La “scatola nera” dell’economia
italiana: mercato del lavoro,
istituzioni, formazione dei salari
e disoccupazione
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora*
Università Cattolica del «Sacro Cuore», Milano
1. - Introduzione
Il secondo dopoguerra è stato per l’Italia un periodo di rilevanti trasformazioni e di profondi mutamenti sia nel mercato dei
beni, sia in quello del lavoro. Benché decenni di crescita sostenuta abbiano permesso all’Italia di entrare nel novero dei paesi
più industrializzati, tale processo non è stato privo di contraddizioni. L’Italia, che nel 1979 (ovvero ai margini della seconda “Crisi Petrolifera”) era tra le economie con il più alto tasso d’inflazione, è passata ad avere nel 1999 un tasso d’inflazione assimilabile a quello degli altri paesi della comunità europea. Dopo anni
di rigida politica fiscale, anche l’elevato debito del settore pubblico, ereditato dalle politiche di deficit spending degli anni ’80, mo* Dell’Aringa C. e Lucifora C., rispettivamente Professore Ordinario e Professore Straordinario di Economia Politica presso la Facoltà di Economia, desiderano ringraziare i partecipanti ai seminari cui hanno preso parte per i commenti ricevuti ed in particolare Tito Boeri, Daniele Checchi e Gino Faustini per i preziosi suggerimenti. Sono inoltre grati a S. Scarpetta per aver fornito alcuni dei dati
OCSE. Entrambi gli autori hanno beneficiato del sostegno finanziario del MURST. Come d’uso, ogni eventuale errore od omissione è esclusiva responsabilità degli autori [Cod. JEL: J2, J3, J5].
Avvertenza: i numeri nelle parentesi quadre si riferiscono alla Bibliografia alla fine del testo.
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Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
stra ora un’eccedenza di bilancio (al netto degli interessi). Negli
ultimi anni, anche i tassi d’interesse reali si sono rapidamente allineati alla media europea. D’altra parte, il “modello italiano” è
stato spesso indicato come un esempio di diffuse inefficienze, tra
cui l’eccessiva rigidità del mercato del lavoro, la ridotta competitività presente nel mercato dei beni, l’eccessiva dimensione del settore pubblico (e delle sue spese di gestione), e, per ultima, ma
non per questo meno importante, l’instabilità politica.
Un ulteriore aspetto che caratterizza l’economia italiana è l’alto tasso di disoccupazione che, nel 1999, ha raggiunto circa il 12%
della forza lavoro totale. Sebbene questo tasso non sia particolarmente distante da quello presente nella maggior parte delle economie dell’Europa continentale — essendo inferiore soltanto al
Belgio ed alla Spagna — si differenzia notevolmente dal tasso di
disoccupazione osservato in altri paesi industrializzati, quali gli
USA (4,6%) ed il Giappone (3,4%).
In una situazione come questa, la recente partecipazione dell’Italia all’unione monetaria europea (UME) — e la conseguente
necessità di adeguarsi ai criteri di Maastricht — renderà difficile
realizzare politiche finalizzate esclusivamente alla stabilizzazione
interna di breve periodo, giacché, nel frattempo, sarà sempre più
necessario intervenire su quei fattori che, in presenza di shock
esogeni, ostacolano i processi di convergenza tra nazioni e di aggiustamento all’interno di esse.
Così, visto che per molti osservatori i risultati positivi dell’economia italiana nel periodo del dopoguerra sono tuttora di difficile comprensione, può essere interessante analizzare con maggiore attenzione quali elementi abbiano agito all’interno della “scatola nera” dell’economia italiana e siano stati in grado di influenzarne l’evoluzione recente. L’importanza di quest’analisi è oggi accresciuta dal suo contenuto d’attualità, giacché, dopo il completamento dell’UME, il tasso di crescita dell’economia italiana —
ma anche di tutta l’Europa — ha mostrato i segni di un marcato
rallentamento.
Alla luce di queste considerazioni, se si vuole analizzare le
performance dell’economia italiana, occorre per prima cosa prendere in considerazione quei fattori che ne ostacolano o rallenta-
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
23
no la crescita, quali l’eccessiva disoccupazione e la sua persistenza a livelli particolarmente elevati.
Nella prima parte di questo studio sarà documentata l’evoluzione dell’economia italiana nel contesto europeo, focalizzando in
particolare l’attenzione sul funzionamento del mercato del lavoro
a livello aggregato. Successivamente verrà presentata un’ampia descrizione dell’evoluzione dei salari e della (dis)occupazione, e, nel
contempo, verrà anche analizzato che ruolo hanno avuto le rigidità presenti nel mercato del lavoro nella spiegazione delle dinamiche occupazionali e salariali.
In seguito, lo studio analizzerà l’evoluzione delle istituzioni
del mercato del lavoro ed in particolare del set di norme ed
incentivi economici diretti sia alle imprese sia ai lavoratori. Ne
sono esempi tipici il sistema d’indicizzazione dei salari (la cosiddetta “scala mobile”), applicato prevalentemente nel corso degli
anni ’70 ed ’80, e la legislazione del lavoro (lo Statuto dei lavoratori) che, tra le varie materie trattate, regola anche le norme
d’assunzione e licenziamento. Va poi ricordato che, insieme alle
indicazioni provenienti dalle tornate elettorali di livello nazionale, anche l’atteggiamento tenuto dai “partner sociali” ha giocato un ruolo centrale nel dialogo politico, data l’influenza che
essi esercitano nella formulazione e nell’effettuazione delle scelte
di politica macro-economica. Ad esempio, nella seconda metà
degli anni ’90, il rinnovato interesse per la politica dei redditi
è nato soprattutto in conseguenza all’Accordo del luglio ’93 sul
costo del lavoro, che ha individuato come obiettivi prioritari
della contrattazione sia l’applicazione della politica di concertazione, sia la necessità di contenere le pressioni inflazionistiche (Fabiani et Al. [27]).
L’analisi aggregata non consente tuttavia di evidenziare alcuni fenomeni strutturali che, in Italia, giocano un ruolo di estrema
importanza nella determinazione dei risultati economici, e più precisamente l’esistenza di disuguaglianze significative tra regioni e
di marcate disparità tra i gruppi d’individui che competono nel
mercato del lavoro. Queste caratteristiche strutturali del mercato
del lavoro italiano sono trattate nella terza sezione. L’esistenza di
squilibri territoriali nei tassi di partecipazione, la diffusione del
24
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
lavoro autonomo, i differenziali salariali, i tassi di disoccupazione, senza dimenticare l’ampia diffusione dell’economia irregolare,
rappresentano le caratteristiche salienti di questo fenomeno. Altre
diseguaglianze di questo tipo sono individuabili nella quota crescente d’impieghi a basso salario e nell’alto tasso di disoccupazione, unitamente alla sua persistenza all’interno d’alcuni gruppi
d’individui.
Nella quarta sezione verrà valutato in primis il ruolo delle politiche che hanno caratterizzato la prima ondata di riforme nel
mercato del lavoro, e, successivamente, l’impatto di quelle che sono state introdotte più di recente per far fronte al crescente aumento dei disoccupati di lungo periodo. D’altro canto, benché molti programmi di promozione ed incentivazione dell’occupazione
part-time, del “lavoro in affitto” e della mobilità geografica, siano
stati già introdotti attivamente nel mercato del lavoro, ad oggi non
è ancora possibile conoscerne con esattezza gli effetti su occupazione e disoccupazione.
2. - Occupazione, disoccupazione e salari: una prospettiva
aggregata
Per stabilire il livello di prosperità di una nazione e la sua
performance economica, spesso si utilizzano indicatori macroeconomici che forniscono informazioni sul grado d’efficienza nell’“utilizzo” e nella “allocazione” delle risorse (scarse) disponibili. Anche se il ricorso a tali indicatori pone svariati problemi — statistici e concettuali — d’identificazione e di misurazione, il loro utilizzo può tuttavia fornire un valido aiuto per valutare l’efficienza
economica, di una nazione. Per avere un quadro più completo delle tendenze in atto, assieme ad indicatori tradizionali quali il livello del PIL pro-capite, è importante utilizzare anche altri indicatori, in grado di fornire maggiori informazioni sull’utilizzo effettivo di risorse, come, ad esempio, la proporzione di popolazione in età lavorativa che è occupata. Per ciò che concerne l’economia italiana, osservando il valore di questi indicatori e confrontandolo con quello della maggior parte delle nazioni OCSE,
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
25
si può notare che esistono differenze significative, nel livello d’utilizzo dei fattori produttivi analizzati. In particolare, come indicato nella tavola 1, se consideriamo diversi indicatori del livello
di produttività (PIL per unità lavorativa o per ora lavorata), l’Italia si pone al di sopra della media EU15 e, dunque, tra i paesi
con le migliori performance del mondo industrializzato. Questo risultato non sembra dipendere né da differenze nel numero di ore
lavorate pro-capite (HRW) e nemmeno da fattori puramente demografici, ma principalmente dalla percentuale di popolazione occupata (51%), che (con la Spagna, 46,4%) è la più bassa tra le nazioni OCSE. Quest’ultimo è anche l’aspetto che differenzia maggiormente le nazioni europee dagli USA e dal Giappone; in queste due nazioni il tasso di occupazione è maggiore rispettivamente, del 12% e del 16% rispetto alla media europea.
In altri termini, la proporzione tra persone occupate e popolazione in età lavorativa è tale che, in Italia, per ogni persona che
lavora, ne esistono molte altre che potenzialmente appartengono
alla forza lavoro attiva, ma che si trovano in diverse situazioni di
“non lavoro” (inattivi, disoccupati, pensionati, et.) e che, pertanto, devono essere mantenute. Con l’eccezione della situazione di
persistente disoccupazione, che indica chiaramente un cattivo fun-
TAV. 1
PROSPERITÀ ECONOMICA ED UTILIZZO DEL LAVORO*
Francia Germania Spagna
PIL/POP***
PIL/HRW***
HRW/EMP (p.a.)
EMP/POP %
POP/TPOP %
tasso disoccup. %
(i) maschi
(ii) femmine
*
17,92
27,06
17,39
60,5
63,3
11,7
9,8
14,0
18,33
25,61
16,66
63,7
67,5
8,2
7,1
9,6
12,67
21,88
18,07
46,4
65,8
22,9
18,2
30,5
Italia
E15**
USA
Giappone
17,66
28,37
17,52
51,2
68,9
11,9
9,2
6,4
16,74
24,50
17,21
60,2
66,0
10,8
9,4
12,5
23,77
29,61
17,37
72,1
65,9
5,8
3,1
4,0
19,73
19,44
19,01
76,4
69,7
3,2
1,9
8,4
È stata usata la seguente scomposizione:
PIL/POP=(PIL/HRW)(HRW/EMP)(EMP/POP)(POP/TPOP).
** inclusi i nuovi Länder tedeschi.
*** PIL pro capite misurato come standard a parità di potere d’acquisto (PPS).
Fonte: Conti Pubblici, DGH, 1995; Job Study; OCSE, [46].
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Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
zionamento dell’economia, in linea di principio non c’è nulla di
patologico quando, in una nazione, vi è una divisione del lavoro
tale che alcuni segmenti della popolazione mostrino una maggiore preferenza per il tempo libero se, al contempo, esiste un’efficace (implicita) ridistribuzione del reddito tra “lavoro” e “non lavoro”.
In Italia, come sarà mostrato in seguito, l’elevata percentuale
di disoccupati e il basso tasso di partecipazione della popolazione femminile e delle coorti più anziane, rendono tuttavia difficile da sostenere nel lungo periodo tale processo di ridistribuzione
del reddito tra lavoro e non lavoro. Pertanto, date queste caratteristiche, il “modello italiano” appare molto efficiente nell’“utilizzo” delle risorse lavorative, ma alquanto inefficiente nella “distribuzione” delle stesse. In questo senso, sembra perciò particolarmente opportuna un’analisi più approfondita delle forme strutturali d’incentivo e degli elementi di rigidità che hanno determinato queste tendenze nei tassi di partecipazione e (dis)occupazione
nel mercato del lavoro.
2.1 Modelli di occupazione e partecipazione
Nel grafico 1, le differenze nella percentuale di occupati tra
gli USA e l’Europa, e tra Italia e il resto dell’Europa risultano, se
possibile, ancora più chiare e facilmente evidenziabili. Confrontando l’Italia con gli Stati Uniti e l’Europa, emerge che, negli ultimi dieci anni, la percentuale di occupati (sul totale della popolazione) è costantemente diminuita mentre, nel contempo, si è verificato un rilevante aumento del tasso di disoccupazione (graf.
3). In Italia, l’evoluzione della percentuale di popolazione occupata rispecchia fedelmente quella avvenuta nel resto d’Europa
(UE15), anche se il suo livello medio è sempre nettamente più
basso.
Per contro, le dinamiche che riguardano sia il livello medio
di occupati sia l’entità dei suoi mutamenti nel corso del tempo sono totalmente diverse negli USA, dove la popolazione occupata è
cresciuta in modo significativo (e la disoccupazione è diminuita).
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
27
GRAF. 1
RAPPORTO TRA OCCUPATI E POPOLAZIONE IN ETÀ LAVORATIVA
(1990-1996)
75
70
E15
65
ITA
USA
60
55
50
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A dispetto di quanto emerge dal grafico 1, occorre molta cautela nell’analizzare e interpretare il rapporto tra percentuale di occupati/popolazione da un lato e disoccupati dall’altro. Come osservato in precedenza, la proporzione di popolazione lavorativa
occupata, non dovrebbe essere usata come una misura diretta della (scarsa) capacità delle economie europee di creare posti di lavoro, poiché soltanto una parte del divario occupazione/popolazione può essere spiegato con le differenze nei tassi di disoccupazione. La presenza di specifici modelli di partecipazione al mercato del lavoro e di tipici trend demografici ne possono costituire i restanti motivi1. Mentre gli ultimi non variano molto, i tassi
di attività differiscono in modo significativo sia tra nazioni sia tra
gruppi di individui al loro interno (tav. 2).
Il fattore che alimenta maggiormente le differenze tra i tassi
1
Il tasso di occupazione è diminuito in Italia, così come in tutti gli altri paesi OCSE. Osservando i tassi di partecipazione, si può tuttavia osservare che il tasso di partecipazione delle donne al mercato del lavoro ha continuato a crescere
— anche se, in Italia, rimane ad un livello più basso rispetto alla media europea
—, mentre quello degli uomini è in progressivo declino.
28
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
di occupazione e partecipazione negli USA e negli altri paesi
europei da un lato, e in Italia dall’altro, è dato dalla proporzione
notevolmente inferiore di coorti di individui giovani (sotto i 25
anni) e anziani (sopra i 55 anni) attualmente occupate o attivamente partecipanti al mercato del lavoro, mentre non sembra
esistere alcuna differenza significativa tra gli adulti di sesso
maschile. Mentre negli USA e in Giappone oltre il 70% dei lavoratori tra il 15 ed i 24 anni hanno un lavoro, in Italia la proporzione è di circa il 30% (la media europea è del 50%). Analogamente, in Italia solo (circa) il 25% di anziani (sopra i 55
anni) risulta occupato, rispetto al 60% degli USA e del Giappone. Tali risultati mostrano che, in ogni segmento (lavorativo
e non-lavorativo) della popolazione, esistono modelli di partecipazione al mercato del lavoro che variano in maniera considerevole tra paese e paese. Per quanto riguarda le differenze tra
Italia ed Europa da un lato, e Stati Uniti dall’altro, queste dipendono, in primo luogo dal maggior tasso di partecipazione dei
giovani al sistema scolastico ed alla durata più lunga dell’iter
formativo, e, in secondo luogo, dal minor numero di persone
che studiano e lavorano contemporaneamente (Krueger [35]).
Quest’ultimo aspetto può essere particolarmente rilevante per l’Italia, a causa della mancanza di una vasta offerta di posti di
lavoro con orario flessibile o con contratti a termine, nonché
della significativa estensione dell’economia sommersa, che attrae
soprattutto manodopera giovane, flessibile e non qualificata. Per
quel che concerne gli anziani, le differenze nella percentuale di
occupazione e nei tassi di partecipazione al mercato del lavoro
tra l’Italia e gli altri paesi europei, riflettono in primo luogo l’esistenza di schemi pensionistici più generosi, che possono aver
distorto la struttura degli incentivi al lavoro nel corso del ciclo
vitale — per esempio permettendo che ad una significativa porzione di lavoratori, al di sotto dell’età pensionabile ufficiale, sia
comunque concesso di uscire dal mercato del lavoro — in secondo
luogo dipendono dalla presenza di ulteriori forme di scoraggiamento e di disoccupazione occulta.
Un’ulteriore dimensione che differenzia l’Italia dagli altri paesi considerati per quel che riguarda i tassi di partecipazione e d’oc-
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
29
TAV. 2
PARTECIPAZIONE DELLA FORZA LAVORO E TASSI D’OCCUPAZIONE
PER GRUPPI DI ETÀ E SESSO
Francia Germania Spagna
Partec. F.L. (%)
maschi
femmine
giovani (15/24)
anziani (oltre 55)
età di obbligo
scolastico
età pensionistica
(M/F)
tasso di occup.
maschi
femmine
giovani (15/24)
adulti (25/54)
anziani (oltre 55)
Italia
E15**
USA
Giappone
68,4
75,7
61,3
48,4
53,7
69,5
78,4
60,3
60,0
44,0
60,2
75,1
45,6
60,0
48,1
58,1
73,5
43,0
44,3
23,3
67,6
78,2
57,1
58,3
48,1
74,8
84,2
68,3
68,6
56,3
76,5
88,6
61,3
44,1
62,9
16
18
16
14**
16
15-16
17
60-65
60,5
67,1
52,1
41,8
76,5
51,3
60
63,7
70,6
55,3
57,6
73,4
41,5
60
46,4
59,5
31,2
48,8
58,8
46,2
60-65
51,2
66,2
35,6
32,5
63,2
22,7
63,2
60,2
64,1
40,0
51,1
65,0
38,4
n.a.
72,1
75,1
70,5
71,3
74,6
55,9
n.a.
76,4
78,4
62,1
69,7
75,4
62,2
* Inclusi i nuovi Länder tedeschi.
** Aumentata a 15 anni nel 1998.
Fonti: OCSE, Statistiche forze lavoro, 1996; EUROSTAT, 1995.
cupazione, è rappresentata dal diverso coinvolgimento delle donne nel mercato del lavoro. Come si evince dalla tavola 2, in Italia
— nonostante la tendenza all’aumento nel lungo periodo il tasso
di partecipazione delle donne (43%) è uno dei più bassi sia in ambito europeo (che è in media pari al 57%) sia in paragone agli
USA (68%). In prima approssimazione, ciò può essere dovuto sia
ad effetti di scoraggiamento sia a forme di discriminazione (è più
facile che le donne siano relegate nell’ambito familiare), così come a differenze nelle attitudini sociali e culturali verso l’organizzazione domestica e la mancanza di strutture per l’assistenza infantile (Prasad e Utili [52]).
Alla luce di quanto sopra evidenziato, il mercato del lavoro
italiano sembra essere caratterizzato da una struttura “duplice”,
che sperimenta elevati tassi d’occupazione per i maschi adulti
ma, allo stesso tempo, basse percentuali di partecipazione e d’impiego per gli altri gruppi d’individui, quali donne, giovani e
anziani.
30
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
È difficile stabilire le implicazioni economiche di queste
tendenze, così com’è difficile analizzare quali tipi di preferenze
o vincoli possano avere generato, nell’offerta potenziale di
manodopera, tale divisione tra “lavoro” e “non lavoro”. Per fornire una spiegazione di questo fenomeno — e della sua stabilità nel corso del tempo — è forse utile tenere presente che sia
gli occupati sia i non-occupati sono spesso membri della stessa
famiglia, luogo dove, grazie all’esistenza di una sorta di patto
tra i componenti di sesso diverso e tra individui appartenenti
a generazioni diverse, tipicamente avviene la ridistribuzione
delle risorse. Spesso, inoltre, gli individui “nel non lavoro” sono
impegnati nella produzione di servizi che, non essendo oggetto
di scambio nel mercato (assistenza infantile ed agli anziani,
lavori casalinghi, etc, sono esclusi dei conti pubblici. Anche se
questo fenomeno — ben osservabile statisticamente — non è
certamente una caratteristica esclusiva del “modello italiano”
esso appare, per un certo numero di ragioni (che discuteremo
più tardi), più rilevante in Italia che altrove (Cigno [19]). Oltre
all’organizzazione dell’economia familiare vi sono anche altri
fattori istituzionali che influenzano l’offerta di lavoro, ivi
incluso il ruolo della previdenza sociale, l’organizzazione del
sistema d’istruzione e di formazione, l’organizzazione del mercato del lavoro e gli accordi sull’orario lavorativo, nonché la
possibilità di uscire e successivamente rientrare nel mercato
del lavoro.
Inoltre, non sembra esistere alcuna relazione diretta tra
una maggiore partecipazione alla forza lavoro ed il tasso di
disoccupazione; infatti nazioni che, rispetto all’Italia sono caratterizzate da una maggiore partecipazione, non hanno sperimentato (nel recente passato) un tasso di disoccupazione più
elevato ed i paesi che hanno tentato di ridurre l’offerta di manodopera, non sono riusciti a ridurre la disoccupazione. Infine,
se si analizza la relazione tra tasso di partecipazione totale alla
forza-lavoro e disoccupazione, si può osservare che, come si
evince dal grafico 2 e al contrario di quanto si ritiene comunemente, le due variabili sembrano essere legate da una relazione negativa.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
31
GRAF. 2
partecipazione alla forza-lavoro (%)
PARTECIPAZIONE ALLA FORZA LAVORO E DISOCCUPAZIONE
85
DK
SWE
80
UK
JAP
75
USA
GER
70
FRA
65
ESP
60
ITA
55
50
0
5
10
15
20
tasso di disoccupazione
Sotto molti aspetti, non è sempre (metodologicamente) appropriato utilizzare dati aggregati per trarre conclusioni sulle complesse relazioni esistenti tra le decisioni riguardanti l’offerta di manodopera, la (dis)occupazione ed i diversi assetti istituzionali, perché il valore assunto da queste variabili potrebbe dipendere da
molti fattori indipendenti dal mercato del lavoro. Per questo motivo, è utile approfondire la riflessione sia sui risultati aggregati,
sia sulla portata delle implicazioni che essi sembrano suggerire,
analizzando, in primo luogo, il ruolo dello stato sociale e delle
istituzioni del mercato del lavoro nella spiegazione di questi fenomeni.
2.2 Struttura della disoccupazione e dinamiche del mercato del lavoro
Il quadro che, nei paesi della comunità europea e, in particolare, nel mercato del lavoro italiano, descrive la relazione tra quota di
lavoro e di non-lavoro necessita di essere osservato con maggiore
32
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
attenzione. In particolare, appare interessante da un lato investigare ulteriormente la struttura e le determinanti dello status di occupato e quello di non-occupato, dall’altro stabilire la natura dei legami che intercorrono tra questi fenomeni. Quando si vuole evidenziare che il mercato del lavoro produce performance poco soddisfacenti, tra tutti i possibili indicatori di non-occupazione, solitamente si utilizza il tasso di disoccupazione. Il grafico 3, che si focalizza
sull’evoluzione del tasso aggregato di disoccupazione, mostra che,
a seguito della “crisi petrolifera”, gli stati europei hanno affrontato
un deterioramento progressivo delle condizioni del mercato del lavoro, caratterizzato da una crescita continua delle fuoriuscite dal
mercato del lavoro ed un aumento della disoccupazione totale.
Benché in quasi tutti i paesi si siano verificati periodi di elevata disoccupazione, in Italia il problema è stato aggravato dalla
proporzione relativamente alta di persone che, da disoccupate, sono state costrette a cercare lavoro per un periodo relativamente
prolungato (oltre 12 mesi). Come evidenziato nella tavola 3, in Italia la quota di disoccupazione a lungo termine rispetto alla disoccupazione totale è particolarmente elevata e la durata media
del periodo di disoccupazione è notevolmente maggiore rispetto
agli Stati Uniti ed alla media europea.
GRAF. 3
10
12
8
10
6
8
4
6
2
4
E15
ITALY
E15
ITALY
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
-2
1978
0
1977
0
1976
2
crescita della disoccupazione (%)
14
1975
tasso di disoccupazione (%)
EVOLUZIONE DEL TASSO DI DISOCCUPAZIONE
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
33
TAV. 3
DISOCCUPAZIONE A LUNGO TERMINE E
DURATA DELLA DISOCCUPAZIONE*
Francia Germania Spagna
disoccupazione
a lungo termine
durata della
disoccupazione
entrate nella
disoccupazione
InU=EU+NU
uscite dalla
disoccupazione
OutU=UE+UN
turnover totale
Tot=InU+OutU
Italia
E15**
USA
Giappone
45,6
48,3
56,5
32,9
35,4
8,7
6,5
7,7
12,4
14,9
26,1
6,7
1,1
1,8
1,88
2,0
23,88
n.a.
3,88
3,01
1,61
69,62
93,33
16,8
20,30
45,0
545,47
n.a.
73,5
96,34
18,41
22,18
47,0
569,35
n.a.
* La disoccupazione a lungo termine è calcolata in percentuale della disoccupazione totale. La durata della disoccupazione è misurata in mesi.
Il flusso della disoccupazione è calcolato in percentuale sul totale dei disoccupati (deflusso) ed in percentuale dell’età lavorativa della popolazione (15-64) meno i disoccupati (flusso).
** Inclusi i nuovi Länder tedeschi.
Fonte: OCSE, [46] Eurostat, 1995; MACHIN S. - MANNING A. [43].
La proporzione delle persone che in Italia si è trovata senza
lavoro per oltre 12 mesi è superiore al 60%, mentre in Europa e
negli USA la medesima situazione vede coinvolti rispettivamente
circa il 35% e meno del 9% di disoccupati. Analogamente, in Italia, la durata media di un periodo di disoccupazione è superiore
a 26 mesi, mentre è di 7 mesi in Europa e di meno di 2 mesi negli USA e in Giappone. L’esistenza e la persistenza di tali differenze evidenziano come, tra nazioni, esistano differenze profonde
nelle dinamiche del mercato del lavoro (Davies e Haltinwanger
[21]). Mentre, in media, sia il flusso di lavoratori che escono od
entrano nella disoccupazione UN(NU), sia il livello di impiego
UE(EU) sono relativamente alti negli USA, gli stessi appaiono generalmente modesti in Europa e molto bassi in Italia (tav. 3).
In generale, dalle tendenze menzionate, si evince che è più facile diventare un disoccupato negli USA piuttosto che in Italia (e
34
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
in Europa), ma, mentre nel primo caso (una volta disoccupati) è
facile uscire da quella condizione, in Italia (e in Europa) ciò si rivela molto più difficile. Infatti, l’ultima riga della tavola 3 mostra
chiaramente che il turnover occupazionale è circa dieci volte più
elevato negli USA che in Europa.
Comunemente, si ritiene che la presenza di una quota notevole di disoccupazione di lungo periodo si associ ad elevati tassi
di disoccupazione, ossia che tra le due variabili esista una forte
correlazione. Il grafico 4 riporta l’evoluzione del tasso complessivo di disoccupazione e l’incidenza della disoccupazione a lungo
termine per alcune nazioni nel periodo 1983/1985. L’interesse per
questa relazione è duplice e riguarda sia le differenze osservabili
tra paesi, sia il profilo temporale all’interno del singolo paese. Le
correlazioni esistenti all’interno di ogni nazione mostrano che esiste un rapporto chiaramente positivo tra le due variabili e che l’Italia è caratterizzata da livelli elevati di entrambe, mentre gli USA
mostrano un maggiore equilibrio.
Ad ogni modo, alla luce di queste considerazioni, è tuttora
poco chiaro se sia la persistenza della disoccupazione a determinare alti tassi di disoccupazione o se sia piuttosto la sua cre-
GRAF. 4
disoccupazione di lungo periodo (%)
TASSO DI DISOCCUPAZIONE E INCIDENZA DELLA
COMPONENTE DI LUNGO PERIODO
70
ITA
60
ESP
50
GER
40
UK
FRA
30
20
JAP
USA
10
0
SWE
0
5
10
tasso di disoccupazione
15
20
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
35
scita sostenuta a costringere gli individui a lunghi periodi di
disoccupazione. In altri termini, non è ancora chiara la direzione del nesso causale tra la disoccupazione totale e l’incidenza
delle sue componenti di lungo periodo. In questo contesto, come
evidenziato nel grafico 5, analizzando i differenti tipi di dinamica, appare evidente che, mentre nei paesi europei in generale, e in Italia in particolare, l’evoluzione del rapporto tra queste due variabili ha seguito un percorso antiorario, negli USA
più difficile individuare l’esistenza di una qualsiasi tendenza
ciclica.
Senza voler derivare alcuna implicazione di tipo strutturale
dall’esistenza di un trend di questo tipo, si può comunque osservare che la disoccupazione a lungo termine sembra seguire con
qualche ritardo i mutamenti nel tasso occupazionale. In particolare, in Europa, l’impatto negativo della disoccupazione sembra essere seguito, a breve termine, da una riduzione dell’incidenza della disoccupazione a lungo termine, in quanto i segmenti marginali della forza lavoro riducono l’intensità della
ricerca e/o si sottraggono dal mercato del lavoro; mentre, a lungo
termine, dal momento che la disoccupazione persiste e parte
della forza lavoro ne rimane interessata in modo stabile, l’incidenza della disoccupazione di lungo termine mostra un progressivo incremento. Per converso, negli USA, essa sembra scarsamente influenzata dai cambiamenti del tasso totale di disoccupazione, giacché la quota di disoccupati a lungo termine sembra essere piuttosto modesta e costante nel tempo (Machin e
Manning [43]).
Tra le cause ritenute responsabili della crescita della disoccupazione e della sua permanenza ad un livello costantemente alto
sia in Italia sia in altre nazioni europee, quelle che hanno, ricevuto maggiore attenzione da parte degli studiosi sono l’esistenza
d’imperfezioni e rigidità all’interno del mercato del lavoro. In aggiunta, siccome, all’interno dell’unione europea, i tassi d’uscita dalla disoccupazione sono molto diversi, analizzando le cause della
disoccupazione italiana occorre anche avere presente che il tasso
medio di deflusso negli ultimi anni è drasticamente diminuito
(p.es. per problemi di assunzione).
36
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
GRAF. 5
DISOCCUPAZIONE DI LUNGO PERIODO
81
disoccup. di lungo periodo (%)
90
71
91
94
92
61
93
90
51
92
96
91
41
96
95
95
94
93
31
21
90
96
11
1
5
94
6
91
93
7
92
8
9
10
11
12
13
14
tasso di disoccupazione
E15
ITALY
USA
Le spiegazioni tradizionali fornite dalla letteratura si sono focalizzate sul ruolo giocato da diversi fattori, come: i benefici generosi dello stato sociale e le imposte sul lavoro, i sindacati e la determinazione dei salari, i salari minimi ed i provvedimenti a tutela dell’occupazione. (Bean [3], Emelshov et AL. [26]; Scarpetta [54]).
In ogni caso, alcuni osservatori sostengono che, negli ultimi
dieci anni, le istituzioni del mercato del lavoro presenti nella maggior parte delle nazioni europee (forse con la sola eccezione del
Regno Unito) non sono cambiate così profondamente da giustificare una crescita significativa della disoccupazione. Pertanto, l’allocazione peggiore del fattore lavoro dipende probabilmente da un
insieme di condizioni, a loro volta in relazione con le caratteristiche economico-istituzionali proprie (e peculiari) d’ogni paese
che, a fronte dello stesso shock, hanno generato conseguenze significativamente diverse. Con particolare riferimento alle caratteristiche specifiche dell’Italia, nella parte restante di questo lavoro,
verrà presentata una rassegna delle principali caratteristiche istituzionali del mercato del lavoro europeo e ne saranno discusse le
conseguenze sull’andamento dell’occupazione.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
37
3. - Istituzioni del lavoro e disoccupazione: i caratteri dell’esperienza italiana
In ogni mercato del lavoro nazionale, esiste uno specifico assetto istituzionale che è costituito da un insieme di norme che regolano sia le assunzioni sia i licenziamenti ma che è anche deputato a sanare i conflitti settoriali e ad assicurare protezione di
tipo assistenziale ai disoccupati ed agli individui senza lavoro. La
contrattazione salariale, che n’è parte importante, è a sua volta
notevolmente influenzata anche dalla presenza d’organizzazioni
sindacali dotate di notevole influenza nella contrattazione e dall’esistenza di contratti collettivi di lavoro. Il diverso grado d’intensità con cui queste istituzioni possono essere presenti nel mercato del lavoro, può contribuire a spiegare le differenze tra nazioni nella performance del mercato del lavoro, in altre parole le
differenze nei tassi di (dis) occupazione, nei livelli salariali e le
disparità di reddito (Nickel e Layard [45]).
L’eccessivo grado di tutela dell’occupazione, l’ampiezza del potere sindacale nella determinazione dei salari, la generosità della
previdenza sociale e l’entità della pressione che caratterizza il sistema tributario italiano sono tra i fattori istituzionali che più frequentemente sono ritenuti responsabili dello scadimento delle
performance nel mercato del lavoro (Bean [3]). Nelle sezioni successive esamineremo le principali implicazioni che ne derivano sia
per il funzionamento del mercato dei lavoro sia per il sistema economico in generale.
3.1 Protezione del posto di lavoro e contenimento della dinamica
salariale
Se consideriamo le istituzioni del mercato del lavoro presenti nella maggior parte delle economie industrializzate, una caratteristica che le accomuna è costituita dal fatto che, in tutti i paesi, occupazione e rigidità salariale sono spesso reciprocamente collegati: nella maggior parte dei casi, oltre ad essere tutelati dal licenziamento attraverso provvedimenti di garanzia del posto di la-
38
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
voro, i lavoratori dipendenti sono garantiti anche da alcuni vincoli salariali che, di fatto, limitano fortemente la possibilità che
proposte provenienti dall’esterno (e quindi dal mercato) e riguardanti l’ammontare del salario esercitino una pressione competitiva sulla struttura salariale esistente all’interno dell’impresa. Il grafico 6 mostra una classificazione delle nazioni in base al grado di
tutela dell’occupazione — un indice maggiore denota una protezione più elevata — e un indice generale di diseguaglianza salariale — misurata in base al rapporto D9/D1 — (OCSE [46]; [47])2.
È interessante rilevare come l’Italia e gli USA si trovino agli
antipodi per quello che riguarda la tutela del lavoro, mentre la
Francia e la Germania si posizionano all’incirca nel mezzo — la
disparità dei redditi mostra invece un ordine inverso, con la compressione massima dei salari in Italia, Svezia e Paesi Bassi. In altri termini, la disuguaglianza salariale sembra essere minore ne-
GRAF. 6
diseguaglianza salariale (D9/D1)
PROTEZIONE ALL’IMPIEGO E DISEGUAGLIANZA SALARIALE
5
USA
4,5
4
3,5
ESP
UK
3
FRA
JAP
GER
NI
2,5
ITA
SWE
2
1,5
1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
indice di protezione all’impiego (valori)
2
L’indice riportato di “protezione all’impiego” tiene conto del rigore delle procedure di licenziamento, dei requisiti delle scadenze retributive e dei periodi di
preavviso, nonché della regolamentazione dei contratti di lavoro a tempo determinato e temporanei.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
39
gli stessi paesi dove la tutela dell’occupazione è maggiore. Su questo punto la recente esperienza dell’Italia può essere molto istruttiva. Negli ultimi decenni, nell’ambiente istituzionale italiano, il
ruolo più importante è stato giocato dall’attività di regolamentazione a tutela del posto di lavoro e dalla rigidità del sistema di
determinazione salariale. Lo Statuto dei lavoratori, (menzionato in
precedenza), stabilisce una serie di vincoli occupazionali (in aziende con oltre 15 dipendenti) che regolano sia le procedure di assunzione individuali, sia quelle di licenziamento — come il diritto dei lavoratori di opporsi agli ingiusti licenziamenti — ed anche i contratti di lavoro temporaneo. Oltre a ciò, per quello che
riguarda i salari, mediante un meccanismo d’indicizzazione basato su clausole d’adeguamento al costo della vita (scala mobile),
venne a suo tempo garantita una forma di tutela del salario “reale”. Data la sua strutturazione su più livelli retributivi, l’applicazione stessa della scala mobile garantiva implicitamente l’erogazione di un minimo salariale (fissato in termini assoluti) per lavoratori a basso salario, offrendo, allo stesso tempo, maggiore tutela e la certezza di aumenti salariali proporzionalmente più elevati per coloro che si collocavano al minimo della distribuzione.
In conseguenza a ciò, in Italia, negli anni in cui il salario era regolato dalla scala mobile, si è osservata una forte compressione
nelle differenze salariali.
Questo risultato non dovrebbe sorprendere, dato che, com’evidenziato dalla recente letteratura, spesso gli accordi istituzionali hanno origine da diversi fallimenti del mercato, quali l’esistenza di mercati incompleti ed asimmetrie informative — ed hanno
lo scopo di tutelare i singoli lavoratori contro situazioni ritenute
“ingiuste” o “non desiderabili”, quali, per esempio, la disoccupazione o i bassi salari3 (Bertola e Rogerson [8]; Bertola [5], SaintPaul [53]). Allo stesso modo, potrebbero riflettere obiettivi specifici, perseguiti dalle organizzazioni del lavoro sia per isolare i lavoratori da pressioni esterne del mercato, sia per evitare che i di-
3
È agevole dimostrare che la presenza di rigidità nell’occupazione e nella determinazione dei salari ha poco senso quando i mercati sono completi e i contratti contingenti sono efficienti (LAZEAR E. [36]).
40
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
soccupati siano impiegati nell’economia sommersa ed infine per
mantenere l’equilibrio alti salari/bassa occupazione nel mercato
del lavoro4. Da questo punto di vista, sia le restrizioni sugli aggiustamenti spontanei dell’occupazione così come l’eccessiva rigidità salariale si rafforzano a vicenda, aumentando il potere degli
insider a spese degli outsider. Ulteriori effetti collaterali che possono derivare dall’esistenza di tali assetti istituzionali, sono costituiti dall’elevata crescita salariale e dalla persistente disoccupazione. Occorre ricordare che, “di per se”, i provvedimenti per la
tutela del posto di lavoro possono soltanto contribuire a spiegare
le dinamiche aggregate dell’occupazione — nella forma di minore variabilità occupazionale — mentre non sono in grado di spiegare i motivi delle modeste performance nel livello medio di occupati (Boeri [11]; Garibaldi [32]; Bertola [4]; Bertola e Ichino [6]
e [7]). La combinazione tra la compressione salariale di natura
istituzionale ed i provvedimenti a tutela del posto di lavoro può
costituire una risorsa per rafforzate l’insider power ci si potrebbe
infatti aspettare che salari elevati ed in aumento e bassa occupazione siano il risultato della tutela accordata agli “interni” attualmente occupati, attraverso gli effetti della compressione salariale
di natura istituzionale da un lato, e dagli schemi di tutela del posto di lavoro dall’altro5.
3.2 Contratti collettivi e organizzazioni sindacali
Per ciò che concerne la determinazione dei salari, la differenza principale tra l’economia statunitense, non regolamentata,
4
Un’altro motivo per cui la compressione salariale è maggiore in quei paesi
in cui anche la regolamentazione del lavoro è elevata deriva dal fatto che le limitazioni ai licenziamenti possono non essere vincolanti se i salari sono totalmente
flessibili e se le imprese li possono abbassare per incentivare le fuoriuscite o per
rendere profittevole un dato livello di impiego.
5
Occorre inoltre notare che anche la composizione della disoccupazione è molto diversa tra Italia e Stati Uniti: nel primo caso, gran parte dei disoccupati sperimenta lunghi periodi senza lavoro e i disoccupati sono perlopiù giovani lavoratori che si affacciano per la prima volta sul mercato del lavoro, mentre sono pochi coloro che perdono realmente il lavoro.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
41
e l’economia europea, molto regolamentata, è rappresentata dal
grado di centralizzazione della contrattazione salariale e dall’esistenza di piattaforme salariali di ammontare più elevato — generate sia da salari minimi obbligatori sia risultanti da contratti collettivi —. Nella maggior parte delle nazioni europee, i salari sono
il risultato del processo di contrattazione collettiva che avviene tra
i sindacati più rappresentativi e le associazioni dei datori di lavoro (Booth [14]). Nonostante il livello principale in cui hanno
luogo le negoziazioni differisca tra le varie nazioni europee (stabilimento, azienda, settore, o nazionale, spesso con il coinvolgimento di più di un livello), nella quasi totalità dei casi, quando i
contratti vengono firmati, i loro effetti divengono legalmente impegnativi per tutti i lavoratori appartenenti alle industrie coinvolte6. Gli effetti dell’estensione obbligatoria sono importanti sia per
la determinazione dei salari sia, più in generale, per il funzionamento del mercato del lavoro (OCSE [51]). In particolare, questi
provvedimenti hanno la capacità di aumentare il potere dei sindacati oltre e al di sopra della loro effettiva rappresentanza. Un
indicatore grezzo del potere sindacale extra garantito dall’estensione de iure o de facto degli accordi, può essere ottenuto sottraendo la percentuale attuale di associati al sindacato dall’estensione della sua copertura totale — ovvero la proporzione di lavoratori coperti da un contratto collettivo, meno la proporzione dei
lavoratori che sono effettivamente iscritti al sindacato — (Buti et
Al. [16]; Lucifora [39]). Se, come è stato fatto nel grafico 7, riportiamo sia l’indice di potere sindacale “in eccesso”, sia il tasso
di occupazione (media 1989-1995), tra le due variabili sembra esistere una relazione inversa. In altre parole, i paesi caratterizzati
sia da un’alta copertura che da un basso numero di iscritti — e
dunque la maggior parte delle nazioni dell’Europa continentale —
6
In Italia, la struttura della contrattazione è organizzata in un sistema a due
stadi, con una prima tornata contrattuale a livello nazionale che stabilisce un livello del salario valido per tutti i lavoratori impiegati in un dato settore, ed un secondo stadio, in cui la contrattazione avviene principalmente a livello di settore o
d’impresa. Benché in passato vi sia stata una certa confusione tra i contenuti della contrattazione in entrambi i livelli, in questo senso, l’accordo del ’93 ha fatto
chiarezza e distinto i rispettivi ambiti di competenza.
42
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
sembrano avere tassi occupazionali più bassi rispetto alle nazioni dove il livello di copertura ed il numero degli associati sono
grandezze maggiormente simili — principalmente i paesi caratterizzati da una contrattazione molto decentrata o altamente centralizzata —.
Pertanto, si può sostenere che anche il potere contrattuale “in
eccesso” a disposizione del sindacato, garantito da un ambiente
istituzionale maggiormente favorevole, sia tra i fattori che hanno
portato le nazioni europee (continentali) — e l’Italia — ad avere
un equilibrio caratterizzato da maggiori salari e minore occupazione. Questa evidenza è rafforzata anche dal fatto che, mentre le
dinamiche dell’occupazione e dei salari reali sono marcatamente
differenti tra USA ed Europa, l’evoluzione del monte-salari totale
è del tutto simile tra paesi (OCSE [46]; Bertola [5]).
Anche in questo caso, una prestazione occupazionale sostanzialmente differente può essere ricondotta sia all’insider power che
alcuni assetti normativi e istituzionali — più di altri — garantiscono agli agenti economici operanti nel mercato del lavoro, ma
GRAF. 7
ECCESSO DI COPERTURA E TASSO DI OCCUPAZIONE
eccesso di copertura (cov-ud)
100
90
FRA
80
70
60
GER
ESP
NL
50
AUT
ITA
40
AUS
POR
BEL
30
SWZ
20
10
0
FIN
NZ
IRL
47
52
57
62
67
tasso di occupazione (%)
UK
USA
CAN JAP SWE
DK 77
72
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
43
anche a differenze nella tipologia e nella quantità di esternalità
negative che vengono prodotte. In una situazione contrattuale centralizzata, i sindacati considerano le opportunità occupazionali degli altri settori come date. Tuttavia, quando le rivendicazioni salariali non sono coordinate, perché formulate in ambito settoriale da sindacati dotati di potere contrattuale aggiuntivo, si ottengono generalmente diffuse inefficienze, quali livelli di occupazione particolarmente bassi nell’intera economia. Al contrario, nel caso in cui i sindacati assumano il ruolo politico di “partner sociali”, e dunque decidano di internalizzare i (previsti) risultati occupazionali negativi, possono realmente tenere conto degli effetti degli accordi salariali su tutti i lavoratori, e non soltanto su quelli
impiegati nel settore in cui il sindacato si trova ad operare. In
questo modo, un processo contrattuale centralizzato, che tenga
conto del benessere di tutti i lavoratori, e non solo di quello degli “interni”, dovrebbe poter fornire come risultato una migliore
prestazione occupazionale (Calmfors e Driffil [17]).
Se, da un alto, è intuitivo capire perché gli insider abbiano
tutto l’interesse a mantenere una situazione di rigidità salariale
pur in presenza di un calo della manodopera, in modo da evitare la riassunzione di coloro che risultano disoccupati, dall’altro
può essere meno agevole individuare cosa impedisca agli outsider
di cercare una (nuova) occupazione. In questo contesto, nei modelli insider/outsider si sostiene che le istituzioni presenti nel mercato del lavoro sono in grado di garantire i lavoratori occupati in
un dato momento (gli interni) dall’eventualità di essere estromessi dalla manodopera per opera dei disoccupati (gli esterni/entranti). L’implicazione principale dell’ipotesi insider/outsider risiede nel
fatto che, in questo modo, il potere di chi si trova già all’interno
della manodopera potrebbe essere in grado di generare livelli persistenti di disoccupazione e elevata rigidità salariale (Lindbeck e
Snower [38]).
Inoltre, quando alla base della ridotta competitività nel mercato del lavoro e dei beni vi è l’esistenza di una normativa, e, più
in generale, di istituzioni concepite in modo tale da favorire chi
opera già nel mercato del lavoro, siano essi aziende o lavoratori,
piuttosto che gli “esterni” (o gli entranti), ne possono risultare an-
44
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
che ulteriori tipologie di “segmentazione” così come diffuse inefficienze.
Anche la verifica empirica sembra supportare questa ipotesi.
Le nazioni europee, all’opposto degli USA, sono caratterizzate sia
da una maggiore quota di disoccupazione di lungo periodo, sia
da una maggiore percentuale di posti di lavoro molto stabili (Glyn
e Salverda [33]). Il grafico 8 evidenzia la relazione tra la quota di
lavoratori che hanno mantenuto il loro posto di lavoro per oltre
10 anni e la quota di disoccupazione di lungo periodo. Le differenze che si osservano tra le nazioni — che, in ogni caso, indicano l’esistenza di una relazione positiva tra le variabili — appaiono coerenti con l’interpretazione secondo cui le istituzioni del
mercato del lavoro sono deputate, in primo luogo, a tutelare i percettori di reddito dai rischi insiti nel mercato del lavoro, e solo in
modo marginale a garantire la frangia di lavoratori caratterizzata alternativamente o da elevata flessibilità o da persistente disoccupazione.
Dunque, sembra che questi risultati possano fornire supporto alla tesi della duplice caratterizzazione del mercato del lavoro,
secondo cui, da un lato, esiste un mercato del lavoro “primario”
GRAF. 8
disoccupazione di lungo periodo (%)
ANZIANITÀ DI SERVIZIO E DISOCCUPAZIONE
DI LUNGO PERIODO
70
ITA
60
ESP
50
UK
40
GER
FRA
30
20
JAP
USA
10
0
40
SWE
45
50
55
60
65
70
percentuale di lavoratori occupati da + di 10 anni
75
80
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
45
rigido, costituito dal nucleo centrale di insider che mantiene posti di lavoro molto stabili; dall’altro un mercato “secondario”, all’opposto molto flessibile, su cui ricade il peso dell’instabilità, dove i posti di lavoro sono soggetti ad elevato turnover e la disoccupazione può durare a lungo (Saint-Paul [53]; Boeri e Tedeschi
[12]).
A questo proposito, l’esperienza italiana è esemplare. La tavola 4 fornisce alcune statistiche sul numero di posti “stabili” nel
mercato primario e sulla quota di lavori instabili e meno protetti in quello secondario (esclusa l’agricoltura). Il “nucleo” degli interni è caratterizzato dal lavorare nel settore pubblico e in aziende con più di 15 dipendenti (conformemente alle disposizioni dello Statuto dei lavoratori). Questi lavoratori, che costituiscono circa il 40% della forza lavoro totale, non corrono quasi alcun rischio in termini sia di occupazione sia di stabilità di reddito.
Il resto — cioè circa il 50% della forza lavoro totale — è costituito da lavoratori che godono di una tutela che, per quello che
concerne occupazione e stabilità del reddito, si può configurare
TAV. 4
LAVORI STABILI ED INSTABILI
NEL MERCATO ITALIANO DEL LAVORO
caratteristiche del lavoro
settore primario: lavori protetti
– lavori in aziende con oltre 15 dipendenti
– lavori del settore pubblico
totale lavori protetti
in % della forza lavoro totale
15,3
24,6
39,8
settore secondario: lavori non protetti
– lavori in aziende con meno di 15 dipendenti
– lavori irregolari (temporanei, a tempo
determinato, lavoro nero, etc.)
– lavori autonomi
totale lavori non protetti
11,4
24,2
49,2
settore residuo:
– disoccupati
24,2
totale forza lavoro
Fonte: ICHINO P. [34].
13,6
100,0
46
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
come limitata o nulla (nella maggior parte dei casi non esiste addirittura alcuna assicurazione sociale), e che, per questo, hanno
un’alta probabilità di sperimentare lunghi e ripetuti periodi di disoccupazione. Alla luce di questo, potrebbe darsi che, oltre al dinamismo che caratterizza l’imprenditorialità, il boom delle piccole e medie imprese7 sia il risultato di una progressiva emarginazione di un grande numero di lavoratori che, pur continuando a
cercare un lavoro nel settore primario (tutelato), nell’attesa di un
posto “sicuro” si impiegano in quello secondario alternando periodi di lavoro precario a periodi di disoccupazione (talvolta anche contemporaneamente). Pertanto, le istituzioni create allo scopo di tutelare i lavoratori dai rischi del mercato del lavoro, possono provocare una segmentazione della forza lavoro, incrementandone l’instabilità e, paradossalmente, aumentando la durata
della disoccupazione.
Un ulteriore aspetto, ampiamente trattato dalla letteratura, è
riferito agli effetti sui salari sia della presenza di forza lavoro secondaria, sia di disoccupazione a lungo termine. In ogni caso, le
analisi empiriche condotte su questo tema hanno dimostrato che
l’esistenza di una quota ampia e crescente sia di lavoratori precari sia di disoccupati di lungo periodo, non esercita pressioni significative sul processo di determinazione dei salari, e ciò aumenta
ulteriormente il potere degli “interni” durante la contrattazione
(Layard et Al. [37]; Nickell e Wadhwani [44]).
3.3 Previdenza sociale e tassazione
In Europa, in media, soltanto 6 individui in età lavorativa su
10 hanno un lavoro, mentre gran parte degli individui restanti
spesso non è nemmeno alla ricerca di un lavoro. In Italia, questo
quadro è ancora più preoccupante, dato che per ogni persona che
lavora, ce n’è un’altra che è inattiva, disoccupata o pensionata e
7
Occorre ricordare che nelle piccole e medie imprese non opera lo Statuto dei
lavoratori, e, dunque, le norme su assunzione e licenziamenti non vengono applicate.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
47
che, in quanto tale, necessita di un sostegno economico. La disoccupazione a lungo termine e la scarsa partecipazione al mercato del lavoro rappresentano, in primo luogo, un evidente spreco di risorse, in secondo un onere supplementare per la previdenza sociale. Se in alcuni paesi (principalmente nel nord Europa) gli incentivi offerti dal sistema previdenziale si possono ritenere tali da incoraggiare l’inattività e l’esclusione, in altri paesi la
ragione della prolungata disoccupazione e della limitata partecipazione è spesso dovuta, da un lato, a squilibri regionali, dall’altro a svariate forme di trasferimento che vengono concesse ad individui che, ancora in età lavorativa, non sono più occupati. In
Italia, in particolare, la disoccupazione e la non partecipazione
hanno una chiara dimensione regionale e tendono ad interessare
gruppi di individui che mediamente si collocano in una ben determinata fascia di età. La forma prevalente di trasferimento ad
individui non occupati è costituita dalle pensioni (molte delle quali per ragioni di “inabilità lavorativa”) oppure dall’erogazione di
generosi contributi di prepensionamento per lavoratori licenziati,
entrambe destinate a gruppi di individui in una fascia d’età abbastanza avanzata. Per contro, i più giovani ricevono un sostegno
dallo stato di tipo indiretto, attraverso le loro famiglie — durante il proseguimento degli studi (in un sistema educativo che, in
ogni caso, appare diffusamente inefficiente)8 —. Il fatto che la famiglia sia la fonte principale di sostegno ed agisca come un’assicurazione contro i rischi del mercato del lavoro, spiega anche perché, di fronte a elevati squilibri territoriali, non esista quasi alcun
deflusso di individui dalle regioni ad elevata disoccupazione (Sud)
alle regioni ad alta occupazione (Nord). L’analisi di questa particolare tipologia di squilibrio è rimandata alla sezione successiva.
Il problema della spesa previdenziale verrà esaminato utilizzando la scomposizione standard tra misure “passive” ed “attive”:
le prime essenzialmente dirette ad assicurare un supporto al reddito, le seconde tendenti ad un miglioramento diretto del funzionamento del mercato del lavoro.
8
In Italia, i più giovani restano in famiglia a lungo: l’età della prima entrata
nel mercato del lavoro per trovare un impiego è mediamente di 25-30 anni.
48
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
3.3.1 Misure passive
In Italia, la previdenza sociale ha tradizionalmente lo scopo
di fornire una “rete protettiva” soprattutto agli adulti (maschi), dal
momento che il reddito che percepiscono si ritiene sia di vitale
importanza per l’economia del nucleo familiare. La situazione più
favorevole si verifica in caso di licenziamenti collettivi, quando sono previste forme di temporanea indennità di licenziamento che
assicurano trattamenti generosi perché permettono di rimpiazzare buona parte del reddito da lavoro percepito in precedenza. Nella maggior parte dei casi, queste sono misure legate a situazioni
di disoccupazione temporanea, che terminano con il ritorno del
lavoratore al precedente posto di lavoro, mentre, se ciò non avviene, esiste una estesa rete di garanzie sociali che, attraverso il
ricorso a forme di prepensionamento e l’utilizzo di altri ammortizzatori sociali, rende meno traumatica l’uscita dalla condizione
lavorativa. In alternativa, esistono schemi di pensionamento basati su “diritti di anzianità” — concessi a gruppi relativamente giovani ed in particolare ad impiegati statali — che consentono di
uscire in anticipo dal mercato del lavoro percependo l’intera pensione9. Nella tavola 5 è stata schematizzata la struttura delle indennità attualmente esistenti in Italia. Appare evidente che non
esiste un sistema integrato di indennità alla disoccupazione e che
soltanto gruppi selezionati di lavoratori (impiegati prevalentemente nel settore manifatturiero ed in alcuni comparti dei servizi, ma limitatamente alle grandi unità produttive) sono tutelati da
schemi specifici. L’indennità ordinaria di disoccupazione disponibile soltanto per i lavoratori che, occupati in precedenza, abbiano versato un minimo di contributi — offre un tasso di rimpiazzo abbastanza basso (30%) e dura 6 mesi. Dato che il 60% dei disoccupati rimane senza lavoro per oltre un anno e, in media, il
livello della pensione sociale è molto al di sotto della media europea (pari, in questo caso, al 50/60%), la presenza di questo schema non può essere considerato la causa principale della disoccupazione a lungo termine in Italia.
9
Il periodo minimo di anni di servizio per gli impiegati dello stato: 20 anni
per gli uomini e 15 per le donne coniugate.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
49
TAV. 5
IL SISTEMA ITALIANO DI INDENNITÀ DI DISOCCUPAZIONE
lav. coinvolti
tasso di ricollocamento (in %)
requisiti
durata massima
(in mesi)
indennità di
disoccupazione
CIG
(cassa integrazione
guadagni)
CIG straord.
regime speciale
lista di mobilità
lavoratori licenz.
(licenziamenti
provvisori)
licenz. provv. in
aziende in crisi
economica + di
15 dipendenti
licenziamenti
collettivi
ed individuali
(se già in CIG)
30
80
80
(con un massimo) (con un massimo)
2 anni di contributi
senza condizioni
6
12
80 (1° anno)
64 (dopo)
3 mesi della ditta 12 mesi nella ditta
nessun limite
12-48
(*) lunga mobilità
fino al
pensionamento
Fonte: BOERI T. - LAYARD R. - NICKEL S. [13] (tav. 4, p. 15).
Esistono, poi, delle forme di supporto nel caso di licenziamenti provvisori (CIG ordinaria). Queste hanno lo scopo di aiutare i datori di lavoro a trattenere i lavoratori nel posto di impiego abituale, in periodi durante i quali questi sarebbero stati
altrimenti licenziati (a seconda dei casi può variare da 6 a 12
mesi).
Comunque, dato che — per aziende in crisi strutturale — la
CIG ordinaria può successivamente essere sostituita dalla CIG
straordinaria, la differenza è del tutto formale e il diritto alle indennità, in pratica, può avere una durata illimitata10. Recentemente, la CIG straordinaria è stata affiancata dal Programma di
mobilità, dove le aziende ricevono un sussidio per assumere i lavoratori indicati nello schema. Si può osservare che, conformemente al disegno originale dello schema, questi lavoratori generalmente non sono classificati come disoccupati nelle statistiche
10
v. BOERI T. - LAYARD R. - NICKELL S. [13] per un esaustiva trattazione dello
stato sociale in Italia e nel Regno Unito.
50
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
ufficiali. A prescindere da ciò, queste caratteristiche possono contribuire a prolungare i periodi senza lavoro e indurre, nel corso
del tempo, ad una dipendenza dell’individuo dall’erogazione delle
indennità di mobilità (Atkinson e Micklewright [2])11. Come menzionato in precedenza, anche le indennità da invalidità e gli schemi di prepensionamento dovrebbero essere incluse nel novero dei
sussidi di disoccupazione, dato che è evidente come queste operino spesso come sostituti del contributo di disoccupazione (in altri termini, le riforme degli schemi individuali hanno avuto spesso come risultato lo slittamento del disoccupato in altri schemi,
mascherando così il problema della dipendenza dall’erogazione
dell’indennizzo).
Mentre l’argomento tradizionale di opposizione ad un sistema di indennità sociali troppo generoso è che l’assistenza pubblica aumenta i salari di riserva e — abbassando il rendimento della decisione di lavorare — prolunga la durata della disoccupazione, l’evidenza per l’Italia sembra suggerire che la generosità delle
indennità non può essere considerata la causa principale della disoccupazione. Ancora una volta, comunque, il quadro che emerge è quello di un’alta protezione contro i rischi del mercato del
lavoro per un ristretto gruppo di “interni”.
3.3.2 Misure attive
Un approccio alternativo per evitare che un numero eccessivo di persone diventi di lungo periodo risiede nell’adozione di po11
Il tema della durata della dipendenza è molto importante perché, come visto in precedenza, è cruciale distinguere in che misura la durata della dipendenza dall’indennità riflette differenze nelle caratteristiche della forza lavoro, o se, invece, sta ad indicare che esiste un effetto di dipendenza “assoluto”. L’evidenza empirica basata su dati aggregati suggerisce l’esistenza di un legame di tipo negativo tra dipendenza e durata per la maggior parte dei paesi all’opposto gli studi econometrici condotti su questo argomento dimostrano che, controllando per l’eterogeneità (osservabile e non) c’è poca evidenza sull’esistenza di una «pura” durata
della dipendenza. La rilevanza di ciò per le azioni di politica economica è chiaro,
dal momento che, in un caso, le politiche dovrebbero prevenire la disoccupazione, mentre, nel secondo, l’obiettivo delle politiche di sostegno dovrebbe essere quello di selezionare un gruppo di lavoratori, senza considerare da quanto si trovano
disoccupati.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
51
litiche del lavoro attive, tali che gli individui in cerca di occupazione ricevano offerte di lavoro adeguate e che, qualora la discordanza tra domanda ed offerta renda difficile trovare un’occupazione, siano attuati programmi appropriati di formazione (tra
cui i contratti di formazione-lavoro). In questa direzione, sono state introdotte misure per aumentare la possibilità di impiego tra
chi, particolarmente i giovani ed i disoccupati a lungo termine,
risente maggiormente del problema della disoccupazione. Altre
misure attive hanno preso la forma dei sussidi diretti all’occupazione, che, per incoraggiare la creazione di posti di lavoro, concedono — sgravi fiscali, mediante la diminuzione degli oneri sociali — e sconti sui prestiti iniziali offerti a giovani individui disoccupati (principalmente nelle regioni meridionali). Sono stati
inoltre progettati programmi per la creazione di posti di lavoro
(cosiddetti lavori socialmente utili) che offrano opportunità di lavoro temporaneo a disoccupati a lungo termine.
Mentre in Italia la spesa per programmi di questo tipo rimane tuttora a livelli tra più bassi d’Europa (circa 0,35% di PIL), la
loro efficacia nella creazione di posti di lavoro supplementari rimane dubbia: l’esistenza di un effetto “peso morto”, l’eccessivo numero di individui coinvolti ed anche la presenza di effetti di sostituzione, vengono indicate come le cause principali degli scarsi
risultati ottenuti su questo fronte. Nella maggior parte de casi, gli
schemi sono stati utilizzati solamente per compensare, da un lato, le diversità nel costo del lavoro dovute alle grandi differenze
esistenti tra le regioni settentrionali e meridionali nel livelli di produttività lavorativa, e, dall’altro, i limitati differenziali salariali
consentiti dai contratti collettivi.
3.3.3 Tassazione del lavoro
Una delle maggiori conseguenze della bassa percentuale di occupati e della proporzione relativamente alta di individui che necessitano di supporto economico, consiste nella spesa elevata per
la previdenza sociale. Come già sottolineato, nel caso dell’Italia,
quest’ultima non riguarda più di tanto le misure a sostegno dei di-
52
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
soccupati, ma principalmente i trasferimenti a gruppi di individui
in età avanzata e a varie categorie di pensionati (la percentuale di
anziani che usufruisce di misure previdenziali è alta ed in aumento
rispetto agli standard europei). Una caratteristica condivisa dalla
maggior parte delle nazioni europee — e dall’Italia in particolare
— è che una parte significativa dell’onere fiscale grava sul costo
del lavoro. Sebbene, in teoria, in una economia perfettamente competitiva, senza costi di transazione, non dovrebbe avere importanza quali fattori produttivi sopportino un carico fiscale maggiore,
in pratica, se i mercati sono incompleti ed esistono differenti istituzioni che regolano il funzionamento del mercato del lavoro, il
fatto che l’incidenza cada sul lavoro potrebbe non essere neutrale.
In generale, tasse elevate sul lavoro significano costi del lavoro più
elevati, anche se può accadere che gli effetti non siano ovunque
gli stessi. In altri termini, in presenza di istituzioni quali sindacati e minimi salariali, l’onere della tassazione può essere spostato
maggiormente sul lavoro, incrementandone così il costo e causando conseguentemente una riduzione dell’occupazione e un aumento della proporzione capitale/lavoro. Negli ultimi 30 anni, nell’Europa continentale, il peso delle imposte totali sui redditi da lavoro — il cosiddetto “cuneo fiscale” — ha raggiunto circa il 20%,
con i relativi effetti sia sulla disoccupazione sia sul rapporto capitale/lavoro (Daveri e Tabellini [20])12. Nel grafico 9 è riportata l’evoluzione sia del carico fiscale sia del tasso di occupazione negli
USA e in tre nazioni dell’Europa continentale (Germania, Francia
e Italia). Per ciò che concerne il rapporto tra cuneo fiscale e occupazione, emergono con chiarezza le differenze esistenti tra queste nazioni. Gli USA, da un punto di vista “strutturale”. associano
12
DAVERI F. e TABELLINI G. [20] mostrano che, tra gli anni ’60 e gli anni ’90, il
tasso di disoccupazione media nell’Europa continentale è passato dal 2,1 al 10,5%,
mentre il rapporto tra capitale e lavoro si è più che duplicato. All’opposto, sia gli
Stati Uniti, sia il Giappone non mostrano tali trend di disoccupazione; in questi
ultimi paesi, inoltre il rapporto capitale/lavoro è cresciuto nello stesso periodo solo del 30%. Gli autori hanno anche stimato che la crescita del “cuneo fiscale” arriva a spiegare più della metà della crescita nel tasso di disoccupazione, ma anche il rallentamento della crescita ed il crollo degli investimenti. Peraltro, vi sono
studi che mostrano invece risultati diversi v. LAYARD R. - NICKELL S. - JACKMAN R.
[37] e BLANCHARD O. - WOLFERS J. [9].
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
53
un limitato livello di carico fiscale ad elevato tasso di occupazione (angolo in alto a sinistra nel grafico 9). Se spostiamo l’attenzione sul trend degli ultimi 15 anni dopo un aumento negli anni
’70 ed all’inizio degli anni ’80, recentemente si sono avuti sia un
decremento significativo del peso impositivo sia una crescita significativa del tasso di occupazione. Per converso, l’Italia mostra
un maggiore equilibrio tra alte imposte/bassa occupazione (angolo in basso a destra del graf. 9), ed un incremento della pressione
fiscale seguito da un progressivo deterioramento del tasso di occupazione (un modello simile può essere osservato anche in Germania ed in Francia).
L’interazione tra fattori istituzionali e sistema fiscale sembra
aver prodotto in Italia il risultato peggiore rispetto a qualsiasi altro paese; la caratteristica più preoccupante, comunque, è l’esistenza di un circolo vizioso che tende a riprodurre nel tempo una
prestazione economica molto inefficiente. In altre parole, l’impatto dei fattori “interni” sul mercato del lavoro sembra essere amplificata dal ruolo e dal peso del sistema fiscale che, da un lato,
spingendo i lavoratori fuori dal settore “primario” verso l’economia irregolare e i segmenti meno tutelati dalla forza lavoro (do-
GRAF. 9
TASSO DI OCCUPAZIONE E “CUNEO FISCALE”
75
n° di occupati/popolazione
1996
US
70
GER
1975
65
1975
1975
1996
1996
FRA
50
1975
ITA
55
1996
50
25
30
35
40
cuneo fiscale
45
50
55
54
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
ve non vengono versati contributi previdenziali), porta ad una ulteriore riduzione dell’occupazione e, dall’altro, impone maggiori
imposte su di una minore base tassabile (chi lavora), per finanziare le spese della previdenza sociale. La maggiore preoccupazione legata a questa situazione non è connessa tanto alle inefficienze di breve periodo che hanno origine dall’elevata pressione
fiscale ed alla (dis)occupazione, bensì agi effetti permanenti,13 che
renderanno difficile sostenere a lungo termine la ridistribuzione
di risorse tra lavoro e non lavoro.
3.4 Il divario Nord-Sud
L’esistenza di differenze regionali sia nel livello di sviluppo
economico sia nel prezzo dei fattori produttivi è un fenomeno
diffuso nella maggior parte dei paesi industrializzati. Negli ultimi
due decenni l’Italia ha sperimentato una progressiva polarizzazione delle condizioni del mercato del lavoro locale, principalmente tra Nord e Sud. Come mostra il grafico 10, la differenza
tra il tasso di disoccupazione medio delle regioni settentrionali
e quello delle regioni meridionali è progressivamente aumentato: verso la metà degli anni ’90 il tasso di disoccupazione era
vicino al 33% nel Sud ma, all’opposto, ammontava a meno del
6% nel Nord. Nello stesso arco temporale, tra regioni settentrionali e meridionali si è verificata sia una riduzione dei differenziali salariali relativi, sia una diminuzione del flusso
(interno) di emigrazione dal Sud al Nord dell’Italia (Faini [28];
Faini et Al. [29]).
13
Un ulteriore effetto anomalo provocato dal modo con cui lo stato sociale è
strutturato in Italia, è che, siccome è, da un lato, interessato principalmente a erogare finanziamenti ai disoccupati che consentano di mantenere costante il loro livello di reddito, dall’altro a mantenere gli anziani attraverso i contributi di chi lavora, disincentiva a fare figli (incoraggiando a mantenere bassi tassi di fertilità) e
ciò determina un invecchiamento della popolazione ancora maggiore. Questo circolo vizioso provoca un ulteriore incremento della spesa pensionistica ed un carico ancora maggiore di contributi e di tasse per i lavoratori e la forza lavoro, il
cui numero progressivamente diminuisce, e che sono chiamati a garantire il mantenimento del reddito di un numero sempre maggiore di persone in pensione.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
55
GRAF. 10
16
1,5
14
disoccupazione=(Us-Un)
12
1,4
10
8
1,3
salari=(W/Ws)
6
migrazione=(Flows/Tpops)
4
salari relativi
migraz. e differenz. occupaz. Sud-Nord
FLUSSI DI MIGRAZIONE, DISOCCUPAZIONE E DIFFERENZIALI
SALARIALI PER AREE GEOGRAFICHE
1,2
2
0
1,1
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Nel caso dell’Italia un’altra caratteristica rilevante è la presenza di un’ampia quota di forze lavorative occupate nell’economia sommersa. Mentre l’ampiezza effettiva di questa forma di occupazione non regolare è sconosciuta, la sua influenza sul funzionamento dei mercati locali del lavoro è certamente rilevante14.
Come è stato spesso sostenuto, svariati fattori, tra cui la riduzione dei differenziali salariali relativi, l’erogazione, sia alle aziende
sia alle famiglie del Sud, di sostanziali sussidi governativi e la sempre maggior diffusione di forme di impiego nell’economia irregolare, — riducendo l’incentivo degli individui a trasferirsi — hanno accentuato gli squilibri regionali (Brunello et Al. [15]; Lupi e
Ordine [42]). Dove l’applicazione delle leggi non è eccessivamente rigida e le dimensioni del settore irregolare sono rilevanti, anche l’ambiente nel quale le aziende devono operare tende a deteriorarsi. Nel Sud, negli ultimi 20 anni, è aumentata notevolmente l’occupazione nel settore pubblico (tav. 6, righe 1-5). Se, in origine, ciò serviva per compensare le scarse opportunità occupazionali nel settore privato, nel corso del tempo i posti statali, ini14
Secondo alcune stime recenti, l’economia irregolare impiega nel Sud circa
il 30% di manodopera totale.
56
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
zialmente necessari per migliorare lo standard di vita al Sud (in
quanto “sicuri” e ben remunerati), sono in seguito divenuti una
fonte di reddito critica, in quanto hanno incrementato ulteriormente lo squilibrio rispetto alle opportunità di lavoro del settore
privato, limitandone il potenziale nella creazione di posti di lavoro. L’esistenza di un settore pubblico eccessivamente dimensionato rappresenta una forma di trasferimento verso regioni ad alta
disoccupazione e, dato che, per le basse qualifiche, i salari tendono ad essere più elevati nel settore statale rispetto a comparti
simili del settore privato, gli individui, se disoccupati, preferiscono mettersi in fila ed “attendere” che si rendano disponibili posti
di lavoro nel settore pubblico (Alesina, Danninger e Rostagno
[1])15.
Esistono anche ulteriori dimensioni della “segmentazione” tra
Nord e Sud che possono avere implicazioni importanti per il funzionamento del mercato del lavoro. In conformità a ciò che emerge
dall’analisi di vari (e soggettivi) indicatori indirettamente correlati
all’efficienza del sistema economico, il Sud mostra generalmente
una performance più scadente in termini di “qualità” dei servizi pubblici e del controllo della criminalità, (tav. 6 righe 6-9).
Per quanto detto finora, l’esistenza di persistenti disparità regionali, sia nei livelli di disoccupazione sia nella distribuzione dei
posti di lavoro nel pubblico impiego, può essere un fattore importante nel processo di determinazione dei salari. In primo luogo, dato che esiste un’estensione de facto degli accordi salariali
collettivi, il solo modo per compensare la minore produttività —
ora che i trasferimenti alle aziende operanti nel Sud sono stati ridotti in conformità alla normativa europea — è quello di operare nel settore informale. In secondo luogo, dal momento che, da
un lato, i salari del settore pubblico sono essenzialmente isolati
dalle condizioni del mercato generale del lavoro e, dall’altro, la
15
ALESINA A. - DANNINGER S. - ROSTAGNO M. [1] ritengono che circa metà del
monte-salari del Sud sia il frutto di una redistribuzione tra Nord e Sud. Questo è
il frutto della combinazione di due effetti; un “effetto scala” ed un “effetto prezzo”. Il primo deriva dall’elevata percentuale di lavoratori pubblici, il secondo dal
fatto che, mentre i salari nominali sono molto simili in tutte le aree geografiche
italiane, i prezzi sono notevolmente diversi.
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
57
TAV. 6
SQUILIBRI REGIONALI E ALTRE DIFFERENZE NORD-SUD*
caratteristiche
Nord
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
12,4
124,0
72,9
11,6
179,3
6,1
6,0
6,3
5,9
dipendenti pubblici per 100 occupati
dipendenti pubblici per unità di prodotto regionale1
agenti di polizia per 1.000 crimini denunciati2
ispettori fiscali per unità di imposta regionale prodotta3
lavoratori postali per 100.000 unità di corrispondenza4
qualità del trasporto pubblico5
qualità dei servizi sanitari5
qualità del funzionamento delle università
sicurezza, controllo criminalità5
Sud
22,1
275,1
108,3
59,9
1.782,7
4,5
4,0
4,7
4,0
* A causa della concentrazione dei dipendenti del settore pubblico in una regione centrale (Lazio), il centro è stato escluso.
1
Prodotto regionale in (x100) miliardi di lire.
2
Agenti di polizia nel 1996 per 1.000 crimini denunciati alla polizia nel 1995.
3
Imposte regionali prodotte nel 1996 (IVA, Tassazione diretta e comune, ILOR
ed imposte doganali.
4
Numero di dipendenti degli uffici postali per 100.000 lettere e pacchetti inviati nel 1977.
5
Valutazione soggettiva 1-peggiore; 10=migliore.
Fonte: ALESINA A. - DANNINGER S. - ROSTAGNO M. [1] (tav. 3, pag. 13).
contrattazione collettiva è principalmente guidata dal livello nazionale e tende ad essere dominata dagli occupanti “interni” ed,
infine, la competizione salariale tra i lavoratori meridionali disoccupati è piuttosto limitata, si può ragionevolmente affermare
che le condizioni economiche di povertà ed alta disoccupazione
nel Sud non esercitano effetti significativi di moderazione salariale (Lucifora e Origo [41]). Secondo questa interpretazione, elevati tassi di disoccupazione al Sud e carenze di lavoro nel Nord
possono coesistere, generando pressioni inflazionistiche sui mercati locali del lavoro.
4. - Il cambiamento istituzionale e la recente ondata di
riforme
L’analisi dei cambiamenti istituzionali che hanno caratterizzato il mercato italiano del lavoro verterà, in primis, sul primo pe-
58
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
riodo di riforme della scala mobile. Successivamente, l’attenzione
verrà spostata sul secondo periodo di riforme che, attraverso l’Accordo sul costo del lavoro, ha comportato, da un lato, un rinnovato, esteso ricorso allo strumento della politica dei redditi e, dall’altro, profondi cambiamenti nel modello di contrattazione collettiva. Accanto a queste, sarà anche importante analizzare la portata delle misure che riguardano più in generale l’aumento della
flessibilità nel mercato del lavoro: riforme nella tutela dell’occupazione, nella regolamentazione salariale, nell’estensione delle garanzie fornite dalla previdenza sociale e dirette ad un utilizzo di
politiche del lavoro più efficaci.
La riforma della scala mobile, è iniziata nel 1983 con la riforma della clausola di indicizzazione (che, a sua volta, ha ridotto
progressivamente gli effetti dell’inflazione sui salari), ma è terminata solo nel 1992 con l’abolizione definitiva di questo istituto. In
linea di principio, se si vogliono analizzare i fattori che incidono
sul livello di occupazione, l’abolizione della scala mobile fornisce
informazioni estremamente importanti perché, come in un esperimento naturale, permette di esaminare quali sono gli effetti diretti l’eliminazione di un vincolo alla dinamica salariale. Ad ogni
modo, è un dato di fatto che, dal momento della sua abolizione,
sono stati creati solo un numero limitato di nuovi posti di lavoro. In particolare, per ciò che concerne i bassi salari, è stato empiricamente dimostrato come l’esistenza di un salario minimo non
sia il motivo principale che impedisce ai lavoratori di trovare un
posto di lavoro pricing themselves out of jobs (Freeman [31], Lucifora e Salverda [40])16. A partire dai primi anni ’80, furono introdotte anche altre misure mirate ad incrementare il livello di
flessibilità salariale, quali i cosiddetti “contratti di solidarietà”, che
consentivano al datore di lavoro di offrire salari al di sotto dei livelli nazionali contrattuali (particolarmente in alcune regioni disagiate del meridione). Alle aziende che operano nelle regioni meridionali era diretto anche un flusso sostanzioso di trasferimenti
16
Gran parte delle analisi empiriche mostrano che l’elasticità della domanda
di lavoro nella parte bassa della distribuzione dei salari è (a parte poche eccezioni) molto bassa e che gli aumenti di occupazione (quando ci sono) sono molto
modesti (DOLADO J. et AL. [25]; CARD D. - KRUEGER A. [18]).
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
59
e sussidi (principalmente in forma di tagli ai contributi previdenziali, la cosiddetta “fiscalizzazione degli oneri sociali”). Come già
osservato, questi schemi hanno per lo più raggiunto lo scopo di
compensare le differenze nei costi per unità lavorativa tra le regioni settentrionali e meridionali, ma, in generale, non hanno consentito di creare nuova occupazione.
Per ciò che concerne la tutela del posto di lavoro, sono state intraprese alcune timide riforme sia nelle procedure di riduzione degli esuberi di manodopera, sia in quelle che regolano i licenziamenti
collettivi (temporanei) per ragioni economiche. La nuova legislazione che ha riformato lo schema della CIG da un lato ha fissato la
durata massima del sussidio, dall’altro ha introdotto le liste di mobilità (come in precedenza descritte) per favorire un reinserimento
dei lavoratori al termine del periodo di erogazioni sostitutive del salario. L’evidenza sugli effetti di tali misure non sempre è incoraggiante ed i sussidi per l’occupazione non sembrano aver favorito in
modo significativo il deflusso dalla disoccupazione.
L’Accordo sul costo del lavoro del 1993 ha introdotto una nuova ondata di riforme nel mercato del lavoro, che, assieme ad altri fattori hanno permesso all’Italia di entrare a far parte dell’UME. Le novità più importanti introdotte nel 1993 sono state, in
primo luogo, la riforma del processo di contrattazione collettiva,
ed in secondo l’introduzione del tasso d’inflazione programmata
(al posto di quello reale) come riferimento per la determinazione
degli incrementi salariali sia nel settore pubblico sia in quello privato. In aggiunta a ciò, sono state adottate anche misure volte a
promuovere un maggiore decentramento nei processi di determinazione della struttura salariale, quali, per esempio, l’introduzione di schemi di pagamento collegati alle prestazioni negoziati a
livello locale, e i cosiddetti Patti territoriali e Contratti d’area, che
forniscono incentivi ed esenzioni in aree particolarmente disagiate. Benché il ricorso alla politica dei redditi e lo sviluppo di un
modello di relazioni industriali maggiormente improntato alla
cooperazione siano considerati tra i fattori di maggior successo
nella lotta contro l’inflazione, il loro effetto sulla creazione di posti di lavoro e riduzione della disoccupazione appaiono per contro piuttosto modesti (Dell’Aringa [22]).
60
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
Tuttavia, quelli già illustrati non sono gli unici cambiamenti
introdotti nel corso degli ultimi anni nel mercato del lavoro: —
sebbene alcune non siano ancora entrate in vigore nella loro completezza — un gran numero di riforme riguardanti molteplici
aspetti del rapporto di lavoro ha consentito di introdurre maggiore flessibilità nei contratti di lavoro. Il cosiddetto Pacchetto
Treu, per esempio, ha aumentato la possibilità delle aziende di utilizzare contratti a tempo determinato, introdotto le agenzie di intermediazione al lavoro (intermediazione di agenzie “private” di
collocamento nella ricerca del posti di lavoro) ed esteso la diffusione del lavoro part-time. Per ciò che concerne l’occupazione giovanile, i contratti a tempo determinato e quelli di formazione
(Contratti di formazione lavoro) sembrano stati negli ultimi anni
l’area principale di creazione di lavoro. Nel 1999, circa l’85% dei
nuovi posti di lavoro sono costituiti da questi tipi di “contratti atipici”. I fatti, comunque, suggeriscono che queste misure abbiano
fornito solo un tampone temporaneo all’emorragia di posti di lavoro, senza incidere profondamente sulla disoccupazione strutturale. Infatti, la maggioranza di quelli che hanno ottenuto un “lavoro temporaneo” continua a cercare una posizione permanente.
Gli sforzi per aumentare la flessibilità sono stati anche finalizzati all’introduzione di numerose modifiche sia nel funzionamento delle istituzioni dei mercati dei beni e del lavoro, sia nella normativa che regola le procedure amministrative. Alcuni esempi sono costituiti dalle modifiche legislative introdotte nelle procedure settoriali (per esempio, regolamentando la facoltà sindacale di organizzare scioperi nei servizi di pubblica utilità), nell’organizzazione interna dei sindacati (cioè l’elezione con una votazione segreta dei rappresentanti sindacali) e, infine, nelle modalità di finanziamento dei sindacati (l’usuale deduzione delle quote sindacali direttamente dalla busta paga, non può più essere usato, poiché ora occorre un’autorizzazione individuale). Anche se tali misure sono state introdotte allo scopo di aumentare flessibilità, trasparenza e democrazia presso le maestranze, hanno anche
avuto l’effetto indiretto di aumentare i costi per organizzare l’azione degli associati e per raccogliere le sottoscrizioni. Oltre a questo, all'interno del settore statale è stata anche introdotta, da un
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
61
lato, una semplificazione amministrativa (cosiddetta Legge Bassanini), dall’altro una riforma della normativa di assunzione e di regolamentazione del pubblico impiego (Buti et Al. [16]).
In definitiva, le modifiche alle istituzioni che governano il funzionamento del mercato del lavoro, introdotte con un parziale programma di deregolamentazione e l’avvio di alcune riforme del
mercato del lavoro, sono state globalmente efficaci, sebbene il processo sia ancora lontano dall’essere completo. Infatti, la maggiore inefficienza che si riscontra nel funzionamento del mercato del
lavoro (la presenza di elevata disoccupazione) mostra soltanto modesti miglioramenti, ed inoltre non si registrano effetti significativi sulle prestazioni dell’economia italiana. Alla luce delle le considerazioni sin qui fatte, nell’ultima parte verrà presentato un programma di riforme su tematiche “all’ordine del giorno”, quali l’incremento della partecipazione e delle opportunità occupazionali e
la riduzione della disoccupazione di lungo periodo.
4.1 Interventi di politica economica: una possibile agenda
Come discusso nell’introduzione, la partecipazione dell’Italia
all’UME e le restrizioni imposte dal “patto di stabilità” in conformità al Trattato di Maastricht, esercitano un’ulteriore pressione sulle inefficienze del mercato del lavoro. La ridotta capacità di attuare politiche (interne) di contenimento delle fluttuazioni cicliche e degli squilibri regionali, suggeriscono che per attenuare le
conseguenze di shock idiosincratici, è necessaria una maggiore
flessibilità in termini sia di costi salariali, sia di adeguamenti nella quantità di lavoro. Come discusso in precedenza, le performance scadenti del mercato del lavoro non costituiscono un fenomeno recente e non possono essere imputate alla necessità di
perseguire i criteri di Maastricht od alla partecipazione dell’Italia
alla UME.
Nel contesto economico attuale, comunque, potrebbe darsi
che alcune istituzioni, che hanno regolato il funzionamento del
mercato del lavoro italiano, tutelando i lavoratori dai vari fallimenti del mercato e dai rischi non assicurabili (come il rischio di
62
Carlo Dell’Aringa - Claudio Lucifora
diventare disoccupati o di guadagnare un salario troppo basso),
richiedano costi di adeguamento più alti. La legislazione sulla tutela dell’occupazione, la compressione dei differenziali salariali ed
i benefici diretti della previdenza sociale, se, da un lato, riducono il costo individuale di uno shock negativo, dall’altro rafforzano il potere degli “interni” — gli occupati del settore “primario”,
imponendo costi sociali elevati agli “esterni” — quelli senza lavoro e quelli occupati nel settore informale —. Da questo punto di
vista, le riforme sono necessarie principalmente per ridurre l’insider power ed eliminare le varie forme di discriminazione nella
tutela del posto e del reddito da lavoro, attualmente esistenti tra
differenti gruppi di lavoratori (OCSE [47], [48] e [49]).
Come dimostra l’esperienza recente, le riforme istituzionali dirette all’eliminazione delle rigidità, ed in particolare di alcune forme di eccessiva regolamentazione dei comportamenti individuali
e collettivi hanno incontrato forte resistenza. Questo atteggiamento deriva da cause differenti. In primo luogo, occorre tenere
in considerazione che nel processo decisionale circa l’individuazione dei cambiamenti desiderabili, le preferenze dell’“elettore mediano” hanno molta importanza. Dato che, in genere, questa “fascia” di popolazione (il ceto medio) non ha grandi problemi a trovare un’occupazione, esprimerà una preferenza orientata verso salari più alti e verso la stabilità del posto di lavoro, piuttosto che
verso una minore disoccupazione e maggiore efficienza produttiva. In secondo luogo, spesso vi sono delle riserve in merito alla
desiderabilità di un mercato del lavoro più flessibile. La presenza
di alcune istituzioni che generano elevate “rigidità” nel mercato
del lavoro, quali il sistema previdenziale, la contrattazione collettiva e i minimi salariali, viene tuttavia percepita come un fattore
che contribuisce al miglioramento del benessere economico e sociale. In particolare, l’esperienza degli USA e del Regno Unito mostra che l’aumento di flessibilità spesso comporta anche un preoccupante aumento delle diseguaglianze ad una maggiore instabilità
nei rapporti di lavoro. In terzo luogo, come precedentemente dimostrato, nelle situazioni in cui il lavoro del capofamiglia ed il
reddito da lavoro sono severamente tutelati, emerge una struttura “duale” del mercato del lavoro, in cui la disoccupazione è con-
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
63
centrata principalmente tra i giovani e le donne. D’altro canto,
questi modelli possono semplicemente riflettere gli atteggiamenti
sociali e le strutture familiari prevalenti in Italia: in presenza di
un mercato del lavoro fortemente polarizzato, se chi ci “guadagna” e chi ci “perde” sono membri della stessa famiglia, il conflitto sociale può essere limitato e sostenibile nel tempo solo se
esiste una (implicita) ridistribuzione interna del beneficio (netto)
all’interno della famiglia.
In linea di principio, tutte queste ipotesi sono legittime e, dunque, meritano una trattazione separata.
4.1.1 Sindacati e contrattazione collettiva
La presenza di sindacati forti e di sistemi di contrattazione
collettiva non dovrebbe essere considerata un ostacolo all’efficienza del mercato del lavoro e a performance economiche soddisfacenti. Al contrario di molte associazioni sindacali “corporativiste” e conflittuali, che agiscono quasi esclusivamente per proteggere i propri iscritti, i sindacati più rappresentativi, che coprono
gli interessi di una vasta gamma di lavoratori (e che, di fatto, si
trovano a svolgere anche una funzione cosiddetta encompassing),
hanno un ruolo importante nel processo di riforma del mercato
del lavoro. In presenza di concorrenza imperfetta e di asimmetrie
informative, i sindacati possono infatti operare per ridurre sia le
distorsioni nei prezzi dei fattori, sia le perdite di efficienza dovute a elementi improduttivi, limitando così il potere di mercato delle aziende ed i comportamenti monopolistici delle stesse (Boal e
Ransom [10]). Infatti i sindacati possono utilizzare la loro “voce
collettiva” per ridurre i costi del turnover aziendale, migliorare la
suddivisione dei compiti e la divisione del lavoro, ridurre il numero di licenziamenti inefficienti, migliorare la circolazione delle
informazioni e il (ri)collocamento dei lavoratori sul posto di lavoro. Infine, anche l’abbandono di comportamenti monopolistici
e l’introduzione sia di politiche dei redditi, sia di una maggiore
concertazione — limitando dall’interno i costi di eccessive dinamiche salariali —, possono contribuire alla moderazione salaria-
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le ed alla creazione di occupazione, come anche a rafforzare la
credibilità della riforma del sistema previdenziale e degli adeguamenti fiscali per la riduzione del debito pubblico. Infine, per quello che concerne il livello ottimale di contrattazione, dovrebbero
essere valutati chiaramente i costi e benefici di un coordinamento centralizzato rispetto ad una situazione di contrattazione più
decentrata. In mancanza di un efficace coordinamento, un sistema decentrato non garantisce, necessariamente, né la moderazione salariale, né una maggior flessibilità. Ad ogni modo, un sistema a due stadi, il primo, centrale, deputato a fissare un minimo
salariale (stabilito per legge o contrattato collettivamente), il secondo più decentrato per fornire flessibilità, dovrebbe essere in
grado di garantire una più efficiente funzione allocativa dei mercati locali del lavoro, una più equa divisione dei profitti nonché
un utilizzo di schemi di remunerazione basati maggiormente sulle performance lavorative (individuali e collettive).
4.1.2 Flessibilità del mercato del lavoro e riforma della previdenza sociale
Per evitare che i cambiamenti nelle procedure di assunzione
e licenziamento da un lato, e una maggiore flessibilità del mercato del lavoro dall’altro, contribuiscano ad ampliare eccessivamente i differenziali salariali, e a creare maggiori diseguaglianze,
povertà ed emarginazione sociale, si potrebbe introdurre un sistema di sussidi più strutturato ed organico, sia estendendo il loro ruolo assicurativo, sia finalizzandoli a misure “attive” (quali un
sistema organico di incentivi al lavoro e le agenzie di collocamento
attive), invece di utilizzarli semplicemente come schemi di politica passiva.
Benché spesso i lavoratori scarsamente retribuiti non facciano parte, nel complesso, delle famiglie a basso reddito, ciò non
toglie che il problema della distribuzione del reddito nell’ambito
familiare vada affrontato con attenzione anche perché esso spesso maschera fenomeni di emarginazione sociale nel corso della vita (Freeman [30]). Nel nuovo sistema pensionistico (nato dalla co-
La “scatola nera” dell’economia italiana, etc.
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siddetta riforma Amato-Dini) gli adeguamenti del reddito da pensione sono basati sul reddito da lavoro percepito nel corso dell’intera vita lavorativa; in questo modo i lavoratori a basso reddito potrebbero continuare ad essere poveri anche da anziani, a causa di una pensione insufficiente. Una bassa retribuzione svantaggia anche alcune fasce di popolazione più di altre, come le donne e le minoranze etniche, e, quindi, il problema dei bassi salari
riguarda anche le politiche che combattono l’esclusione sociale e
promuovono le pari opportunità.
Anche se non è l’aspetto principale del problema della disoccupazione a lungo termine, la riduzione dell’eccessiva regolamentazione e dell’eccessiva tutela contro i rischi del mercato del lavoro può — riducendo il potere degli “interni” — migliorare l’efficienza del processo di ricerca del posto di lavoro. Ciò che è realmente necessario — e che andrebbe messo ai primi posti tra le
priorità da affrontare in sede politica — consiste in un intervento per ridurre la durata dei periodi di disoccupazione, e nella ricerca di un equilibrio tra le politiche che mirano ad incrementare la flessibilità e quelle che riducono l’impatto dei bassi salari e
delle esclusioni sociali. Il mix di interventi più efficace dovrà tenere in considerazione sia le opportunità occupazionali, sia gli effetti negativi di una bassa retribuzione sull’individuo, singolo o
membro di una famiglia.
Una maggiore occupazione può permettere di redistribuire il
reddito nell’ambito familiare (dagli “interni” alle donne ed ai giovani “esterni”) lasciando il reddito familiare invariato o persino
elevandolo. Nel processo di riforma, la valutazione di quale sia il
compromesso migliore, in termini di efficienza e di equità, dovrebbe considerare la possibilità di destinare maggiori risorse ai
“perdenti”, per compensare la perdita di benessere subita.
4.1.3 Imposte sui redditi da lavoro e sussidi all’occupazione
Infine, per favorire le opportunità di lavoro, occorrerebbe ridurre le imposte sui redditi da lavoro. Considerando le imperfezioni del mercato del lavoro ed il ruolo delle istituzioni, lo spo-
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stamento di una parte della base imponibile dai redditi da lavoro
verso altri fattori potrebbe costituire un beneficio, dato che, come precedentemente esposto, un’alta tassazione produce effetti distorsivi sui redditi da lavoro e ciò può provocare una inefficiente
distribuzione delle risorse.
Gli incentivi fiscali potrebbero essere diretti sia a tutti i lavoratori, oppure solo a gruppi selezionati di individui. Esiste infatti la possibilità di utilizzare la leva fiscale come incentivo per
favorire ed incoraggiare il passaggio dei gruppi maggiormente
svantaggiati nel mercato del lavoro (i lavoratori meno qualificati
e quelli con scarsa esperienza lavorativa) dalla non occupazione
all’occupazione. Gli squilibri regionali sono naturalmente di altro
tipo, ma la riduzione delle imposte e degli oneri sociali potrebbero fornire uno strumento efficace per compensare la minore
produttività di alcune aree. Altre forme di incentivi, come l’erogazione di sussidi (che si aggiungono) al reddito da lavoro o la
concessione di crediti d’imposta, potrebbero fornire un supporto
supplementare per individui a basso reddito.
In conclusione, la riforma fiscale dovrebbe aggiungersi ad altri cambiamenti istituzionali, e tutti dovrebbero essere diretti alla riduzione del potere degli “interni” sul mercato del lavoro, in
modo da eliminare il circolo vizioso che, da una parte tende a
spingere i lavoratori fuori dal settore “primario” verso l’economia
irregolare (dove non vengono pagati contributi sociali) e, dall’altra parte, impone aliquote (d’imposta) ancora più elevate sulla restante base imponibile (lavoro), per sostenere i costi della previdenza sociale.
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