PARTE III - CAPITOLO 9
IL PROGRAMMA STRATEGICO
“RIFORMA dEL BILANCIO
dELLO STATO”
IL CASO
“TAGLIO dI BILANCIO”
contrIButI dI analIsI e documentazIone
Parte III - caPItolo 9
Il Programma strategIco
“rIforma del BIlancIo dello stato”
di Efisio Espa, Scuola Nazionale dell’Amministrazione
PREMESSA
Nell’ambito delle attività della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA), il Programma strategico “Riforma del Bilancio dello Stato” ha come obiettivo formativo prioritario l’accompagnamento delle amministrazioni centrali dello Stato verso la piena implementazione della riforma del bilancio e del sistema di contabilità dello Stato come
prefigurate dalla legge 196 del 2009 e dai successivi provvedimenti attuativi. A partire
dalla metà del 2011, peraltro, ai fabbisogni formativi legati alla legge di riforma della
contabilità pubblica si sono aggiunti quelli generati dalle attività connesse alla cosiddetta “Spending Review”.
La necessità di offrire nuovi percorsi didattici in tema di analisi e valutazione della spesa pubblica ha avuto nella sua prima fase la condivisione e la collaborazione diretta della Ragioneria generale dello Stato. La presenza attiva della Ragioneria ha consentito di
disegnare con ancor maggiore attenzione la struttura dei corsi, meglio focalizzando esigenze, tematiche, specifici metodi analitici ritenuti indispensabili per la maturazione
delle amministrazioni ai fini di una gestione più consapevole e dinamica del bilancio.
Nell’insieme, gli allievi che hanno partecipato nel 2010-2013 e parteciperanno nel 2014
ai corsi sono circa mille (senza tenere conto dei neo-dirigenti partecipanti ai corsi di formazione iniziale (intorno ai 200), dei partecipanti ai corsi-concorso V e VI (134), dei dirigenti della Regione Sicilia (20), dei partecipanti ai Master Luiss-SNA (60).
OBIETTIVI
Gli obiettivi dei numerosi corsi offerti in tema di riforma del bilancio dello Stato e di
Spending Review hanno, in particolare, riguardato:
m l’approfondimento delle conoscenze in tema di struttura del bilancio dello Stato per
missioni e programmi;
m l’enfasi sul legame – ben evidente sia nella legge 196 del 2009 che nel decreto legislativo 150 sempre del 2009 – tra programmazione per obiettivi (e quindi piano della performance) e programmazione finanziaria (bilancio di previsione dello Stato);
in questo contesto:
m la sottolineatura delle “note integrative” (al bilancio previsionale e, in fase di consuntivo, al rendiconto generale dello Stato) come strumento di sintesi tra la specificazione dei target annuali e triennali delle amministrazioni e la definizione degli
stanziamenti di competenza sempre in proiezione annuale e triennale;
m l’introduzione in modo concreto del significato e delle tecniche di contabilità economica (nella forma della contabilità analitica per centri di costo) introdotte sul piano normativo fin dal 1997 ma che solo con la legge 196 trovano una collocazione
chiara all’interno del processo di bilancio grazie alla predisposizione del “budget
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m
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economico” in affiancamento al bilancio di natura finanziaria autorizzatoria;
l’inserimento dell’analisi e valutazione della spesa pubblica nell’ambito delle analisi
di efficienza ed efficacia delle politiche pubbliche. Gli allievi dei corsi hanno avuto
l’opportunità di essere esposti a metodi e tecniche innovative, ai fini del controllo
delle uscite pubbliche, quali la Data Envelopment Analysis (DEA) e l’analisi di impatto delle policies, soprattutto dal punto di vista dei metodi controfattuali.
Al tempo stesso, i temi legati all’analisi e alla valutazione delle spese pubbliche sono
stati affrontati esaminando il bilancio pubblico non come un mero strumento gestionale fine a se stesso e isolato dal resto degli ambiti di intervento della dirigenza pubblica,
ma, al contrario come uno degli elementi attorno al quale possono essere saldati aspetti prioritari del management pubblico quali la definizione dei risultati attesi, l’organizzazione delle strutture amministrative, i fattori relazionali e motivazionali nei rapporti
dirigenti-dipendenti.
Più in dettaglio, le questioni della contabilità pubblica e della Spending Review sono state collocate all’interno dei percorsi formativi in un ambito, del tutto realistico, di progressiva e significativa riduzione delle risorse umane e finanziarie a disposizione delle
amministrazioni. Un ambito nel quale dirigenti e funzionari apicali vengono chiamati a
disegnare risposte efficaci al ridimensionamento del bilancio anche grazie all’utilizzo:
m dei nuovi margini di discrezionalità e flessibilità che il legislatore, a partire dal 2009,
ha deciso di offrire alla gestione delle spese pubbliche, di uso anch’esso in parte discrezionale;
m di ciò che le regole giuslavoristiche e contrattuali definiscono ai fini dell’esercizio
della funzione dirigenziale;
m di una forte sollecitazione a servirsi, anche in maniera creativa, delle opportunità date dal progressivo diffondersi delle tecnologie informatiche soprattutto in termini di
ridefinizione e semplificazione dei percorsi procedurali e, più generale, di riorganizzazione delle strutture amministrative.
Un altro obiettivo di primaria importanza legato ai percorsi formativi in tema di contabilità pubblica e Spending Review è stato quello di sensibilizzare i partecipanti ai corsi
alle innovazioni istituzionali introdotte a livello europeo negli ultimi tre-quattro anni a
seguito dell’esplodere della crisi finanziaria greca e, in un contesto più ampio, del debito sovrano europeo.
Gli approfondimenti in materia (dall’introduzione del “semestre europeo” – recepito
dalla legge 39 del 2011 – al Trattato europeo del 2 marzo 2012) sono stati veicolati ricostruendo i processi di bilancio alla luce di un coordinamento europeo fattosi sempre
più stretto, analizzando sul piano tecnico gli indicatori e gli strumenti della nuova sorveglianza multilaterale (ad esempio, il saldo strutturale di bilancio o la regola numerica
di riduzione del rapporto debito pubblico/PIL), esaminando il funzionamento delle
nuove istituzioni e procedure tese a rafforzare la moneta unica in caso di nuove crisi finanziarie.
In questo contesto, un ulteriore obiettivo dell’offerta formativa in tema di gestione del
bilancio è stata la necessità che i partecipanti ai corsi acquisissero gli elementi essenziali
delle innovazioni costituzionali introdotte nel 2012, anche a seguito dei mutamenti in-
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tercorsi nella governance fiscale europea. Una particolare attenzione è stata così riservata alle modifiche apportate all’art. 81 della Costituzione, soprattutto in tema di pareggio (o, con un accento diverso, di equilibrio) di bilancio. Un’attenzione forse maggiore,
in considerazione delle possibili conseguenze sull’operato delle amministrazioni, è stata peraltro riservata al nuovo comma 1 dell’art. 97 della Costituzione che chiama direttamente in causa “le pubbliche amministrazioni” sugli obiettivi strategici dell’equilibrio
di bilancio e della sostenibilità nel tempo del debito pubblico.
DESTINATARI
I corsi in tema di contabilità pubblica e analisi e valutazione della spesa hanno avuto e
continuano a mostrare un forte interesse da parte dei funzionari e dei dirigenti delle amministrazioni centrali dello Stato e, talora, delle amministrazioni locali. In un contesto in
cui si è costantemente cercato di assicurare un equilibrio nella presenza in aula di dirigenti e funzionari di diverse amministrazioni, la selezione delle domande presentate ai
fini della partecipazione ai corsi ha privilegiato i dipendenti pubblici maggiormente a
contatto con le questioni della gestione del bilancio.
Di conseguenza, funzionari e dirigenti (in particolare) della Ragioneria generale dello
Stato, degli Uffici centrali di bilancio, degli Organismi indipendenti di valutazione della
performance, della Corte dei conti, o anche dipendenti responsabili all’interno delle
proprie strutture amministrative delle procedure di acquisto di beni e servizi, hanno costituito l’ampia base su cui sono state costruite le classi degli allievi.
TIPOLOGIE DI CORSI: LA FORMAZIONE AVANZATA
Il Programma strategico “Riforma del Bilancio dello Stato” si è andato strutturando, soprattutto nel biennio 2013-2014, in un’offerta formativa sempre più ampia e articolata.
Il “corso base”
Il “corso base” di analisi e valutazione della spesa, inizialmente esteso su 44 ore di attività didattica ora razionalizzate su una durata di 35 ore, costituisce un’introduzione ad
ampio raggio alle tematiche della Spending Review. Vengono analizzati innanzitutto i
trend di lungo periodo della spesa pubblica sulla base degli schemi contabili del Sistema europeo dei conti economici integrati, in una osservazione:
m per grandi categorie economiche (redditi da lavoro dipendente, consumi intermedi,
ecc.);
m per grandi aggregati istituzionali (amministrazioni centrali, locali – poi ulteriormente disaggregate – enti di previdenza e assistenza);
m per funzioni (sanità, istruzione, cultura,ecc.);
m per categorie di spesa (finali, correnti, in conto capitale, primarie,ecc.).
Tale dettagliata ricostruzione, unitamente a quella dell’evoluzione nel tempo delle entrate tributarie e contributive nazionali, consente sia di evidenziare la progressiva lievitazione della spesa nel corso di un lungo periodo di tempo (denotando quindi il carattere strutturale di tale crescita), sia di sottolineare i principali elementi alla base della
espansione delle uscite di bilancio.
Nell’ambito dell’analisi quantitativa della spesa, un’attenzione rilevante viene poi riser-
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vata – sulla base dei più recenti documenti ufficiali del governo – alle proiezioni di spesa per i prossimi anni. Ciò consente di mostrare in modo netto agli allievi la necessità
che gli strumenti gestionali a loro disposizione vengano indirizzati all’ottimizzazione di
un universo di risorse umane e finanziare inesorabilmente destinato a ridursi.
Il “corso base” prosegue approfondendo in modo dettagliato temi quali la nuova governance fiscale europea, il ciclo di bilancio, la struttura del bilancio per missioni e programmi, le tecniche di quantificazione della spesa, le analisi di efficienza ed efficacia
applicate alle politiche di spesa pubblica, gli insegnamenti che possono derivare dalle
principali esperienze internazionali di Spending Review (Banca Mondiale, Regno Unito,
Canada,ecc.).
Il “corso avanzato”
Dopo una fase di sperimentazione (un corso presso la Ragioneria territoriale di Bari e
uno con i dirigenti apicali della Presidenza del Consiglio dei Ministri), al “corso base” si
salda attualmente un “corso avanzato” sulla Spending Review (20 ore complessive). Tale corso, idealmente costruito per i dipendenti che hanno già avuto l’opportunità di frequentare con profitto il “corso base”, approfondisce in particolare:
m i criteri tramite i quali può essere utilmente affrontato il tema della revisione della
spesa e della sua diminuita incidenza rispetto al Prodotto Interno Lordo (utilizzo di
indicatori di risultato da affiancare agli stanziamenti, in particolare);
m la necessità che i sistemi di controllo di gestione presenti nelle amministrazioni e il
budget economico basato sulla rilevazione dei costi (personale, gestione, dislocati,ecc.) costituiscano un ausilio fondamentale ai fini del contenimento della spesa;
m il rapporto tra struttura organizzativa e bilancio con il fine di adattare, per quanto è
possibile, l’articolazione interna delle strutture amministrative alle evoluzioni del bilancio ma, al tempo stesso, ribaltare possibili innovazioni organizzative che vanno
nella direzione di una maggiore efficienza in un diverso assetto del bilancio.
In questo senso appaiono sempre più rilevanti i margini di discrezionalità in possesso
del dirigente nel governo del bilancio della unità amministrativa di appartenenza.
I “Laboratori di specializzazione”
Il Programma strategico “Riforma del Bilancio dello Stato” ha aggiunto nella programmazione dei corsi per il 2014 un terzo stadio di approfondimento denominato “Laboratori di specializzazione”. I nuovi “Laboratori” sono costruiti attorno a uno specifico tema (i primi a partire riguarderanno l’utilizzo delle tecniche di contabilità economica ai
fini della Spending Review), si concentrano su due giornate consecutive di vera e propria full immersion sul tema e si rivolgono a un numero limitato di allievi (massimo sei).
Ciò che rende differente il “Laboratorio” dagli altri percorsi formativi è una modalità didattica che pone i partecipanti a diretto contatto con gli esperti della Scuola, mettendoli in grado di interagire costantemente con gli esperti stessi. In un contesto formativo di
questo tipo, gli allievi devono garantire una preparazione di base adeguata, per la quale la Scuola fornisce preventivamente, in via telematica, ampia documentazione sia
scientifica che normativa. L’obiettivo dei “Laboratori”, il cui impatto sulle competenze
dei partecipanti andrà valutato con attenzione, è naturalmente quello di assicurare una
trasmissione più diretta e efficace delle conoscenze e delle sfide oggi poste di fronte al
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dirigente.
Ai corsi sull’analisi e valutazione della spesa si è di recente affiancato un modulo specifico di Contabilità Pubblica e Gestione del Bilancio (24 ore complessive). Il modulo,
richiesto da più di un’amministrazione, intende proporre agli allievi la sistematizzazione di una materia andata mutando radicalmente negli ultimi cinque anni (dalle nuove
regole europee alle innovazioni costituzionali, dall’uso più maturo delle “note integrative” alla gestione flessibile del bilancio). L’obiettivo principale è quindi quello, innanzitutto, di un aggiornamento sulle tante nuove problematiche afferenti il bilancio. Peraltro, così come nei percorsi formativi più direttamente connessi alla Spending Review,
il taglio complessivo del corso intende “vedere” la gestione del bilancio come un tessuto di regole, prassi, capacità gestionali strettamente interrelate (e quindi solo artificialmente separabili) da altri aspetti fondamentali del management pubblico.
TIPOLOGIE DI CORSI: LA FORMAZIONE CONTINUA
I temi dell’analisi del bilancio pubblico e della revisione della spesa sono naturalmente
presenti nei percorsi di formazione iniziale della SNA.
I “cicli di formazione iniziale”
Nei “cicli di formazione iniziale” destinati ai neo-dirigenti 30 ore vengono normalmente dedicate al bilancio e alla contabilità pubblica. Inevitabilmente, negli ultimi anni, sono stati i temi della revisione della spesa e della gestione flessibile del bilancio a caratterizzare i contenuti del modulo. Il principio formativo rimane sempre quello di intrecciare l’irrobustimento delle conoscenze specifiche, il miglioramento delle capacità gestionali del dirigente in tema di bilancio, la consapevolezza del ruolo del bilancio come
possibile perno di una attività amministrativa molto complessa e ramificata.
Il “corso-concorso”
Nell’ambito dei corsi-concorso di formazione dirigenziale il principio formativo appena
accennato è alla base di un progetto didattico maggiormente ambizioso che pone le tematiche della revisione della spesa al centro di un lungo (circa 200 ore) e approfondito caso di studio denominato “Gestione di un taglio di bilancio”. Il caso pone gli allievi
di fronte alla necessità di costruire un loro specifico (e tecnicamente ben informato)
punto di vista su un improvviso ridimensionamento di risorse finanziarie e umane.
Al fine della costruzione di tale punto di vista, il percorso formativo approfondisce le
conoscenze sul bilancio dello Stato, sui criteri di revisione della spesa, sul controllo di
gestione e sulla contabilità analitica, sull’innovazione tecnologica nei suoi riflessi sull’attività amministrativa, sul risk management. Il tutto sempre in un’ottica che amalgama le diverse “anime” del ruolo del dirigente pubblico, enfatizzandone le proprie capacità di gestione e coordinamento.
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IL CASO “TAGLIO DI BILANCIO”
Il caso di studio si concentra sulle problematiche di carattere contenutistico (principalmente contabile) e processuale (relazioni ed organizzazione) derivanti dalla riduzione programmata di un significativo ammontare
di risorse finanziarie e di personale che ruotano attorno all’universo decisionale di un dirigente di seconda fascia di un ministero.
Il caso “Taglio di bilancio” è costruito in maniera tale da veicolare ai partecipanti ai corsi la natura fortemente
multidisciplinare del management del bilancio di una struttura amministrativa e, in particolare, della gestione
concreta di un ridimensionamento delle risorse umane e finanziarie a disposizione di una specifica amministrazione. Competenze e skill molto diversi sono infatti riconducibili ad un tale caso: conoscenze di carattere economico, di contabilità pubblica, elementi di natura giuslavoristica, competenze relazionali nel momento in cui
il dirigente è chiamato ad assumere decisioni che inevitabilmente coinvolgono in profondità, seppure in modi diversi, i rapporti con i collaboratori, i pari grado e i superiori. Il riscontro in aula è indirizzato a verificare la capacità di costruire un credibile “catalogo” dei problemi – una mappatura della complessità del caso in oggetto –
che il dirigente dovrà tenere a mente e affrontare in situazioni analoghe.
La completa, ramificata programmazione dei severi obiettivi di bilancio concordati in sede europea conduce,
com’è noto, a un ridimensionamento delle risorse finanziarie disponibili per le singole strutture amministrative.
Tenendo, inoltre, in considerazione il prolungarsi degli effetti delle misure di contenimento della spesa assunte
anche prima dell’esplodere della crisi del debito sovrano (in particolare il blocco del turnover del personale pubblico e il congelamento degli stipendi dei dipendenti pubblici), ciascuna unità amministrativa è oggi chiamata a
gestire un processo di riduzione delle risorse complessive a disposizione che presenta almeno tre modalità:
m la, assai verosimile, progressiva riduzione del numero dei dipendenti operanti all’interno di ciascuna struttura amministrativa;
m l’impatto sulle disponibilità finanziarie derivanti da tagli mirati e vincolanti (riduzione delle spese per missioni, formazione, acquisti di beni e servizi, ecc.);
m l’impatto sulle disponibilità finanziarie dei cosiddetti “tagli lineari”, proporzionali per singolo ministero, ma
caratterizzati da un relativo grado di flessibilità nelle modalità di assorbimento presso ciascun ministero.
In sintesi, questo è il contesto presumibilmente proiettato su un lungo orizzonte nel quale i dirigenti pubblici sono chiamati a operare.
Le domande
Attorno a una situazione operativa fittizia, ma sufficientemente realistica, presentata in aula, le tracce di argomenti attorno ai quali i partecipanti ai corsi sono chiamati a ragionare e costruire uno specifico punto di vista
sono le seguenti:
m Come il dirigente si preparerà a probabili incontri con il proprio dirigente generale? Quali documenti riterrà
importanti ai fini di una sua presenza attiva a tali riunioni? Quali dati di bilancio sarà comunque importante approfondire?
m In considerazione degli ineludibili vincoli di bilancio, ma anche delle flessibilità esistenti nella ripartizione
del carico dell’aggiustamento finanziario e delle risorse umane, quale sarà il suo atteggiamento nella riunione? Cooperativo? Disciplinato e di piena accettazione delle proposte del dirigente generale? Propositivo? Di difesa strenua delle risorse del proprio servizio?
m Quali saranno gli elementi da tenere presenti nella potenziale riorganizzazione di un servizio di dimensione
più limitata? Quali gli elementi che faciliteranno lo stesso processo di riorganizzazione? Quali le possibilità
messe a disposizione dallo strumentario amministrativo/giuslavoristico per gestire al meglio la fase di downsizing della propria unità amministrativa?
m Come il dirigente affronterà le richieste di chiarimento da parte del proprio personale? Come andranno ripartiti i nuovi carichi di lavoro a modifica degli obiettivi precedentemente fissati all’interno del Piano della
performance?
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