemone
Dino & C. S.n.c. (PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE,
Avviso relativo alle attività negoziali poste in essere nell’ambito della Conferenza Intergovernativa (CIG), in
Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, 1° marzo 2004, Serie generale, n. 50, pp. 55-56). L’ampia
disponibilità finanziaria prevista dal disegno di legge di stabilità 2014 consentirà dunque al Governo di dotarsi
delle risorse umane e strumentali necessarie per svolgere al meglio i compiti della presidenza semestrale,
superando le perplessità che erano state avanzate da qualche osservatore preoccupato per la carenza di fondi (M.
ZATTERIN, 20 teste per la presidenza, in La Stampa. it blog, 19 luglio 2012).
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piano. Invero, come sopra precisato, l’Italia non assume nel secondo semestre del 2014 la
presidenza dell’Unione europea - come era vero nel 1985 con riguardo alle Comunità europee
(e non già soltanto della CEE, come si evincerebbe dall’intitolazione della legge 208/1984) –
ma soltanto quella della presidenza semestrale delle sessioni delle formazioni dell’istituzione
Consiglio (dei Ministri), salvo quella dedicata agli “Affari esteri”.
6. Cenni alle principali tematiche dell’agenda della presidenza semestrale italiana del
Consiglio dell’Unione.
Le informazioni circa le priorità della presidenza semestrale italiana del secondo semestre
2014 sono ancora frammentarie Allo stato esse possono essere ricavate - oltre che dalle prese
di posizione del Presidente Letta sopra richiamate -
segnatamente dall’Audizione del
Ministro per gli Affari europei Moavero Milanesi, che ha avuto luogo al Senato il 5 settembre
2013 davanti alle Commissioni riunite 1a (Affari esteri, emigrazione) e 14a (Politiche
dell’Unione europea) del Senato. Anche perché l’informativa ad hoc del Presidente del
Consiglio nell’Aula del Senato sul semestre di presidenza italiana, prevista per il 10 ottobre
2013, è stata rinviata “ad altra data”, dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari
di Palazzo Madama, così come riferito in aula dalla presidente di turno Linda Lanzillotta nella
seduta dell’8 ottobre 2013. Inoltre, va dato conto, del documento “L’impegno europeista
dell’Italia – Verso la Presidenza 2014: unione politica e federalismo” pubblicato il 12 luglio
2013 sul sito del Ministero degli Affari esteri.
Cominciamo con l’ampia esposizione del Ministro Moavero Milanesi. Essa ha toccato vari
punti. Sugli aspetti istituzionali-organizzativi dell’Unione, vale dire sulle ipotesi di riforma
dei Trattati istitutivi, il Ministro è stato molto prudente. In effetti tutto dipenderà
dall’evoluzione del dibattito negli Stati membri. Al più, secondo il Ministro, in occasione del
Consiglio europeo di fine 2014, sarà possibile approvare una dichiarazione solenne sul futuro
dell’Unione che eventualmente costituisca l’avvio di un nuovo esercizio di revisione dei
Trattati55.
55
Migliori prospettive, secondo Moavero Milanesi, hanno le modifiche del quadro organizzativo-istituzionale a
diritto costante, cioè non implicanti una revisione dei Trattati istitutivi, che è, invece, esercizio complesso e dagli
esiti incerti. Al riguardo una utile base di lavoro in materia di unione economica e monetaria è costituita, come
noto, dal rapporto Towards a Genuine Economic and Monetary Union, presentato il 5 dicembre 2012 dal
presidente del Consiglio europeo, in stretta collaborazione con i presidenti della Commissione, dell’Eurogruppo
e della Banca centrale europea. In tale ottica potrebbe essere esaminata la possibilità di dotare l’area euro di
capacità autonome di bilancio, attivando, ad esempio, forme di finanziamento diverso dal bilancio, quali
l’emissione di titoli del debito pubblico europeo.
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Il secondo elemento trattato nell’esposizione del Ministro riguarda la crescita e la lotta alla
disoccupazione, soprattutto attivando strumenti finanziari nel bilancio dell’Unione e
migliorando la formazione e la conversione dei lavoratori. Questi obiettivi, infatti, appaiono
centrali in un periodo di crisi economica e non possono che essere sottolineati con forza in un
Paese come il nostro dove, soprattutto la disoccupazione giovanile (16-24 anni), secondo i
dati ISTAT riferiti ad agosto 2013, ha purtroppo superato il 40%, il livello più alto dal 1977,
venendo a rappresentare un vero e proprio dramma sociale.
Gli altri punti evocati dal Ministro per gli Affari europei concernono l’ambiente ed il
risparmio energetico, il buon funzionamento del mercato interno, in particolare sotto il profilo
delle norme sul riconoscimento dell’origine dei prodotti, e gli accordi commerciali con i Paesi
terzi, tra cui, in particolare, l’accordo con gli Stati Uniti (Transatlantic Trade and Investment
Partnership).
Inoltre, nel secondo semestre 2014, dovranno essere oggetto di implementazione molteplici
misure nel settore della giustizia e degli affari interni ed in quello dell’azione esterna, degli
accordi di vicinato e del processo di adesione all’Unione. Rispetto al settore della giustizia e
degli affari interni già è previsto che il Consiglio europeo del giugno 2014 riserverà una
particolare attenzione a questi temi. La recente tragedia nel mare davanti a Lampedusa ha
creato una forte consapevolezza della necessità di un’azione più energica da parte dell’Unione
europea, capace di superare con risposte di carattere realmente sovranazionale, le debolezze
del sistema del controllo alle frontiere esterne. È purtroppo noto, infatti, che attualmente la
situazione è caratterizzata finora da una frontiera comune priva di una politica
dell’immigrazione comune e dell’asilo europeo. Il tema dell’immigrazione – secondo quanto
annunciato dal Presidente Letta in Senato il 22 ottobre 2013 – sarà “al centro del semestre di
Presidenza dell’Unione”56. Nella stessa occasione, a prescindere dalle considerazioni di
prospettiva già richiamate, il Presidente Letta ha dichiarato che sui temi della ricerca
scientifica (mobilità dei ricercatori, portabilità dei diritti previdenziali e pensionistici,
portabilità dei finanziamenti, accesso aperto ai risultati ottenuti maggiore interazione tra i 28
centri di ricerca nazionali) il Governo ha “intenzione di scommettere nel semestre di
Presidenza italiana dell’Unione europea”57.
56
SENATO DELLA REPUBBLICA, Assemblea, Resoconto, cit., p. 9. Al riguardo, proprio su forte sollecitazione
italiana, le conclusioni del Consiglio europeo del 24-25 ottobre 2013 hanno dedicato i punti 46-49 al tema dei
flussi migratori. Il Consiglio europeo si è aggiornato al giugno 2014 allorché, definiti gli orientamenti strategici
per l’ulteriore programmazione legislativa ed operativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sarà
possibile ritornare sulle questioni dell’asilo e delle migrazioni. Spetterà, pertanto, alle presidenze greca ed
italiana del 2014 preparare al meglio l’appuntamento del Consiglio europeo del giugno 2014 e curarne i seguiti.
57
Ibidem, p. 11.
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Rispetto alle prospettive di ampliamento dell’Unione, durante il semestre europeo, saranno
approfonditi i negoziati di adesione con Serbia e Montenegro. Inoltre, nel corso del Consiglio
europeo del dicembre 2013, potrebbe essere presa la decisione sulla domanda di adesione
presentata dall’Albania nel 2009. Infine, nella primavera 2014 potrebbe essere anche
finalizzato l’accordo di stabilizzazione ed associazione con il Kosovo, il cui negoziato,
autorizzato dal Consiglio europeo del giugno 2013, è recentemente iniziato.
Per quanto riguarda, invece, l’azione dell’Unione europea a livello internazionale, il Ministro
per gli Affari europei ha annunciato che il Governo proseguirà nella sua tradizionale linea,
secondo la quale l’Unione europea, a termine, dovrà avere un proprio seggio alle Nazioni
Unite e nei grandi fori internazionali.
Passiamo ora al documento pubblicato sul sito del Ministero degli Affari esteri sul semestre.
Questo documento, che si segnala per la marcata impostazione federalista, dà adeguato conto,
mediante un abbondante uso di virgolettati, del pensiero del Ministro degli Esteri (e dei Vice
Ministri Marta Dassù e Lapo Pistelli) sulle prospettive del processo di integrazione
dell’Europa e sul ruolo dell’Italia. Vi si legge, infatti, che “il modello istituzionale di
riferimento è il federalismo: l’unico, secondo il Ministro degli Esteri Emma Bonino, “che
riesca a tenere insieme 500 milioni di persone in democrazia e libertà”. Il Ministro ricorda da
tempo che la macchina europea “si è inceppata” e bisogna fare “un passo in avanti importante
e coraggioso”, perché “non c’è un progetto alternativo”. L’Europa ha la possibilità di essere
ancora protagonista nel nuovo scenario multipolare, perché ha asset d’avanguardia “come
cultura, welfare, alfabetizzazione, potenzialità tecnologiche”, ma deve rafforzarsi con una
prospettiva federalista. Il Ministro immagina una “federazione leggera” che, non assorbendo
più del 5% del PIL europeo, possa finanziare le funzioni essenziali di governo come la
politica estera e di sicurezza, la ricerca scientifica, le grandi reti infrastrutturali. Si tratta di
una “nuova visione che coinvolga pienamente i cittadini e i governi, con cui iniziare una
nuova fase di rilancio e di crescita, favorendo la legittimità democratica della costruzione
europea ed il ruolo dell'Unione come attore globale”. E per l’Italia, durante la presidenza del
semestre, può esserci l’occasione “di tornare ad essere pienamente protagonista del processo
di integrazione europea”. Per il Vice Ministro Lapo Pistelli, un Governo “limpidamente
federale”58 come quello italiano è fondamentale, in un momento nel quale “la posta in gioco è
58
L’alto profilo europeista del Governo Letta e “l’impegno per la modifica in senso federale dell’assetto
istituzionale dell’UE” è stato anche evidenziato dal Vice Ministro Pistelli nell’intervento davanti alla
Commissione 3a (Affari esteri e comunitari) della Camera sul Programma di lavoro della Commissione europea
per il 2013 , sul Programma di diciotto mesi del Consiglio dell'Unione europea per il periodo 1o gennaio 2013-30
giugno 2014 e sulla Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, relativa all'anno
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chiara: le elezioni europee del 2014 segneranno se il progetto europeo si incrina e viene messo
in discussione da un Parlamento dominato dagli euroscettici o se finalmente i federalisti,
quelli che desiderano più Europa, riusciranno a riportare questa questione al centro del
dibattito”. Per il Vice Ministro Marta Dassù, infine, il Governo italiano lavora per non
interrompere i negoziati con la Turchia, perché l’esclusione di Ankara dall’Unione sarebbe
una “perdita strategica” sul fronte geopolitico ed economico.
7. Considerazioni conclusive.
È ora tempo di esprimere una valutazione, quanto più possibile obiettiva, sulla rilevanza del
semestre italiano di presidenza dell’Unione europea. Questa valutazione può basarsi non solo
sull’esperienza dei precedenti turni di presidenza semestrale italiana59 ma anche
sull’osservazione degli esiti, rispetto alle aspettative, di alcune presidenze semestrali guidate
da altri Stati membri, segnatamente gli altri Stati fondatori.
Ebbene, proprio per il fatto di inserirsi in un percorso contrassegnato da una rigida
programmazione, rispettivamente articolata su di un periodo triennale (6 presidenze
semestrali), di un anno e mezzo (3 presidenze semestrali) ed annuale (le 2 presidenze
semestrali di ciascun anno solare), le prospettive di una presidenza semestrale vanno collocate
in una logica sequenziale, che in fin dei conti dipende più dagli alti e bassi del processo
d’integrazione che dai particolari meriti dello Stato membro che detiene la presidenza
semestrale.
D’altra parte, malgrado la migliore programmazione del processo legislativo europeo e
l’impegno profuso dalla presidenza di turno, l’esperienza insegna che può verificarsi un
impasse su taluni provvedimenti normativi che ne impedisce la tempestiva approvazione nel
semestre. Si tratta, spesso, di un dato esogeno, talvolta neppure prevedibile in quanto
collegato a particolari variabili esigenze nazionali, che impedisce la chiusura del
procedimento in un dato semestre e che si traduce, all’evidenza, in uno svantaggio per la
presidenza di turno, pur non potendo in alcun modo essere ascritto a suo demerito.
All’opposto, il risultato che dal superamento del detto impasse può derivare per la presidenza
nel cui semestre viene completato l’iter legislativo non può seriamente essere considerato un
merito esclusivo di essa.
2013 (CAMERA DEI DEPUTATI, XVII Legislatura, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, n.
56, 16 luglio 2013, p. 103).
59
Sulla presidenza semestrale del secondo semestre 2003 v. L. PISTELLI, G. FIORE, Semestre nero. Berlusconi e
la politica estera, cit. passim.
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Inoltre non va tralasciato il fatto che i Trattati istitutivi hanno attribuito alla Commissione
europea il potere di proposta sia nella procedura legislativa ordinaria sia nelle procedure
legislative speciali (art. 17, par. 2 TUE ed art. 292 del Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea, di seguito TFUE). Pure nei rari casi in cui un atto dell’Unione può essere adottato
senza una proposta della Commissione (art. 289, par. 4 TFUE) va segnalato che in nessun
caso il potere di proposta spetta ad un singolo Stato membro. Ciò esclude, all’evidenza, che lo
Stato membro che esercita la presidenza semestrale possa autonomamente farsi promotore di
una proposta di atto normativo. Esso, al più, può utilizzare l’influenza che gli deriva dalla
presidenza semestrale per sollecitare “informalmente” la Commissione europea ad esercitare
il potere di proposta su tematiche di proprio specifico interesse.
Alla luce di quanto detto, pertanto sarà difficile (anche se non impossibile) utilizzare la
presidenza semestrale per introdurre “nuove” tematiche o anche anticipare la conclusione di
processi decisionali su argomenti di particolare rilievo e di interesse per l’Italia.
Infine, va segnalato il silenzio serbato dai rappresentanti del Governo sulla questione delle
nomine ad incarichi istituzionali dell’Unione da effettuare nel corso del semestre di
presidenza italiana. Si tratta, come detto, sia di nomine di esclusiva spettanza del Consiglio
europeo, come è il caso, ovviamente, per il Presidente di questa istituzione (art. 15, par. 5
TUE), sia di nomine rispetto alle quali il Consiglio europeo ha il potere di proposta ma può
procedere alla nomina solo a seguito di un voto di approvazione da parte del Parlamento
europeo, com’è il caso per il Presidente della Commissione europea (art. 17, par. 7, primo
comma TUE) sia di nomine che il Consiglio propone al Parlamento europeo solo dopo aver
concordato con il Presidente della Commissione l’elenco delle personalità selezionate e che
sono nominate dal Consiglio europeo a seguito dell’approvazione del Parlamento europeo,
com’è il caso per l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e per i
membri della Commissione (art. 17, par. 7, secondo e terzo comma TUE).
La delicatezza delle scelte, il fatto che per la individuazione del Presidente della Commissione
il TUE imponga di tenere conto dei risultati delle elezioni europee del 2014 e che le principali
famiglie europee stiano cominciando ad individuare i nominativi dei candidati, rende, allo
stato, del tutto prematura la formulazione stessa di qualunque ipotesi al riguardo. Ciò spiega
l’opportuna prudenza dei rappresentanti del Governo, i quali, all’evidenza, non hanno per il
momento alcuna intenzione di bruciare anticipatamente l’indicato potere di arbitraggio
politico che la presidenza semestrale loro attribuisce. Rispetto alle nomine in scadenza
peraltro vale la pena di segnalare che, ai sensi dell’art. 17, n. 1 della legge 234/2012, il
Presidente del Consiglio o il Ministro per gli Affari europei, all’atto della proposta o della
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designazione da parte del Governo dei membri italiani della Commissione europea ne informa
le Camere. Pertanto dovrà essere nota sia la personalità destinata a svolgere le funzioni di
membro della Commissione europea, sia, eventualmente, quella proposta come Alto
rappresentante per la politica estera e la politica di sicurezza, dato che l’Alto rappresentante,
oltre ad essere mandatario del Consiglio, è al contempo uno dei vicepresidenti della
Commissione (art. 18, par. 4 TUE). La legge 234/2012, tuttavia, non menziona nell’elenco
delle istituzioni dell’Unione il Consiglio europeo (come pure non vi comprende la Banca
centrale europea), a motivo del fatto che, tecnicamente, per il Presidente del Consiglio
europeo, per il Presidente della Banca centrale europea o per il membro del
Comitato
esecutivo non può parlarsi di “membri italiani”, diversamente dagli altri casi in cui si tratta di
membri spettanti all’Italia. Non vi è alcun dubbio tuttavia che il Parlamento possa chiedere al
Governo di essere informato al riguardo, ovviamente con la assoluta riservatezza che si
conviene in questi casi, qualora il Governo intenda proporre un candidato italiano per la
presidenza del Consiglio europeo, in disparte del fatto che un italiano è attualmente alla
presidenza della Banca centrale europea.
Ciò detto, sembra ingeneroso, per un verso, prefigurare un semestre di presidenza italiana “in
bianco”, per riprendere la formula coniata da un osservatore60. Per altro verso, non credo
neppure realistico caricare il semestre italiano del 2014 di particolari aspettative, quasi che
possa avere delle virtù taumaturgiche sia nei confronti di esigenze riguardanti esclusivamente
l’Italia (segnatamente la stabilità del Governo) sia per il processo di integrazione europea in
generale.
Questo processo è giunto ormai ad un bivio, o forse ad un trivio. O imbocca decisamente la
via della federazione europea, che era quella prefigurata dai Padri fondatori, anche a costo di
perdere per strada qualche Stato membro non disponibile ad una integrazione che abbia al suo
termine l’unione politica. Oppure prende decisamente la via di una regressione
dell’integrazione, anche riducendo le competenze attribuite all’Unione dai Trattati istitutivi,
come pure è stato previsto dal Trattato di Lisbona (art. 48, par. 2 TUE)61, volgendosi verso
una concezione marcatamente intergovernativa della collaborazione fra gli Stati membri, in
cui la Commissione europea venga a svolgere un mero ruolo di segretariato. Ovvero ancora
60
G. GRAMAGLIA, Italia/Ue: ci attende un semestre in bianco, cit.
Il Trattato di Lisbona ha espunto dal Trattato sull’Unione il principio del mantenimento integrale dell’acquis,
che figurava nell’ex art. 2, quinto trattino TUE, nella versione del Trattato di Nizza. Né ha ripreso dal Trattato
che istituisce una costituzione per l’Europa l’enunciato in cui gli Stati membri dichiaravano di essere “risoluti a
proseguire l’opera compiuta nel quadro” del Trattato della Comunità europea e del Trattato sull’Unione europea
“assicurando la continuità dell’acquis comunitario” (quinto capoverso).
61
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prende una strada senza uscita, quella alla fine della quale non c’è alcuno sbocco del processo
di integrazione, che verrà così ad implodere su se stesso per mancanza di prospettive.
Le dichiarazioni di segno federalista da parte dei nostri massimi rappresentanti istituzionali
non sono mancate. Ora occorre che alle parole seguano i fatti e che i fatti siano frutto di
un’iniziativa comune dell’Italia e dei partners disponibili a muoversi su questa strada!
C’è tuttavia un profilo sul quale il Governo inevitabilmente è chiamato a misurare la propria
credibilità. Secondo quando riportato dai media, nell’aprire la riunione di insediamento del
Comitato per il semestre, il 7 agosto 2013, il Presidente Letta avrebbe espresso la convinzione
che “il 2014 sarà il grande anno dell’Europa in Italia”. Ebbene, l’appuntamento del semestre
europeo deve essere colto, da un lato, per mettere in campo un grande sforzo teso a migliorare
la capacità del nostro Paese di incidere sui processi decisionali europei, non comportandosi da
“distratti entusiasti”62 nella fase di discussione ed approvazione della normativa europea. Una
presenza “attiva” nei negoziati si riverbererà positivamente anche in fase di adempimento agli
obblighi derivanti alla partecipazione all’Unione, riducendo il rischio di infrazioni al diritto
dell’Unione, sul quale nonostante gli sforzi - compresa l’istituzione di una Struttura di
missione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, operante dal 2006 presso il Dipartimento
delle politiche europee63 - manteniamo un non invidiabile primato tra gli Stati membri64, il
che, all’evidenza, impone una urgente revisione delle strategie di prevenzione e di
coordinamento poste in atto .
62
La formula è stata utilizzata dal Ministro per gli Affari europei Moavero Milanesi nell’Audizione di fronte alla
XIV Commissione (Politiche dell’Unione europea) della Camera dei deputati il 10 luglio 2013, nell’ambito
dell’esame congiunto del Programma di lavoro della Commissione europea per il 2013, del Programma di
diciotto mesi del Consiglio dell’Unione europea per il 2013-2014 e della Relazione programmatica sulla
partecipazione dell’Italia all’Unione europea relativa al 2013 (CAMERA DEI DEPUTATI, XVII Legislatura,
Commissioni, Resoconto stenografico, n. 1, p. 5).
63
DPCM del 28 luglio 2006.
64
Dalla 30ma Relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione europea 2012
[COM(2013) 726], che la Commissione europea ha diffuso il 23 ottobre 2013, risulta che i Paesi nei cui
confronti è stata aperta la maggior parte delle procedure di infrazione sono l'Italia (99), il Belgio (92) e la Spagna
(91). Come nel 2011, la Lettonia è il Paese che ha ottenuto i migliori risultati, con appena 20 casi, seguita dalla
Lituania e dall'Estonia (con 22 e 24 procedure rispettivamente); tra i grandi Stati la Francia ha 63 infrazioni, la
Germania ed il Regno Unito ne hanno 61. Nel 2012 la maggior parte dei casi d'infrazione per recepimento
tardivo delle direttive è stata aperta nei confronti dell'Italia (36), del Portogallo (34) e dell'Ungheria (26), mentre
i migliori risultati sotto questo aspetto sono stati ottenuti dall'Estonia (5), dai Paesi Bassi e dalla Svezia (6 casi
ciascuno). Quanto alle denunce dei cittadini, delle imprese e dei gruppi di interesse, che offrono alla
Commissione europea un contributo importante di conoscenza sull’applicazione del diritto dell’Unione e che si
sono concentrate soprattutto nei settori dell'ambiente, della giustizia e del mercato interno e servizi
(rispettivamente 588, 491 e 462 denunce) hanno riguardato per la maggior parte l'Italia (438), la Spagna (306) e
la Francia (242). Peraltro, l’entrata in vigore, il 4 settembre 2013, della legge 6 agosto 2013, n. 97 (legge europea
2013) ha consentito di chiedere alla Commissione di valutare l’archiviazione di 19 procedure di infrazione.
Inoltre, la legge 6 agosto 2013, n. 97 (legge di delegazione europea 2013) ha permesso al Governo di avviare
l’iter per il recepimento di 40 direttive europee.
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Inoltre, si deve attribuire una particolare attenzione al fatto che, secondo tutte le rilevazioni,
l’idea di Europa è scesa ai minimi storici negli indici di gradimento65, dato che sono
solitamente addebitate ai vincoli europei sia la crisi economica iniziata nel 2008 sia le
difficoltà nel cammino verso la crescita. In particolare, solo il 51% degli italiani, appena oltre
la metà del campione, afferma di sentirsi cittadino europeo, mentre il 47% continua a non
sentirsi tale. È quanto emerge dal Rapporto sull'Italia dell'Eurobarometro, basato su un
sondaggio effettuato su un campione di 1032 italiani tra il 3 e il 18 novembre scorso 2012. Il
dato italiano stride con percentuali ben diverse che Eurobarometro ha potuto riscontrare in
altri Paesi UE. Innanzitutto è ben sotto la media europea, che si attesta al 63%, ma è anche
ben lontano dai picchi di Lussemburgo (87%), Finlandia (78%), Malta (76%), Germania e
Polonia (74%). Inoltre, soltanto il 34% degli intervistati italiani, i penultimi della serie,
dichiara di conoscere i diritti dei cittadini dell’Unione, contro una media UE/27 del 46%66.
Per invertire questa deriva – riconosciuta dallo stesso Presidente Letta nelle comunicazioni
nell’aula del Senato del 22 ottobre 201367 - sarebbe oltremodo opportuna una grande
campagna di comunicazione pubblica, idonea non solo a fare giustizia di troppi luoghi comuni
sull’Unione europea ma anche a fare adeguatamente conoscere i numerosi vantaggi derivanti
all’Italia dall’appartenenza all’Unione. Se si vuole investire sulla futura classe dirigente del
Paese, senza disperdere gli sforzi su target indifferenziati, i destinatari di questa campagna
non possono che essere gli studenti delle scuole superiori e quelli universitari, la cui
conoscenza dell’integrazione europea nei suoi molteplici aspetti è di sicuro largamente
inadeguata.
Occorre, infine, fare molta attenzione nell’evocare obiettivi troppo ambiziosi e, soprattutto, a
farlo con toni magniloquenti o ponendo l’accento su sviluppi che non tengono adeguatamente
conto del sentire degli altri Stati membri dell’Unione. Il semestre europeo potrebbe infatti
anche rivelarsi, a motivo delle note debolezze strutturali del Paese o della litigiosità tra le
forze politiche (ed all’interno di esse) un vero e proprio boomerang proprio rispetto alla
credibilità internazionale del Paese. Nell’attuale congiuntura politica ed istituzionale errori al
riguardo non sono proprio consentiti!
65
Per questa osservazione v. anche R. CANGELOSI, Breve guida al semestre europeo. Meglio non farsi troppe
illusioni…, cit.
66
I dati sono tratti dall’indagine Eurobarometro Standard 79 della primavera 2013, l’istituto di ricerca
dell’Unione europea pubblicato nel luglio 2013.
67
SENATO DELLA REPUBBLICA, Resoconto stenografico della 129a seduta pubblica, cit., p. 11.
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