Patrizia Saggini
LA FATTURA ELETTRONICA
PER GLI ENTI LOCALI
Approfondimenti normativi
e soluzioni organizzative
Cat. I - N. 017100 - Grafiche E. GASPARI
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ISBN 978 - 88 - 97407 -
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INDICE
Prefazione..................................................................................................................................................9
1.Introduzione alla fattura elettronica........................................................................11
1. Come nasce la fattura elettronica nelle imprese.......................................................11
2. La fattura elettronica nella Pubblica Amministrazione.......................................17
3. I vantaggi della fattura elettronica.....................................................................................22
4. Adeguamento alla normativa europea.............................................................................29
2. La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica
amministrazione.........................................................................................................................33
1. Contenuto ed emissione della fattura elettronica....................................................33
2. Trasmissione della Fattura Elettronica............................................................................46
3. Conservazione della fattura elettronica..........................................................................55
4. Adempimenti delle PA per l’attivazione della fattura elettronica.................63
5. La registrazione delle fatture..................................................................................................70
3. Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi......................77
1. Gestione dell'innovazione nell'organizzazione..........................................................77
2. Processo di ricezione, registrazione e liquidazione della fattura
elettronica...........................................................................................................................................82
3. I benefici economici e organizzativi del nuovo processo....................................86
4. La dematerializzazione dell'intero ciclo dell'ordine...............................................92
5
Indice
4. Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica............................................99
1. Rapporto tra la fattura elettronica e la Piattaforma di Certificazione
dei Crediti (PCC).........................................................................................................................99
2. La fatturazione attiva...............................................................................................................104
3. Un primo bilancio della fatturazione elettronica..................................................107
4. Prospettive future.......................................................................................................................112
Appendice normativa................................................................................................................117
1. Legge 22 dicembre 2008, n. 203 - Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2009).119
2. D.M. 3 aprile 2013, n. 55 - Regolamento in materia di emissione,
trasmissione e ricevimento della fattura elettronica da applicarsi alle
amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 1, commi da 209 a
213, della legge 24 dicembre 2007, n. 244..............................................................129
3. D.L. 24 aprile 2014, n. 66 - Misure urgenti per la competitività e la
giustizia sociale.............................................................................................................................152
4. D.M. 17 giugno 2014 - Modalità di assolvimento degli obblighi
fiscali relativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione su
diversi tipi di supporto - articolo 21, comma 5, del decreto legislativo
n. 82/2005......................................................................................................................................155
5. Circolare MEF 4 novembre 2013, n. 37 - Attuazione del Regolamento
in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura
elettronica da applicarsi alle amministrazioni pubbliche ai sensi
dell’articolo 1, commi da 209 a 213, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244 - Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 3 aprile
2013, n. 55 – Prime istruzioni operative...................................................................157
6. Circolare Dipartimento Funzione Pubblica 31 marzo 2014, n. 1
- Decreto 3 aprile 2013, n. 55, in tema di fatturazione elettronica Circolare interpretativa..........................................................................................................160
7. Circolare Agenzia delle Entrate 24 giugno 2014, n. 18/E - IVA Ulteriori istruzioni in tema di fatturazione..............................................................166
8. AGID – Specifiche operative per l’identificazione univoca degli uffici
centrali e periferici, delle amministrazioni, destinatari della
fatturazione elettronica...........................................................................................................176
6
Indice
9. Circolare MEF 25 giugno 2014, n. 21 - Piattaforma per la certificazione
dei crediti. Modalità di trasmissione dei dati. Regole tecniche per la
comunicazione dei dati riferiti a fatture (o richieste equivalenti di
pagamento). Art. 27 decreto legge 24 aprile 2014 n. 66, convertito
con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.......................................204
10. AGID, Documento di illustrazione Questionario Fatturazione
Elettronica.......................................................................................................................................209
7
Prefazione
Probabilmente l’obbligo di fatturazione elettronica dei fornitori verso la
Pubblica Amministrazione, già operativo dal 6 giugno 2014 verso le Amministrazioni centrali e di prossima attivazione per tutte le altre Amministrazioni
– compresi gli enti locali – il prossimo 31 marzo 2015, rappresenta una delle
più grandi svolte digitali mai realizzate in Italia.
Come in realtà doveva essere il protocollo informatico nel 2004, ma ha
riguardato solo le PA e per lungo tempo è rimasto parzialmente inattuato e
non ha comportato quei benefici in termini di digitalizzazione dei documenti
amministrativi che invece ci si attendeva.
La fatturazione elettronica, invece, ha il doppio vantaggio che obbliga sia
il mondo delle imprese fornitrici e sia le Amministrazioni clienti a ripensare le
modalità di trattamento dei documenti collegati in prima istanza al pagamento della fattura, ed eventualmente successivamente all’intero ciclo dell’ordine,
passando da un processo interamente cartaceo ad un processo digitale, o in
altri termini “paperless” (senza carta).
Ho parlato di “obbligo”, perché la possibilità di pagare la fattura è vincolata
al formato digitale della fattura; mi piacerebbe invece che alla fine della lettura
di queste pagine tutti noi fossimo convinti che quella che ci dà il legislatore è
invece una grande opportunità di cambiamento, che – se ben utilizzata – può
dare vantaggi in termini procedurali ed economici a tutta l’organizzazione.
Trattare la fattura elettronica all’interno di un ente non è un problema
che riguarda solo i sistemi informatici o solo la contabilità, è un modo nuovo
di approcciare il documento informatico, che richiede il coinvolgimento di
tutti quelli che hanno a che fare con il documento “fattura”, per ripensare il
processo in una nuova modalità.
9
1. Introduzione alla fattura elettronica
1. Come nasce la fattura elettronica nelle imprese
La fattura è un documento fiscale che attesta la richiesta di pagamento di
una fornitura, inviato dall’impresa fornitrice al cliente (soggetto pubblico o
privato); la disciplina della fattura trae origine dal D.P.R. 26/10/1972, n. 633,
che contiene le disposizioni relative all’Imposta sul Valore Aggiunto.
La fattura è il documento amministrativo per eccellenza, il più importante documento aziendale in grado di rappresentare nel tempo un’operazione
commerciale, e da cui scaturiscono risvolti:
– fiscali: detrazione dell’IVA e deducibilità del costo,
– civili: ingiunzioni di pagamento ed efficacia probatoria,
– penali: reati tributari e reati disciplinati dal diritto fallimentare,
– finanziari: la gestione del credito e la riconciliazione delle fatture ai
pagamenti e agli incassi.
La fattura contiene una serie di informazioni necessarie ai fini di un’integrazione del processo di fatturazione elettronica con i sistemi gestionali fornitori e PP.AA. e/o con i sistemi di pagamento, e con tutti quelli che gestiscono
informazioni riferite alle tipologie di beni/servizi e alle necessità informative
concordate tra operatore e PA.
Inoltre la fattura rappresenta il ciclo finale dell’ordine, che attesta per il
fornitore la richiesta di pagamento di un’avvenuta prestazione di beni o di
servizi, e con il conseguente pagamento il cliente attesta la regolarità della
fornitura ricevuta, e quindi la chiusura del contratto.
11
Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
Fino a poco tempo fa il formato del documento della fattura era quasi
esclusivamente cartaceo; con la modifica introdotta dall’art. 21(1) del D.P.R.
26/10/1972, n. 633, è stato introdotto il concetto di fattura elettronica, intendendo il documento che “è stato emesso e ricevuto in qualunque formato
elettronico”. Il ricorso alla fattura elettronica “è subordinato all’accettazione
da parte del destinatario”.
Questo articolo è stato modificato dalla L. 24/12/2012 n. 228 (cd. Legge
di stabilità 2013) con l’art. 1 commi dal 325 al 328 - in attuazione di quanto
I commi 1 e 2 dell’art. 21 del DPR 633/1972 prevedono che:
1 - Per ciascuna operazione imponibile il soggetto che effettua la cessione del bene o la
prestazione del servizio emette fattura, anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili o,
ferma restando la sua responsabilità, assicura che la stessa sia emessa, per suo conto, dal cessionario o dal committente ovvero da un terzo. Per fattura elettronica si intende la fattura che è
stata emessa e ricevuta in un qualunque formato elettronico; il ricorso alla fattura elettronica
è subordinato all’accettazione da parte del destinatario. (…) La fattura, cartacea o elettronica,
si ha per emessa all’atto della sua consegna, spedizione, trasmissione o messa a disposizione
del cessionario o committente.
2 - La fattura contiene le seguenti indicazioni:
a) data di emissione;
b) numero progressivo che la identifichi in modo univoco;
c) ditta, denominazione o ragione sociale, nome e cognome, residenza o domicilio del
soggetto cedente o prestatore, del rappresentante fiscale nonché ubicazione della stabile organizzazione per i soggetti non residenti;
d) numero di partita IVA del soggetto cedente o prestatore;
e) ditta, denominazione o ragione sociale, nome e cognome, residenza o domicilio del
soggetto cessionario o committente, del rappresentante fiscale nonché ubicazione della stabile
organizzazione per i soggetti non residenti;
f ) numero di partita IVA del soggetto cessionario o committente ovvero, in caso di soggetto passivo stabilito in un altro Stato membro dell’Unione europea, numero di identificazione IVA attribuito dallo Stato membro di stabilimento; nel caso in cui il cessionario o committente residente o domiciliato nel territorio dello Stato non agisce nell’esercizio d’impresa,
arte o professione, codice fiscale;
g) natura, qualità e quantità dei beni e dei servizi formanti oggetto dell’operazione;
h) corrispettivi ed altri dati necessari per la determinazione della base imponibile, compresi quelli relativi ai beni ceduti a titolo di sconto, premio o abbuono di cui all’articolo 15,
primo comma, n. 2;
i) corrispettivi relativi agli altri beni ceduti a titolo di sconto, premio o abbuono;
l) aliquota, ammontare dell’imposta e dell’imponibile con arrotondamento al centesimo
di euro;
m) data della prima immatricolazione o iscrizione in pubblici registri e numero dei chilometri percorsi, delle ore navigate o delle ore volate, se trattasi di cessione intracomunitaria di
mezzi di trasporto nuovi, di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 30 agosto 1993, n.
331, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n. 427;
n) annotazione che la stessa è emessa, per conto del cedente o prestatore, dal cessionario
o committente ovvero da un terzo.
(1)
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Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
previsto dalla Direttiva 45/2010/UE in materia di IVA - a decorrere dal 1°
gennaio 2013.
Gli elementi indicati nell’art. 21 del DPR 633/1972 sono obbligatori, e
in loro assenza le pubbliche amministrazioni non possono procedere al pagamento delle fatture.
Prima di questa modifica normativa, era necessario un accordo tra le parti
per inviare e ricevere la fattura in un formato diverso da quello cartaceo, come
previsto dalla Circolare del 19/10/2005 n. 45 dell’Agenzia delle Entrate(2),
in cui si definisce che:
a)per trasmissione si intende “l’invio della fattura mediante l’utilizzo
di procedure informatizzate (quali il sistema di trasmissione EDI, la
posta elettronica certificata, il telefax, via modem) per le quali è stato
preventivamente acquistato il consenso del destinatario”;
b) l’invio della fattura “mediante un qualsiasi strumento elettronico
(es. via e-mail), senza il consenso del cliente, non dà luogo ad una
trasmissione elettronica, bensì ad una consegna o spedizione della stessa mediante strumenti elettronici. Ne consegue che la fattura è elettronica solo per l’emittente, se ovviamente emessa in tale formato, mentre
è sempre cartacea per il ricevente”; lo stesso dicasi nel caso di utilizzo di
fax tradizionali.
In seguito alla nuova formulazione dell’art. 21 del DPR 633/1972 citato,
la Circolare dell’Agenzia delle Entrate 3.5.2013, n. 12(3), ha chiarito che:
a) la fattura elettronica si ha per emessa “quando viene “messa a disposizione del cessionario o committente”, ad esempio sul sito portale
elettronico dell’emittente ovvero del terzo incaricato dell’emissione per
suo conto”;
b) la fattura elettronica si considera messa a disposizione “quando al
destinatario venga inviato un messaggio (e-mail) contenente un protocollo di comunicazione ed un link di collegamento al server ove lo
stesso può effettuare, in qualsiasi momento, il download della fattura,
ossia scaricare un documento”.
La circolare del 19/10/2005 n. 45 è consultabile a questo indirizzo: http://www.
agenziaentrate.gov.it/wps/file/Nsilib/Nsi/Home/CosaDeviFare/ComunicareDati/Impronta+dei+documenti+informatici/Normativa+e+prassi+Comunicazione+impronta+documenti+informatici/Circolare+45+del+19_10_2005/circolare_45_2005.pdf
(3)
La circolare è consultabile a questo indirizzo: http://www.agenziaentrate.gov.it/
wps/file/nsilib/nsi/documentazione/provvedimenti+circolari+e+risoluzioni/circolari/archivio+circolari/circolari+2013/maggio+2013/circolare+12+03052013/circ+12e+del+3+maggio+2013.pdf
(2)
13
Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
Invece, a partire dal 1° gennaio 2013, il fornitore può inviare la fattura
in formato elettronico al cliente, senza bisogno di alcuna formalità; il punto è stato chiarito dalla recente circolare dell’Agenzia delle Entrate n. 18/E
del 24/6/2014(4), che collega il trattamento della fattura elettronica come documento digitale facendo riferimento al “comportamento concludente” del
cliente, che dimostra di accettare la fattura elettronica semplicemente non
stampandola e trattandola come documento elettronico.
È quanto mai necessario precisare che con il termine “fattura elettronica” si
possono intendere 2 tipologie di documenti informatici:
–Il documento “non strutturato”, come ad esempio il file in formato
di testo (ES: con estensione PDF o PDF/A)
–Il documento “strutturato”, come invece la fattura in formato XML,
sulla cui base è stato definito il tracciato della “FatturaPA”;
Nel primo caso il documento dovrà essere trattato in modalità digitale,
soprattutto per quanto riguarda l’archiviazione e la conservazione, ma non è
possibile alcun trattamento dei dati in esso contenuti.
A differenza di ciò che avviene invece nel secondo caso, in cui i dati della
fattura possono essere utilizzati direttamente dai sistemi contabili del soggetto
ricevente, per velocizzare e semplificare il trattamento delle operazioni di registrazione, validazione e pagamento.
Nelle imprese private, “lo scambio informativo necessario per la gestione
di una transazione può avvenire attraverso un’integrazione diretta supportata
da sistemi EDI (Electronic Data Interchange)(5).
I collegamenti EDI consentono la trasmissione di informazioni strutturate
che i sistemi informativi di mittente e ricevente, una volta appositamente
allineati, sono in grado di gestire in una relazione generalmente definita come
“application-to-application” (A2A, cioè senza l’intervento diretto di un’interazione umana salvo quando esplicitamente richiesta).
Gli elementi fondamentali che caratterizzano uno scambio in formato elettronico strutturato EDI possono, in linea di massima, essere riassunti in due
gruppi.
La circolare è consultabile a questo indirizzo: http://www.agenziaentrate.gov.it/
wps/file/nsilib/nsi/documentazione/provvedimenti+circolari+e+risoluzioni/circolari/archivio+circolari/circolari+2014/giugno+2014/circolare+n18e+del+24+giugno+2014/cir18e+del+24+06+14.pdf
(5)
Questa è la definizione di EDI: “La trasmissione elettronica di dati (EDI) è il trasferimento elettronico, tra sistemi informatici, di dati commerciali e amministrativi, mediante
una norma concordata tra le parti coinvolte per strutturare messaggi (messaggi EDI).” In base
alla Raccomandazione 94/820/CE.
(4)
14
Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
• Infrastruttura di comunicazione – consente alle imprese di scambiare
flussi di informazioni strutturate (direttamente elaborabili dai sistemi
informativi aziendali) con le controparti commerciali. Le tipologie di
documenti scambiati comprendono, essenzialmente, i documenti del
ciclo transazionale ordine-consegna-fatturazione-pagamento (ordini di
acquisto, conferme d’ordine, documenti di trasporto, fatture, anagrafiche prodotti ecc.).
• Protocolli e codifiche di comunicazione – i messaggi EDI sono scritti in
base a proto- colli di comunicazione che utilizzano codifiche/formati
di comunicazione (in grado di definire la struttura dei messaggi, in
termini di campi e record che devono contenere) che possono essere standard definiti a livello internazionale. Il principale standard di
comunicazione utilizzato nel nostro paese è l’UN/EDIFACT – di cui
esistono numerose varianti o “dialetti” – ma non è altresì da escludere
l’utilizzo di tracciati di comunicazione proprietari.
Le infrastrutture di comunicazione possono essere realizzate come integrazione diretta (senza l’intermediazione di alcun provider) tra le imprese oppure
essere costituite da vere e proprie reti di provider – i cosiddetti VAN EDI –
che possono effettuare attività di trasmissione dei messaggi EDI da azienda
mittente (Fornitore) ad azienda destinatario (Cliente) ma anche attività di
traduzione (nel caso in cui mittente e destinatario utilizzino standard di comunicazione differenti).”(6)
La diffusione della fattura “strutturata” nel mondo delle imprese non è
molto ampia, come risulta da un’indagine del Politecnico di Milano, soprattutto per la complessità tecnologica dovuta all’utilizzo di piattaforme comuni
tra fornitore e cliente: infatti, risulta essere per lo più utilizzata da aziende
che appartengono allo stesso gruppo societario, o che hanno in essere accordi
commerciali di partnership.
(6)
“Quaderno del FARE - Digitalizzazione del Ciclo dell’Ordine”, pag. 26 – 27, a cura
del Politecnico di Milano – Dipartimento di Ingegneria Gestionale, disponibile all’indirizzo
http://www.osservatori.net/dati-e-pubblicazioni/dettaglio/journal_content/56_INSTANCE_VP56/10402/1483319
15
Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
Fonte: Politecnico di Milano – Osservatorio Fatturazione e dematerializzazione
La fattura, cartacea o elettronica, si ha per emessa all’atto della sua consegna, spedizione, trasmissione o messa a disposizione del cessionario o committente.
Se il cedente o prestatore trasmette più fatture elettroniche in unico lotto allo stesso destinatario, le indicazioni comuni alle diverse fatture possono
essere inserite una sola volta, purché per ogni fattura sia accessibile la totalità
delle informazioni.
L’emittente assicura l’autenticità dell’origine, l’integrità del contenuto e
la leggibilità della fattura dal momento della sua emissione fino al termine
del suo periodo di conservazione (cd. AIL, e cioè Autenticità, Integrità e
Leggibilità).
L’autenticità dell’origine e l’integrità del contenuto possono essere garantite mediante sistemi di controllo di gestione idonei ad assicurare il collegamento affidabile tra la fattura emessa e la cessione dei beni e la prestazione di
servizi ad essa riferibile ovvero mediante l’apposizione della firma elettronica
qualificata o digitale dell’emittente o mediante sistemi EDI di trasmissione
elettronica dei dati o altre tecnologie in grado di garantire l’autenticità dell’origine e l’integrità dei dati.
La leggibilità, secondo quanto previsto dalle Note esplicative della direttiva 2010/45/UE, è soddisfatta se:
– il documento e i suoi dati sono resi prontamente disponibili, anche
dopo il processo di conversione, in una forma leggibile per l’uomo su
schermo o tramite stampa;
16
Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
– è possibile verificare che le informazioni del file elettronico originale
non siano state alterate rispetto a quelle del documento leggibile presentato.
L’articolo 21 del DPR. 633/1973, pur richiedendo che il soggetto passivo
assicuri la leggibilità della fattura dal momento della sua emissione fino al
termine del suo periodo di conservazione, non individua – a differenza di
quanto avviene per i requisiti di autenticità dell’origine ed integrità del contenuto – le modalità idonee a garantire la leggibilità della fattura.
Le Note esplicative sopra citate prescrivono la disponibilità, per tutto il periodo di archiviazione, di un visualizzatore adeguato e affidabile del formato
elettronico delle fatture.
L’Agenzia delle Entrate ha fatto presente che “la fattura può essere resa leggibile anche solo in sede di accesso, ispezione o verifica da parte degli organi
accertatori, prescrivendo il legislatore esclusivamente l’obbligo di dotarsi della
strumentazione idonea a rendere il formato comprensibile per l’uomo.”
Si precisa, inoltre, che “la leggibilità di una fattura elettronica, dal momento dell’emissione al termine del periodo di archiviazione, può essere garantita
in qualsiasi modo, con l’avvertenza, tuttavia, che la firma elettronica avanzata
e la trasmissione elettronica dei dati di cui all’articolo 233, paragrafo 2, della
direttiva 2006/112/CE non sono di per sé sufficienti per assicurare la leggibilità.”(7)
2. La fattura elettronica nella Pubblica Amministrazione
La fattura elettronica per le Pubbliche Amministrazioni è stata prevista con
la L. Finanziaria 2007 (L. 244/2007), all’art. 1, commi 209 – 214:
209. Al fine di semplificare il procedimento di fatturazione e registrazione delle operazioni imponibili, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 213, l’emissione, la trasmissione,
la conservazione e l’archiviazione delle fatture emesse nei rapporti con
le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, della legge
31 dicembre 2009, n. 196, nonché con le amministrazioni autonome,
anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili, deve essere effettuata
esclusivamente in forma elettronica, con l’osservanza del decreto legisla(7)
Circolare n. 18/E dell’Agenzia delle Entrate, emessa in data 24/6/2014, che contiene “Ulteriori istruzioni in tema di fatturazione.” e disponibile al seguente link: http://www.
agenziaentrate.gov.it/wps/file/nsilib/nsi/documentazione/provvedimenti+circolari+e+risoluzioni/circolari/archivio+circolari/circolari+2014/giugno+2014/circolare+n18e+del+24+giugno+2014/cir18e+del+24+06+14.pdf
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Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
tivo 20 febbraio 2004, n. 52, e del codice dell’amministrazione digitale,
di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.
210. A decorrere dal termine di tre mesi dalla data di entrata in vigore
del regolamento di cui al comma 213, le amministrazioni e gli enti di
cui al comma 209 non possono accettare le fatture emesse o trasmesse
in forma cartacea né possono procedere ad alcun pagamento, nemmeno
parziale, sino all’invio in forma elettronica.
211. La trasmissione delle fatture elettroniche avviene attraverso il Sistema di interscambio istituito dal Ministero dell’economia e delle finanze
e da questo gestito anche avvalendosi delle proprie strutture societarie.
212. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da emanare entro il 31 marzo 2008 è individuato il gestore del Sistema di interscambio e ne sono definite competenze e attribuzioni, ivi comprese
quelle relative:
a) al presidio del processo di ricezione e successivo inoltro delle fatture
elettroniche alle amministrazioni destinatarie;
b)alla gestione dei dati in forma aggregata e dei flussi informativi anche ai fini della loro integrazione nei sistemi di monitoraggio della
finanza pubblica.
213. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, sono definite, in conformità a quanto previsto dagli standard del Sistema pubblico di connettività (SPC):
a) le regole di identificazione univoca degli uffici centrali e periferici
delle amministrazioni destinatari della fatturazione;
b)le regole tecniche relative alle soluzioni informatiche da utilizzare
per l’emissione e la trasmissione delle fatture elettroniche e le modalità di integrazione con il Sistema di interscambio;
c) le linee guida per l’adeguamento delle procedure interne delle amministrazioni interessate alla ricezione ed alla gestione delle fatture
elettroniche;
d) le eventuali deroghe agli obblighi di cui al comma 209, limitatamente a determinate tipologie di approvvigionamenti;
e) la disciplina dell’utilizzo, tanto da parte degli operatori economici,
quanto da parte delle amministrazioni interessate, di intermediari
abilitati, ivi compresi i certificatori accreditati ai sensi dell’articolo
29 del codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, allo svolgimento delle attività informatiche
18
Capitolo 1 - Introduzione alla fattura elettronica
necessarie all’assolvimento degli obblighi di cui ai commi da 209 al
presente comma;
f ) le eventuali misure di supporto, anche di natura economica, per le
piccole e medie imprese;
g) la data a partire dalla quale decorrono gli obblighi di cui al comma
209 e i divieti di cui al comma 210, con possibilità di introdurre gradualmente il passaggio al sistema di trasmissione esclusiva in forma
elettronica;
g-bis) le regole tecniche idonee a garantire l’attestazione della data, l’autenticità dell’origine e l’integrità del contenuto della fattura elettronica, di cui all’articolo 21, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, per
ogni fine di legge.
214. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione,
d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma
213, è stabilita la data dalla quale decorrono gli obblighi previsti dal
decreto stesso per le amministrazioni locali di cui al comma 209.
La piattaforma di gestione della Fattura Elettronica – il Sistema di Interscambio (SdI) previsto dalla normativa (comma 2012 sopra citato) – è stato
poi affidato alla gestione dell’Agenzia delle Entrate per il tramite di SOGEI,
con Decreto 7/03/2008(8).
Successivamente, con DM 3 aprile 2013 n. 55(9) sono state definite le
regole tecniche e il tracciato della “FatturaPA”, e disciplina le modalità di
emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica nei rapporti
con la pubblica amministrazione, per cui:
a)i dati delle fatture devono essere rappresentati in un file in formato
XML che non deve contenere macroistruzioni o codici eseguibili tali
da attivare funzionalità che consentano di apportarvi modifiche;
b) la fattura deve:
– essere sottoscritta con firma elettronica qualificata o digitale;
– riportare il codice univoco IPA (Indice delle pubbliche amministrazioni) dell’ufficio destinatario della fattura.
(8)
Il testo integrale del Decreto è consultabile a questo indirizzo: http://www.interlex.
it/testi/pdf/dm080307.pdf
(9)
Per il testo integrale vedi l’Appendice Normativa o consulta questo indirizzo: www.
gazzettaufficiale.it/eli/id/2013/05/22/13G00097/sg
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VERSIONE DIMOSTRATIVA
2. La fattura elettronica nei rapporti
con la pubblica amministrazione
1. Contenuto ed emissione della fattura elettronica
Nei rapporti con la pubblica amministrazione, in deroga a quanto previsto
dall’art. 21 del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, come fattura elettronica si
intende un documento in formato XML (eXtensible Markup Language) che
è sottoscritto con firma elettronica qualificata o digitale, con caratteristiche
informatiche pubblicate sul sito www.fatturapa.gov.it(1).
La fattura elettronica contiene obbligatoriamente i seguenti dati, relativi a:
a) cedente/prestatore:
– identificativo fiscale IVA (partita IVA); per i non residenti deve
essere anteposto il codice ISO;
– ditta, denominazione o ragione sociale;
– regime fiscale del cedente/prestatore;
–indirizzo;
– dati iscrizione al REA, valorizzati nel caso di società iscritte nel
registro delle imprese ai sensi dell’art. 2250 c.c.;
– dati del rappresentante fiscale del cedente/prestatore;
Il tracciato FatturaPA è disponibile a questo link: http://fatturapa.gov.it/export/fatturazione/it/normativa/f-2.htm
È stata pubblicata la versione 1.0 e la versione 1.1, che recepisce osservazioni e suggerimenti degli utenti per una migliore rappresentazione del documento. Il Sistema di Interscambio supporterà tale versione a partire dal 2 Febbraio 2015. Fino a tale data le fatture dovranno
pervenire al SdI nel formato v1.0.
Nella stessa sezione del sito sono anche pubblicati dei suggerimenti per la compilazione,
degli esempi e il foglio di stile da utilizzare per leggere il documento a partire dal tracciato
XML.
(1)
33
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
b) cessionario/committente:
– dati anagrafici;
–denominazione;
–indirizzo;
c) soggetto emittente, se la fattura è emessa da un soggetto diverso dal
cedente/prestatore;
d) dati generali:
– tipo di documento (fattura, acconto/anticipo su fattura, carta di
credito, parcella, ecc.);
– data e numero progressivo attribuito dal cedente/prestatore;
– ritenuta d’acconto ai fini Irpef/Ires, se prevista;
– contributo dovuto alla cassa di previdenza del professionista;
– estremi del documento di trasporto, se emesso;
– aliquota IVA (ovvero la norma che prevede il regime di reverse
charge o l’emissione dell’autofattura);
– i dati sostanziali (quantità, prezzo, ecc.);
e) dati identificativi del trasmittente;
f ) dati del destinatario, cioè l’ufficio centrale o periferico cui la fattura è
diretta: si tratta del codice degli uffici destinatari di fatture elettroniche
di ciascuna Pubblica Amministrazione, consultabili sul sito www.indicepa.gov.it. (Vedi successivo par. 4)
I dati previsti corrispondono ai dati previsti dalla normativa fiscale e a
quelli necessari per la trasmissione.
L’art. 25 comma 2 del D.L. 66/2014 (convertito in L. 23 giugno 2014,
n. 89), introduce nel Tracciato FatturaPA due ulteriori dati, che riguardano:
1) il Codice identificativo di gara (CIG), da cui sono escluse le fattispecie per cui non è previsto l’obbligo di tracciabilità di cui alla legge 13
agosto 2010, n. 136(2), cioè quelle legate a contratti di lavoro conclusi
dalle stazioni appaltanti con i propri dipendenti, a contratti aventi a
oggetto l’acquisto o la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri
beni immobili o riguardanti diritti su tali beni nonché a contratti relativi ai servizi di arbitrato e conciliazione.
Il testo completo della legge citata è disponibile a questo link: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2010;136
(2)
34
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
2) il Codice unico di Progetto (CUP), in caso di fatture relative a opere
pubbliche, interventi di manutenzione straordinaria, interventi finanziati da contributi comunitari e ove previsto ai sensi dell’articolo 11
della legge 16 gennaio 2003 n. 3.(3)
Più precisamente, il CIG è un codice identificativo associato a ciascun
appalto o lotto, che deve essere riportato all’interno degli strumenti di pagamento (come definito dall’art. 7 comma 3 del DL. 187/2010(4)) per garantire
la tracciabilità dei flussi finanziari.
Il CUP, invece, è un codice che riguarda i progetti d’investimento pubblico
in tutte le sue fasi, e ne monitora l’avanzamento.
In base al comma 3 dell’art. 25 del DL. 66/2014, la presenza di questi 2
codici è essenziale per poter procedere al pagamento.
La modifica introdotta dal decreto è in linea con le recenti normative in
tema di tracciabilità dei flussi finanziari; a onor del vero, questi codici erano
già stati considerati nel DM 55/2013, nella parte in cui (All. A) si definiscono
i dati presenti nel tracciato della fattura elettronica, ed erano stati inseriti tra
i “dati facoltativi”.
Anche con questa recente modifica, i dati di CIG e CUP non potranno
essere considerati “dati obbligatori”, in quanto la legge prevede dei casi in cui
la loro indicazione non è richiesta: quindi, se non valorizzati, il Sistema di
Interscambio – SDI non potrà generare scarti.
Tenuto conto che il legislatore ha collegato la presenza di questi codici
alla possibilità o meno di effettuare il pagamento della fattura da parte della
PA, l’Amministrazione ricevente – al momento della ricezione della fattura e
dopo aver verificato che il CIG (ed eventualmente anche il CUP) sono assenti
– potrà giustificare il mancato pagamento, e dovrà richiedere al fornitore una
nota di accredito e l’emissione di una nuova fattura con tutti i dati richiesti.
In sede di conversione in legge del DL 66/2014, è stato espressamente
previsto che l’indicazione dei codici CIG e CUP è obbligatoria se preventivamente gli stessi sono stati comunicati dalla PA al fornitore (ES: in sede di
sottoscrizione del contratto o al momento dell’invio dell’ordine); in difetto di
questa comunicazione, non può essere sollevata alcuna eccezione al fornitore
per il pagamento della fattura.
Inoltre sono stati precisati i casi di esclusione dall’obbligo di indicare il
CIG, elencati nella tabella allegata all’art. 25, di cui se ne riporta il contenuto:
(3)
Il testo completo della legge citata è disponibile a questo link: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2003;3
(4)
Il testo completo della legge citata è disponibile a questo link: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2010;187
35
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
Casi di esclusione dall’obbligo di tracciabilità di cui alla legge 13 agosto
2010, n. 136
– Art. 19, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 163/2006, primo periodo:
acquisto o locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili
o riguardanti diritti su tali beni;
– Art. 19, comma 1, lettera c), del D.Lgs. 163/2006: servizi d’arbitrato e
di conciliazione;
– Art. 19, comma 1, lettera d), del D.Lgs. 163/2006: servizi finanziari
forniti dalla Banca d’Italia;
– Art. 19, comma 1, lettera e), del D.Lgs. 163/2006: contratti di lavoro;
– Art. 19, comma 2, del D.Lgs. 163/2006: appalti pubblici di servizi
aggiudicati da un’amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore ad un’altra amministrazione aggiudicatrice o ad un’associazione
o consorzio di amministrazioni aggiudicatrici, in base ad un diritto
esclusivo di cui esse beneficiano in virtù di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative pubblicate, purché tali disposizioni siano compatibili con il trattato;
– Art. 25 del D.Lgs. 163/2006: appalti aggiudicati per l’acquisto di acqua e per la fornitura di energia o di combustibili destinati alla produzione di energia;
– Sponsorizzazione pura, ovvero ogni contributo, anche in beni o servizi,
erogato con lo scopo di promuovere il nome, il marchio, l’immagine,
l’attività o il prodotto del soggetto erogante;
– Prestazioni socio-sanitarie e di ricovero, di specialistica ambulatoriale e
diagnostica strumentale erogate dai soggetti privati in regime di accreditamento, senza svolgimento di procedura di gara;
– Scelta del socio privato in società miste il cui apporto è limitato al solo
finanziamento.
Secondo quanto previsto dalla determinazione AVCP n. 4/2011(5), ci
sono anche altri particolari fattispecie che sono state escluse dall’obbligo di
tracciabilità(6), che si riflette di conseguenza anche sul CIG: si fa riferimen(5)
Il testo integrale della Determinazione n. 4/2011 dell’AVCP è disponibile al seguente link: http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4695
(6)
Per approfondimenti si possono consultare le FAQ pubblicate sul sito dell’AVCP - ora
ANAC - al seguente link http://www.avcp.it/portal/public/classic/FAQ/FAQtracciabilita#c
36
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
to alle ipotesi di Amministrazione Diretta (ex articolo 125, comma 3, del
Codice dei Contratti), al patrocinio legale per singole cause (a differenza
del contratto di assistenza legale, che si configura come un servizio vero e
proprio), agli incarichi di collaborazione previsti dall’art. 7 comma 6 del
decreto n. 165/2001, oltre alle spese economali, con cui si intendono le
spese – per le quali è ammesso l’utilizzo di contanti - che vanno tipizzate
dalle stazioni appaltanti in un apposito regolamento interno, con cui siano
elencati dettagliatamente i beni e i servizi di non rilevante entità (spese minute) necessari per sopperire ad esigenze impreviste nei limiti di importo delle
relative spese. Resta fermo che non deve trattarsi di spese effettuate a fronte di
contratti d’appalto e, pertanto, la corretta qualificazione della singola operazione, da effettuarsi a seconda delle specificità del caso concreto, rientra nella
responsabilità della stazione appaltante procedente.
Questa tipologia di spese, per gli enti locali, è prevista dall’art. 153 comma
7 e dall’art. 191 comma 2, del TU 267/2000, in cui si fa riferimento a “spese
di ufficio di non rilevante ammontare”, disciplinate dal Regolamento di contabilità dell’ente.
L’allegato A del DM 55/2013 prevede anche che nella fattura elettronica
possano essere inseriti anche altri dati, che facilitino la dematerializzazione
di tutti i documenti che fanno parte del ciclo dell’ordine, come ad esempio
i riferimenti del DDT (documento di trasporto), o il riferimento all’ordine.
Proprio su questo punto, il Testo Unico sugli Enti Locali – all’art. 191
comma 1 – da tempo prevede che, una volta avuta la copertura finanziaria su
un impegno di spesa, deve essere comunicato l’ordine al fornitore, e che gli
estremi della suddetta comunicazione debbano essere indicati nella successiva
fattura.
La necessità di indicare anche il capitolo di bilancio di riferimento dell’impegno di spesa è stata confermata anche con l’art. 42 del DL. 66/2014, nella
parte in cui lo ha elencato tra uno degli elementi obbligatori per la registrazione delle fatture. (Vedi successivo par. 5)
Per quanto riguarda la fase di emissione della fattura elettronica, abbiamo già visto che a partire dal 6 giugno 2014 - data di entrata in vigore del DM
55/2013 - qualunque impresa che debba inviare una fattura alle Amministrazioni Centrali deve farlo in formato elettronico, trasmettendo un documento
elaborato in base al tracciato definito dall’Allegato A “formato della fattura
elettronica” del DM appena citato.
A decorrere da questa data, le amministrazioni centrali non possono accettare fatture che non siano trasmesse in forma elettronica. Inoltre, decorsi tre
mesi dalla data di introduzione dell’obbligo, non possono procedere ad alcun
37
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
pagamento, neppure parziale, fino al momento del ricevimento delle fatture
in formato elettronico.
Decorsi tre mesi dalla data di decorrenza dall’obbligo di fatturazione elettronica, le PA non possono eseguire alcun pagamento, neppure in forma parziale, fino al momento del ricevimento della fattura in formato elettronico
(art. 6, comma 6, del D.M. 3.4.2013, n. 55).
L’obbligo di emettere la fattura in forma elettronica precede di tre mesi il
divieto del pagamento della fattura in forma cartacea per cui nel periodo di
transizione:
– la PA centrale ha potuto accettare le fatture cartacee emesse entro il
5.6.2014 ed eseguire il pagamento delle stesse;
– il fornitore, dal 6.6.2014, deve emettere la fattura in forma elettronica
e non cartacea.
Qualora allo spirare del termine di tre mesi la PA stia ancora processando
una fattura cartacea emessa prima del 6.6.2014, deve “senz’altro portare a
compimento il relativo procedimento e, ove sussistono tutte le altre condizioni, procedere al pagamento”.(7)
In base all’art. 20 del D. Lgs. 82/2005 – Codice dell’Amministrazione
digitale – per “documento informatico” si intende “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”, quindi anche la fattura
elettronica rientra a tutti gli effetti nella definizione di documento informatico,(8) e questo ha delle precise conseguenze, soprattutto per quanto riguarda la
conservazione (vedi il successivo par. 3).
Ogni file FatturaPA trasmesso al Sistema di Interscambio deve essere firmato dal soggetto che emette la fattura tramite un certificato di firma qualificata, per espressa previsione dell’art. 21 comma 3 del DPR 633/1972.
Sul tema delle firme, recentemente è stato pubblicato il DPCM 22/2/2013(9),
che in attuazione del Codice dell’Amministrazione Digitale detta le regole
tecniche per le 4 diverse tipologie di firma elettronica previste dal CAD:
Vedi la circolare n. 1/2014 del 31/3/2014, il cui testo integrale è disponibile al
seguente link: http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1161809/2014_03_31_circolare_fe.pdf
(8)
Secondo quanto previsto dall’art. 71 del Codice dell’Amministrazione Digitale - D.
Lgs. 82/2005, l’AGID ha predisposto le regole tecniche per le diverse fasi della gestione documentale; le suddette regole non sono ancora state pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale, ma sono
disponibili al seguente link: http://www.agid.gov.it/amministrazione-digitale/gestione-procedimenti-amministrativi/documento-informatico
(9)
Il testo integrale del Decreto, che contiene le “Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali, ai
sensi degli articoli 20, comma 3, 24, comma 4, 28, comma 3, 32, comma 3, lettera b),
(7)
38
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
1) la firma elettronica pura e semplice: l’insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati
elettronici, utilizzati come metodo di identificazione informatica;
2)la firma elettronica avanzata: insieme di dati in forma elettronica allegati oppure connessi a un documento informatico che consentono
l’identificazione del firmatario del documento e garantiscono la connessione univoca al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario
può conservare un controllo esclusivo, collegati ai dati ai quali detta
firma si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano
stati successivamente modificati;
3)la firma elettronica qualificata: un particolare tipo di firma elettronica
avanzata che sia basata su un certificato qualificato e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma;
4) la firma digitale: un particolare tipo di firma elettronica avanzata basata
su un certificato qualificato e su un sistema di chiavi crittografiche,
una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare
tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica,
rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e
l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti
informatici.
La firma è necessaria in quanto garantisce:
- l’integrità delle informazioni contenute nella fattura;
- l’autenticità dell’emittente;
Per dotarsi di un certificato di firma qualificata è necessario rivolgersi a uno
dei certificatori presenti nell’elenco dei certificatori autorizzati pubblicato sul
sito dell’Agenzia per l’Italia Digitale(10), tenendo presente che il Sistema di
Interscambio ammette i seguenti formati di firma:
– CAdES-BES (CMS Advanced Electronic Signatures) con struttura
aderente alla specifica pubblica ETSI TS 101 733 V1.7.4, così come
previsto dalla normativa in materia a partire dal 1 settembre 2010,
– XAdES-BES (XML Advanced Electronic Signatures), con struttura aderente alla specifica pubblica ETSI TS 101 903 versione 1.4.1,
35, comma 2, 36, comma 2, e 71”, è disponibile a questo link: www.gazzettaufficiale.it/eli/
id/2013/05/21/13A04284/sg
(10)
L’elenco dei certificatori autorizzati è pubblicato al seguente link: http://www.agid.
gov.it/identita-digitali/firme-elettroniche/certificatori-accreditati
39
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
così come previsto dalla normativa in materia a partire dal 1 settembre 2010. L’unica modalità accettata per questo tipo di firma è quella
“enveloped”. Inoltre la firma XAdES deve presentare gli element Reference con URI=““ oppure con URI=“#iddoc” dove iddoc indica l’identificativo del documento da firmare: non è possibile quindi omettere
l’attributo URI all’interno degli elementi Reference.
– In base al formato di firma adottato, l’estensione del file assume il valore “.xml.p7m” (per la firma CAdES-BES) oppure “.xml” (per la firma
XAdES-BES).
– Il software utilizzato per apporre la firma deve essere in grado di valorizzare il parametro “signing time”, che riporta la data e l’ora, ed anche
la “time zone” e che assume il significato di riferimento temporale.
Non è invece necessaria l’ apposizione della marca temporale.
Nel caso di invio di un lotto di fatture (cd. “file archivio”), il pacchetto
non deve essere firmato elettronicamente, ma devono essere firmati tutti i file
FatturaPA al suo interno.
Nel lungo periodo, l’apposizione della firma digitale può anche essere considerata un appesantimento della procedura a carico del fornitore, in quanto
la immodificabilità e autenticità del documento possono essere garantite - in
base anche a quanto previsto dalla Direttive europea in materia - anche da
sistemi di controllo di gestione che garantiscono la corrispondenza del documento emesso dal fornitore e ricevuto dal cliente.(11)
Per garantire la leggibilità ad occhio umano del documento .xml, sul sito
www.fatturapa.gov.it(12) è disponibile un visualizzatore in grado di convertire
il documento in formato testo, in modo da poterlo trattare al pari di un file
testuale.
Per poter procedere all’emissione della fattura, il fornitore dovrà adeguare
i propri software gestionali, che dovranno creare un file .xml conforme al
tracciato FatturaPA; al fine di agevolare questo delicato passaggio di adeguamento dei sistemi informativi aziendali, è stato messo a disposizione anche un
software open source dall’azienda informatica della Regione Lazio LAit, che
può essere scaricato e utilizzato da chiunque.(13)
(11)
Infatti in ambito europeo la fatturazione elettronica risulta diffusa per lo più nei
Paesi Scandinavi, in cui non c’è alcun obbligo di firma elettronica del documento.
(12)
Il software è a disposizione a questo link: http://sdi.fatturapa.gov.it/SdI2FatturaPAWeb/AccediAlServizioAction.do?pagina=visualizza_fattura
(13)
Il software è a disposizione a questo link: http://www.agid.gov.it/notizie/nuova-applicazione-open-source-la-fattura-elettronica-pa
40
Capitolo 2 - La fattura elettronica nei rapporti con la pubblica amministrazione
È vero che da un lato il nuovo formato di fattura può comportare dei vantaggi per le imprese, primo fra tutti minori tempi di pagamento da parte della
PA, oltre che a minori costi di gestione delle fatture (diretti e indiretti) nel
lungo periodo, ma allo stesso tempo, ci sono anche alcune difficoltà iniziali,
dovute soprattutto ai costi di integrazione dei propri software gestionali per
produrre la fattura nel formato FatturaPA, oltre all’utilizzo della firma digitale
e all’adozione di un sistema di conservazione.
Queste problematiche possono diventare veri e propri ostacoli soprattutto
per le piccole e medie imprese, poco abituate all’utilizzo della tecnologia
nei processi operativi aziendali: “Il vero problema è l’emissione della fattura
in formato elettronico. «Il passaggio richiederà qualche sforzo e in alcuni casi
potrà anche avere un impatto complicato da gestire, perché stravolge procedure e abitudini consolidate».”(14)
Facendo un’analisi del tessuto imprenditoriale italiano, emerge che è tradizionalmente costituito in maggioranza da PMI – imprese medio piccole
– composte da pochi dipendenti, come risulta da una recente indagine del
Politecnico di Milano fatta proprio riguardo alla diffusione della Fattura Elettronica; questi i numeri:
- 1,5 milioni che hanno da 2 a 9 addetti;
- 3,2 milioni di imprese individuali;
su un totale di circa 5 milioni di imprese presenti sul territorio.
Il ruolo delle PMI nel sistema industriale italiano è strategico sia per l’ampiezza della loro diffusione, come si può vedere dai numeri, e sia anche perché
il mancato adeguamento all’obbligo di fatturazione elettronica - condizione
essenziale per ottenere il pagamento - potrebbe anche portare ad una sorta di
“selezione naturale” delle imprese in grado di svolgere prestazioni per le PA,
per cui continueranno a fornire beni e servizi alle Amministrazioni solo quelle
imprese che si sono organizzate per la digitalizzazione.
Inoltre, ci potrebbero anche essere difficoltà per le Amministrazioni - soprattutto locali - per ottenere prestazioni che tradizionalmente vengono effettuate da piccoli artigiani del territorio e che magari offrono servizi non
compresi nel MEPA, come ad esempio: riparazioni di autoveicoli, ferramenta,
addobbi floreali, ecc.
Come viene evidenziato dall’immagine riportata sotto, l’introduzione e la
gestione della fattura elettronica all’interno di un’impresa – al di sotto di una
Tratto da un articolo pubblicato sul sito web di Repubblica il 16/6/2014 a questo
link: http://www.repubblica.it/economia/affari-e-finanza/2014/06/16/news/fattura_elettronica_il_problema_emetterla-89071860/
(14)
41
VERSIONE DIMOSTRATIVA
3. Semplificazione dei processi gestionali
e organizzativi
1. Gestione dell’innovazione nell’organizzazione
Ogni progetto di innovazione richiede l’utilizzo di meccanismi organizzativi e gestionali finalizzati a introdurre il cambiamento nelle procedure gestionali quotidianamente utilizzate: è l’aspetto più difficile dell’innovazione, ma
anche il più qualificante.
Agendo direttamente sui meccanismi organizzativi - e quindi non solo sulla tecnologia intesa in senso stretto (software, hardware, ecc.) - si fa crescere l’organizzazione, creando nuove competenze nel personale e agendo sulla
semplificazione dei processi e quindi sull’ottimizzazione delle risorse.
La considerazione che vale per tutti i progetti di innovazione e digitalizzazione, è che occorre partire non dal mero adempimento di obblighi normativi, ma occorre partire dalla creazione di valore che questi progetti possono
portare all’interno dell’organizzazione:
Fonte: Politecnico di Milano – Osservatorio Fatturazione e Dematerializzazione
77
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
Seguendo questo approccio “positivo”, il cambiamento e i benefici da raggiungere diventeranno una leva nell’organizzazione, da utilizzare per motivare
le persone che parteciperanno al processo di innovazione.
Nelle strutture complesse, ossia articolate su più livelli e su un numero
elevato di uffici, la complessità dei flussi procedurali che sottendono l’acquisizione di beni e servizi e la registrazione delle fatture è più elevata. Le modalità
di gestione della fatturazione elettronica saranno diverse per le PA con una
gestione accentrata rispetto a quelle con una gestione periferica, garantendo,
in ogni caso, opportune forme di coordinamento.
L’implementazione della fattura elettronica va inquadrata come un progetto per il quale è necessario prevedere un’organizzazione interna - attraverso la
predisposizione di una struttura organizzativa di progetto - con una chiara assegnazione dei ruoli, un’opportuna divisione dei compiti e una struttura
di governo che garantisca la massima efficienza ed il raggiungimento degli
obiettivi.
Sebbene tale impostazione sia applicabile a tutte le PA, la complessità dei
modelli decentrati rende ancor più indispensabile il ricorso a tale struttura.
Nell’ambito della struttura organizzativa di progetto, è opportuno prevedere vari responsabili che avranno il compito di individuare gli interventi
organizzativi, gli interventi informatici, di definire e concordare tempi e modalità per il passaggio alla gestione elettronica delle fatture, di rappresentare
l’interfaccia con il gestore del Sistema di Interscambio.
È da evidenziare che una PA che attua diffusamente il decentramento
nell’ambito dei processi di acquisizione di beni e servizi, presenterà una molteplicità di problematiche che, presumibilmente, richiederà l’istituzione di
figure di riferimento a presidio delle singole unità coinvolte nei processi attivi
di acquisizione di beni e servizi.
Al contrario, nell’amministrazione che si caratterizza per un sostanziale accentramento delle procedure amministrative ed in particolare dei processi di
approvvigionamento, il progetto di implementazione potrà essere presidiato
in maniera efficace con i soli ruoli previsti al livello centrale.
È comunque indispensabile individuare un soggetto all’interno dell’organizzazione che rivesta il ruolo di “facilitatore del cambiamento”, che abbia
cioè il coordinamento del progetto e che sia in grado di raccogliere le diverse
esigenze di tutti i soggetti interessati, in modo da “traghettare” la gestione del
processo da cartaceo a digitale.
La sfida più grande è rappresentata in parte dal cambiamento tecnologico,
ma in gran parte anche dal passaggio culturale degli operatori, che debbono
gestire non più fatture cartacee, ma solo digitali; rappresenta l’attualizzazione
di ciò che doveva essere iniziato con il protocollo informatico, e poi con la
78
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
PEC e la firma digitale, e cioè il grande processo della digitalizzazione della
documentazione amministrativa.
Per questo è essenziale che al progetto partecipino tutti i soggetti in qualche modo interessati al cambiamento; occorre quindi individuare i diversi
ruoli coinvolti, in base alle fasi del processo; a titolo esemplificativo, si possono elencare le seguenti figure:
– Responsabile dei servizi finanziari
– Responsabile del sistema documentale
– Responsabili degli acquisti e della liquidazione delle fatture (nella maggior parte dei casi questa non è una figura unica, ma può comprendere
uno o più soggetti per Area o Settore, a seconda dell’organizzazione
dell’ente).
– Responsabili di settore
Le attività del gruppo di lavoro riguarderanno i seguenti aspetti:
• Analisi del processo attuale utilizzato nell’ente per la ricezione, registrazione e liquidazione delle fatture;
• Analisi della normativa e delle opportunità di cambiamento;
• Definizione e Condivisione del nuovo processo;
• Individuazione delle modifiche da apportare ai sistemi informatici;
• Test e verifica delle nuove funzionalità.
Le modalità di gestione della fatturazione elettronica saranno diverse in
funzione del livello di informatizzazione delle PA.
Si parte dal modello più ristretto, che considera il processo di fatturazione
in maniera autonoma e svincolata dagli altri processi, per arrivare al modello
più ampio che considera la fatturazione come una fase di un ciclo più esteso
che va dall’ordine al pagamento.
Nel modello più ampio, la fatturazione elettronica diventa il perno sul
quale basare tutti i processi di integrazione e di dematerializzazione di tutti i
documenti utilizzati nell’ambito del ciclo passivo.
Le Amministrazioni dovranno occuparsi di:
- predisporre un canale di comunicazione verso il SdI;
- protocollare in ingresso le fatture;
- trasmettere i riscontri di acquisizione;
79
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
- predisporre il percorso di conservazione dei documenti di fatturazione
acquisiti elettronicamente.
Per incrementare i benefici legati alla fatturazione elettronica, le PA potranno:
- acquisire direttamente il documento fattura nei sistemi gestionali ove
già presenti;
- adottare un sistema documentale per la gestione elettronica del documento in tutte le attività gestionali.
I risparmi ed i vantaggi più rilevanti derivano dalla dematerializzazione
dell’intero «ciclo dell’ordine» ma tale operazione può essere effettuata per
passi.
L’approccio più favorevole è iniziare dalla fase della fatturazione, sia perché
è il documento che più di altri viene prodotto ed utilizzato (riconciliazione
con i documenti di trasporto e con gli ordini, verifica e riconciliazione contabile con i pagamenti e gli incassi, ecc.) sia perché è il documento che nei
processi aziendali collega il ciclo amministrativo-contabile al ciclo finanziario
(incassi, pagamenti e tesoreria).
Fonte: www.ict4executive.it
80
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
La fattura viene acquisita in un formato strutturato, ossia un formato che
permette l’elaborazione dei dati in essa contenuti in modalità totalmente automatica.
Sulla base delle precedenti considerazioni, in un’amministrazione in cui
il grado di informatizzazione è basso e dove i processi amministrativi-contabili non sono supportati da sistemi informatici integrati, il processo di implementazione della fattura elettronica coinvolge, almeno in una prima fase,
solamente la fase di fatturazione in senso stretto. Poiché in casi del genere la
fattura non viene processata automaticamente all’interno del sistema amministrativo, l’attenzione dovrà essere spostata esclusivamente sul processo di conservazione e sulle procedure amministrative che dovranno essere predisposte
per regolamentare il predetto processo.
Tali indicazioni sono applicabili anche alle PA con un livello di informatizzazione medio/elevato. In questi casi, tuttavia, la fattura potrà essere elaborata
automaticamente dai sistemi informativi della PA.
Le Amministrazioni che dispongono di un sistema gestionale, ad esempio,
sono le più indicate per un’integrazione estesa dei processi di fatturazione
elettronica, in quanto:
– il sistema informatico gestionale consente una naturale acquisizione
dei documenti in formato strutturato;
– gli attori coinvolti nei processi amministrativi (addetti agli acquisti,
addetti alla fatturazione, etc. ...) sono abituati a considerare attendibili
i dati originati da una fonte informatica;
– in molti casi è già in atto un processo volto alla dematerializzazione dei
documenti cartacei. Un elevato livello di informatizzazione, pertanto,
può indicare una naturale predisposizione e familiarità con documenti
che prescindono dal supporto cartaceo.
Con la fattura elettronica si è cercato di razionalizzare il sistema di comunicazione tra imprese e PA: si passa dalla possibilità di inviare il documento
utilizzando diversi canali (solo in piccola parte digitali) ad un unico collettore
– SDI – che riceve il documento dal fornitore e lo trasmette alla PA, sempre in
modalità digitale e garantendo il controllo formale sul rispetto del tracciato.
81
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
Fonte: www.agid.gov.it
2.Processo di ricezione, registrazione e liquidazione della
fattura elettronica
Come abbiamo già visto nella parte precedente, il primo momento di ingresso nella PA della fattura elettronica è il sistema di protocollo informatico
(chiarito da ultimo con l’art. 42 del DL 66/2014).
Il momento della protocollazione può essere trattato in modo manuale o
automatizzato; nel primo caso, verrà utilizzato come canale di ricezione l’indirizzo PEC dell’Amministrazione (pubblicato sull’IndicePA): la casella PEC
sarà ovviamente collegata al protocollo, e quindi l’operatore dovrà inserire
manualmente i dati richiesti dal DPR 445/2000 relativi al singolo documento, e cioè:
– Data del documento,
–Oggetto,
–Mittente,
– ufficio destinatario,
– oltre ai dati di classificazione e fascicolazione.
Se invece si utilizzano altri tipi di canali (FTP, SPCCOOP, WEB SERVICES), sarà possibile protocollare automaticamente la fattura - senza alcun
82
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
intervento dell’operatore - utilizzando i dati strutturati presenti nel tracciato
XML: questo è uno dei primi veri obiettivi della fatturazione elettronica, cioè
arrivare all’automatizzazione dei processi.
Discorso analogo può farsi anche per quanto riguarda la registrazione nel
sistema contabile: anche in questo caso sarà possibile estrarre i dati dal tracciato FatturaPA, mentre il n. di protocollo potrà essere richiamato tramite un
collegamento tra i software gestionali (protocollo e contabilità).
Proprio per automatizzare il più possibile la fase di registrazione della fattura, sarà necessario che il fornitore indichi nel documento tutti i dati richiesti anche tramite specifici accordi, e non solo quelli obbligatori, che - come
abbiamo già visto - non sono da soli sufficienti ad esaurire quanto richiesto
dall’art. 42 del DL. 66/2014 (vedi capitolo 2, par. 5).
L’assegnazione della fattura all’ufficio competente per la liquidazione potrà avvenire tramite collegamento effettuato attraverso i dati di registrazione: ad esempio, il codice dell’impegno o della comunicazione dell’ordine, in
quanto effettuati da un responsabile univocamente individuato, possono risultare elementi idonei per l’assegnazione della fattura all’ufficio responsabile
per la liquidazione.
Anche in questo caso, il grado di automatizzazione della procedura dipende dal grado di integrazione dei sistemi gestionali utilizzati, oltre ad un buon
canale di comunicazione tra PA e fornitori.
È infatti evidente che se uno dei dati non obbligatori ma definiti tramite
accordo non viene inserito nella fattura, si potrà dar luogo o ad un rifiuto
della fattura - per cui il documento non sarà neanche registrato - o all’inserimento manuale nel registro dei dati mancanti, con evidente allungamento dei
tempi di registrazione e intervento diretto dell’operatore.
La fase seguente di liquidazione(1) corrisponde invece ad un controllo sostanziale della prestazione oggetto della fattura, che necessita di un intervento
specifico dell’ufficio responsabile.
(1)
La fase di liquidazione della fattura è descritta dall’art. 184 del TU 267/2000, di cui
si riporta il testo:
“1. La liquidazione costituisce la successiva fase del procedimento di spesa attraverso la
quale, in base ai documenti ed ai titoli atti a comprovare il diritto acquisito del creditore, si
determina la somma certa e liquida da pagare nei limiti dell’ammontare dell’impegno definitivo assunto.
2. La liquidazione compete all’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa ed
è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore, a
seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite.
3. L’atto di liquidazione, sottoscritto dal responsabile del servizio proponente, con tutti
i relativi documenti giustificativi ed i riferimenti contabili è trasmesso al servizio finanziario
per i conseguenti adempimenti.
83
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
Rispetto a questo, risulta essenziale che i sistemi informativi della PA siano
dotati di un sistema di WORKFLOW che permetta di far circolare il documento a diversi soggetti nell’ambito della stessa organizzazione, ma sempre
in formato elettronico, in coerenza con lo spirito del legislatore che ha voluto
indirizzare la PA ad un processo completamente “paperless”.
Al termine di questa fase, l’art. 184 del TU 267/2000 prevede un apposito
“atto di liquidazione”, sottoscritto dal responsabile del servizio proponente,
con cui si attesta la regolarità della fornitura o della prestazione e la rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite.
Questo è un atto che ha natura squisitamente interna, perché deve essere
trasmesso al servizio finanziario per i conseguenti controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali, secondo i principi e le procedure della contabilità
pubblica.
Sempre nell’ottica di un processo “paperless”, sarebbe auspicabile che questo atto fosse creato come documento informatico, quindi sottoscritto con
firma digitale del responsabile, e gestito attraverso il protocollo informatico o
comunque tramite un sistema documentale.
L’ultima fase è quella della predisposizione del mandato di pagamento(2),
con cui si dà ordine al tesoriere di effettuare il pagamento al fornitore indicato
nell’atto.
Anche per questo ultimo atto, che rappresenta il momento finale di un
lungo processo iniziato con l’individuazione del soggetto contraente, dovreb4. Il servizio finanziario effettua, secondo i principi e le procedure della contabilità pubblica, i controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione.
(2)
La fase del pagamento è disciplinata dall’art. 185 del TU 267/2000, di cui si riporta
il testo:
“1. L’ordinazione consiste nella disposizione impartita, mediante il mandato di pagamento, al tesoriere dell’ente locale di provvedere al pagamento delle spese.
2. Il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell’ente individuato dal regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi vigenti e contiene almeno i seguenti elementi:
a) il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario;
b) la data di emissione;
c) l’intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata e la
relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui;
d) la codifica;
e) l’indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonché, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA;
f ) l’ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia
stata concordata con il creditore;
g) la causale e gli estremi dell’atto esecutivo che legittima l’erogazione della spesa;
h) le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore;
i) il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione.
84
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
be essere creato e trattato come documento informatico, e vale quanto già
detto sopra per l’atto di liquidazione.
Rispetto a questa tipologia di atto, sono già moltissime le Amministrazioni
che da tempo predispongono gli atti per il pagamento esclusivamente in modalità informatica, in collaborazione con i sistemi messi a disposizione dalla
banca tesoriera.
Il pagamento eventualmente fatto con riferimento ad una fattura cartacea
emessa dopo il termine previsto dalla legge avrebbe la natura di pagamento illegittimo, in quanto effettuato in violazione di norme di legge ed è soggetto a
responsabilità disciplinare e contabile da parte del soggetto che ha sottoscritto
l’atto di liquidazione.
In tutte le fasi di cui si è appena parlato c’è la produzione di uno o più
documenti (in entrata per la fattura in arrivo, in uscita negli altri casi): occorre precisare che - trattandosi di documenti informatici - è necessario che
questi siano trattati con un sistema di gestione documentale (che può anche
corrispondere al protocollo informatico), che a sua volta deve essere integrato - o comunque prevedere una trasmissione periodica dei documenti - con
un sistema di conservazione, che garantisca tutte le funzionalità previste dal
DPCM 3/12/2013. (Vedi precedente capitolo 2, par. 3).
Nell’immagine seguente si può vedere un’esemplificazione del processo e
delle attività ad esso collegate.
Le attività evidenziate sono quelle che possono essere automatizzate, attraverso sia sistemi di acquisizione automatica dei dati e sia di workflow, per
trasferire il documento da un soggetto ad un altro all’interno dell’ente, ed
evitare quindi il passaggio del documento cartaceo.
Il mancato utilizzo di questi strumenti rischia di comportare un aumento
del carico di lavoro e quindi vanificare i risparmi “organizzativi” per cui la
norma è stata pensata; e pensando che la quantità di personale a disposizione
degli enti pubblici è in netta riduzione, ripensare il processo in un’ottica di
risparmio gestionale diventa davvero una priorità (vedi par. successivo).
Rimane pur sempre possibile ricevere la fattura elettronica tramite PEC,
ma questa eventualità non permetterà alcuna automatizzazione e semplificazione del processo, soprattutto nel medio e lungo termine; potrà essere invece
una soluzione per tutte quelle Amministrazioni che non sono riuscite ad organizzarsi tempestivamente per un’integrazione dei propri sistemi applicativi.(3)
3. Il mandato di pagamento è controllato, per quanto attiene alla sussistenza dell’impegno
e della liquidazione, dal servizio finanziario, che provvede altresì alle operazioni di contabilizzazione e di trasmissione al tesoriere.
(3)
La ricezione della fattura per Pec e l’eventuale stampa del documento è una soluzione ipotizzata da Anna Pia Sassano, riferendosi alla presunta impreparazione degli istituti
scolastici alla scadenza del 6 giugno 2014; l’articolo, dal titolo “Fatturazione elettronica, ‘faci85
Capitolo 3 - Semplificazione dei processi gestionali e organizzativi
3. I benefici economici e organizzativi del nuovo processo
Come già accennato nel paragrafo 3 del primo capitolo, la digitalizzazione
dei processi - e la fatturazione elettronica non fa eccezione - comporta notevoli benefici organizzativi, e quindi anche economici, agli enti che la mettono
in pratica: in questo caso, parliamo sia dei fornitori sia delle Pubbliche Amministrazioni.
Secondo le stime dell’Osservatorio Fatturazione Elettronica e Dematerializzazione, grazie all’introduzione della fatturazione elettronica verso la PA si
possono ottenere risparmi potenziali diretti nella sola Pubblica Amministrazione pari a 1 miliardo di Euro circa; si può ottenere un risparmio di poco
le anche per piccole Pa e scuole’”, è disponibile a questo link: http://www.agendadigitale.eu/
fatturazione-elettronica/680_fatturazione-elettronica-facile-anche-per-piccole-pa-e-scuole.
htm
86
VERSIONE DIMOSTRATIVA
4. Sviluppi e integrazioni della
fattura elettronica
1.Rapporto tra la fattura elettronica e la Piattaforma di
Certificazione dei Crediti (PCC)
Con il DL 66/2014 – art. 27 – è stata anche istituita la piattaforma di certificazione dei crediti, con l’obiettivo di dare ulteriori garanzie alle imprese per
il rispetto dei tempi di pagamento, e dare loro anche la possibilità - in caso di
mancato rispetto dei termini di pagamento - di far certificare il proprio credito in modo da poterlo “scontare” presso un istituto bancario (con lo schema
del contratto di factoring).(1)
Inizialmente la Piattaforma era stata creata per permettere la certificazione
dei debiti scaduti verso la PA (art. 7 del DL. 35/2013); poi l’art. 27 citato ne
ha esteso le funzioni, per arrivare ad un sistema complessivo in grado di monitorare l’effettivo andamento dei pagamenti a carico delle PA, anche tenendo
conto della natura della spesa (corrente o di investimento).
Tutto ciò risulta strettamente collegato con l’attivazione della fatturazione
elettronica: infatti i dati di emissione e ricezione della fattura vengono automaticamente caricati sulla PCC da SdI.
In generale, “l’automatizzazione delle attività di fatturazione, che precedentemente venivano effettuate dagli operatori in occasione delle singole
transazioni commerciali, oltre a limitare l’incidenza di comportamenti difformi, garantisce la certezza della data in cui sorge l’obbligazione di pagamento
“Nella settimana dal 18 al 24 agosto, sono 863 le imprese che si sono registrate
alla piattaforma per la certificazione. Più nel dettaglio, sono state presentate 2.411 istanze di
certificazione per un controvalore di circa 208 milioni di euro. Lo rende noto il ministero
dell’ Economia, precisando che in totale, al 24 agosto, ammontano a 52.405 le domande di
certificazione dei crediti presentate, per un importo superiore a 5,7 miliardi.” Dal Sole 24
Ore del 28/8/2014.
L’ultimo dato – aggiornato all’8 settembre – parla di 58.189 istanze arrivate in tutto da
15.613 aziende per 6,05 miliardi di valore. Dal Sole 24 Ore del 24/9/2014.
(1)
99
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
e, quindi, l’individuazione della competenza economica di ogni transazione,
la corretta associazione delle operazioni alle specifiche voci del piano dei conti
e l’attribuzione ai centri di costo ai fini della contabilizzazione dei costi sostenuti dalle amministrazioni.
Nel complesso, l’innovazione garantisce un miglioramento qualitativo
dell’intero impianto di contabilità economico-patrimoniale dello Stato. Si
tratta di un aspetto particolarmente rilevante data l’importanza attribuita a
tale forma di rilevazione contabile sia dalle norme nazionali sia nei contesti
internazionali.”(2)
Mediante la Piattaforma integrata con il sistema della fatturazione elettronica:
a)i creditori possono verificare on line lo stato dei propri crediti verso
ciascun debitore, con riferimento a ciascuna fattura emessa;
b)le pubbliche amministrazioni possono controllare in tempo reale lo
stato dei propri debiti, distinti per data di scadenza e per creditore, e
ottemperare all’obbligo di cui all’articolo 42 del D.L. 66 del 2014 in
materia di tenuta del registro unico delle fatture;
c)gli organi governativi e il decisore politico possono conoscere l’ammontare complessivo dei debiti delle Pubbliche Amministrazioni e la
loro evoluzione, disponendo, in tal modo, degli elementi necessari per
la valutazione della gestione della spesa e per una corretta programmazione dell’uso delle risorse pubbliche.
In particolare, per quanto riguarda il monitoraggio della spesa pubblica,
è di primaria importanza superare il criterio di cassa, soprattutto per le spese
degli investimenti pubblici.
In questo quadro, l’obbligo della fatturazione elettronica si inserisce in un
sistema integrato di iniziative e strumenti destinati alla risoluzione del problema del ritardo dei pagamenti dei debiti commerciali da parte delle Pubbliche
Amministrazioni(3); a questo fine, sono state adottate specifiche misure, finanziarie e ordinamentali, finalizzate a:
1. accelerare il pagamento dei debiti scaduti, rendendo disponibili alle PA
le risorse necessarie;
“La fatturazione elettronica e il controllo della spesa” - Audizione del Ragioniere Generale dello Stato, Dott. Daniele Franco avanti alla Commissione Parlamentare di vigilanza
sull’anagrafe tributaria - 16/7/2014; il documento è disponibile a questo link: http://www.
publicpolicy.it/wp-content/uploads/2014/07/Audizione_RGS.pdf
(3)
L’impatto positivo della fatturazione elettronica sul rispetto dei tempi di pagamento
sono illustrati nell’articolo disponibile a questo link: http://www.agendadigitale.eu/fatturazione-elettronica/662_fatturazione-elettronica-ci-salva-da-buco-di-26-mld.htm
(2)
100
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
2. prevenire il riformarsi nel futuro di uno stock di debiti non pagati;
3.assicurare il rispetto dei tempi di pagamento previsti dalla direttiva
europea;
4. facilitare lo smobilizzo dei crediti da parte delle imprese.
Tra le prospettive future, rientra sicuramente l’interconnessione di banche
dati, prima fra tutti tra SdI e SIOPE(4): l’interconnessione tra i due sistemi
consentirà a regime l’esatta identificazione della natura economica della spesa
oggetto della fattura, rendendo possibili confronti nel tempo e nello spazio,
assimilabili al ruolo che è oggi assegnato ai costi standard, nell’attesa che giunga a compimento la realizzazione del sistema di contabilità economico-patrimoniale che ha tra i suoi obiettivi intrinseci proprio la rilevazione automatica
dei costi standard.
Il risultato a cui tendere è la possibilità di attivare, a partire dai dati più
elementari della fatturazione elettronica e passando attraverso la contabilità
economico patrimoniale, un meccanismo di valutazione continua dell’efficienza e della capacità di spesa delle strutture amministrative. La punta più
avanzata di questo percorso, per la complessità delle analisi e la molteplicità
delle variabili da considerare, è rappresentata dall’analisi e valutazione dell’efficacia e dell’impatto della spesa.
(4)
Il SIOPE è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche, che nasce dalla collaborazione tra la
Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d’Italia e l’ ISTAT, in attuazione dall’articolo 28
della legge n. 289 del 2002, disciplinato dall’articolo 14, commi dal 6 all’11, della legge n.
196 del 2009.
101
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
Fonte: www.agid.gov.it
Entrando più nello specifico delle funzionalità della Piattaforma di Certificazione dei Crediti (PCC), con la Circolare n. 21 del 25/6/2014(5) il MEF
ha chiarito quali siano i dati oggetto di monitoraggio, e come possano essere
inseriti dalle Amministrazioni.
Le nuove funzionalità della PCC decorrono dal 1 luglio 2014, e riguardano il monitoraggio del pagamento di tutte le fatture pervenute ad un’Amministrazione; per i debiti inseriti fino al 1 luglio 2014 si procederà invece ad
una rilevazione una tantum, che riguarda solo i debiti non ancora estinti.(6)
I dati oggetto di rilevazione sono:
a) invio della fattura da parte del creditore;
b) ricezione della fattura da parte della pubblica amministrazione;
c) contabilizzazione della fattura da parte della pubblica amministrazione, con indicazione dell’importo liquidato, sospeso e/o non liquidabile;
d) comunicazione dei debiti scaduti da parte della pubblica amministrazione entro il giorno 15 del mese successivo alla scadenza;
(5)
Il testo integrale della circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 21
del 25/6/2014 è disponibile a questo link: http://rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/CIRCOLARI/2014/Circolare_del_25_giugno_2014_n_21.html
(6)
La scadenza di questa rilevazione una tantum è fissata a settembre 2014.
102
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
e)eventuale certificazione dei crediti da parte della pubblica amministrazione su istanza del creditore, ex articolo 9, commi 3-bis e 3-ter, del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 (di seguito D.L. 185/2008), e
articolo 12, comma 11-quinquies, del decreto-legge 2 marzo 2012, n.
16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44;
f ) eventuali operazioni di anticipazione e/o di cessione dei crediti certificati con intermediari finanziari abilitati;
g)eventuale compensazione dei crediti certificati con somme dovute
agli agenti della riscossione a seguito di iscrizione a ruolo, ex articolo 28-quater del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 602, ovvero con somme dovute in base a istituti definitori
della pretesa tributaria o istituti deflativi del contenzioso tributario, ex
articolo 28-quinquies del citato DPR 602/1973;
h)pagamento della fattura da parte della pubblica amministrazione.
I dati di cui alle lett. a) e b) - invio della fattura e ricezione da parte della
PA - sono automaticamente acquisiti dal Sistema di Interscambio, quindi ora
questa funzionalità è attiva solo per le PA centrali e alla data del 31/3/2015
sarà a regime per tutte le PA, compresi gli enti locali.
Tutti gli altri dati debbono essere inseriti nella piattaforma dall’Ente; le
possibilità sono queste(7):
i. immissione manuale dei dati via web: questa modalità è idonea solo se
si ha necessità di comunicare quantità limitate di informazioni;
ii. immissione massiva dei dati tramite invio di file pre-compilati: questa
modalità, che consente di comunicare grandi quantità di informazioni,
richiede comunque un’attività manuale per predisporre e caricare i file;
iii.trasmissione telematica di flussi di dati: questa modalità permette di
comunicare grandi quantità di informazioni senza necessità di particolari interventi manuali; tuttavia richiede che il soggetto (creditore o
pubblica amministrazione) che intende avvalersene disponga di sistemi
informatici in grado di connettersi alle interfacce rese disponibili dalla
piattaforma per la certificazione dei crediti.
È di tutta evidenza che i vantaggi dati dalla fatturazione elettronica - che
si riflettono sulla gestione dei dati presenti sulla PCC - sono maggiormente
evidenti in presenza di un sistema avanzato che interconnette diverse banche
Per approfondimenti si può consultare il sito web della PCC: http://certificazionecrediti.mef.gov.it/CertificazioneCredito/home.xhtml
(7)
103
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
dati, sfruttando le comunicazioni automatiche tra un sistema e l’altro, e quindi evitando inserimenti manuali di dati da parte degli operatori.(8)
I soggetti coinvolti sono indicati nel paragrafo 4 della circolare citata:
le pubbliche amministrazioni destinatarie delle disposizioni del comma 1
dell’articolo 27 del D.L. 66/2014 sono quelle indicate dall’articolo 1, comma
2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
Diversa è invece la platea dei soggetti cui si riferisce la certificazione dei
crediti. Il comma 2 del medesimo articolo 27, alla lettera a), modifica infatti l’ambito soggettivo di applicazione dell’articolo 9, comma 3-bis, del D.L.
185/2008, estendendo le norme sulla certificazione dei crediti a tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165.
Ne consegue che solo queste ultime accedono alle fasi di certificazione,
anticipazione e/o cessione e compensazione dei crediti.
2. La fatturazione attiva
Si è già detto nella parte iniziale che le PA in generale, e gli Enti Locali
nello specifico – sono considerati alla tregua dei consumatori finali in materia
di IVA; ci sono però alcune materie specifiche in cui anche l’Ente Locale deve
emettere fattura in occasione della gestione di alcuni servizi.(9)
Le attività rilevanti ai fini IVA per gli enti locali sono considerate tali sia
in via legislativa – con la presunzione legale assoluta operata dal comma 5
dell’art. 4 del D.P.R. 633/72 e le disposizioni contenute nell’art. 4 della VI
Direttiva del Consiglio 17 maggio 1977 n. 77/388/CEE, par. 5, 3° comma
- che in via amministrativa, attraverso la Circolare n. 18 del 22.05.1976.(10)
Ad ulteriore conferma di questo, nella Circolare n. 21/2014, al par. 6, si precisa in
modo esplicito che per tutte le Amministrazioni centrali non è richiesto alcun inserimento di
dati nella PCC, in quanto le informazioni vengono acquisite da SdI e da SICOGE, che è il
sistema contabile unificato delle PA centrali.
(9)
Per un elenco più dettagliato delle attività rilevanti ai fini IVA più comunemente gestite dagli Enti locali, si può consultare questo link: http://www.ivaentilocali.it/Attivit%25C3%25A0_rilevanti/prospetto_verifica.asp
(10)
Al seguente link http://www.ivaentilocali.it/Attivit%C3%A0_rilevanti/prospetto_
verifica.asp è pubblicato un prospetto riepilogativo e indicativo delle attività rilevanti ai fini
IVA gestite dagli enti locali.
Con la Circolare n. 18/360068 del 22 maggio 1976, con la quale è stata fornita un’elencazione non certo tassativa delle attività di natura commerciale svolte solitamente dagli Enti
Locali, elencazione che comunque costituisce un parametro
utile per la verifica caso per caso della commercialità Iva dei servizi comunali.
Secondo il dettato della Circolare n. 18, sono attività rientranti nel campo di applicazione
dell’Iva:
(8)
104
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
Con tale atto, infatti, il ministero, nel fornire chiarimenti in merito all’individuazione delle operazioni rientranti nell’ambito di applicazione dell’IVA,
ha attribuito rilevanza ad ulteriori attività rispetto a quelle previste dal citato
art. 4 del D.P.R. 633/72, svolte dagli enti pubblici territoriali, adeguando al
tempo stesso il proprio orientamento alle disposizioni della VI Direttiva CEE
attraverso il riconoscimento dell’esclusione delle attività rientranti nell’esercizio di pubblici poteri.
In questo elenco vi rientrano anche i cd. “servizi a domanda individuale”:
infatti lo svolgimento da parte dell’Ente Locale di un’attività che dà luogo ad
una proposta di prestazione di servizi la cui fruizione non viene imposta all’utente da alcun potere pubblicistico-autoritativo esercitato dal Comune bensì
risulta assolutamente volontaria e “a domanda”, configura ai fini Iva l’insorgere di un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive nel quale l’Ente
si obbliga a fornite la prestazione di servizio in cambio di un corrispettivo in
1. Distribuzione di acqua, gas, elettricità e vapore; servizi connessi.
2. Lavorazione e distribuzione di latte.
3. Trasporto di persone.
4. Trasporto di cose.
5. Gestione farmacie.
6. Gestione centri sportivi, d’istruzione e culturali, musei e biblioteche; servizi connessi.
7. Gestione vie pubbliche e pedaggio.
8. Servizi portuali e aeroportuali.
9. Gestione autoparcheggi.
10. Gestione mense, spacci, bar, dormitori.
11. Gestione giochi, teatri, sale di spettacolo, ecc.
12. Essiccatoi, depositi, semenzai, vivai, mulini, forni, bagni lavatoi.
13. Mercati e fiere coperte, mostre, macelli; servizi connessi.
14. Fabbricazione e vendita ghiaccio.
15. Servizi sanitari e sociali (prestazioni sanitarie e analisi profilassi, disinfezione, disinfestazione, derattizzazione).
16. Canili comunali.
17. Lavori di studio e ricerca.
18. Attività editoriale e tipografica.
19. Cessione loculi Cimiteriali.
20. Servizi d’affissione.
21. Operazioni di finanziamento.
22. Gestione opifici, caseifici, ecc.
23. Pesa Pubblica.
24. Gestione beni demaniali e patrimoniali.
25. Cessione prodotti agricoli, forestali e della pesca.
26. Servizi resi nell’interesse dei privati e dietro corrispettivo.
Oltre a ciò, rientrano anche i servizi riportati nel DM. 31 dicembre 1983, che contiene
l’elenco dei cosiddetti “Servizi a domanda individuale”.
105
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
denaro che altro non è che la controprestazione pecuniaria della prestazione
di servizio fornita.(11)
In questo casi, in quale modalità deve essere emessa la fattura?
Si debbono rispettare sempre le regole del DM 55/2013?
La risposta deve tener conto del soggetto destinatario della fattura: se è
un soggetto privato – cittadino o impresa – la fattura può essere emessa sì in
formato elettronico, ma non strutturato: in questi casi è sufficiente emettere
un file .pdf, quindi in formato testo, da inviare al destinatario, ovviamente se
questo è in possesso di un indirizzo di posta elettronica.
Se non è in possesso di un indirizzo mail, allora la fattura dovrà essere inviata in formato cartaceo.
In quest’ultimo caso, la fattura dovrà essere considerata come documento
analogico, di cui sarà però possibile la conservazione del documento digitale
- in luogo di quello cartaceo - rispettando le disposizioni di cui all’art. 4 del
DM 17/6/2014.(12)
La fattura elettronica va registrata in un sezionale del registro Iva vendite
creato appositamente, come indicato nella Circolare n. 36/E del 6/12/2006,
par. 5.3:
“Tuttavia, ove il contribuente intenda adottare la conservazione elettronica delle sole fatture elettroniche, è consentita la conservazione con
le modalità tradizionali delle fatture in formato analogico a condizione
che le stesse siano annotate in un apposito registro sezionale e numerate
progressivamente con una distinta serie numerica in ordine cronologico, senza soluzione di continuità per periodo d’imposta.”(13)
“ L’IVA applicata agli enti locali”, a cura del Dott. Nicola Tonveronachi e del
Dott. Francesco Vegni, pag. 5, disponibile al seguente link: http://www.entilocaliweb.info/
DEMO%20DISPENSA%20ATTI%20CONVEGNI.pdf
(12)
Si riporta il testo integrale dell’art. 4 citato:
“1. Ai fini tributari il procedimento di generazione delle copie informatiche e delle copie
per immagine su supporto informatico di documenti e scritture analogici avviene ai sensi
dell’art. 22, comma 3, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e termina con l’apposizione della firma elettronica qualificata, della firma digitale ovvero della firma elettronica basata
sui certificati rilasciati dalla Agenzie fiscali. La conservazione avviene secondo le modalità di
cui all’art. 3 del presente decreto.
2. Ai fini fiscali, la conformità all’originale delle copie informatiche e delle copie per immagine su supporto informatico di documenti analogici originali unici, è autenticata da un
notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, secondo le modalità di cui all’art. 22,
comma 2, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e delle relative regole tecniche.
3. La distruzione di documenti analogici, di cui è obbligatoria la conservazione, è consentita soltanto dopo il completamento della procedura di cui ai precedenti commi.”
(13)
Il testo integrale della circolare citata è disponibile a questo link: http://www.agenziaentrate.gov.it/wps/file/nsilib/nsi/documentazione/provvedimenti+circolari+e+risoluzioni/
(11)
106
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
Per la conservazione, si farà comunque riferimento alle disposizioni di cui
al DPCM 3/12/2013, e al DM 17/6/2014 (vedi capitolo 2, par. 3), in quanto
i documenti emessi hanno comunque natura di documenti informatici.
Diverso è invece il caso in cui il soggetto destinatario sia un’Amministrazione che rientri tra quelle obbligate a ricevere le fatture elettroniche: allora, in
questo caso, la fattura dell’Ente Locale dovrà essere emessa in formato strutturato, rispettando l’apposito tracciato FatturaPA.
Infatti, alla scadenza del 6 giugno 2014 tutte le Aziende Sanitarie che dovevano inviare fatture al Ministero sono state obbligate a farlo inviando un file
XML secondo il tracciato definito in base al DM 55/2013.
Ci può essere anche il caso in cui destinatario della fattura sia un ente
pubblico o un soggetto gestore di servizi pubblici, che però non rientrano
nell’elenco degli enti obbligati alla fatturazione elettronica; in questi casi si
potrebbe anche sottoscrivere uno specifico accordo con cui entrambe le parti stabiliscono che il formato della fattura corrisponde a quello indicato dal
tracciato FatturaPA.
In questo modo, l’utilizzo della fatturazione elettronica può diffondersi
anche tra soggetti non obbligati, e può rappresentare occasioni di sviluppo –
con conseguenti benefici economici e organizzativi – soprattutto per soggetti
che hanno contatti frequenti con Pubbliche Amministrazioni.
3. Un primo bilancio della fatturazione elettronica
Come è andata l’attivazione della fattura elettronica dopo quasi quattro
mesi dall’avvio?
Dal punto di vista quantitativo, in una prima fase (in base al rapporto
presentato all’audizione del Ragioniere Generale dello Stato), si è avuta un’alta percentuale di scarti, probabilmente dovuti agli invii effettuati nei primissimi giorni; nel periodo seguente, la percentuale degli scarti è scesa dal 60%
al 30%.
Nell’immagine seguente è rappresentato il flusso delle fatture ricevute da
Sdi dal 6 giugno al 30 Settembre 2014: come si può notare, la quantità di file
fattura scartati è in progressiva diminuzione.
“Il numero di file fattura ricevuti nel mese di agosto è più basso
(-16,31%) di quello relativo al precedente periodo di rilevazione ma
rimane significativo. Tra i fenomeni macroscopici, si continua a rilevare
circolari/archivio+circolari/2006/dicembre+2006/circolare+n+36+del+06+12+2006/circolare_36.pdf
Si precisa che il testo della suddetta circolare fa riferimento al DM 23/1/2004, ora abrogato e sostituito dal DM 17/6/2014.
107
Capitolo 4 - Sviluppi e integrazioni della fattura elettronica
una minore incidenza (-28,07%) del numero di file scartati per errori
formali sul totale di file ricevuti e di conseguenza un aumento (+9%) di
quella relativa ai file fattura consegnati all’ufficio destinatario indicato
in fattura.
Si conferma inoltre decrescente il trend giornaliero della percentuale di
file scartati per errori formali.”(14)
Mentre nel mese di settembre “si registra un incremento del numero
di file fattura ricevuti (+52,56%), rispetto al mese precedente. Si rileva
un lieve aumento dell’incidenza del numero dei file scartati rispetto a
quelli ricevuti (13,37%), e una sensibile diminuzione del numero di
attestazioni prodotte per mancata consegna (-62,38%)”.
Fonte: Elaborazione a cura dell’Ufficio Fatturazione elettronica PA dell’Agenzia delle entrate
Nel grafico seguente sono indicati i numeri complessivi di fatture ricevute
ed esaminate da SDI, con le percentuali di scarti ed esiti negativi per mancata
consegna:
I report sulle fatture elettroniche gestire dal Sistema di Interscambio sono disponibili al seguente link: http://www.fatturapa.gov.it/export/fatturazione/it/numeri_sdi.htm
(14)
108
VERSIONE DIMOSTRATIVA
APPENDICE NORMATIVA
NORMATIVA
1. Legge 22 dicembre 2008, n. 203 - Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2009)
2. D.M. 3 aprile 2013, n. 55 - Regolamento in materia di emissione, trasmissione e
ricevimento della fattura elettronica da applicarsi alle amministrazioni pubbliche
ai sensi dell’articolo 1, commi da 209 a 213, della legge 24 dicembre 2007, n.
244
3. D.L. 24 aprile 2014, n. 66 - Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale
4. D.M. 17 giugno 2014 - Modalità di assolvimento degli obblighi fiscali relativi ai
documenti informatici ed alla loro riproduzione su diversi tipi di supporto - articolo
21, comma 5, del decreto legislativo n. 82/2005
PRASSI
5. Circolare MEF 4 novembre 2013, n. 37 - Attuazione del Regolamento in materia
di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica da applicarsi
alle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 1, commi da 209 a 213, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 - Decreto del Ministro dell’economia e delle
finanze 3 aprile 2013, n. 55 – Prime istruzioni operative
6. Circolare Dipartimento Funzione Pubblica 31 marzo 2014, n. 1 - Decreto 3 aprile
2013, n. 55, in tema di fatturazione elettronica - Circolare interpretativa
7. Circolare Agenzia delle Entrate 24 giugno 2014, n. 18/E - IVA - Ulteriori istruzioni
in tema di fatturazione
8. AGID – Specifiche operative per l’identificazione univoca degli uffici centrali e
periferici, delle amministrazioni, destinatari della fatturazione elettronica
9. Circolare MEF 25 giugno 2014, n. 21 - Piattaforma per la certificazione dei crediti. Modalità di trasmissione dei dati. Regole tecniche per la comunicazione dei
dati riferiti a fatture (o richieste equivalenti di pagamento). Art. 27 decreto legge
24 aprile 2014 n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n.
89
10.AGID, Documento di illustrazione Questionario Fatturazione Elettronica
117
VERSIONE DIMOSTRATIVA
FINITO DI STAMPARE
NEL MESE DI OTTOBRE 2014
DALLE GRAFICHE E. GASPARI S.R.L.
CADRIANO DI GRANAROLO E. (BO)