27 APRILE 2015
Il raddoppio dei giudici del Tribunale
dell’Unione: valutazioni di merito e
di legittimità costituzionale europea
di Carlo Curti Gialdino
Professore associato di Diritto dell’Unione europea
Sapienza – Università di Roma
Il raddoppio dei giudici del Tribunale
dell’Unione: valutazioni di merito e di
legittimità costituzionale europea *
di Carlo Curti Gialdino
Professore associato di Diritto dell’Unione europea
Sapienza – Università di Roma
1. Da vari anni le istituzioni politiche dell’Unione (Commissione europea, Consiglio dell’Unione e
Parlamento europeo) esaminano ed attuano le riforme necessarie a rendere più efficace e
tempestiva la giurisdizione dell’Unione, nell’interesse di una buona amministrazione della
giustizia.
Conviene ricordare che l’architettura giudiziaria dell’Unione1, quale risulta dai Trattati vigenti, ed
in particolare dall’art. 19, par. 1, prima frase del Trattato sull’Unione europea (TUE), come
modificati da ultimo a Lisbona nel 2007, è imperniata su tre organi giurisdizionali che fanno parte
dell’istituzione Corte di giustizia, avente sede a Lussemburgo. Come noto si tratta: a) della Corte
di giustizia in senso stretto2, in funzione dal 4 dicembre 1952 come Corte CECA e dal 7 ottobre
1958 come Corte unica delle allora tre Comunità europee (CECA, CEE, EURATOM), composta
da 28 giudici (indicati uno per Stato membro e sottoposti, ai sensi dell’art. 255 TFUE, al vaglio di
un Comitato che ne valuta l’adeguatezza prima della nomina sulla base del comune accordo degli
Stati membri) e 11 avvocati generali (dal 7 ottobre 2015), che è l’organo giurisdizionale supremo
cui spetta il potere di nomofilachia, cioè di assicurare l’uniforme interpretazione del diritto, a
garanzia ultima dell’unità dell’ordinamento giuridico dell’Unione; b) del Tribunale (già di primo
Riceviamo e volentieri pubblichiamo.
Sul sistema giudiziario dell’Unione mi permetto di rinviare a C. CURTI GIALDINO, Commento all’art. 19
TUE, in ID. (diretto da), Codice dell’Unione europea operativo. TUE e TFUE commentati articolo per articolo, con la
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Edizioni giuridiche Simone, Napoli, 2012, pp. 226-289. Chi
scrive ha svolto le funzioni di referendario presso la Corte di giustizia europea dal 1982 al 2000.
2 Cfr. C. CURTI GIALDINO, Corte di giustizia dell’Unione europea, in Enciclopedia giuridica Treccani, Aggiornamento,
vol. XVIII, Roma, 2010, pp. 1-13.
*
1
2
federalismi.it
|n. 8/2015
grado)3, pure composto di 28 giudici (nominati secondo la medesima procedura), in funzione dal
1° settembre 1989, la cui istituzione peraltro era stata prevista dall’Atto Unico europeo del 1986
con la finalità, per un verso, di assicurare il principio del doppio grado di giudizio nel sistema
comunitario e, per altro verso, di alleviare il carico di lavoro della Corte in quegli anni molto
gravoso; e c) del Tribunale della funzione pubblica4, composto di 7 giudici (scelti sulla base di
candidature individuali, vagliate da un Comitato di selezione e nominati all’unanimità dal
Consiglio), in funzione dal 1° ottobre 2005, come primo esempio di tribunale specializzato,
secondo la previsione figurante inizialmente nel Trattato di Nizza del 2001, in cui tutte le dette
istanze giurisdizionali “specializzate” erano denominate “camere giurisdizionali”.
Sulla riforma in corso, che investe la complessiva architettura giudiziaria dell’Unione, il dibattito
in Italia è sostanzialmente assente5, mentre di esso ha dato opportuna notizia la stampa estera6, e
qualche breve contributo è apparso pure nelle riviste giuridiche europee7. La questione è stata
inoltre oggetto di esame da parte della House of Commons britannica nell’ambito della valutazione
delle proposte di atti legislativi dell’Unione8.
Cfr. C. CURTI GIALDINO, Tribunale di primo grado delle Comunità europee, in Enciclopedia giuridica Treccani, vol.
XXXI, Roma, 1994, pp. 1-14.
4 Cfr. C. CURTI GIALDINO, Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea, in Enciclopedia giuridica Treccani,
Aggiornamento, vol. XVI, Roma, 2009, pp. 1-3.
5 V., peraltro, l’ANSA del 15 dicembre 2014, Tribunale Ue al tagliando, ma non c’è accordo con Corte. Proposta
potenzialmente divide magistratura europea, ripresa con il titolo Tribunale europeo, fa discutere la proposta di aumentare
i giudici da Guida al diritto, 15 dicembre 2014;
6 V., soprattutto, J. MINNS, Court out, in European Voice, Politico, 10 ottobre 2014; N. HIRST, Number of Judges
at the EU court to double. Member states consent to increasing the number of judges at General Court from 28 to 56 in bid
to reduce backlog of pending cases, in European Voice, Politico, 22 dicembre 2014; J. QUATREMER, La réforme de la
Cour de Justice ou l’art de créer une usine àsgaz, in Libération – Coulisses de l’Europe, 7 aprile 2015; D. ROBINSON,
European Court of Justice doubles number of judges, in Financial Times, 12 aprile 2015; ID. The multiplying judges of
the ECJ, ivi, 17 aprile 2015; J. QUATREMER, La justice européenne au bord de la crise de nerfs, in Liberation-Coulisses
de l’Europe, 26 aprile 2015; 2; nonché i resoconti sempre particolarmente informati e densi di “retroscena”
di D. SEYTRE, Grosses discussions pour de “petits” juges, in Le Jeudi, 25 settembre 2014; Id., La propositions de
réforme Skouris II est arrivée!, ivi, 9 ottobre 2014; ID., Skouris II: vives tensions àIla Cour, ivi, 17 ottobre 2014;
ID.,Réforme du Tribunal: les Lettons y croient, in Le Jeudi, 15 gennaio 2015; ID. Arguments Skouris vs Jaeger (1), ivi,
29 ottobre 2014; ID. Arguments Jaeger vs Skouris (2), ivi, 6 novembre 2014; ID., Le management et la politique, ivi,
5 febbraio 2015;; ID., “Si tu ne me donne pas les juges…”, ivi, 19 marzo 2015; ID., Réserve britannique, ivi, 19
marzo 2015; ID., Le cauchemar du gouvernement luxembourgeois, ivi, 2 aprile 2015; ID., Le président Marc Jaeger
n’ira pas à Strasborg, ivi, 23 aprile 2015.
7 Cfr., A. VAN WAEYENBERGE, Les réformes entreprises par le Tribunal de l’Union européenne, in T.
MARCHANDISE, É. ALT, (cur.), Quel management pour quelle justice?, Larcier, Bruxelles, 2013, pp. 51-68; M.
VAN DER WOUDE, Pour une protection juridictionnelle effective: Un rappel des objectifs de 1988 du TPICE, in Revue
Concurrences, 2014, n. 4, pp. 9-12; G. BORREMANS, Getting up to speed: increasing the number of General Court
judges is now a priority, given the mounting backlog of work, in Competition law insight, 2014, n, 12, pp. 15-16.
8 HOUSE OF COMMONS, COMMITTEE EUROPEAN SCRUTINY Thirty Seven Reports, Increasing number of
judges at the General Court, n. 14 FCO (36554), 18 marzo 2015
3
3
federalismi.it
|n. 8/2015
Non appare inutile pertanto richiamare su di essa l’attenzione degli ambienti giuridici italiani, dato
che la riforma - oltre ad aver finora prodotto una notevole tensione sia tra le tre istanze
giurisdizionali dell'Unione 9 sia tra il Parlamento europeo ed il Consiglio - pone problemi non
secondari in ordine ai costi per il bilancio dell’Unione in un tempo che è ancora di crisi,
all’efficacia in termini di ottimale amministrazione della giustizia e, soprattutto, di rispetto delle
disposizioni dei Trattati istitutivi da parte del legislatore dell’Unione.
2. L’impulso a procedere alle dette riforme che hanno già portato ad una prima modifica dello
Statuto della Corte di giustizia10 è stato determinato, in particolare, dall’arretrato giudiziario del
Tribunale, la cui lentezza nel decidere ha in alcuni casi di gran lunga superato la durata
ragionevole dei processi11, tanto da aver provocato l’introduzione di ricorsi da parte di imprese
con richieste milionarie (in euro) di risarcimento danni12.
Cfr., in particolare, J. QUATREMER, La justice européenne au bord de la crise de nerfs, cit.
V. il regolamento (UE, EURATOM) n. 741/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 agosto
2012 (GUUE, L 228 del 23 agosto 2012, p. 1), che modifica il protocollo n. 3 sullo Statuto della Corte di
giustizia dell’Unione europea ed il relativo allegato I. Nei considerando del regolamento si fa riferimento al
crescente carico di lavoro del Tribunale ed all’allungamento della durata dei procedimenti (nn. da 4 a 6),
ma poi si rileva che “l’esame del punto della domanda presentata dalla Corte di giustizia, relativo alla
composizione del Tribunale, dovrebbe essere rinviato ad un momento successivo” (n. 7).
11 Com’è, noto il principio della ragionevole durata dei processi è sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea, mutuato dall’art. 6, par. 1 della convenzione europea dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali. Con riguardo ai ritardi nel pronunciarsi del Tribunale, v., da ultimo,
le sentenze del 26 novembre 2013, Gascogne Sack Deutschland/Commissione (C-40/12 P, EU:C:2013:768),
Kendrion/Commissione (C-50/12 P, EU:C:2013:771), e Groupe Gascogne/Commissione (C-58/12 P,
EU:C:2013:770), in cui la Corte, abbandonando definitivamente l’approccio seguito nella sentenza del 17
dicembre 1998, Baustahlgewebe/Commissione (C-185/95 P, EU:C:1998:608), ha generalizzato l’orientamento
di cui alla sentenza del 16 luglio 2009, Der Grr G Punkt - Duales System Deutschland/Commissione (C385/07 P, EU:C:2009:456), secondo il quale l’azione di risarcimento danni (dinanzi al Tribunale) nei
confronti dell’Unione, ai sensi degli artt. 268 e 340 TFUE, sia l’unico rimedio esperibile per il ristoro dei
pregiudizi morali e materiali conseguenti all’eccessiva durata del processo. Inoltre, essa si è spinta a
constatare, in via incidentale e ultronea, la sussistenza della prima delle tre condizioni per la configurazione
di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione, vale a dire quella relativa alla violazione
sufficientemente qualificata del termine ragionevole da parte del Tribunale (al riguardo, v., inter alia, J.-C.
BONICHOT, La réparation du délai excessif de jugement devant les juridictions de l’Union, in L’actualité juridique, droit
administratif (AJDA), 2014, p. 683 ss.; A. MAFFEO, Conseguenze e rimedi per la violazione del délai raisonnable
nel processo dinanzi ai giudici dell’Unione: la Corte di giustizia mette un punto fermo?, in Studi sull’integrazione europea,
2014, pp. 585-599; T. JENKINS, G. BUSHELL, Justice Denied or Simply Delayed? Consequences of Excessive Delay
at the EU’s General Court, in Journal of European Competition Law & Practices, 2015, No. 1, pp. 3-14).
12 V., al riguardo, le ordinanze del 6 gennaio 2015, Kendrion/Corte di giustizia (T-479/14, EU:T:2015:2); del
2 febbraio 2015, Gascogne Sack Deutschland e Gascogne/Unione europea (T-577/14, EU:T:2015:80) e del 13
febbraio 2015, Aalberts Industries/Unione europea, T-725/14, EU:T:2015:107, nelle quali il Tribunale ha
rigettato l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Corte di giustizia dell’UE, la quale ritiene che spetti alla
Commissione, e non ad essa, rappresentare l’Unione nell’ambito di una causa per risarcimento dei danni
derivanti dall’eccessiva durata del processo. Il 7 febbraio 2015, la Corte di giustizia, del tutto
9
10
4
federalismi.it
|n. 8/2015
Il 28 marzo 2011, nel pieno della crisi economico-finanziaria che ha investito gli Stati europei, la
Corte di giustizia ha proposto di aumentare il numero di giudici del Tribunale di 12 unità, poi
ridotte a 9 nel 2013, nell’ottica di diminuire l’impatto finanziario13.
Conviene rammentare che, sotto il profilo formale, si tratta di una proposta di modifica dello
Statuto della Corte, che figura in un protocollo allegato ai Trattati istitutivi. Ai sensi dell’art. 281
del Trattato sul funzionamento dell’Unione (TFUE) le modifiche dello Statuto (ad eccezione del
titolo I, relativo allo statuto dei giudici e degli avvocati generali, e dell’art. 64, concernente il
regime linguistico processuale) sono adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che
deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria su richiesta della Corte di giustizia previa
consultazione della Commissione o su proposta della Commissione previa consultazione della
Corte di giustizia. In materia il Consiglio decide a maggioranza qualificata “rinforzata”, cioè con il
72% dei voti degli Stati membri (minimo 21) che rappresentino almeno il 65% della popolazione
dell’Unione.
La richiesta della Corte che ha aperto il procedimento di modifica dello Statuto, ai sensi dell’art.
2, secondo comma, del protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea,
allegato al TUE ed al TFUE, va intesa come “progetto di atto legislativo”. Conformemente
all’ultimo comma della medesima disposizione compete al Consiglio di trasmettere la proposta ai
parlamenti nazionali. Ai fini dell’esercizio dei poteri dei parlamenti nazionali va ritenuto che la
proposta in esame, che riguarda il sistema giudiziario dell’Unione, non ponga criticità sotto il
profilo del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Non trova quindi applicazione il
protocollo n. 2 sull’applicazione dei detti principi14.
inaspettatamente, ha impugnato dinanzi a sé la citata ordinanza del Tribunale del 6 gennaio 2015 (la causa
è stata iscritta a ruolo col numero C-71/15 P, Corte di giustizia dell’UE/Kendrion). Analoga impugnazione è
stata proposta l’11 marzo 2015 dalla Corte di giustizia avverso la citata ordinanza del Tribunale del 2
febbraio 2015 (la causa è stata iscritta a ruolo col numero C-125/15 P, Corte di giustizia dell’UE/Gascogne
Sack Deutschland e Gascogne).
13 La proposta della Corte del marzo 2011 è pubblicata sul sito web del Consiglio dell’Unione (Doc.
8787/11); v. anche la scheda finanziaria dell’aprile 2011 (Doc. 8787/11, Add. 1) e le informazioni
successivamente inviate dalla Corte nel luglio e nel novembre 2011 (Doc. 12719/11).
14 Per quanto riguarda l’Italia, l’art. 6 della L 24 dicembre 2012, n. 234, stabilisce che il Presidente del
Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei (attualmente il sottosegretario alla Presidenza del
Consiglio con delega per gli affari europei) cura la trasmissione alle Camere dei progetti di atti legislativi
dell’Unione, curandone il costante e tempestivo aggiornamento, anche in relazione agli sviluppi del
processo decisionale. Sui detti progetti i competenti organi parlamentari possono adottare ogni opportuno
atto di indirizzo al Governo (art. 7, L. 234/2010) e ciascuna Camera, altresì, qualora abbia iniziato l’esame
del progetto, può chiedere al Governo, informandone contestualmente l’altra Camera, di apporre in sede
di Consiglio dell’Unione una riserva di esame parlamentare (art. 10, L. 234/2010).
5
federalismi.it
|n. 8/2015
Sulla proposta la Commissione europea si è espressa favorevolmente15 ed il Parlamento europeo
l’ha approvata in prima lettura16. Tuttavia, il Consiglio dell’Unione, pur nel quadro di un accordo
di principio nel senso di migliorare la produttività del Tribunale, non ha fatto significativi passi
avanti nell’esame della proposta nel triennio 2011-2013 (sotto le presidenze semestrali ungherese,
polacca, danese, cipriota, irlandese e lituana).
Nonostante plurime discussioni nel quadro di istanze diverse (gruppo tecnico “Corte di giustizia”
del Consiglio, COREPER, gruppo Amici della presidenza, sessioni del Consiglio, trilogo, ecc.),
molteplici proposte e controproposte quanto alle modalità di designazione dei giudici (comprese,
“chose inedite” 17 da parte della stessa Corte) il dossier non ha fatto passi avanti, il che ha senza
dubbio contribuito a deteriorare i tempi di trattazione delle cause da parte del Tribunale, facendo
aumentare, di conseguenza, l’arretrato. Pure durante il primo semestre 2014, sotto presidenza
greca, la progettata riforma è rimasta bloccata al Consiglio vuoi per i costi che essa implica (ogni
giudice ha un gabinetto composto da 3 referendari e 2 assistenti) vuoi, soprattutto, per la
oggettiva difficoltà di individuare un meccanismo di rotazione fra gli Stati membri sulla cui base
procedere alla scelta dei nuovi giudici18. A quanto è dato sapere, infatti, mentre per gli Stati più
grandi la scelta dei giudici avrebbe potuto essere effettuata secondo un criterio “meritocratico”
tra i candidati presentati dall’insieme degli Stati membri, per gli Stati più piccoli sarebbe stato
preferibile un sistema di “rotazione paritaria” secondo il quale nel tempo ciascuno Stato avrebbe
potuto nominare un “secondo” giudice19.
Parere del 30 settembre 2011, COM (2011) 596.
Risoluzione del 5 luglio 2012.
17 La formula è stata utilizzata dal presidente del Tribunale M. JAEGER, L’avenir des juridictions de l’Union
européenne, relazione presentata alla Conferenza L’Avenir des Tribunaux de l’Union européenne, organizzata a
Bruxelles il 28 aprile 2014 dal Conseil des barreaux européens, p. 1.
18 Un analogo impasse si verificò all’inizio degli anni 2000 quando gli Stati membri non riuscirono a
mettersi d’accordo sull’aumento di 6 giudici al Tribunale per far fronte all’allora nuovo contenzioso della
proprietà intellettuale.
19 Per questa informazione v. J. MINNS, op. cit.; N. HIRST, op. cit.; J. QUATREMER, La réforme de la Cour de
Justice ou l’art de créer une usine à gaz, cit. V. anche la nota inviata il 10 aprile 2014 dal rappresentante
permanente greco, ambasciatore Theodoros N. Sotiropoulos al presidente della Corte Vassilios Skouris
(riprodotta dal Financial Times, Blog Brussels, 17 aprile 2014) dalla quale traspare con assoluta chiarezza che
qualsiasi proposta della Corte volta a chiedere un numero di nuovi giudici inferiore al totale degli Stati
membri non sarebbe stata accolta favorevolmente. La evidente difficoltà degli Stati membri a trovare un
accordo allorché il numero delle persone da nominare concerna un collegio dove non sono presenti tutti i
28 Stati è dimostrata dal ritardo nella sostituzione di due tra i sette giudici che compongono il Tribunale
della funzione pubblica i cui mandati sono da tempo scaduti il 30 settembre 2014. Si tratta del giudice
belga Sean Van Raepenbush, attuale presidente e del giudice tedesco Horstpeter Kreppel, che restano in
funzione in regime di prorogatio in attesa dell’accordo degli Stati membri sulla nazionalità dei loro
successori. La soluzione individuata dai rappresentanti permanenti (uno dei due mandati suddiviso in due
periodi di tre anni tra due tra i candidati selezionati dal Comitato (l’attuale presidente belga ed uno dei
15
16
6
federalismi.it
|n. 8/2015
3. Il 13 ottobre 2014, la Corte, su invito della presidenza italiana del Consiglio dell’Unione 20, ha
presentato al Consiglio una nuova proposta, questa volta consistente nel raddoppio (tra il 2015 ed
il 2019) dei giudici del Tribunale dagli attuali 28 (uno per Stato membro) a 56 (due per Stato
membro)21. Nello specifico il detto aumento avverrebbe in tre tappe. Nella prima fase, ormai
imminente essendo prevista per l’ottobre 2015, sarebbero nominati i primi 12 nuovi giudici. Nella
seconda fase, prevista per l’ottobre 2016, in coincidenza con l’atteso rinnovo parziale del
Tribunale della funzione pubblica, si procederebbe, previa conferma da parte degli Stati membri
interessati, ad integrare tra gli effettivi del Tribunale i 7 giudici che fanno parte del detto
Tribunale specializzato (che, di conseguenza, sarebbe soppresso dopo poco più di un decennio
dall’istituzione, nonostante il positivo bilancio in termini di produttività e di costi di
funzionamento)22. La terza fase nella quale il completamento del raddoppio dei giudici andrebbe a
regime con la nomina dei restanti 9 giudici, coinciderebbe con il rinnovo parziale del Tribunale
previsto nel settembre 2019.
La Corte ha fondato l’opportunità di procedere al raddoppio dei giudici del Tribunale su di un
triplice ordine di argomenti. In primo luogo, essa ha osservato che prevedere un numero di nuovi
giudici inferiore a quello degli Stati membri non avrebbe consentito di superare il segnalato
impasse. In secondo luogo - dimostrando una certa disinvoltura nella presentazione dei dati - ha
stimato in 1600 (cifra poi rapidamente corretta in 1500) 23 le cause che sarebbero risultate
pendenti davanti al Tribunale nel dicembre 2014 ed in circa 1000 le nuove cause introdotte nel
referendari del giudice bulgaro alla Corte ed un mandato pieno al candidato portoghese) sarebbe stata
bloccata da un veto della Bulgaria, ad avviso della quale la soluzione è arbitraria, dato che non sarebbe
basata su alcuna base giuridica o su qualsiasi precedente e, comunque limita il mandato del giudice bulgaro
(cfr. D. SEYTRE, Grosses discussions pour de “petits” juges, cit.).
20 Ciò risulta inequivocabilmente dallo scambio della corrispondenza tra il rappresentante permanente
dell’Italia, ambasciatore Stefano Sannino, e il presidente della Corte Vassilios Skouris, ma è riconosciuto
anche da quest’ultimo nella prefazione alla Relazione annuale 2014 della Corte di giustizia (p. 5).
21 COUNCIL OF EUROPEAN UNION, Response of the Court of Justice to the Presidency’s invitation to present new
proposals on the procedure of increasing the Number of Judges at the General Court of the European Union, Doc.
14448/1/14 REV 1 (OR. fr.), Interistitutional File 2011/0901B (COD), 20 novembre 2014.
22 Contro la soppressione del Tribunale della funzione pubblica si è espresso nel volantino Non à la
suppression du TFP! del 1°dicembre 2014 la sezione Corte di giustizia dell’European Public Service Union EPSU
CJ), una sigla sindacale associata all’Union Syndicale Fédérale. Il sindacato - oltre a lamentare la mancanza di
base giuridica per la soppressione, dato che l’art. 257 TFUE, che disciplina la creazione dei tribunali
specializzati, nulla prevede quanto alla loro soppressione (v. infra nel testo) – teme che “dans un Tribunal
dominé par les affaires de droit économique, de gros enjeu financiers, le contentiex de la fonction publique ferait
figure de parent pauvre, peu valorisant pour les juges qui y seraient affectés et qui ne seraient plus choisis au vu de leur
spécialisation en matière de fonction publique” (grassetto nell’originale).
23 I dati indicati risultano dalla scheda relativa ai costi della riforma allegata alla proposta presentata dalla
Corte al Consiglio nell’ottobre 2014 e dalla stessa poi rettificati a distanza di poche settimane.
7
federalismi.it
|n. 8/2015
2014 davanti al Tribunale. In terzo luogo, la Corte ha stimato in oltre 20 milioni di euro i costi
per il bilancio dell’Unione che potrebbero derivare dalle azioni promosse relativamente alle cause
per le quali la Corte ha accertato (o potrebbe accertare) la violazione da parte del Tribunale del
dovere di statuire entro un termine ragionevole.
4. La riforma, assegnando al più tardi nel 2019 a ciascuno Stato membro un secondo giudice
presso il Tribunale, non poteva non suscitare un sostanziale accordo in seno al Consiglio negli
incontri promossi durante il semestre italiano di presidenza del Consiglio dell’Unione. Risulta,
anzi, che la presidenza italiana si sia molto spesa al riguardo, avendo pure in qualche modo
sollecitato il presidente della Corte di giustizia, il greco Vassilios Skouris, a presentare la
proposta24.
A questo punto vale la pena di ricordare che il presidente del Tribunale, il lussemburghese Marc
Jaeger, il 9 dicembre 2014, alla vigilia della riunione del Comitato dei rappresentanti permanenti
(COREPER) che l’11 dicembre 2014 avrebbe esaminato la proposta, manifestò per iscritto
all’ambasciatore Stefano Sannino, nella sua qualità di presidente del COREPER, la chiara
contrarietà del Tribunale, maturata nel corso della conferenza plenaria dell’8 dicembre 2014, al
raddoppio dei propri giudici avanzando nel contempo una serie di proposte, sicuramente meno
costose e di certo più efficaci25. Secondo il Tribunale sarebbe stato opportuno rinviare di un anno
l’aumento del numero dei giudici per effettuare un’attenta analisi delle reali esigenze. La proposta
prevedeva inoltre di migliorare, nel frattempo, la capacità del Tribunale di riassorbire l’arretrato e
di rendere più spedita la trattazione delle cause, che sarebbe sensibilmente migliorata aumentando
da 3 a 4 i referendari del Tribunale (che, notoriamente, preparano il lavoro dei giudici), nonché
attraverso il rafforzamento dell’organico della cancelleria.
Nel documento Il Semestre di Presidenza Italiana del Consiglio dell’UE. Sintesi dei risultati (Luglio-Dicembre,
2014, Roma, 2015, p. si legge che “è stato concluso il negoziato politico sulla proposta presentata dalla
Corte di Giustizia UE diretta a raddoppiare il numero dei giudici del Tribunale di primo grado (sic!) entro
il 2019, assorbendo le competenze del Tribunale della Funzione Pubblica. La riforma risponde ad una
necessità improrogabile alla luce della difficoltà di gestire il crescente numero di cause pendenti e dovrà
essere formalizzata nel 2015”.
25 Il documento è stato pubblicato nella versione inglese dal Financial Times, Blog Brussels 19 aprile 2014. Nel
suo passaggio centrale si legge che, a giudizio del Tribunale, la proposta della Corte è “inappropriate having
regard to outlook for litigation in the medium term” e invece ci sono “more appropriate, more effective and less onerous
means by which to strengthen the General Court and to achieve a better and even faster outcome for litigant”; tra tali mezzi
il presidente Jaeger menziona “a limited increase in the number of Legal Secretaries and a strengthening of the Registry
Staff would be of immediate benefit in this context, similar to the contribution made by the nine additional Legal Secretaries
granted in the 2014”.
24
8
federalismi.it
|n. 8/2015
La posizione del Tribunale non è stata presa in considerazione dal Consiglio. Sembrerebbe
addirittura che essa non sia stata neppure ritenuta ammissibile dalla presidenza italiana che, con
un’argomentazione decisamente formalistica, avrebbe ritenuto il Tribunale soggetto non
autonomo sul piano delle relazioni esterne dell’istituzione Corte di giustizia, che invece sarebbero
intestate alla sola Corte di giustizia in senso stretto. Nella riunione del COREPER dell’11
dicembre 2014 la presidenza italiana ha rilevato l’esistenza di un ampio consenso sulla proposta
della Corte, nonostante non fosse ancora consegnata in un’apposita proposta legislativa 26 .
Soltanto il Regno Unito, il Belgio e la Danimarca hanno formulato obiezioni27.
Il cambiamento di posizione della Germania (da sfavorevole a favorevole) nella riunione del
dicembre 2014 è stato recentissimamente messo in relazione con un incontro che avrebbe avuto
luogo a Berlino il 28 novembre precedente tra il presidente della Corte Vassilios Skouris ed i
ministri tedeschi delle finanze Wolfgang Schäuble e della giustizia Heiko Maas. Questo incontro,
che sarebbe avvenuto “all’insaputa” degli altri membri della Corte, ha dato il destro al giornalista
che ha riportato la vicenda per esprimere un giudizio particolarmente negativo su di essa28. Il
commentatore si è chiesto al riguardo “mais porquoi n'a-t-il [le Président] informer personne de son projet?
Pourquoi n’a-t-il pas demandé un mandat de négociation au cas où ? Et là, pas de réponse”. Ed, inoltre, ha
collegato il detto incontro con la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal
Sul volet finanziario, la presidenza italiana, nel dicembre 2014, ha proposto una soluzione di
compromesso che riduce del 25% i costi stimati dalla Corte, prevedendo che non siano assegnati
referendari ai nove giudici che saranno nominati nel 2019 e che si proceda mediante una riallocazione dei
referendari al tempo in servizio (D. SEYTRE, Réforme du Tribunal: les Lettons y croient, cit.). Sembrerebbe, di
conseguenza, che a pieno regime i 56 giudici del Tribunale avranno un gabinetto ridimensionato da 3 a 2
referendari e da 2 a 1 assistente. In una tale ipotesi, è del tutto evidente che la progettata riforma
perderebbe in efficacia, dal momento che il numero totale dei referendari sarebbe di poco superiore a
quello che si avrebbe una volta assorbito, nel 2016, il contenzioso della funzione pubblica in primo grado.
27 Il Regno Unito resta fermamente contrario alla proposta di raddoppio dei giudici del Tribunale ma il
voto contrario del governo di Londra non è in grado di bloccare la formazione della maggioranza
qualificata in seno al Consiglio, pure se Londra potrebbe ricorrere “all’arma finale”, facendo mancare il
proprio consenso al momento della constatazione del “comune accordo” degli Stati membri richiesto per
la nomina dei giudici del Tribunale ai sensi dell’art. 19, par. 2, terzo comma TUE (l’ipotesi è prospettata,
seppure in termini dubitativi, da D. SEYTRE, Réserve britannique, cit.). Dal menzionato rapporto della House of
Commons si evince, altresì, che taluni Stati continuano ad esprimere perplessità sui costi implicati e sulla
reale efficacia della riforma proposta, mentre altri Stati, sebbene favorevoli in linea di principio,
subordinano il proprio consenso alla presentazione di una proposta legislativa che contenga la
complessiva riforma. Secondo quanto riporta D. SEYTRE, Réforme du Tribunal: les Lettons y croient, cit., nel
corso dell’ultima riunione sotto presidenza italiana nel dicembre 2014, 18-19 Stati membri si sarebbero
espressi in senso favorevole, tra cui l’Austria, la Francia, la Germania ed il Lussemburgo, mentre
resterebbe un piccolo numero di Stati ancora indecisi.
28 J. QUATREMER, La justice européenne au bout de la crise de nerfs, cit.
26
9
federalismi.it
|n. 8/2015
Bundesverfassungsgericht quanto alla compatibilità con i Trattati dell’operazione c.d. OMT, lanciata
dalla Banca centrale europea nel settembre 201229.
Nonostante che il Consiglio dell’Unione non si fosse ancora pronunciato definitivamente sulla
progettata riforma, nonché dando per scontata, forse prematuramente, l’approvazione in seconda
lettura da parte del Parlamento europeo, i rappresentanti degli Stati membri il 10 marzo 2015,
sotto presidenza lettone, hanno proceduto, mediante sorteggio, alla indicazione della nazionalità
dei 12 giudici che dovrebbero entrare in servizio nell’ottobre 201530. Il che significa che, quanto
meno formalmente gli Stati membri (ma, nella sostanza, il Consiglio) hanno mostrato una
evidente mancanza di rispetto delle prerogative istituzionali che la procedura legislativa ordinaria
assegna al Parlamento europeo, nonché una mal celata intenzione di far trovare il Parlamento di
fronte al fatto compiuto.
Si ha cioè l’impressione che, procedendo al detto sorteggio, sia stato inciso il principio di leale
cooperazione tra Stati membri e l’istituzione parlamentare dell’Unione, sancito dall’art. 4, par. 3
TUE (ovvero, in sostanza, sia stato violato, l’art. 13, par. 2 TUE, secondo cui le istituzioni
attuano tra loro una leale cooperazione). Un’impressione che non può essere modificata dalla
pretesa di considerare il detto sorteggio meramente finalizzato a permettere agli Stati membri di
lanciare le procedure di selezione nazionale31, atteso che la nomina dei nuovi giudici del Tribunale
J. Quatremer si chiede, con una certa dose di perfidia (ad avviso di scrive inammissibile, mettendo in
dubbio l'indipendenza e l’onorabilità del Presidente della Suprema magistratura europea), perfino se
“Skouris a-t-il promis à Berlin, en échange de son soutien à sa réforme, de tenir compte des exigences des juges allemands
pour valider le programme OMT, ce qui reviendrait à faire dépendre l’action de la BCE d’une appréciation judiciaire ? Nul
ne le sait, mais le soupçon est là puisqu’une négociation suppose des concessions... ”.
30 Riferisce D. SEYTRE, Réserve britannique, cit., che la scelta dei 12 giudici che il 1° ottobre 2015
integrerebbero il Tribunale, qualora la riforma dello Statuto della Corte fosse nel frattempo approvata dal
Parlamento europeo e dal Consiglio, è stata effettuata sorteggiando uno dei 28 Stati membri (la sorte ha
favorito la Repubblica ceca) e, poi, seguendo l’ordine di esercizio della presidenza del Consiglio
dell’Unione (decisione del Consiglio 1° dicembre 2009, n. 2009/908/UE, in GUUE, L322 del 9 dicembre
2009). Quindi, partendo dalla Repubblica ceca, figurano nell’ordine Svezia, Spagna, Belgio, Ungheria,
Polonia, Danimarca, Cipro, Irlanda, Lituania e Grecia. Ai detti Stati, per altro, è stato lasciato del tempo
per comunicare l’eventuale rinuncia a partecipare alla prima turnazione (M. NEWMAN, EU governments
choose 12 states to appoint new judges as part of court overhaul, in mlex market insight, 17 marzo 2015). Dalla
turnazione sono stati eliminati Danimarca, Irlanda e Paesi Bassi, che hanno ciascuno un giudice presso il
Tribunale della funzione pubblica, con un mandato ancora abbastanza lungo. Sul sorteggio il Regno Unito
ha posto una riserva, dato che – come ha spiegato la portavoce della rappresentanza permanente
britannica – il governo di Londra non può esprimersi sulla modifica dello Statuto della Corte senza il
previo assenso del Parlamento. È presumibile che la posizione del Regno Unito sarà chiarita dopo le
elezioni politiche generali, fissate per il 7 maggio 2015.
31 Sulle procedure nazionali di reclutamento dei giudici dell’Unione europea v. T. DUMBROVSKÝ, B.
PETKOVA, M. VAN DER SLUIS, Judicial Appointments: The Article 255 TFEU Advisory Panel and Selection
Procedures in the Member States, in Common Market Law Review, 2014, pp. 455-482; C. FAVILLI, Il Regno Unito
apre una selezione pubblica per la designazione del giudice del Tribunale dell’Unione europea: una buona prassi anche per
29
10
federalismi.it
|n. 8/2015
da parte della conferenza dei rappresentanti degli Stati membri, resta subordinata al
perfezionamento della procedura di modifica dello Statuto della Corte.
5. L’esame della proposta di modifica dell’architettura giudiziaria dell’Unione, allo stato, sta
incontrando concrete difficoltà nell’ambito del Parlamento europeo. Vale la pena di ricordare
che, al riguardo, il Parlamento europeo è co-legislatore, dovendo la proposta essere adottata
secondo la procedura legislativa ordinaria.
La Commissione giuridica (JURI), che è chiamata a pronunciarsi in proposito, anzitutto, non ha
ritenuto che la proposta di raddoppio dei giudici del Tribunale, con l’incorporazione di quelli del
Tribunale della funzione pubblica e la conseguente soppressione di quest’organo giurisdizionale,
possa essere considerata una mera modifica della precedente proposta del 2011 di aumentare di 9
unità i giudici del Tribunale, sulla quale la Commissione parlamentare si era già espressa
favorevolmente nel 2012.
Senza che la questione fosse iscritta all’ordine del giorno 32, la detta Commissione ha discusso
della riforma dello Statuto della Corte il 24 febbraio 2015. Successivamente, il 28 marzo 2015, la
Commissione ha affrontato nuovamente la questione e - nonostante gli interventi dei
rappresentanti dei due maggiori gruppi (PPE e S&D), sostanzialmente favorevoli alla proposta
della Corte - ha deciso di accogliere la proposta del relatore, il portoghese António Marinho e
Pinto (ALDE), volta a convocare per il 28 aprile 2015 un’audizione informale di fronte ai cd.
“shadows rapporteurs”, cioè i rappresentanti dei gruppi politici che si occupano del fascicolo
legislativo, alla quale sono stati invitati il presidente del Tribunale Marc Jaeger33 ed alcuni giudici
del Tribunale (l’italiano Guido Berardis, l’irlandese Anthony Collins, il belga Franklin Dehousse e
l’Italia?, in Eurojus. it , 12 febbraio 2015. Per quanto riguarda l’Italia, l’art. 17 della L. 234/2012 mantiene la
tradizionale prerogativa governativa nelle designazione dei membri delle istituzioni, organi ed organismi
dell’Unione, ma impone al Governo di informare le Camere della scelta effettuata, dando conto della
“procedura seguita per addivenire alla proposta o alla designazione, delle motivazioni della scelta, nonché
del curriculum vitae delle persone proposte o designate, con l’indicazione degli incarichi dalle stesse svolte o
in corso di svolgimento”.
32 Nell’intervista rilasciata a D. SEYTRE, “Si tu me ne donne pas les juges…”, cit., l’on. António Marinho e
Pinto, relatore per la Commissione giuridica sulla riforma dello Statuto della Corte, rileva che nella sala
ove si riuniva la Commissione parlamentare erano presenti il sottosegretario alla giustizia lettone Inguss
Kalņinš, per la presidenza semestrale, ed il cancelliere della Corte Alfredo Calot Escobar. Lui stesso, non
essendo la questione all’ordine del giorno, non era presente per un concomitante impegno quale membro
della Commissione per la pesca. Recatosi immediatamente alla riunione della Commissione giuridica
Marinho e Pinto è rimasto stupito dal fatto che il sottosegretario Kalņinš, per argomentare a favore della
riforma, “répetait exactement, mot pour mot, tout ce que le greffier avait lui-même répeté à chaque réunion”.
33 Nonostante che, inizialmente, sembrava che il presidente Jaeger avesse declinato l’invito, dopo aver
appreso che altri giudici erano stati invitati (v. D. SEYTRE, Le président Marc Jaeger n’ira pas asStrasbourg, cit.),
da ambienti del Parlamento europeo risulterebbe confermata la sua presenza all’audizione.
11
federalismi.it
|n. 8/2015
la ceca Irena Pelikánová). Inoltre, il medesimo Marinho e Pinto, il 23 marzo 2015, ha rivolto alla
Commissione europea l’interrogazione a risposta scritta E-004583-15, ai sensi dell’art. 130 del
regolamento del Parlamento europeo, per sapere: a) se la Commissione si è pronunciata con
riguardo alla nuova proposta della Corte; b) se sia stato effettuato uno studio ex ante sull’impatto
finanziario e giuridico della proposta; c) quale sia la base giuridica per la soppressione del
Tribunale della funzione pubblica, atteso che l’art. 257 TFUE prevede l’istituzione dei tribunali
specializzati ma non la loro soppressione. Infine, da ambienti del Parlamento europeo, si è
appreso che il presidente della Commissione giuridica, il ceco Pavel Svoboda (PPE) ha invitato
altresì il presidente della Corte, il greco Vassilios Skouris, per poter confrontare direttamente le
posizioni delle giurisdizioni maggiormente interessate alla progettata riforma34.
6. La “fuga in avanti” che la Corte persegue attraverso la proposta volta al raddoppio dei giudici
del Tribunale ed alla modifica dell’architettura giudiziaria dell’Unione suscita molteplici dubbi sia
sotto il profilo strettamente giuridico sia sotto quello dell’efficacia della misura prevista in termini
di buona amministrazione della giustizia.
Comincio da quest’ultimo profilo. Vale la pena anzitutto di segnalare che i menzionati dati che la
Corte di giustizia ha fornito a corredo della proposta dell’ottobre 2014 circa l’arretrato giudiziario
del Tribunale e la capacità di quest’ultimo di far fronte, nel rispetto del principio di ragionevole
durata dei procedimenti, alle nuove cause introdotte appaiono sovrastimati.
Invero, secondo un’elaborazione dei dati figuranti nella Relazione annuale 2014 della Corte di giustizia
dell’Unione europea, al 31 dicembre 2014 risultavano pendenti 1423 cause (di cui un centinaio
sospese), cioè un arretrato che implica un carico di lavoro, assolutamente sostenibile, di poco
meno di 50 cause per ciascuno dei 28 giudici. Sul numero delle pendenze a fine 2014 hanno
sicuramente inciso le 912 cause introdotte nel 2014, tra cui alcuni importanti gruppi di cause
connesse riguardanti aiuti di Stato e misure restrittive. Nonostante da ciò sia derivato un aumento
netto di circa 100 cause rispetto al 2013, vale la pena di segnalare che il rapporto tra il numero
delle cause pendenti e il numero delle cause concluse (che è un indicatore affidabile per misurare
la durata prospettica teorica dei procedimenti) è il più basso da quasi dieci anni. Va anche detto
che, in ragione della pratica dei “settlement agreement” introdotta della Commissione europea in
materia di cartelli, il volume del contenzioso di concorrenza, che ha intasato il ruolo del Tribunale
Riferisce J. QUATREMER, La justice européenne au bout de la crise de nerfs, cit., che il presidente Skouris ha
accettato l’invito della Commissione giuridica “espérant bien ainsi décourager les juges du TUE les plus opposés à sa
réforme de venir expliquer aux députés européeens pourquoi ils la jugent totalement infondé”.
34
12
federalismi.it
|n. 8/2015
negli ultimi anni, è significativamente diminuito (in una misura che varia dal 40% al 50%), in
quanto, di regola, le imprese impugnano le decisioni della Commissione solo nel caso in cui non
sia intervenuto il “settlement agreement” 35 . E va pure segnalato che il problema del rispetto del
termine ragionevole del processo si è finora posto unicamente nelle cause in materia di cartelli,
data la loro complessità fattuale ed il volume dei fascicoli processuali36.
Per di più, il Tribunale ha da tempo posto in essere una seria azione volta a riassorbire l’arretrato
giudiziario, azione che è stata sicuramente favorita dalla possibilità di reclutare, nel 2014, 9 nuovi
referendari allocati presso i gabinetti dei presidenti di sezione del Tribunale. Il che ha permesso di
chiudere ben 814 cause nel 2014 e circa 220 cause nel primo quadrimestre 2015 a fronte di un
numero leggermente inferiore di nuovi ricorsi proposti37.
Infatti, come ben sanno coloro che conoscono “da vicino” le modalità di lavoro nel Tribunale
(come anche nella Corte in senso stretto) la preparazione del lavoro giudiziario è sostanzialmente
affidato ai referendari, collaboratori altamente qualificati dei giudici (ed alla Corte anche degli
avvocati generali), scelti intuitu personae. In passato, al tempo della Corte unica, tutte le volte che il
carico di lavoro e l’arretrato giudiziario è andato fuori controllo, si è proceduto a raddoppiare
(1979-1980), triplicare (1986) e quadruplicare il numero dei referendari, introducendo la figura
dell’amministratore giurista nei gabinetti (2013); similmente si è proceduto al Tribunale portando
a tre i referendari nel 2003.
Vale la pena, inoltre, di fare chiarezza sul c.d. arretrato giudiziario del Tribunale. Sembrerebbe,
infatti, che, delle circa 1300 cause pendenti davanti al Tribunale (non incluse le cause sospese), la
maggior parte riguardano ricorsi introdotti tra il 2013 ed il 2015. Inoltre va tenuto presente che
molte delle restanti cause, comprendenti anche dei grandi cartelli, introdotte tra il 2008 ed il 2012
Per questo rilievo v. pure M. VAN DER WOUDE, op. cit., p. 10.
Alla fine del 2014, la durata media dei processi in materia di concorrenza era, rispettivamente, di 45,8 e
di 32,5 mesi, in materia di aiuti di Stato, mentre era di soli 12,8 mesi per le impugnazioni, di 18,7 mesi per
le cause in materia di proprietà intellettuale e di 22,1 mesi per le altre materie. Senza voler effettuare alcuna
comparazione, si osserva che, sempre alla fine del 2014, la durata media dei processi dinanzi alla Corte era
di 15 mesi, per le domande pregiudiziali, di 20 mesi, per i ricorsi diretti (essenzialmente le procedure di
infrazione) e di 14,5 mesi per le impugnazioni. La durata media delle cause dinanzi al Tribunale della
funzione pubblica era invece, sempre alla fine del 2014, di 13,7 mesi (al riguardo va anche detto che,
storicamente, il contenzioso in materia di funzione pubblica è in lingua francese e non necessita quindi di
traduzioni).
37 Come ricordato nell’introduzione del presidente del Tribunale Marc Jaeger alla parte “Attività del
Tribunale” della Relazione annuale 2014 della Corte di giustizia dell’Unione europea, la circostanza (rara) che il
Tribunale avesse “goduto di una perfetta stabilità, garanzia di efficacia e di serenità” ha consentito alla
giurisdizione di ottenere dei risultati senza precedenti definendo 814 cause, con un incremento del 16%
rispetto alla media degli ultimi tre anni, peraltro i più produttivi nella storia del Tribunale. Se si comparano
i dati del 2008 con quelli del 2014 si registra un incremento di produttività del 50%, passando da 479 nel
2008 a 735 nel 2014.
35
36
13
federalismi.it
|n. 8/2015
sono tutte in via di definizione in quanto le relative udienze hanno giàlavuto luogo. Ne consegue
che, secondo una stima prudenziale, all’inizio del 2016 non sarà più pendente alcuna causa
anteriore al 2013.
In questo contesto non va sottovalutato che il nuovo regolamento di procedura del Tribunale38,
che entrerà in vigore il 1° luglio 2015, contiene tutta una serie di disposizioni innovative (quali,
segnatamente, la possibilità di attribuire a un unico giudice le cause in materia di proprietà
intellettuale e la facoltà di statuire con sentenza senza udienza) suscettibili di incrementare
ulteriormente l’efficienza del lavoro giudiziario.
Il che significa, in buona sostanza, che la proposta presentata dalla Corte comporta uno spreco di
risorse pubbliche in quanto, nella prospettiva del raddoppio, i giudici appaiono sicuramente
eccedenti rispetto al prevedibile carico di lavoro39.
Inoltre, va decisamente contestato l’argomento che cerca di sminuire i costi della riforma (che la
proposta della Corte del 2014 calcola in circa 23 milioni di euro l’anno) 40 prefigurando azioni di
risarcimento danni milionarie per importi che appaiono sopravvalutati, essendo basati sulla
ipotesi che le somme richieste dalle imprese siano
realistiche e suscettibili di essere
effettivamente liquidate dal Tribunale. Anzitutto non risulta, ad oggi, che tutte le imprese che si
sono viste riconoscere nella sentenza d’impugnazione la violazione del termine ragionevole da
parte del Tribunale abbiano promosso l’azione risarcitoria41. Si tratta in ogni caso di un “peso del
passato” che non potrà certo essere “alleviato” dall’arrivo dei nuovi giudici; di più, non esiste
alcuno studio di impatto che evidenzi il rischio che il Tribunale possa incorrere in futuro in
analoghe violazioni.
Regolamento del 4 marzo 2015, in GUUE L 105 del 23 aprile 2015.
Secondo una stima raccolta da J. Quatremer presso ambienti del Tribunale, qualora i giudici divenissero
56 ciascuno di loro si vedrebbe attribuire come relatore non più di 20 cause l’anno, ipotizzando che come risulta dalle statistiche degli ultimi tre anni - i ricorsi introdotti davanti al Tribunale si attestino sui
1000 l’anno.
40 La stima della Corte è basata sulle richieste avanzate nei seguenti ricorsi: Kendrion N.V./Corte di giustizia,
causa T-479/14 (13.358 milioni di euro); Gascogne Sack Deutschland GmbH/Corte di giustizia e Groupe Gascogne
S.A./Corte di giustizia, causa T- 577/14 (3.881 milioni di euro); Aalberts Industries N.V./Corte di giustizia,
causa T-725/14 (6.082 milioni di euro).
41 È questo il caso, ad esempio, delle imprese ricorrenti nelle cause che sono sfociate nelle sentenze del 30
aprile 2014, FLSmidth/Commissione, C-238/12 P, EU:C:2014:284; del 12 giugno 2014, Deltafina/Commissione,
C-578/11 P, EU:C:2014:1742; del 19 giugno 2014, FLS Plast/Commissione, C-243/12 P, EU:C:2014:2006;
del 9 ottobre 2014, ICF/Commissione, C-467/13 P, EU:C:2014:2274; del 12 novembre 2014, Guardian
Industries e Guardian Europe/Commissione, C-580/12 P, EU:C:2014:2363, anche se, ad onor del vero, va
anche precisato che, indipendentemente da quale sia il dies a quo per il suo computo, il termine
quinquennale di prescrizione di cui all’art. 46 dello Statuto non è ancora spirato per queste imprese.
38
39
14
federalismi.it
|n. 8/2015
Infine, con riguardo agli effettivi del Tribunale, non risulta sia stato preso in considerazione il
conseguente aumento degli addetti alla cancelleria, chiamata a gestire un notevole numero di
cause, né si è tenuto conto della necessità di rinforzare adeguatamente i servizi di traduzione,
considerato che le cause possono essere proposte in ciascuna delle 24 lingue ufficiali dell’Unione
e che la lingua di lavoro del Tribunale continua ad essere il francese42.
7. Passo ora ad occuparmi dei profili giuridici della questione e inizio con osservare che le
perplessità sulla correttezza del procedimento seguito non mancano. Anzitutto ci si può chiedere
se, dal punto di vista formale, la proposta della Corte del 2014 - che non consiste soltanto nel
mero aumento a 28 dei 12 o 9 giudici figuranti nella proposta del 2011 ma che incide,
all’evidenza, sull’architettura giudiziaria dell’Unione, non fosse altro per la prefigurata
soppressione del Tribunale della funzione pubblica, abbia determinato o meno una novazione
della procedura legislativa ordinaria, con la necessità eventuale di farla ripartire dalla prima lettura.
È ben vero che la proposta del 2011 non è mai stata formalmente ritirata e resta sui tavoli del
Consiglio dell’Unione e del Parlamento europeo; tuttavia non appare contestabile che il suo
contenuto è profondamente diverso da quello che risulta dalla proposta del 2014 e non può
essere semplicisticamente ricondotto ad una questione di maggiore o minore numero di giudici.
L’architettura giudiziaria delineata dalla proposta della Corte del 2014 richiede per di più la
presentazione, da parte della stessa Corte o della Commissione europea, ai sensi dell’art. 281
TFUE, di una ulteriore richiesta suscettibile di attivare una nuova proposta di modifica dello
Statuto della Corte, da sottoporre a distinta procedura legislativa ordinaria.
Ma è proprio l’architettura giudiziaria complessiva dell’Unione, con la prefigurata soppressione,
nel 2016, del Tribunale della funzione pubblica, che desta le maggiori perplessità sotto il profilo
del rispetto dei Trattati istitutivi. I detti Trattati - come insegna una sentenza di principio emessa
nel 1986 dalla stessa Corte di giustizia nella causa Les Verts/Parlamento europeo sono la
“costituzione di base” di una Unione, che soddisfi le esigenze di una “Unione di diritto”43. Ed,
invero, l’architettura giudiziaria fondata sulla presenza e coesistenza di tre organi giurisdizionali,
con la possibilità di creare, secondo la procedura legislativa ordinaria, in co-decisione quindi tra
Parlamento europeo e Consiglio, conformemente all’art. 257 TFUE, nuovi tribunali specializzati
competenti a decidere in primo grado sui ricorsi proposti in materie specifiche (ad esempio, un
Il menzionato volantino dell’organizzazione sindacale (v. nota 22) mette chiaramente in luce le segnalate
criticità e paventa il rischio che il peso dell’aggravio di lavoro derivante dal raddoppio dei giudici finisca
per ricadere sui servizi dell’istituzione Corte di giustizia, per di più ad effettivi costanti.
43 Sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, EU:C:1986:166, punto 23.
42
15
federalismi.it
|n. 8/2015
tribunale specializzato dei marchi e della proprietà intellettuale, i cui ricorsi attualmente
rappresentano circa il 35% del carico di lavoro del Tribunale) risulta appunto da successive
modifiche dei Trattati istitutivi, apportate dai Trattati di Nizza del 2001 e di Lisbona del 2007.
Appare molto discutibile che nel potere del legislatore dell’Unione di creare nuovi tribunali sia
altresì compreso il potere di procedere alla loro soppressione, in tal modo modificando
un’architettura giudiziaria, avente senz’altro carattere costituzionale, che figura iscritta nei Trattati
istitutivi (in particolare nell’art. 19, par. 1 TUE, oltre che nell’art. 257 TFUE), è frutto della
volontà degli Stati membri ed è stata consolidata dalle ratifiche dei Parlamenti nazionali, talvolta
precedute da referendum popolari. 44 La soppressione del Tribunale della funzione pubblica,
realizzata, da un lato, attraverso il trasferimento delle competenze giurisdizionali al Tribunale e,
dall’altro, integrando i posti dei giudici (se non le singole persone), nonché il personale dei
gabinetti e della cancelleria in quello del Tribunale equivale sia ad una vera e propria abrogazione
surrettizia, che per di più rende privo di qualsiasi effetto l’art. 257 TFUE, sia ad incidere anche
sull’art. 19, par. 1 TUE. Trattasi, all’evidenza, di decisioni certamente estranee ai poteri del
legislatore ordinario, nonostante l’abilitazione prevista dall’art. 281 TFUE.
Invero, è lecito ritenere che, quando al tempo dell’Atto unico europeo 45 e nella prospettiva
dell’istituzione del Tribunale di primo grado si decise di svincolare la modifica dello Statuto della
Vale anche la pena segnalare che quando la conferenza intergovernativa approvò il Trattato di Nizza del
2001, ove figurava per la prima volta la previsione della creazione di “camere giurisdizionali” (ora tribunali
specializzati), inserì nell’atto finale la dichiarazione n. 12, nella quale la Conferenza chiede alla Corte di
giustizia e alla Commissione europea di preparare quanto prima un progetto di decisione sull’istituzione di
una camera giurisdizionale competente a deliberare in primo grado in materia di controversie tra la
Comunità ed i suoi agenti”. La volontà di creare una giurisdizione specializzata in materia di funzione
pubblica appare chiara e si colloca nell’ottica ben nota dei tribunali amministrativi degli enti internazionali.
Non risulta che gli autori del Trattato abbiano manifestato né in quel momento né successivamente
un’idea diversa quanto all’allocazione di tali ricorsi. Né, come invece hanno fatto, sempre a Nizza, in
relazione alla procedura di riesame (art. 225, paragrafi 2 e 3, Trattato CE, ora art. 256, par. 2 e 3 TFUE)
hanno prefigurato una “rivalutazione” del funzionamento concreto di tali disposizioni fissando un
appuntamento “tre anni dopo l’entrata in vigore del Trattato di Nizza (dichiarazione n. 14)”.
45 Fu l’art. 12 dell’Atto unico europeo del 1986 a modificare l’art. 188 del Trattato istitutivo della
Comunità economica europea introducendo la possibilità che il Consiglio all’unanimità, su richiesta della
Corte di giustizia e previa consultazione della Commissione e del Parlamento europeo potesse modificare
le disposizioni del titolo III dello Statuto, relative alla procedura. Successivamente, l’art. 2, par. 35 del
Trattato di Nizza del 2001 emendò nuovamente il detto art. 188 (nel frattempo divenuto art. 245 del
Trattato istitutivo della Comunità europea) prevedendo che il Consiglio, sempre all’unanimità, potesse
modificare anche gli altri titoli dello Statuto (fatto salvo il titolo I e l’art. 64). In quell’occasione il potere di
iniziativa rispetto alle modifiche da apportare allo Statuto, finora riservato alla Corte, è stato riconosciuto
anche alla Commissione, previa consultazione della Corte e del Parlamento europeo. Da ultimo il Trattato
di Lisbona del 2007, nel quadro dell’aumento dei poteri del Parlamento europeo, ha consegnato le
modifiche dello Statuto ad una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, adottata secondo la
procedura legislativa ordinaria.
44
16
federalismi.it
|n. 8/2015
Corte dalla procedura di revisione dei Trattati (salvo che per lo status dei membri della Corte di
cui al titolo I dello Statuto e per l’art. 64, che disciplina il regime linguistico) non si sia mai voluto
consentire al legislatore ordinario di apportare per questa via modifiche capaci di incidere sulla
complessiva organizzazione del sistema giudiziario e delle vie di ricorso quale risulta dai Trattati
istitutivi. E ciò va ribadito nettamente di fronte a proposte radicali di modifica del sistema
giudiziario, ricordando anche che, pur se in altro contesto, la Corte ha affermato che in materia di
controllo giurisdizionale esiste un nucleo di valori essenziali non modificabili, costituenti un
blocco insuscettibile di essere modificato anche ricorrendo ai procedimenti di revisione
ordinaria46.
Piaccia o meno, la revisione dei Trattati istitutivi può avvenire, ai sensi dell’art. 48 TUE, solo con
il consenso (sia al momento della firma sia in quello della ratifica) di tutti gli Stati membri. La
procedura legislativa ordinaria prefigurata dall’art. 257 TUE presuppone invece il voto a
maggioranza qualificata rinforzata degli Stati membri nelle letture effettuate dal Consiglio
dell’Unione e quindi non è neppure possibile ragionare in termini di parallelismo delle forme. Ed
appare alquanto paradossale, sotto il profilo del principio della separazione dei poteri, che a
sostegno dei vantaggi della riforma proposta, la Corte affermi che essa va nel senso della
semplificazione dell’architettura giudiziaria.
Né la soppressione del Tribunale della funzione pubblica, senza una formale revisione dei
Trattati, è resa legittima dall’eventuale parere favorevole che il sopprimendo Tribunale dovesse
avere espresso in proposito47. Come non vedervi, se ciò accadesse, un qualche interesse degli
attuali giudici, che hanno tutti un mandato a termine, di vedersi proiettati in una prospettiva di
mandati rinnovabili, quali sono quelli presso il Tribunale48.
Il riferimento d’obbligo è, ovviamente, al parere reso dalla Corte di giustizia il 14 dicembre 1991, 1/91,
Spazio economico europeo, punti 69 ss. Su tale aspetto ci permettiamo di rinviare a CURTI GIALDINO C.,
Acquis communautaire, in Il diritto dell’Unione europea, 1996, pp. 643-688, spec. p. 657 ss.
47 D. SEYTRE, Skouris II: vives tensions enla cour, cit., riferisce che il 25 settembre 2014 il presidente del
Tribunale della funzione pubblica Sean Van Raepenbush avrebbe espresso in una nota inviata al
presidente della Corte Vassilios Skouris la sua soddisfazione rispetto alla proposta presentata dalla Corte al
Consiglio. Per Van Raepebusch sarebbe apprezzabile sia l’idea di raddoppiare i giudici del Tribunale sia di
integrare i giudici del Tribunale della funzione pubblica nel Tribunale, sopprimendo la giurisdizione
specializzata. Inoltre, Van Raepenbush si sarebbe espresso criticamente nei confronti della controproposta del Tribunale, volta a creare il tribunale specializzato per la proprietà intellettuale. Il che - è
difficile non crederlo - avrebbe provocato una grave tensione con il Presidente del Tribunale.
48 Non si deve sottacere che la procedura di nomina dei giudici del Tribunale della funzione pubblica,
disciplinata dall’art. 3 dell’Allegato I allo Statuto della Corte di giustizia, è affidata alla preventiva
valutazione delle candidature, individualmente presentate, da parte di un Comitato chiamato a fornire un
parere sul possesso di un’esperienza di alto livello adeguata alla funzione ed a stilare un elenco (in ordine
di merito) che deve comprendere un numero di candidati corrispondenti almeno al doppio del numero dei
46
17
federalismi.it
|n. 8/2015
Né, infine, sul piano della stessa correttezza costituzionale, appare ragionevole interpretare il
silenzio sul punto degli artt. 257 e 281 TFUE, nel senso di ritenere che le richieste di modifica
dell’apparato organizzativo-giurisdizionale dell’Unione siano riservate alla competenza esclusiva
della Corte di giustizia in senso stretto (o della Commissione europea), senza che il Tribunale sia
formalmente consultato qualora la richiesta lo riguardi direttamente49. La necessaria consultazione
delle giurisdizioni interessate da parte del legislatore è d’altra parte conforme alle
raccomandazioni del Consiglio d’Europa50.
8. Il personale auspicio di chi scrive è che, nel corso della sua seconda lettura, il Parlamento
europeo non dia il “via libera” ad una riforma che, per quanto detto, è costosa, inefficace e,
soprattutto, di dubbia costituzionalità.
Per far fronte alle esigenze di funzionalità resta, allo stato, l’opzione che l’autorità di bilancio
dell’Unione (Parlamento europeo e Consiglio) autorizzi nel 2015 e nel 2016 l’assunzione, come
agenti temporanei, di ulteriori referendari, che consentano, come dimostrano i dati del 2014, di
assorbire per intero l’arretrato giudiziario, nonché di rendere più spedita la trattazione delle cause
davanti al Tribunale.
Ciò consentirà anche di riprendere una ormai ineludibile riflessione volta sia a rendere più
efficace il lavoro giudiziario del Tribunale sia, più in generale, ad interrogarsi sul futuro del
sistema della tutela dei diritti nell’Unione europea51. In quest’ottica si potrà serenamente valutare
se sia preferibile – confermando l’attuale architettura giudiziaria, concepita al tempo del Trattato
di Nizza del 2001 – di procedere con la creazione di nuovi tribunali specializzati (a cominciare da
giudici che devono essere nominati dal Consiglio, che delibera all’unanimità ai sensi dell’art. 257, quarto
comma TFUE. Ora, può ben accadere che la persona valutata positivamente e nominata in ragione delle
specifiche competenze in materia di diritto della funzione pubblica europea, non possieda quelle
competenze molto più ampie nel diritto dell’Unione europea che presuppone l’esercizio della funzione di
giudice del Tribunale. E ciò, ovviamente, in disparte dalle preferenze dello Stato membro chiamato ad
esprimere la candidatura del giudice del Tribunale.
49 Nella nota del 9 dicembre 2014 al presidente del COREPER ambasciatore Stefano Sannino, (riprodotta
dal Financial Times Blog Brussel del 19 aprile 2015) il presidente del Tribunale Marc Jaeger segnala che, ad
avviso del Tribunale, “any new structural reform [shall] be proposed and examined by the competent institutions after
formal consultation of the court that is directly involved”.
50 V. le linee guida adottate dalla Commission européenne pour l’efficacité de la Justice, Strasburgo, 5-6 dicembre
2013, parte II, Linee guida per i legislatori e i decisori politici, sub D, n. 3.
51 V., in particolare, J.-V. LOUIS, La ‘réforme’ du Statut de la Cour, in Cahiers de droit européen, 2011, pp. 1-9; F.
DEHOUSSE (with the collaboration of M. ROULAND), The Reform of the EU Courts. The Need of a Management
Approach, TEPSA, EGMONT, Brussels, 2011; H. RÖSSLER, Europäische Gerichtsbarkeit auf dem Gebiet des
Zivilrechts. Strukturen, Entwicklungen und Reformperspektiven den Justiz- und Verfahrenrechts der Europäischen Union,
Mohr Siebeck, Tübingen, 2012; ID., Europe’s court under reform pressure, in Max-Plank-Gesellshaft, Research
News, 16 maggio 2012.
18
federalismi.it
|n. 8/2015
quello sulla proprietà intellettuale), come suggerisce il Tribunale, ovvero se sia più sensato
mettere fine alla esperienza dei tribunali specializzati, come sostiene la Corte.
Ad avviso di quest’ultima, infatti, il rimedio consistente nella creazione dei tribunali specializzati
appare illusorio per almeno cinque ragioni. In primo luogo, almeno un terzo delle cause attribuite
ai detti tribunali ritornerà davanti al Tribunale in via di impugnazione. In secondo luogo,
potrebbe prodursi una giurisprudenza non coerente, ad esempio qualora un ricorrente si
rivolgesse prima al tribunale specializzato e poi al Tribunale, mentre un altro ricorrente (o pure il
medesimo) si dovesse invece rivolgere ad un giudice nazionale e questi interpellasse la Corte di
giustizia in via pregiudiziale. In terzo luogo, la soppressione dei tribunali specializzati renderebbe
inutile la procedura di riesame da parte della Corte delle sentenze pronunciate dal Tribunale
sull’impugnazione della decisione del tribunale specializzato. In quarto luogo, l’istituzione dei
tribunali specializzati produrrebbe effetti solo dopo un lasso di tempo considerevole, come
dimostra la stessa vicenda dell’istituzione del Tribunale della funzione pubblica.52 In quinto luogo,
gli Stati riprenderebbero la piena “maitrise” della designazione e della nomine dei giudici, ponendo
fine alla diversa procedura prevista per i tribunali specializzati, che si basa in partenza su
candidature individuali.
Ad ognuno degli argomenti avanzati dalla Corte possono essere tuttavia opposti dei controargomenti. Mi limito a segnalarne soltanto cinque. Osservo, anzitutto, che se si ragiona in termini
di carico di lavoro dovuto alle impugnazioni, con 58 giudici del Tribunale e più di un migliaio di
sentenze pronunciate ogni anno le impugnazioni alla Corte si moltiplicheranno53 e ricadranno sul
numero fisso di un giudice per Stato membro, stabilito dall’art. 19, par. 2 TUE. Questo numero
resterà fissato a 28 almeno per 5 anni, dato che, secondo il programma illustrato davanti al
Parlamento europeo nel luglio 2014 dal presidente della Commissione Juncker, nel prossimo
lustro non vi saranno adesioni di nuovi Stati membri.
Rilevo, inoltre, che la paventata incoerenza della giurisprudenza – argomento che ricorda quelli
avanzati negli anni ottanta del Novecento per contrastare la creazione del Tribunale di primo
grado, prefigurata dall’Atto unico europeo – non va temuta, considerato che ormai si è formato
un corpus giurisprudenziale assai stabile, in particolare in materia di proprietà intellettuale.
Vale la pena di ricordare in proposito che la Corte è sempre stata contraria all’istituzione di un
tribunale della proprietà intellettuale. La motivazione che essa ha sempre avanzato al riguardo è
Lo stesso argomento figura nel parere reso dalla Commissione europea relativamente alla proposta della
Corte del 2011 (par. 29).
53 M. VAN DER WOUDE, op. cit., p. 11, stima a 150 l’anno le ulteriori impugnazioni che graveranno sulla
Corte.
52
19
federalismi.it
|n. 8/2015
fondata sulla funzione della Corte di garantire l’uniformità del diritto europeo. La detta
uniformità viene garantita accentrando nella Corte il potere di decidere sia sulle impugnazioni
delle decisioni del Tribunale sia di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dai giudici
nazionali. Creare un tribunale specializzato sulla proprietà intellettuale significherebbe assegnare
al Tribunale la competenza a giudicare sulle impugnazioni, rompendo pertanto il parallelismo che
la Corte vede tra la competenza di impugnazione e quella pregiudiziale (problema che non si
pone ovviamente per quanto riguarda il contenzioso della funzione pubblica).
Di regola, a tale argomentazione viene replicato, anche dagli stessi giudici del Tribunale,54 che la
prospettazione, pur condivisibile sul piano dei principi, non può essere seguita sul piano pratico.
In quest’ottica si afferma, proprio con riferimento alla materia dei marchi: a) che le pregiudiziali
vertenti su questioni di diritto analoghe a quelle che conosce il Tribunale sulla base dei ricorsi
diretti sono particolarmente rare (3 o 4 cause l’anno);55 b) che, in ogni caso, proprio per garantire
la detta esigenza di uniformità allorché esista un grave rischio per l’unità o la coerenza del diritto
dell’Unione l’art. 256 TFUE ha previsto la procedura di riesame.
La tesi avanzata dalla Corte, peraltro, non convince neppure sul piano dei principi, sempre che
tali principi non siano dedotti da un sistema processuale astratto, ma rispecchino il sistema
giudiziario risultante dai Trattati istitutivi. Il detto sistema, qual è disegnato dal Trattato di Nizza
del 2001 e confermato dal Trattato di Lisbona del 2007, è basato su di una istituzione giudiziaria
unitaria (la Corte di giustizia dell’Unione) composta da tre istanze giurisdizionali (la Corte in
senso stretto, il Tribunale, il Tribunale della funzione pubblica) competenti a conoscere ricorsi in
ragione della materia o della qualità del ricorrente, con un sistema di impugnazioni delle decisioni
dei tribunali specializzati ed una competenza pregiudiziale che gli autori dei detti Trattati non
hanno inteso come accentrato. Tanto è vero che a Nizza è stato stabilito che il Tribunale è
competente a conoscere dei ricorsi proposti contro le decisioni dei tribunali specializzati (art. 225
Trattato della Comunità europea, ora art. 256, par. 2 TFUE). E sempre a Nizza è stata pure
prefigurata l’attribuzione al Tribunale della competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali
in talune materie specifiche determinate dallo Statuto (art. 225 TCE, ora art. 256, par. 3 TFUE).
Si può osservare, al riguardo, che la competenza pregiudiziale non è stata trasferita al Tribunale,
Cfr. M. VAN DER WOUDE, op. cit., p. 10.
Il cd. contenzioso in materia di proprietà intellettuale dinanzi al Tribunale concerne esclusivamente
ricorsi contro decisioni delle commissioni di ricorso dell’Ufficio di Alicante per l’Armonizzazione nel
mercato interno (marchi, disegni e modelli, UAMI). Le cause relative ai marchi o disegni e modelli
nazionali, quelle che potrebbero indurre il giudice nazionale a porre questioni pregiudiziali, negli ultimi 10
anni si contano sulle dita di due mani.
54
55
20
federalismi.it
|n. 8/2015
ma ciò non è dipeso, a mio parere, da una valutazione (fra l’altro condivisibile) dell’opportunità di
non spezzettare la competenza pregiudiziale e di lasciare in capo alla sola la Corte la funzione
nomofilattica, quanto piuttosto dalla circostanza che il potere di attivare la detta devoluzione è
stata lasciato nelle mani della Corte (e della Commissione europea).
Resta il fatto che gli autori dei Trattati nel disegnare l’architettura costituzionale del sistema di
tutela giudiziaria dell’Unione, non hanno affatto escluso questa possibilità ed hanno anzi
prefigurato un sistema giurisdizionale “a forma di costellazione”, nell’ambito del quale, beninteso,
la Corte, attraverso l’apposita procedura di riesame, di cui all’art. 256, par. 2 e 3 TFUE, assicuri il
carattere unitario e la coerenza del diritto dell’Unione 56 . Stupisce, pertanto, che la Corte
proponga, come essa fa nella proposta del 2014, una riforma della detta architettura, da essa
addirittura derubricata a “semplificazione” del sistema.
Osservo, ancora, che l’aumento fino al raddoppio dei giudici del Tribunale implicherebbe,
all’evidenza, una moltiplicazione delle sezioni, la quale a sua volta comporterebbe una
frammentazione delle diverse categorie di cause. Ne risulterebbe, probabilmente, la necessità di
procedere ad una certa specializzazione delle sezioni (ed in prospettiva degli stessi giudici), poco
compatibile con un Tribunale “generale”, come specifica, non a caso, la denominazione
dell’organo giurisdizionale in lingua greca, inglese, portoghese e spagnola. Occorre tenere
presente che il Tribunale, attraverso la progressiva estensione delle sue competenze è ormai
divenuto la giurisdizione di diritto comune competente a conoscere la quasi totalità dei ricorsi
diretti introdotti contro le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione. E la specializzazione
delle sezioni, preconizzata nel parere della Commissione europea, potrebbe financo comportare
una pericolosa “politicizzazione” dei portafogli dei giudici ed influire sulla loro stessa
assegnazione alle sezioni, spostando, come non si è mancato di notare, il problema della
nazionalità dei giudici dalla conferenza degli Stati membri al Tribunale57.
Segnalo, poi, che - come dimostrano le statistiche giudiziarie, nazionali ed europee - la
produttività dei tribunali specializzati è senza ombra di dubbio superiore a quella dei tribunali
Detta procedura, non a caso attivata da un’istanza neutra, qual è il primo avvocato generale della Corte,
costituisce una sorta di ricorso nell’interesse della legge, volto a finalità che oltrepassano la tutela dei
singoli, da promuovere nel caso in cui l’errore di diritto commesso dal Tribunale sia di una gravità
particolare e/o il suo impatto oltrepassi il caso di specie. Sulla detta procedura v., inter alia, A. TIZZANO,
P. IANNUCCELLI, Prèmieres applications de la procédure de ‘réexamen’ devant la Cour de justice de l’Union européeenne,
in Il diritto dell’Unione europea, 2010, pp. 681-705; R. ROUSSELOT, La procedure de réexamen en droit de l’Union
européenne, in Cahiers de droit européen, 2014, pp. 535-596.
57 M. VAN DER WOUDE, op. loc. cit.
56
21
federalismi.it
|n. 8/2015
generali, a sua volta maggiore di quella delle corti supreme. I dati delle Relazioni annuali della Corte
di giustizia confermano inequivocabilmente questo rilievo.
Infine, a proposito, per un verso, del margine di manovra riservato agli Stati nelle nomine, molto
spesso esercitato in modo assolutamente opaco, e, per altro verso, del funzionamento dei
Comitati di valutazione di cui all’art. 255 TFUE (per giudici ed avvocati generali della Corte e per
giudici del Tribunale) e dell’art. 3 dell’allegato I allo Statuto della Corte (per i giudici del Tribunale
della funzione pubblica) mi limito ad esprimere la netta preferenza per procedure a livello
nazionale che assicurino l’effettività del principio della trasparenza. Ribadisco inoltre la
contrarietà, da tempo espressa 58 , per la scelta di far valutare i candidati proposti dagli Stati
membri da Comitati ad hoc (quale quello dell’art. 255 TFUE). Invero, nell’ambito di siffatti
Comitati, in ragione della logica autoreferenziale con la quale sono composti, non vanno affatto
esclusi casi, anche eclatanti, di “conflitti di interesse”, come nel caso in cui il candidato venga
valutato da un ex membro della Corte di giustizia o del Tribunale presso il quale abbia
precedentemente svolto le funzioni di referendario. Il che potrebbe ingenerare il rischio, anche
involontario, di favoritismi, il cui solo sospetto è tale da lasciare una macchia indelebile sul
candidato ritenuto idoneo (a prescindere dalle sue capacità e competenze che possono anche
essere notorie) con grave pregiudizio per le funzioni giurisdizionali. Molto meglio, trattandosi
delle giurisdizioni dell’Unione, sarebbe a mio parere un meccanismo che affidi la valutazione dei
designati all’istituzione parlamentare europea, ben potendo essere superati i dubbi riguardo a
qualsiasi presunto rischio di politicizzazione59.
Si può allora concludere riportando un passaggio del parere reso dalla Commissione europea sulla
proposte di modifica dello Statuto della Corte presentata da quest’ultima nel 2011. Osservava
molto correttamente la Commissione, pur condividendo sostanzialmente l’impianto delle
modifiche richieste, che “le proposte della Corte invitano tuttavia a una riflessione approfondita
poiché sono suscettibili di condizionare nel tempo l’assetto giurisdizionale dell’Unione. Una
modifica allo statuto di un organo giurisdizionale non ha mai scarsa rilevanza, poiché tale statuto
C. CURTI GIALDINO, La Costituzione europea. Genesi - Natura - Struttura - Contenuto, Istituto Poligrafico e
Zecca dello Stato, Roma, 2005, pp. 154-155.
59 La capacità delle assemblee parlamentari di effettuare scelte ponderate è dimostrata dal ruolo di alcuni
parlamenti nazionali europei nella nomina dei giudici delle più alte giurisdizioni (cinque giudici della Corte
costituzionale italiana, sei giudici del Consiglio costituzionale francese, nonché delle nomine dei giudici
della Corte costituzionale federale, della Corte federale di cassazione e della Corte federale amministrativa
tedesche), dall’advice and consent espresso dal Senato sulle nomine dei giudici della Corte suprema degli Stati
Uniti, nonché dalle nomine dei giudici della Corte europea dei diritti dell’uomo effettuate dall’Assemblea
parlamentare del Consiglio d’Europa.
58
22
federalismi.it
|n. 8/2015
è il presupposto su cui si fonda la legittimità delle sue decisioni”. A maggior ragione
l’approfondimento è d’obbligo con riguardo alla riforma presentata dalla Corte nell’ottobre 2014,
dato che essa, oltre a procedere all’aumento dei giudici, incide profondamente sull’architettura
giudiziaria dell’Unione, comportando una modifica assolutamente radicale della stessa, che, per
quanto finora detto, appare inappropriata, costosa e, soprattutto, di molto dubbia costituzionalità.
23
federalismi.it
|n. 8/2015