L’Evoluzione
Delle Politiche
Nazionali
Dell’Italia Nei
Confronti Dei
Richiedenti
d’Asilo e Stranieri
Pierre Tositti, Progetto Associato @Bridging
Europe
EU Migration Policy Working Paper, No. 12
EU Migration Policy Working Paper, No. 12
The L’evoluzione delle politiche nazionali dell’Italia nei confronti dei
richiedenti d’asilo e stranieri
Pierre Tositti
INTRODUZIONE
In Italia, la cultura di accettazione verso gli immigrati, regolari ed irregolari, e’ sempre stata un tema che
suscita forti reazioni nella societa di accoglienza.
L’Italia e l’Europa stanno complessivamente attraversando un periodo cruciale della storia
contemporanea. In effetti, la crisi economica del 2008 e i cambiamenti socio- politici nei paesi del Nord
Africa e Medio- Oriente nel 2011 sono eventi che rimarrano incisi nei libri di storia. I nuovi flussi
migratori rappresentano uno dei fenomeni piu problematici e controversi in considerazione delle loro
cause e delle loro conseguenzei. L’Italia e’ percepita come un paese o zona di transito – molti rifugiati
non hanno intenzione di rimanere in Italia ma di proseguire la loro rotta verso altri Stati Membri per
diverse ragioni (prestazioni sociali/ricongiungimento familiarie/ diaspora).
Nella prima parte di questo saggio, discuteremo dello sviluppo delle politiche nazionali che riguardano
aspetti legati al tema dell’ immigrazione – tra cui il diritto all’asilo in Italia. Elencheremo e analizzeremo
in seguito i principali enti e attori coinvolti. La seconda parte del documento si concentrerà in particolare
sull’immigrazione illegale in Italia. Oltre ai
numerosi dati rilevanti, la reazione della società di
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accoglienza ‘tradizionale’ italiana e dei suoi partiti politici sarà menzionata. La terza parte si concentrerà
sulla migrazione legale in Italia. Quest’ultima avrà lo scopo di stabilire qual è l'impatto della comunità
straniera sull’economia italiana. Ciò avverrà tramite un breve resoconto degli afflussi di stranieri nel
Paese negli ultimi dieci anni e sostenuto da dati quantitativi. Nell'ultima parte del saggio verra discusso il
caso dell'ex ministro per l’integrazione Cecile Kyenge. L'intero dibattito e le polemiche mediatiche
attorno alla sua nomina come primo ministro di origine Africana simbolizzano in un certo senso
l'approccio contraddittorio degli italiani verso i cittadini stranieri, sia quelli regolari che irregolari.
I – SITUAZIONE NAZIONALE IN MATERIA DI ASILO
a) Principali Enti
In Italia, i temi correlati all’immigrazione e all’asilo sono gestiti da Ministero dell’Interno. Piu
specificamente e’ il Dipartimento per le liberta civili e l’immigrazione che attua i decreti riguardanti le
politiche che gesticono i flussi migratori. I seguenti enti territoriali fanno parte del sistema italiano che si
occupa di registrare e analizzare le richieste di protezione internazionale da un punto di vista pratico, sia a
livello amministrativo che organizattivoii:

Prefettura

Questura

Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo
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
Commissioni Territoriali per il Riconoscimento della Protezione Internazionale (Gorizia,
Milano, Roma, Foggia, Siracusa, Crotone, Trapani, Bari, Caserta, Torino)

Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo (CARA)

Centri di Primo Soccorso e Accoglienza (CPSA)

Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE)

Associazioni di tutela dei rifugiati (NGOs)
Si puo facilmente dedurre come l’organizzazione delle istituzioni italiane sia articolata e complessa.
Questo macchinoso sistema si riflette nelle politiche riguardanti il diritto di protezione internazionale
dove, contrariamente ai paesi con un sistema centralizzato come quello olandese, le autorita locali hanno
competenze piu ampie.
b) Leggi di riferimento nazionale in materia di immigrazione e asilo
I popoli sono stati e saranno sempre in movimento per diverse ragioni. Le guerre civili e le lotte armate in
corso nel XXI secolo sono ancora più violente e sporadiche. Esse spingono milioni e milioni di persone a
fuggire da i rispettivi paesi d’origine. In linguagio giuridico e accademico queste condizioni e
circonstanze che spingono all’emigrazione sono definite come ‘fattori di spinta’iii. Nel mondo odierno in
continuo cambiamento, è impossibile impedire alle persone di migrare. L’unica soluzione per arginare il
fenomeno di immigrazione regolare e irregolare, e’ l’introduzione di quote. La politica migratoria in Italia
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si basa sulla programmazione dei flussi migratori. Inoltre a questa gestione dei flussi si aggiungono
strumenti giuridico-amministrativi, che disciplinano il funzionamento del sistema.
Esistono varie leggi che riguardano il tema dell’asilo e piu complessivamente l’ingresso per un cittadino
terzo, ovvero non-communitario, sul territorio della Repubblica Italiana. Le piu importanti leggi sono la
Turco-Napolitano (1998) e la Bossi-Fini (2002). Dedicheremo alla legge Bossi-Fini un intero paragrafo
poiche ha suscitato un forte dibattito politico in seguito alla strage del 3 Ottobre 2013 (Lampedusa). Il
Decreto Legislativo 25 luglio 1998 n.286 e inteso come il principale testo in matiera di immigrazione e
protezione internazionale. Questa legge nota come Legge Turco-Napolitano, dai nomi dell’allora ministro
della solidarieta sociale Livia Turco e dell’allora ministro degli interni Giorgio Napolitano, e’ la chiave di
volta del sistema di immigrazione e asilo in Italia.
Le scienze politiche e sociali contemporanee si riferiscono al concetto di “securitarizzazione” per
descrivere il processo nel quale un determinato fenomeno viene progressivamente attratto nella sfera dei
problemi e delle questioni relative alla sicurezzaiv. Non a caso, in quasi tutti gi Stati Membri dell’UE le
questione legate al tema dell’asilo e dell’immigrazione sono controllate dai Ministeri degli Interni. Un
archetipo di securitarizzazione in Italia e’ quello di descrivere il fenomeno di immigrazione come un
pericolo per l’ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato. Le migrazioni vengono legate a tutta una
serie di minacce strategiche di natura trans-nazionale, come per esempio il crimine organizzato o il
bisogno di intensificare la lotta alla tratta e traffico di esseri umani.
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Negli anni novanta, le migrazioni erano considerate un fenomeno di natura prevalentemente socioeconomica. A differenza della cosidetta Legge Martelli (Legge 39/1990) che affrontava la gestione dei
flussi principalmente da un punto di vista economico, la Turco-Napolitano pre-anunciava l’inizio della
nuova fase di ordine publico, che viene chiamata da politologi come Jeff Huysmans la ‘Securitization of
Migration’v. Uno degli aspetti piu importanti nel processo di “securitarizzazione” delle migrazioni e’ la
categoria o definizione di immigrazione irregolare. In un articolo per l’ISPI (Instituto per gli Studi di
Politica Internazionale), Giuseppe Campesi afferma che ‘l’irregolarita non e’ altro che la disgiunzione
tra l’autorizzazione delle stato ad attraversare la frontiera e la presenza individuale sul territorio in
assenza di un titolo legittimante’vi.
Per questi motivi, i migranti sono stati ridefiniti come minacce, giustificando l’introduzione di strumenti
di controllo poliziesco. La detenzione amministrativa o i respingimenti in alto mare nel 2009 con l’allora
Accordo Bilaterale tra la Libia del Colonello Muammar Gadhaffi e il governo dell’allora premier Silvio
Berlusconi rappresentano i certi metodi (militari) usati dallo Stato. In questo contesto si colloca
perfetamente la Legge Bossi-Fini (2002) che incarna gran parte degli aspetti descritti nel paragrafo
precedente.
II) LOTTA ALL’ IMMIGRAZIONE IRREGOLARE
c) Legge Bossi-Fini
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La Bossi-Fini (30 luglio 2002, n.189) prende il nome dall’ ex leader del partito di destra Alleanza
Nazionale, Gianfranco Fini, e dall’ex leader della Lega Nord, Umberto Bossi. Si tratta di uno dei tanti
providementi legislativi sul tema (immigrazione) e della normative di riferimento quando si parlo di
immigrazione irregolare (clandestina). In termini semplificati le Bossi-Fini contemplavii:

Reato di immigrazione clandestina

Espulsioni immediate con accompagnamento alla frontiera

Permesso di soggiorno solo con certificate di lavoro

Restrizioni nella durata del permesso e dei criteri per restare in Italia

Reato di favoreggiamento all’immigrazione irregolare

Obbligo di rilevamenti delle impronte digitali
L’ingresso in Italia ed il conseguente permesso di soggiorno (immigrazione legale) vengono associate al
possesso di un contratto di lavoro. I cittadini extracommunitari che venivano trovati privi di documenti in
regola rischiavano di ritrovarsi nei famigerati Cenri di Identificazione e Espulsione (CIE). Previste
dall’articolo 14 del Testo Unico sull’immigrazione, tali strutture sono destinate al trattenimento (18 mesi
al massimo) delle persone destinate all’espulsione.
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Tabella 1 – I Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE)viii
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Tuttavia nel 2014 la situazione riguardante questi luoghi di confinamento dei migranti sta cambiando in
modo notevole. Dei 12 Centri di Identificazione ed espulsione (CIE) ne sono stati chiusi sei e la capienza
e’ stata ridotta in altri quattro per ragioni diverse- rivolte e degradamento degli allogiix. Ad inizo
settembre 2014, la Commissione diritti umani del Senato ha stabilito in un’rapporto che i Centri di
Identificazione ed Espulsione sono “al di sotto di ogni standard di dignita, inadeguati nei servizi offerti e
con scarsi mezzi di gestione”x.
La vera problematica della Bossi-Fini che ha fatto discutere per anni persone del mondo politico (ma non
solo) e stata l’introduzione nel 2009 del reato di immigrazione clandestina (Legge N.94/2009) che
emendava la Legge 189/2002.
I contesti (temporali) possono aiutare a spiegare come e perche certe vicende possono svilupparsi per certi
versi. Quindi e necessario specificare che nel 2009 l’Italia era governata da una coalizione di destra con
un leghista (Roberto Maroni) come Ministro dell’Interno.
Nel 2013, dopo la strage del 3 Ottobre, Lapo Pistelli attuale viceministro degli Esteri descrisse la BossiFini come “figlia di un tempo in cui si e dato spazio alla pancia, cioe alle paure”xi.
Da quando i riflettori mediatici e politici (Istituzioni Ue) sono stati puntati dritti sull’Italia, la situazione e
cambiata se paragonata agli anni 2002-2011 (decennio precedente). Il reato di immigrazione clandestina
rappresentava uno dei punti al centro di numerosi dibattiti parlamentari ed e stato abolito ad aprile di
quest’anno. Il processo e’ scaturito nell’Ottobre 2013 quando la Commissione di Giustizia del Senato ha
approvato un emendamento (in seguito approvato alla Camera dei Deputati) presentato dal senatori del
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Movimento 5 Stelle. Il cambio di legge va collocato in un’ampia e piu complessiva riforma riguardante
misure urgenti in ambito di ordinamento penitenziario e sovraffollamento carcerario denominato “Svuota
carceri”.
Nonostante sia stato compiuto un passo considerevole nel contesto italiano dell’immigrazione e dell’asilo,
certe osservazioni critiche e rimproveri non si sono fatti mancare. Notevoli associazioni caritattive che
lottano per i diritti dei migranti considerano che il reato di clandestinita non e’ stato abolito ma soltanto
‘spostato’ a dopo il ricevimento di un decreto di espulsione. Un altro fattore che ha presumibilmente
influenzato la scelta di modificare la Bossi-Fini era la necessita di allegerire il lavoro della magistratura e
della polizia (sommersi da compiti amministrativi e procedimenti). In ogni modo, l’abolizione del reato di
clandestinita sara ricordato come un momento di svolta su come dovrebbero essere affrontati in Italia i
temi connessi alla migrazione detta irregolare.
III) RAPPORTO TRA L’IMMIGRAZIONE E IL MONDO DEL LAVORO
In generale, il punto di vista economico è sempre una componente chiave che deve essere presa in
considerazione quando si parla di immigrazione e piu specificamente immigrazione legale. Una domanda
(retorica) che viene spessa fatta e’ se gli stranieri che lasciano il paese d’origine per ragioni puramente
economiche in alcun modo collegate alla definizione di richiedente di protezione internazionale sono
contribuenti al netto per la finanza pubblica o se invece contribuiscono al drenaggio del bilancioxii. La
crisi economica del 2008, con i suoi effetti sui paesi a sviluppo avanzato in termini di perdita di posti di
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lavoro e inflazione, ha contribuito a diffondere il sentimento che i migranti rubano il lavoro agli italiani. I
buoni risultati elettorali dei Partiti populisti ed euroscettici, con i loro slogan contro l’immigrazione e la
libera circolazione dei cittadini extracommunitari, non leniscono la situazione.
Tuttavia, vari studi e statistiche dimostrano un quadro ben diverso dove il migrante contribuisce
attivamente al dinamismo economico del paese in cui viene ad installarsi e lavorare.
Gli stranieri che trovano lavoro sono aumentati negli ultimi anni, fino ad incidere di circa 10%
sull’occupazione totale. Un recente studio (B.Anastasia, M.Gambuzza – Stranieri nei mercati del lavoro
locali: L’impatto della crisi) ha osservato che i lavoratori italiani sono diminuiti di oltre 1 millione,
mentre quelli stranieri con permesso di soggiorno sono aumentati del 42%, raggiungendo i 2,3 millioni xiii.
Nostante il calo a livello di occupazione dei cittadini italiani e l’aumento di attivita economica degli
immigrati, e’ giusto ricordare che la prevalente collocazione degli stranieri in un mercato del lavoro
secondario si riflette nella bassa qualita dell’impiego. In sostanza, molti lavori che una volta venivano
svolti da italiani, ora sono fatti da altri cittadini. Inoltre, l’aumento del livello di istruzioni e la voglia di
emigrare verso l’estero (Regno Unito per esempio) delle nuove generazioni italiane crea una situazione in
cui la gente non si riappropriano dei settori occupazionali che sono stati trascurati.
La tabella seguente dimostra che non sia soltanto il numero occupazionale a crescere ma bensi la quantita
di cittadini stranieri presenti sul territorio italiano e la loro incidenza percentuale sulla popolazione totale.
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2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
55.771.69
55.898.08
56.060.21
56.081.19
56.192.36
56.186.63
56.153.77
56.105.26
56.056.12
55.995.12
7
6
8
7
5
9
3
9
5
3
Straniera
1.549.373
1.990.159
2.402.157
2.670.514
2.938.922
3.432.651
3.891.295
4.235.059
4.570.31
4.825.573
Complessiva
57.321.07
57.888.24
58.462.37
58.751.71
59.131.28
59.619.29
60.045.06
60.340.32
60.626.44
60.820.69
0
5
5
1
7
0
8
8
2
6
2.7
3.4
4.1
4.5
5.0
5.8
6.5
7.0
7.5
7.9
Cittadinanza
Italiana
incidenza
%
popolazione
straniera
su
popolazione
italiana
Tabella 2 - Popolazione in Italia distinta per cittadinanza tra italiani e stranieri (valori assoluti,
incidenza percentuale sulla popolazione totale). Anni 2003-2012xiv.
Il legame tra l’immigrazione e il mondo del lavoro non deve essere necessariamente correlato ad aspetti
deficitari che si riscontrano nel paese come la diffusione del lavoro nero o stagionale (economia
sommersa). L’imprenditoria straniera in Italia e’ un ottimo esempio di come gli immigrati possono
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contribuire alla crescita del prodotto lordo interno (PIL). Nel 2013, sono 399.093 i cittadini nati all’estero
che esercitano un’attivita imprenditoriale. Si tratta del 12,1% di tutti i titolari d’impresa, quota che
raggiunge il 21% nel settore delle costruzioni, il 15,7% nel commercio e il 13,7% nelle attivita
manifatturierexv.
IV) MINISTRO PER L’INTEGRAZIONE: CECILE KYENGE
In Italia, le politiche sull’immigrazione e ancora di piu l’integrazione provocano dibattito sia all’ interno
del esecutivo politico che della societa. La folgorante e mediatica nomina di Cecile Kyenge come primo
ministro di colore nella storia della Repubblica Italiana e’ rappresentativa del complesso attegiamento che
la societa italiana mostra quando si discutte della situazione dei residenti stranieri e di colore. La sua
nomina a Ministro per l'Integrazione, nell’allora governo di Enrico Letta, ha dato il via ad una profonda
discussione sulle questioni razziali e l'immigrazione in un paese che fatica ancora a venire a patti con la
sua rapida trasformazione in un mondo destinato ad essere sempre piu multietnico.
Uno degli episodi piu rilevanti riguardando l’avversione per l’ex Ministra Kyenge fu una dichiarazione
sconcertante fatta da Roberto Calderoli esponente della Lega Nord. L’anno scorso, durante un festa di
partito, l’ex vicepresidente del Senato dichiaro che ‘non poteva non pensare a un orango quando vedeva
la Kyenge’xvi. Le parole di Calderoli si collocano in una lunga serie di commenti a sfondo razzista da parte
di esponenti politici italiani. Nel 2013, l’ex ministra Kyenge suscito’ molte polemiche con la sua voglia di
riformare la legge sulla cittadinanza (Ius soli) e di concedere ai figli degli immigrati la cittadinanza
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italiana. Questa battaglia politica sulle riforme che voleva portare avanti l’ha sostenuta senza essere stata
veramente appogiata dal suo governo.
La cosa piu sorprendente di questa vicenda, e che di fatto dimostra tutta la complessita politica, e’ il
silenzio mediatico attorno all’ allontanamento di Cecile Kyenge dai vertici politici. Il nuovo governo di
coalizione (con il Nuovo Centro Destra) guidato da il premier Matteo Renzi non ha riconfermato la
Ministra. Attualmente, Cecile Kyenge e eurodeputata al Parlamento Europeo con sede a Bruxelles e
Strasburgo., ma il suo allontanamento dalla politica nazionale non la ferma nella sua lotta contro i partiti
xenofobi. In un intervista rilasciata il 30 Agosto 2014 sul sito online di Affaritaliani.it, l’eurodeputata
chiede una legge per mettere al bando la Lega Nord in quanto partito razzistaxvii. Chissa se questa volta la
sua voce avra risonanza oltre le Alpi.
CONCLUSIONE
Questo saggio ha voluto esaminare come la tendenza dei flussi migratori e in constante crescita se
comparata con il decennio precedente. Essendo il paese della sponda nord del Mediterraneo con la piu
lunga frontiera e di conseguenza prima porta d’accesso alle rotte principali per l’immigrazione irregolare,
l’Italia si fa carico di numerosi richiedenti di protezione internazionale.
L’intensificazione dell’ immigrazione clandestina negli anni 2002-2010 e’ stata alla base di numerosi
interventi legislativi come la Bossi-Fini orientati a garantire l’ordine pubblico.Tuttavia, le guerre civili in
paesi come la Siria e la tragedia del 3 ottobre 2013 sono stati fondamentali nel cambiare le mentalita e
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soppratutto modificare le leggi criticate. Se prima i fenomeni migratori erano percepiti in termini di
sicurezza, oggi prevale la necessita di riconescere le carateristiche di aspetto umanitario.
Un altro cambiamento che sta avvenendo in Italia e’ il numero crescente di stranieri legalmente residenti.
Molti di loro contribuiscono attivamente alla crescita economica del paese, anche in periodo di crisi.
Questo fenomeno e’ stato evidenziato nella parte che analizzava il rapporto tra il mondo del lavoro e gli
stranieri in Italia.
L’ultima parte dell’articolo che ha descrito la vicenda del ex ministra per
l’Integrazione, Cecile Kyenge e’ gia un evento storico in se ed e’ incomparibile nella storia della
Reppublica Italiana. La nomina di una ministra di colore a Palazzo Chigi, sede del Governo Italiano, era
inpensabile soltanto pochi anni fa e questo rappresenta il vero soffio di cambiamento che attraversa il
Paese. Purtroppo le critiche nei confronti del ex-Ministra da parte di esponenti politici e di un gran parte
del eletoratto dimostra l’altra faccia nera del popolo italiano.
BIBLIOGRAFIA
EURISPES, Istituto di Studi Politici Economici e Sociali, ‘ Rapporto Italia 26’ (Roma, Datanews,
2014),81.
ii
Ministero dell’Interno, ‘Guida pratica per i richiedenti protezione internazionale’ Disponibile su <
http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/16/0104_SPRAR_Vademecum.pd
f
i
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EU Migration Policy Working Paper, No. 12
European Migration Network (EMN), Dipartimento per le Liberta Civili e l’Immigrazione. Direzione
Centrale dei Servizi Civili per l’Immigrazione e Asilo ‘Glossario Migrazione e Asilo’, (Roma, Edizioni
Idos, 2011), 65.
iv
Campesi Giuseppe, Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI), ‘Immigrazione da questione
sociale a minaccia per la sicurezza’ Disponibile su < http://www.ispionline.it/en/node/9251
v
Huysmans Jeff ‘ The European Union and the Securitization of Migration’, Journal of Common Market
Studies, December 2000,Vol 38. No5 751-777. Disponibile su <
http://onlinelibrary.wiley.com/store/10.1111/1468-5965.00263/asset/14685965.00263.pdf;jsessionid=01133F38207985A6760A668D1BF785E8.f04t03?v=1&t=i0nk1sja&s=26766
753e0fdc2330b90e3ad922632a0f09d9e5d
vi
Campesi (ISPI) 2.
vii
Internazionale,‘Cosa dice la Bossi-Fini’, 10 Ottobre 2013. Disponibile su <
http://www.internazionale.it/news/italia/2013/10/10/cosa-dice-la-bossi-fini/
viii
Ministero dell’Interno, ‘Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE)’ Disponibile su <
http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/28_2014/2014_03_24_CARTINA
_CIE.pdf
ix
Servizio Politiche Territoriali dell’Unione Italiana del Lavoro, ‘Il Declino dei CIE’, FOCUS
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Pierre Tositti is Project Associate at Bridging Europe
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Bridging Europe working papers offer policy-oriented analysis into topical issues of European Affairs,
with the aim of enriching policy-making and contributing to the ongoing debate. The views expressed
are attributable to the author (s) in a personal capacity and not to any institution with which he is
associated.
Available for free downloading from Bridging Europe website (www.bridgingeurope.net)
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Kyenge Cecile, ‘Kyenge ad Affaritaliani.it: Lega Partito razzista’, Affaritaliani.it, 30 Agosto 2014.
Disponible su < http://www.affaritaliani.it/politica/kyenge-esclusivo-lega-al-bandolegge3008.html?refresh_ce
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