SENTENZE IN SANITÀ – CONSIGLIO DI STATO
CONSIGLIO DI STATO - Sezione VI - sentenza n. 705 del 9 febbraio 2009
GUARDIA MEDICA DEI DOCENTI UNIVERSITARI NON È STRAORDINARIO
È da escludersi che i professori e ricercatori universitari abbiano diritto al pagamento delle ore prestate
durante i turni di guardia come ore di lavoro straordinario.
Per quanto attiene all'esercizio dell'attività assistenziale trovano applicazione le norme stabilite per il
personale del servizio sanitario nazionale con possibilità di espletamento del servizio di guardia medica
notturna.
L'università ha il divieto di assumere medici o sanitari laureati con compiti esclusivamente assistenziali,
con conseguente necessità di ricorrere al personale docente, tenuto conto del prevalente interesse pubblico all'assistenza dei malati.
Le attività assistenziali svolte dai professori e dai ricercatori universitari si integrano con quelle di didattica e ricerca, con possibile sospensione dell'obbligo di svolgere detta attività assistenziale solo in caso
di aspettativa o di congedo.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 4210/02, proposto dai signori BINAGHI FERDINANDO, BRAGOTTI
RICCARDO, LOVISELLI ANDREA, SAU FRANCO, IBBA GREGORIO, PASSIU GIUSEPPE, CORRIAS MARIO, PETRINI LAURA, USAI PAOLO, CACACE ENRICO, FIGUS ANNA LENA, rappresentati e difesi dall’Avv. Gian Luigi Falchi ed elettivamente domiciliati presso lo stesso in Roma, via Bozzoli n. 82;
CONTRO
- la DIREZIONE DEL POLICLINICO UNIVERSITARIO DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avv. Giovanni Contu
ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Roma, via Massimi n. 154;
- l’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI CAGLIARI, in persona del Rettore p.t., non costituita;
il POLICLINICO UNIVERSITARIO DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante p.t.,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Contu ed elettivamente domiciliato presso di lui in Roma via Massimi n. 154;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna n. 134/02 del 15.2.2002;
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CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 25 novembre 2008 relatore il Consigliere Gabriella De Michele;
Udito l’avv. Falchi,
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTOE DIRITTO
Con atto di appello notificato il 15.5.2002 alcuni docenti di ruolo dell’Università di Cagliari,
professori associati o ricercatori, in servizio presso il Policlinico universitario chiedono
l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna n.
134/02 del 15.2.2002 (che non risulta notificata), con la quale è stato respinto il ricorso dai medesimi proposto per l’accertamento del diritto al pagamento delle ore prestate durante i turni di
guardia come ore di lavoro straordinario, nonché del diritto ad essere utilizzati solo in attività
integrate di didattica, ricerca e assistenza, con esclusione di turni di guardia notturni. Quanto
sopra, dopo che una nota del Rettore (n. prot. 2049 del 2.8.1994) aveva invitato gli uffici a retribuire l’attività in questione con diverse ed inferiori indennità, in contrasto con la delibera del
Consiglio di Amministrazione in data 12.3.1974 – mai annullata o revocata – con la quale si
stabiliva di retribuire il lavoro in questione appunto come lavoro straordinario, nonché in contrasto col CCNL 1994-1997, articoli 19 e 62 n. 3 (disposizioni richiamate anche nel CCNL successivo), che stabiliva per i dirigenti di I fascia (cui la categoria dei docenti universitari è equiparata) la retribuzione delle guardie sotto forma di straordinario. Gli interessati chiedevano, pertanto, le differenze retributive loro dovute dal 1994 alla data della domanda giudiziale (riconducibile al ricorso di primo grado, notificato il 4.8.2000), nonché l’esonero dallo svolgimento del
servizio in questione, poiché incompatibile con l’attività istituzionale di docenza (cfr. art. 6,
comma 5 del d.lgs. n. 517/1999, secondo cui i docenti universitari medici debbono esercitare la
propria funzione assistenziale in modo inscindibile e integrato con quella di ricerca e di didattica).
Nella citata sentenza – premesso che alla pretesa patrimoniale dedotta in giudizio dovrebbe corrispondere un diritto soggettivo, mentre alla richiesta di esonero corrisponderebbe un interesse
legittimo – le ragioni dei predetti docenti sono ritenute non condivisibili, in base alle seguenti
considerazioni:
1) per quanto riguarda la pretesa patrimoniale: infondatezza della pretesa stessa, tenuto conto
dell’art. 80 del D.P.R. 20.5.1987, n. 270 (secondo cui “la guardia medica è svolta durante il
normale orario di lavoro, laddove la dotazione organica consenta di garantire tutte le attività
mediche istituzionali”), nonché del successivo art. 81 (secondo cui “il lavoro straordinario non
può essere utilizzato come fattore ordinario di programmazione del lavoro…dette prestazioni
hanno carattere eccezionale…e non possono superare il limite massimo individuale di 80 ore”).
L’art. 136 del D.P.R. 384/1990, poi, avrebbe confermato tali disposizioni, che – in forza
dell’art. 31 del D.P.R. n. 761/1979 – si applicano anche al personale universitario. In base al
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quadro normativo sopra delineato, la delibera del CdA non avrebbe più potuto trovare applicazione ed il Rettore avrebbe, quindi, correttamente invitato a retribuire il servizio in questione
secondo i criteri delle indennità di lavoro notturno e festivo, connesso al riposo compensativo. Il
contratto collettivo ammetterebbe, infine, solo la possibilità – in via eccezionale – di retribuire il
servizio di cui si discute come lavoro straordinario, secondo esigenze da valutare caso per caso
2) Con riferimento all’obbligo di effettuare le prestazioni in questione: inaccoglibilità
dell’istanza, in quanto l’art. 5 del d.lgs. 21.12.1999, n. 517 prevede che ai “professori e ricercatori universitari….si applicano, per quanto attiene all’esercizio dell’attività assistenziale….le
norme stabilite per il personale del servizio sanitario nazionale”: il servizio di guardia medica
notturna potrebbe quindi essere richiesto anche al personale docente universitario. L’università
ha, inoltre, il divieto di assumere personale medico o sanitario laureato con compiti esclusivamente assistenziali, con conseguente necessità di ricorrere al personale docente, tenuto conto del
prevalente interesse pubblico all’assistenza dei malati.
In sede di appello venivano ribadite le argomentazioni difensive già prospettate in primo grado
di giudizio, con particolare riguardo alle peculiari esigenze dei docenti rispetto ai medici ospedalieri, esigenze che imporrebbero di non danneggiare l’attività sia didattica che assistenziale,
da una parte non garantendo adeguati turni di riposo e dall’altra non rispettando le specializzazioni richieste per i singoli reparti (con presenza, ad esempio, di un cardiologo di guardia ad oncologia e viceversa) Sarebbe inoltre applicabile prescrizione decennale e non quella quinquennale e le note del Direttore Generale, non meno degli ordini di servizio del direttore sanitario
sarebbero viziati da incompetenza, dovendo le modalità di impiego del personale universitario
essere disciplinate da apposita convenzione fra Università e Regione, ovvero – ritenendo immediatamente applicabile il d.lgs. n. 517/1999 – dal Direttore del Dipartimento.
L’Amministrazione universitaria, costituitasi, ribadiva tutte le argomentazioni difensive, già
prospettate in primo grado di giudizio.
Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che l’appello non possa trovare accoglimento, con
assorbimento delle questioni preliminari sollevate dalla predetta Amministrazione.
Non possono non essere condivise, infatti, le puntuali argomentazioni contenute nella sentenza
appellata, circa l’indubbio mutamento del quadro giuridico, in rapporto al quale era stata emessa
la pregressa delibera del Consiglio di Amministrazione, da cui gli appellanti vorrebbero far discendere il diritto alla retribuzione del servizio di guardia medica come lavoro straordinario, ritenendo detta delibera, risalente al 12.3.1974, prevalente sulla nota del Rettore n. 2049 del
2.8.1994, da cui discenderebbero gli impugnati dinieghi del Direttore Generale e i parimenti
contestati ordini di servizio del Direttore Sanitario. In realtà sia la citata nota del Rettore, sia gli
atti conseguenti non appaiono atti di natura costitutiva, in relazione all’obbligo dei docenti, impegnati nelle cliniche universitarie, a prestare assistenza ai ricoverati, anche in forma di servizi
di guardia medica ordinariamente non retribuiti come lavoro straordinario, dovendosi al contrario ritenere che tali atti costituiscano rinvio alla normativa vigente. Nella materia sottoposta a
giudizio, infatti, l’art. 5, comma 2 del DLgs 21.12.1999, n. 517 (disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale e Università) dispone che “le attività assistenziali svolte dai professori
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CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N.
e dai ricercatori universitari si integrano con quelle di didattica e ricerca”, con possibile sospensione dell’obbligo di svolgere detta attività assistenziale solo in caso di aspettativa o di congedo.
Risulta evidente, d’altra parte, che l’assistenza dei degenti non può non implicare anche turni di
servizio notturno, con conseguente infondatezza della richiesta di esonero, al riguardo prospettata dagli appellanti (cfr. anche, in tal senso, Cons. St., sez. II, parere n. 594 del 27.5.1990). Non
si ponevano, dunque, i problemi di competenza sollevati, anche rispetto ad altri atti (come il
protocollo di intesa fra Regione e Università), che debbono presumersi perfezionati a monte delle disposizioni organizzatorie di cui si discute e che risultavano attinenti, queste ultime, ad immediate esigenze di servizio. E’ vero che il medesimo art. 5 d.lgs. n. 517/1999 dispone, al primo
comma, che col citato protocollo di intesa si assicuri “la coerenza fra il settore scientifico disciplinare di inquadramento, la specializzazione disciplinare posseduta e l’attività del dipartimento”, ma le argomentazioni prospettate nel caso di specie, circa turni di guardia non rispettosi della di specializzazione del personale sanitario, nonché l’imposizione di turni incompatibili con
l’attività di docenza, appaiono riferibili a disfunzioni organizzative che avrebbero richiesto più
puntuali contestazioni, inammissibili per genericità in un ricorso collettivo e, presumibilmente,
superabili nell’ambito della contrattazione collettiva, soggetta all’osservanza dei precetti legislativi, fra cui certamente quello della necessaria integrazione – ed armonizzazione – fra le attività
assistenziali in questione e quelle didattiche.
Quanto alla retribuzione, correttamente la sentenza appellata richiama gli articoli 80 e 81 del
D.P.R. n. 270/1987, già in precedenza riportati, in base ai quali il servizio di guardia medica deve essere organizzato, salvo esigenze eccezionali, come parte dell’ordinaria attività lavorativa.
Quanto all’asserita disparità di trattamento rispetto ad altro personale sanitario, giova ricordare
che l’art. 31 del D.P.R. 20.12.1979, n. 761 (stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali) prevede per il personale delle cliniche e degli istituti universitari convenzionati, anche se
gestiti direttamente dalle Università, “una indennità…nella misura occorrente per equiparare il
relativo trattamento economico complessivo a quello delle unità sanitarie locali di pari funzioni,
mansioni e anzianità; analoga integrazione è corrisposta sui compensi per lavoro straordinario e
per le altre indennità, previste dall’accordo nazionale unico”. Anche sotto il profilo retributivo,
pertanto, le rivendicazioni degli appellanti appaiono fondate, quanto meno, su presupposti parziali e disomogenei, che non consentono l’accoglimento del gravame.
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello debba essere respinto, pur
sussistendo giusti motivi per la compensazione delle spese giudiziali, tenuto conto della complessità della disciplina giuridica di riferimento.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, RESPINGE il ricorso in appello indicato in epigrafe.
COMPENSA le spese giudiziali.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
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CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N.
Così deciso in Roma, il 25 novembre 2008 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone
Paolo Buonvino
Aldo Scola
Roberto Garofoli
Gabriella De Michele
Presidente
Consigliere
Consigliere
Consigliere
Consigliere est.
Presidente
CLAUDIO VARRONE
Consigliere
GABRIELLA DE MICHELE
Segretario
GLAUCO SIMONINI
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/02/2009
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
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