CORTE DEI CONTI
Sezione di controllo
della regione Friuli Venezia Giulia
Verifica delle misure conseguenzialmente adottate
dall’Amministrazione regionale sulla base delle risultanze dell’indagine
comparativa
in tema di edilizia residenziale pubblica
Relazione approvata dal V Collegio nell’adunanza del 13 maggio 2008
con deliberazione n. 77
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Indice
Indice .......................................................................................................................... 2
1. I presupposti del referto. ............................................................................................ 3
1.1.
Il quadro legislativo di riferimento, natura e finalità della verifica. Svolgimento
dell’istruttoria. ........................................................................................................... 3
1.2. La deliberazione della Sezione regionale 29.3.2006 n. 5. .......................................... 4
1.3. La deliberazione della Sezione delle autonomie 4.6.2007 n. 9. .................................. 4
2. Le misure conseguenzialmente adottate dalla Regione.................................................. 10
2.1. Procedure di determinazione del fabbisogno abitativo regionale............................... 10
2.2. Definizione delle procedure contabili e amministrative dei singoli interventi edilizi...... 11
2.3. Criteri ed entità di alimentazione e ripartizione tra le ATER del fondo sociale di cui
all’art. 16 della L.R. 24/1999. .................................................................................... 13
2.4. Sfittanza degli alloggi di proprietà e/o in gestione da parte delle ATER. .................... 13
ENTE ................................................................................................................... 15
2.5. Adozione di procedure di controllo di gestione o comunque votate alle verifiche
dell'efficienza, efficacia ed economicità dell'azione da parte delle ATER ........................... 19
2.6. Attività ed eventuale coordinamento a livello regionale dei collegi sindacali delle ATER,
anche ai fini della verifica della conformità dell’azione aziendale ai programmi e agli indirizzi
dell’Amministrazione regionale................................................................................... 20
3. Valutazioni e conclusioni. .......................................................................................... 22
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1. I presupposti del referto.
1.1. Il quadro legislativo di riferimento, natura e finalità della verifica. Svolgimento
dell’istruttoria.
Ai sensi dell’art. 3, comma 6, della legge 14.1.1994 n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti) richiamato dall’art. 33 del D.P.R. 25.11.1975 n.
902 (Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Friuli Venezia Giulia) come sostituito dall’art. 3 del D.Lgs. 15.5.2003 n. 125, le
amministrazioni interessate dai controlli della Corte dei conti sono tenute a comunicare alla
Corte e agli organi elettivi, entro sei mesi dalla data di ricevimento degli esiti del controllo, le
misure da loro conseguenzialmente adottate.
Siffatta previsione legislativa è preordinata a garantire l’effettività di tali controlli a mezzo
di una postuma valutazione, demandata alla Corte stessa, delle misure e dei rimedi approntati
dagli enti controllati in risposta ai rilievi mossi nell’ambito del precedente controllo.
Anche siffatta verifica successiva costituisce comunque espressione della natura
collaborativa del controllo della Corte dei conti ed è quindi indirizzata agli organi esponenziali
della collettività di riferimento dell’ente controllato.
In questo contesto e a seguito delle deliberazioni assunte in esito al controllo sulla
materia dell’edilizia residenziale pubblica esercitato prima dalla Sezione regionale di controllo
del Friuli Venezia Giulia (deliberazione n. 5 del 29.3.2006) e successivamente dalla Sezione
delle autonomie della Corte dei conti (deliberazione n. 9 del 4 giugno 2007, depositata il
successivo 17 luglio), questa Sezione regionale di controllo, con nota del 15.11.2007 prot. n.
1049, ha richiesto all’Amministrazione regionale e più precisamente alla Direzione Centrale
dell’ambiente e dei lavori pubblici quali fossero gli atti da essa adottati alla luce degli esiti del
controllo suddetto, che aveva segnalato l’esistenza di talune criticità alle quali poteva
riconoscersi un carattere sistematico e di rilevanza regionale.
A tale fine le veniva assegnato il termine del 29 febbraio 2008 per fornire risposte e
trasmettere la documentazione richiesta con la suddetta nota.
La Direzione regionale in data 13 marzo 2008 (prot. 7792 del 11.3.2008) trasmetteva in
risposta un’ampia relazione corredata da atti e documentazione illustrativa.
Le deduzioni regionali sono state analizzate, sintetizzate e valutate in una relazione
istruttoria di data 31.3.2008, contenente anche le conclusioni del magistrato istruttore; con
nota n.656 del 2 aprile 2008 siffatta relazione è stata inviata non solo all’Amministrazione
regionale (Direzione Centrale dell’ambiente e dei lavori pubblici), ma anche alle cinque ATER
regionali, alla cui attività si riferivano gran parte delle criticità oggetto della presente verifica.
A tutti i destinatari della relazione istruttoria veniva assegnato il termine del 24 aprile
2008 per presentare eventuali osservazioni.
All’invito aderivano la Direzione Centrale regionale con nota n. 12398 del 24 aprile cui
veniva allegata ulteriore documentazione, l’ATER della provincia di Pordenone (nota n. 5731
del 16 aprile 2008), l’ATER della provincia di Gorizia (nota n. 5743 del 23 aprile 2008), l’ATER
di Udine (con nota n. 8124 del 23 aprile 2008), l’ATER della provincia di Trieste (con nota n.
13168 del 23 aprile 2008).
Successivamente l’ATER della provincia di Pordenone, ottemperando ad un invito
formulato direttamente dalla Direzione Centrale regionale dell’ambiente e dei lavori pubblici,
trasmetteva con nota n. 6318 del 29 aprile 2008, uno studio svolto ai fini della costituzione di
una società di capitali sulla quale la relazione istruttoria aveva svolto alcune considerazioni.
Con nota n. 1458 del 30 aprile 2008, l’Amministrazione regionale (Direzione Centrale
dell’ambiente e dei lavori pubblici) e le cinque ATER regionali venivano infine invitate a
partecipare alla discussione orale circa gli esiti dell’indagine nell’adunanza pubblica convocata
per il 13 maggio 2008 avanti il quinto collegio della Sezione.
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1.2. La deliberazione della Sezione regionale 29.3.2006 n. 5.
La Sezione di controllo della Corte dei conti della regione Friuli Venezia Giulia ha
approvato in data 29.3.2006 gli esiti di un’indagine svolta sull’edilizia residenziale pubblica
(ERP) del Friuli Venezia Giulia e sul patrimonio immobiliare degli enti pubblici regionali
destinato ad uso abitativo relativamente al periodo 1998-2003, esteso per alcuni fenomeni alla
data del 30.6.2004.
L’indagine svolta dalla Sezione regionale costituiva parte della più ampia indagine
sull’edilizia residenziale pubblica avviata con deliberazione del 17 dicembre 2003 dalla Sezione
delle autonomie della Corte dei conti ai fini di una disamina comparativa delle problematiche
riscontrate nelle varie regioni italiane.
L’indagine di rilievo nazionale (che ha interessato le regioni Piemonte, Lombardia, Liguria,
Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Toscana, Marche, Lazio, Molise, Puglia,
Basilicata, Campania, Sicilia e Sardegna nonché le province autonome di Trento e di Bolzano)
si è conclusa con la deliberazione n. 9/2007 approvata dalla Sezione delle autonomie della
Corte in data 4 giugno 2007.
Il controllo esercitato dalla Sezione regionale, che in relazione alle finalità dell’indagine
nazionale e con una più pregnante attenzione ai temi dell’edilizia sovvenzionata, era volto a
rilevare e valutare le più significative caratteristiche dell’edilizia residenziale pubblica regionale,
ha evidenziato, accanto ad aspetti indubbiamente positivi, che sono stati confermati anche
dalla comparazione eseguita a livello nazionale, alcuni elementi di criticità o comunque
meritevoli di attenzione da parte degli enti pubblici (in particolare Regione e Aziende Territoriali
per l’Edilizia Residenziale) cui l’ordinamento demanda, ai rispettivi livelli, i fondamentali
compiti di programmazione e gestione dell’ERP regionale.
Tali elementi di criticità o di necessaria attenzione si possono sintetizzare nei seguenti
termini:
• necessità di affinamento e aggiornamento delle procedure di rilevazione del
fabbisogno abitativo regionale sia per gli aspetti quantitativi che per quelli
qualitativi;
• limitati effetti dell’intervenuta aziendalizzazione degli IACP regionali e cioè
della loro trasformazione in enti pubblici economici;
• riduzione, nell’ultimo periodo considerato e rispetto ai precedenti, della
quantità della realizzazione degli alloggi di edilizia sovvenzionata;
• eccessiva durata degli interventi di realizzazione degli alloggi (valutata
mediamente in cinque anni e mezzo);
• diffuso e ampio ritardo nella definizione delle procedure contabili e
amministrative dei singoli interventi edilizi;
• necessità di un’alimentazione e ripartizione del fondo sociale di cui all’art. 16
della legge regionale 24/1999 più coerente con le previsioni di legge;
• eccessiva dimensione del fenomeno degli alloggi sfitti;
• necessità dell’adozione di adeguate procedure di autovalutazione e di
autocorrezione gestionale da parte delle ATER in un contesto di uniformità a
livello regionale;
• esistenza di disomogenei comportamenti contabili tra le ATER ed opportunità
dell’individuazione di forme di coordinamento e di indirizzo regionale.
1.3. La deliberazione della Sezione delle autonomie 4.6.2007 n. 9.
La deliberazione della Sezione delle autonomie della Corte dei conti ha esposto in chiave
comparativa i risultati delle indagini in materia di edilizia residenziale pubblica condotte dalle
singole Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sulla base di una coordinata
metodologia di controllo ed aventi come oggetto le politiche abitative di Regioni ed Enti Locali
sotto il profilo normativo, organizzativo, attuativo e gestionale, nell’arco temporale 1.1.199830.6.2004.
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In questo contesto, relativamente agli aspetti gestionali afferenti il patrimonio
immobiliare di edilizia sovvenzionata, la Sezione delle autonomie ha in particolare esercitato
una più mirata comparazione tra gli esiti dei controlli operati nelle regioni Friuli Venezia Giulia,
Marche e Campania, che meglio si prestavano ad una più ravvicinata disamina, idonea ad
evidenziare aspetti di comunanza e di diversità di talune caratteristiche operative ed esiti
gestionali.
Di seguito si riportano le valutazioni conclusive svolte dalla Sezione delle autonomie1.
“Le difficoltà operative delle relazioni Regioni/IACP ente pubblico strumentale, rilevate a
seguito del decentramento delle funzioni e della fine della contribuzione GESCAL, hanno
indotto a rivedere il modello rapporto Regioni/IACP in senso aziendalistico e orientato al
mercato. In gran parte delle Regioni gli originari IACP sono stati, pertanto, sostituiti dalle
Aziende, enti pubblici economici, ma, nella prevalenza dei casi, la natura pubblica economica
attribuita dalla legislazione regionale a detti enti non è, comunque, apparsa, di per sé, decisiva
per l’individuazione di un modello relazionale Regione/Azienda ontologicamente diverso da
quello precedentemente esistente tra Regioni ed IACP. L’operatività degli enti, infatti, se, sotto
il profilo giuridico, doveva connotarsi per la maggiore autonomia, correlata al modello
privatistico, di fatto è rimasta circoscritta entro gli ambiti dettagliatamente delineati dalle
normative regionali, che disciplinano tutti gli aspetti organizzativi e gestionali dell’edilizia
residenziale pubblica. Peraltro, scelte effettivamente imprenditoriali conseguenti alla prevista
apertura al mercato degli enti sono risultate in concreto scarsamente adottabili, proprio in
considerazione dei limiti all’autonomia decisionale ed alla flessibilità previsti dalle normative
regionali.
Inoltre, la disamina condotta relativamente ai temi della gestione del patrimonio
immobiliare di ERP, ha evidenziato l’esistenza di risultanze fortemente differenziate nelle
diverse realtà regionali non solo con riferimento agli esiti della gestione, ma anche in relazione
ai generali modelli operativi e agli assetti istituzionali che si sono venuti a configurare e che
costituiscono espressione degli obiettivi e delle finalità che caratterizzano le diversificate
discipline regionali del settore.
Ciò non consente di formulare conclusioni di carattere generale, quanto piuttosto di
affermare che il sistema dell’ERP, nel suo complesso, anche successivamente al d.lgs 112/98,
non ha allo stato ancora individuato soluzioni a quelle che sono risultate problematiche
fondamentali, relative soprattutto alla necessità di predisporre i mezzi e di individuare i
soggetti che debbono farsi carico del “costo sociale” dell’ERP all’interno di criteri gestionali
preordinati ad assicurare l’economicità della gestione.
La prospettiva utilizzata nell’indagine, che ha privilegiato l’analisi dei fenomeni in funzione
del significato e del ruolo esercitato dagli enti gestori, ha condotto all’individuazione di due
modelli, entrambi di viva attualità, consistenti, il primo (regioni Toscana ed Emilia Romagna)
nel superamento delle tradizionali prerogative gestionali di tali enti, e il secondo,
nell’accentuata opposta valorizzazione degli ex IACP, quali sostanzialmente unici gestori del
patrimonio immobiliare di ERP della regione (regioni Friuli Venezia Giulia e Marche). Le ATER
del Friuli Venezia Giulia godono peraltro di un’amplissima autonomia gestionale, non
riscontrabile nelle altre realtà regionali, che effettivamente appare funzionale al
raggiungimento di livelli di buona amministrazione del patrimonio e che si estende a tutte le
attività richieste per la costituzione e gestione del rapporto locativo, dalla fase
dell’assegnazione dell’alloggio (che continua peraltro ad essere esercitata con forme
pubblicistiche) a quella della cessazione del rapporto con gli utenti.
Le risultanze positive della gestione del patrimonio di ERP ad opera degli ERAP, enti
pubblici non economici delle Marche, in ordine all’attuazione dei piani di dismissione degli
alloggi e al reimpiego dei proventi delle cessioni, nonché al livello dell’illegalità nell’occupazione
degli alloggi e della morosità nel pagamento dei canoni, dimostrano poi che la trasformazione
in enti pubblici economici non costituisce, di per sé, un presupposto per il raggiungimento di
standard gestionali positivi e coerenti con una gestione economica del patrimonio. La natura di
1
La deliberazione è reperibile sul sito web della Corte dei conti (www.corteconti.it) seguendo il seguente percorso: home/ricerca
e
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delle
autonomie/coordinamento delle sezioni regionali di controllo/anno 2007/delibera 9/Aut/2007
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ente pubblico economico implica con certezza soltanto il collocamento degli ex IACP entro
schemi organizzativi più aderenti all’attività da loro svolta ed al loro orientamento al mercato.
Nello stesso senso depongono, peraltro, le risultanze acquisite in relazione alle ATER del
Friuli Venezia Giulia che, pur costituendo il risultato dell’ “aziendalizzazione”, di fatto non
hanno finora occupato quegli spazi di “imprenditorialità pubblica” che dovrebbero essere
connaturati ai nuovi assetti istituzionali degli enti. Anzi, al contrario, l’indagine ha evidenziato
che, pur a fronte dell’avvenuta trasformazione, l’attività delle aziende continua a svolgersi
prevalentemente secondo le regole del diritto pubblico e che il sistema regionale continua ad
accollare, almeno in parte, alle nuove aziende i costi sociali dell’ERP, essendo attivati solo
parzialmente i meccanismi compensativi volti a trasferire il peso di tali costi sull’apparato
pubblico generale (Regione). In altri termini, il miglioramento dell’efficienza di un apparato non
sembra derivare dalla prevalenza del diritto applicabile (nel caso di specie il diritto privato in
luogo del diritto pubblico) quanto piuttosto dalla chiarezza degli obiettivi, dalla certezza delle
risorse e da un sistema di controlli che premi innovazione, coerenza e razionalità.
Di converso, i sopra cennati nuovi modelli organizzatori e relazionali individuati dalla
normativa regionale emanata in Toscana ed in Emilia Romagna, fondati sulle forme associate
degli ambiti ottimali di esercizio fra Comuni, dove la centralità della Regione è stata sostituita
da quella dei Comuni, quali enti titolari delle scelte strategiche nel settore, oltre che della
proprietà del patrimonio immobiliare, e dove la presenza degli ex IACP perde di rilevanza fino a
scomparire per lasciare il posto a nuovi soggetti gestori, sono stati introdotti da innovazioni
normative ancora troppo recenti per poter essere oggetto di valutazioni specifiche. Può,
comunque, sostenersi che nel complesso sistema dell’edilizia sociale si assiste a forme di
progressivo ritiro degli strumenti giuridici tradizionali normativi e regolamentari ed alla loro
sostituzione con strumenti più flessibili e duttili tipici della disciplina privatistica (convenzioni,
contratti) cui vengono affidati compiti fondamentali, che vanno dall’individuazione dei soggetti
operativi, all’attribuzione e conferimento dei compiti da svolgere, nonché alla previsione delle
modalità utilizzabili. Appare in atto una profonda evoluzione del sistema delle relazioni
autonomie locali/enti gestori, alla ricerca di modelli nuovi improntati ad un’attenzione diversa
ed effettiva verso forme di gestione che dovrebbero rivelarsi più efficienti ed economiche, in
cui il peso della fiscalità non costituisce più un vincolo finanziario particolarmente gravoso.
È proprio nell’ottica dell’efficacia e razionalità della gestione che debbono essere intese ed
applicate quelle normative di “sanatoria” finalizzate, in determinate realtà regionali, a
recuperare alla gestione corrente e regolare quelle sacche di illegalità (occupazioni abusive
degli alloggi) e di criticità gestionali (diffusa morosità) che negano in radice la possibilità di una
gestione economica del patrimonio. Le normative di sanatoria debbono costituire, cioè,
occasione straordinaria per l’attivazione di criteri e pratiche gestionali tese ad evitare il
consolidarsi di situazioni patologiche. Ove così non fosse, la previsione periodica di forme di
regolarizzazione a sanatoria, correlata al limitato funzionamento di procedure di controllo e di
effettivo turn over nelle assegnazioni, rischia di determinare l’unico risultato della permanenza
incontrastata negli alloggi anche da parte di chi non è non abbiente, snaturando il concetto
stesso di edilizia residenziale pubblica che trova nel criterio sociale e mutualistico l’essenza
della propria esistenza.
Anche per quanto attiene al fenomeno della morosità, il ruolo e l’attività degli enti gestori
appare determinante, in quanto l’indagine ha evidenziato con chiarezza che la sua entità è
svincolata dall’ammontare del canone applicato all’utenza: i livelli di morosità più elevata sono
stati infatti registrati in quelle realtà territoriali (Campania, Molise, Puglia, Sicilia) ove i canoni
di locazione sono più bassi.
L’esistenza di forti masse di morosità come pure di una elevata intensità di occupazioni
senza titolo, che ordinariamente ad esse si accompagnano, costituiscono un impedimento
esterno a quel circolo gestionale “virtuoso ed economico” che deve costituire un imprescindibile
obiettivo da perseguirsi anche attraverso accorgimenti interni al sistema, fondati da un lato
sull’aumento dei ricavi generati dalla gestione del patrimonio e dall’altro sul contenimento dei
costi.
Sotto il primo profilo, appare evidente la necessità di individuare strumenti che
consentano maggiore flessibilità nell’offerta di alloggi pubblici ed un avvicinamento ai prezzi di
mercato nella quantificazione dei canoni di locazione per l’utenza non appartenente alla fascia
sociale. In questo senso, i percorsi, già delineati in alcune realtà regionali, potrebbero essere
rappresentati: a) dalla ridefinizione dei valori economici degli alloggi; b) dall’introduzione dei
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parametri di valutazione del sistema di apprezzamento del reddito previsto per gli interventi di
welfare (ISE, ISEE e ICEF) anche per la valutazione della capacità di spesa dell’assegnatario,
per l’assegnazione dell’alloggio e per la concessione del sostegno alla locazione; c) dalla
possibilità di un’offerta di alloggi duttile e differenziata per regime giuridico ed economico, tale
da rimuovere i limiti che permangono in ordine alla fruizione del diritto sociale all’abitazione; d)
dalla previsione di risorse regionali che coprano la differenza tra canone sopportabile e canone
economico, ancora troppo poco diffusa in ambito regionale. Peraltro, laddove, nell’esercizio
della propria competenza esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, prevista dalla lett.m) del comma 2 dell’art.117 della Costituzione, lo Stato
accertasse una sperequazione più che fisiologica nell’offerta degli alloggi, sarebbe opportuno
che ponesse in essere adeguati strumenti di garanzia dell’omogeneità del servizio che
potrebbero contemplare anche l’istituzione di un fondo perequativo nazionale che creasse
condizioni e opportunità uniformi sul territorio nazionale.
Una nuova sensibilità ai problemi dell’edilizia abitativa appare il criterio ispiratore della
recente legge 8 febbraio 2007 n.9 recante interventi per la riduzione del disagio abitativo di
particolari categorie sociali. Tra le disposizioni ivi contenute, merita in questa sede ricordare
(art.4, comma 2, lett.a) la predisposizione, da parte del Ministro delle infrastrutture, di
concerto con i Ministri interessati e d’intesa con la Conferenza unificata, di un programma
nazionale contenente, in particolare, gli obiettivi e gli indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica riferita alla realizzazione, anche
mediante recupero di edifici esistenti, sia di alloggi in locazione a canone sociale che a canone
definito sulla base dei criteri previsti dall’art.2, comma 3, della legge 431/1998 (c.d. canone
concordato): qui le politiche abitative sembrano orientarsi verso la direzione sopra auspicata di
un’offerta di alloggi diversificata per regime giuridico ed economico, maggiormente flessibile
rispetto alle differenti esigenze e caratteristiche degli utenti e del mercato. A detta previsione
non ha, però, fatto seguito lo stanziamento di nuove risorse, che avrebbe dato effettivo slancio
al mercato dell’edilizia residenziale pubblica, in quanto l’attuazione del programma dovrà
avvenire nell’ambito degli stanziamenti già disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica.
Sotto l’altro profilo del contenimento dei costi, l’indagine ha rilevato, a livello di sistema,
la forte incidenza che i costi della fiscalità esercitano sulla gestione del patrimonio immobiliare
di ERP di proprietà degli IACP o ex IACP, senza distinzione tra i beni e le attività di marcata
finalizzazione sociale e quelli ad essa estranei. La rilevazione eseguita in una realtà regionale
(quella del Friuli Venezia Giulia, ma il dato, indipendentemente dal suo valore assoluto, può
essere considerato come espressione di una problematica esistente sull’intero territorio
nazionale) ha evidenziato che nel 2004 il peso fiscale complessivo sulle ATER regionali
corrispondeva al 43,98% dell’accertamento annuo per canoni di locazione di ERP. A questo
proposito è il caso di sottolineare come la riorganizzazione del settore operata in Toscana ed in
Emilia Romagna, basata sul trasferimento della proprietà degli alloggi di ERP ai comuni, sia
idonea a produrre, tra gli altri, anche l’effetto di recuperare alla gestione le risorse finanziarie
derivanti da una minore imposizione fiscale.
Il nucleo essenziale delle funzioni regionali in materia di ERP è costituito dalla
programmazione, finanziamento, gestione, controllo e monitoraggio. Sull’effettività della
programmazione ha inciso negativamente un’attenzione ancora non sufficiente verso il sistema
degli osservatori della condizione abitativa e delle anagrafi dell’utenza e del patrimonio, ancora
non operanti secondo logiche di “rete”. Inoltre, l’attività programmatoria regionale è apparsa
fortemente condizionata dai programmi nazionali finanziati con risorse prevalentemente statali,
previsti anche in epoca successiva al decentramento.
Sotto il profilo delle risorse regionali, la presente indagine ha messo in evidenza che alla
considerevole massa di risorse rifluite alle Regioni con gli Accordi di programma del 2000/2001
conseguenti al trasferimento delle competenze ed alla chiusura del canale di finanziamento
proveniente dai contributi GESCAL, non hanno fatto fronte significativi stanziamenti autonomi
destinati all’ERP nei bilanci regionali. L’andamento complessivo delle spese regionali destinate
al settore d’intervento “edilizia abitativa” è stato costantemente in flessione nel periodo 20012003 mentre ha avuto un non irrilevante incremento nel 2004 ed una leggera diminuzione nel
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20052. Peraltro, il vincolo dei fondi ex GESCAL a finalità di ERP non ha impedito che essi, in
presenza di situazioni emergenziali, venissero utilizzati con finalità del tutto differenti, né è
stato possibile verificare se la destinazione dei proventi dei canoni e delle alienazioni sia stata
effettivamente coerente con quanto al riguardo previsto prima dalle leggi 513/1977 e
560/1993 e poi dalle normative regionali. In sintesi, è apparso evidente come la dimensione
delle risorse impiegate in materia di edilizia abitativa sia correlata prevalentemente a tre
tipologie di fattori rappresentati, in ordine di importanza: 1) dallo stato di salute dei bilanci
degli enti gestori, i cui disavanzi finanziari hanno assorbito risorse anche ingenti distogliendole
dalle finalità di sviluppo dell’ edilizia abitativa; 2) dallo stato di salute dei bilanci delle Regioni
le quali, in situazioni di emergenza, hanno utilizzato le risorse ERP anche ad altri fini; 3)
dall’interesse della Regione verso gli interventi di ERP, sostenuto da adeguate appostazioni in
bilancio.
Sotto il profilo della gestione del patrimonio immobiliare va considerata la funzione
legislativa in materia di assegnazione degli alloggi e di determinazione dei canoni. La realtà
normativa ed operativa riscontrata a livello regionale è apparsa notevolmente eterogenea e
non ragguagliata ad alcuna fonte di determinazione dei limiti espressivi dei livelli essenziali,
tenuto presente che la fissazione di principi che valgono a garantire l'uniformità dei criteri di
assegnazione su tutto il territorio nazionale rientra, qualora esercitata, nella competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (sentenza Corte
cost. 94/2007) e che sia la disciplina sull’”equo canone” (legge 392/1978) che la legge
431/1998 appaiono inadeguate al riguardo (Ord. Corte cost. 526/2002).
In ordine ai controlli di economicità, efficacia ed efficienza e con riferimento al
monitoraggio dell’attuazione dei programmi di ERP, è venuta in luce una più o meno marcata
mancanza di strumenti adeguati a verificare l’andamento dei programmi sia sotto il profilo del
controllo delle erogazioni che dello stato di avanzamento degli interventi, con valutazioni ex
ante ed ex post dei fenomeni3: un’effettiva attività di monitoraggio e controllo presupporrebbe
la disponibilità da parte dell'amministrazione di strumenti operativi in grado di consentire una
adeguata rilevazione dei fatti gestionali, mentre limitate sono risultate le realtà regionali dove
appaiono istituiti archivi informatici idonei a definire i tracciati di sviluppo degli interventi e
delle erogazioni finanziarie ed il loro effettivo utilizzo. Evidente è apparsa, soprattutto, la
difficoltà oggettiva di ricostruire puntualmente la vita dei singoli interventi soprattutto per
quanto concerne la descrizione degli stessi, la loro durata, la spesa finale complessiva, in
relazione alle categorie tipologiche di finanziamento (statale/regionale/altro), con lacune
conoscitive e incongruità più consistenti laddove gli strumenti di monitoraggio sono risultati più
carenti.
Come sopra accennato, risultanze fortemente differenziate tra le diverse realtà regionali sono
state registrate anche con riferimento ai fondamentali fenomeni gestionali presi in considerazione
dall’indagine: così è sia con riferimento ai livelli di morosità (compresa tra i 2.492 euro ad alloggio
gestito registrati Sicilia e i 66 euro ad alloggio gestito registrati nelle Marche) e di occupazione
senza titolo, compresa tra i valori massimi registrati in Sicilia e Campania (rispettivamente del
14,39% e del 13,59% del patrimonio immobiliare gestito) e i valori minimi rilevati in provincia di
Bolzano e nel Veneto (rispettivamente 0,04% e 0,37% del totale degli alloggi di ERP gestiti) sia
con riferimento alla mancata occupazione degli alloggi (cosiddetta “sfittanza” degli alloggi), che in
genere ha rivelato un’intensità del fenomeno inversamente proporzionale a quella relativa
all’occupazione senza titolo e che ha fatto registrare il valore più elevato nel Friuli Venezia Giulia
(9,02% del totale degli alloggi gestiti) e quello più basso in Sardegna (1,08% degli alloggi gestiti).
Analoghi riscontri sono stati registrati con riferimento all’attività di dismissione degli
alloggi, sia per quanto attiene all’intensità della cessione che ai prezzi di vendita praticati. Sotto il
primo profilo la cessione più intensa si è realizzata in Sicilia e nelle Marche ove sono stati dismessi
nel periodo 1994-2003 rispettivamente un alloggio ogni 3,30 e ogni 3,75 alloggi esistenti nel
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Relazioni della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle Regioni esercizi 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005, 2005-2006.
Dati desunti dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese 2003, 2004, 2005 e 2006 – MEF – su dati ISTAT.
Va rilevato che, in epoca successiva alla pubblicazione della relazione della Sezione regionale di controllo, in Campania è stato
previsto (art.41, I comma, della l.r. 1/2007) un monitoraggio dei programmi e delle iniziative in materia di ERP da parte
dell’assessorato competente, finalizzato a verificare le tipologie degli interventi, le risorse previste ed utilizzate nonché le
finalità sociali ed economiche, a seguito del quale la Giunta regionale può adottare provvedimenti di revoca dei programmi, in
caso di mancato avviamento o non cantierabilità degli stessi.
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periodo, mentre per converso l’intensità minore caratterizza la cessione operata in provincia di
Bolzano ove nello stesso periodo è stato ceduto un alloggio ogni 25,39 alloggi esistenti.
Le risultanze registrate nelle Marche e in Sicilia sottendono peraltro situazioni profondamente
differenziate alla luce delle diverse discipline che hanno ispirato e regolato l’attività di dismissione,
dei diversi prezzi praticati, dell’assai differenziato utilizzo del ricavato della cessione, al punto che
nella prima regione la destinazione prevalente (pari al 71,09% del ricavato complessivo) è stata
riservata alla costruzione di nuovi alloggi mentre nella seconda una percentuale pressoché analoga
del ricavato (il 71,74%) è stato indirizzato al ripiano dei deficit degli enti.
Per quanto attiene ai prezzi medi di vendita praticati, le risultanze registrate
(relativamente al 2003) presso gli enti aventi sede nei comuni capoluogo di regione sono
comprese tra i 15.000 euro dell’IACP di Palermo e i 60.930 euro dell’ATER di Trieste.
Un rapporto maggiore di 1 a 4 caratterizza anche la forbice che separa, relativamente agli enti
che hanno sede nel capoluogo di Regione, il canone di locazione medio più basso registrato presso
l’IACP di Napoli (42,12 euro mensili) e il canone medio più alto rilevato presso l’IPES di Bolzano
(160,22 euro mensili), che però si distingue nettamente da ogni altro, superando di ben 44 euro
l’ammontare del secondo canone medio più elevato (quello dell’ACER di Bologna di 116 euro mensili).
A siffatte forti differenziazioni si contrappone un dato significativamente omogeneo tra tutte
le realtà regionali (ad eccezione della Sardegna e della Basilicata) e cioè quello afferente la
notevole contrazione dell’attività edificatoria di ERP registrata nel periodo 1.1.91-31.12.2003
rispetto alla corrispondente attività esercitata nel più breve periodo compreso tra il 1.1.1981 e il
31.12.1990. In tutte le regioni (ad eccezione della Sardegna e della Basilicata) siffatta edificazione
ha registrato valori (anche significativamente) inferiori a quelli del periodo precedente, con le
risultanze minime rilevate nel Lazio e in Lombardia, ove l’edificazione del periodo 1991-2003 è
risultata essere rispettivamente del 18,35% e del 27,45% di quella del periodo precedente.
Le indagini regionali non hanno di regola acquisito riscontri o precisazioni sui motivi di
tale fenomeno che dovrebbe comunque ascriversi, da un lato, all’orientamento dell’ERP verso il
recupero edilizio e la riqualificazione urbana (che presentano costi maggiori e che, in genere,
non consentono interventi edilizi massivi) e, dall’altro, all’esaurimento (con il 31.12.1998) della
fonte di alimentazione finanziaria del settore, costituita dalla contribuzione GESCAL.
In ogni caso, la risultanza deporrebbe, indipendentemente dai modelli organizzativi applicati,
per l’incapacità del sistema di generare autonomamente risorse tali da mantenere standard
edificatori conformi a quelli del passato e, quindi, in funzione degli obiettivi che si intendono
perseguire nel settore dell’ERP, per la necessità di individuare sinergie tra nuovi modelli gestionali
e nuove forme di finanziamento pubblico del settore, che risulterebbero comunque
imprescindibili.”
9
2. Le misure conseguenzialmente adottate dalla Regione.
Si sintetizzano di seguito le argomentazioni e le precisazioni che l’Amministrazione
regionale ha svolto relativamente alle tematiche emergenti dal precedente controllo e sulle
quali la suddetta nota istruttoria di questa Sezione aveva specificamente richiamato
l’attenzione.
Tali argomentazioni sono precedute da una sintetica descrizione (riportata in corsivo) della
problematica tratta dalla relazione allegata alla deliberazione di questa Sezione regionale n. 5
del 29.3.2006.
2.1. Procedure di determinazione del fabbisogno abitativo regionale.
La determinazione del fabbisogno abitativo regionale costituisce presupposto per una
congrua allocazione di risorse in bilancio e per una congrua ripartizione delle risorse stesse tra i
settori di intervento e successivamente tra gli operatori dei singoli settori.
In questo senso l’esigenza di una siffatta conoscenza non attiene solo agli aspetti
quantitativi della domanda espressa dalla collettività regionale, ma anche e soprattutto a quelli
qualitativi, sottesi alle dinamiche socio-economiche che sono venute a caratterizzare negli anni
la realtà regionale (andamento del mercato immobiliare, l’evoluzione dei redditi familiari, flussi
migratori, invecchiamento della popolazione, composizione dei nuclei familiari).
Nell’arco temporale preso in considerazione dall’indagine (1998-2003) non risulta che
l’azione regionale si sia posta come specifico obiettivo un approfondimento o un aggiornamento
degli elementi conoscitivi e valutativi precedentemente acquisiti in ordine alle effettive necessità
abitative regionali, precedenti acquisizioni alle quali fa invece un costante rinvio.
Nello stesso tempo non hanno ricevuto una effettiva attuazione istituti collaterali o
strumentali, pur presenti nella programmazione finanziaria e gestionale, quali quelli connessi
all’anagrafe degli assegnatari di cui al capitolo 3241, le cui risorse non sono state utilizzate
negli anni e, per quanto di competenza regionale, quello afferente la costituzione
dell’Osservatorio sulla condizione abitativa previsto dall’articolo 12 della legge 431/98.
L’Amministrazione regionale ha precisato che l'allocazione delle risorse a favore dei diversi
canali contributivi dell'edilizia abitativa è stata disposta tenendo conto del fabbisogno rilevato
con riferimento ai diversi settori di contribuzione.
Per supportare adeguatamente la programmazione regionale è stata avviata nel 2006 la
rilevazione di una prima parte di dati che dovranno confluire nell'Osservatorio della condizione
abitativa di cui al decreto legislativo 31.3.1998 n.112. Una piena attività a livello regionale è
però al momento preclusa dal mancato avvio dell'Osservatorio nazionale, dalla mancata
determinazione delle condizioni di rilevazione dei dati a livello nazionale e dalla necessità di
definizione di alcune criticità nei contenuti delle bozze delle schede per la rilevazione dei dati
predisposte dal Ministero.
L’attività regionale si è finora concentrata sul canale contributivo afferente il sostegno alle
locazioni ed è stata finalizzata alla costituzione di una banca dati deputata ad attestare il
fabbisogno all’uopo segnalato dai Comuni (fase completata nell’ottobre 2007) e ad ausiliare le
attività inerenti la concessione e la determinazione finale del contributo sulla base delle
rendicontazioni comunali (fase attualmente in corso di realizzazione).
Siffatta attività è stata accompagnata da un’analisi generale dei dati da fare affluire
all’Osservatorio secondo logiche che, tenendo conto anche delle specifiche esigenze regionali,
siano idonee a rilevare l’offerta complessiva di patrimonio pubblico e delle sue caratteristiche, la
qualità della domanda (sia essa rivolta alla locazione sia all’acquisto della proprietà) come pure
gli aspetti afferenti le caratteristiche soggettive degli utenti (morosità, situazione lavorativa e
reddituale).
A seguito della relazione istruttoria di questa Sezione, l’Amministrazione regionale ha
svolto ulteriori argomentazioni sul tema e ha trasmesso la deliberazione 11.5.2007 n. 1031 con
cui la Giunta regionale, ai sensi dell’art. 3 della legge 8.2.2007 n.9, ha approvato il “Piano
straordinario di edilizia residenziale pubblica della Regione FVG per la riduzione del disagio
abitativo”; in particolare, con la citata nota del 24.4.2008, l’Amministrazione ha richiamato
10
l’attenzione sugli esiti della ricognizione che era stata svolta a tale fine (presso le ATER e i
comuni interessati dalle disposizioni di cui all’art. 1 comma 1 della legge 9/2007- comuni
capoluogo di provincia, comuni con essi confinanti con popolazione superiore a 10.000 abitanti,
comuni ad alta tensione abitativa) e che era preordinata
a) ad evidenziare il fabbisogno di edilizia residenziale pubblica regionale presso tutti i
comuni della regione;
b) a rilevare in particolare quello afferente le categorie sociali di cui all’art. 1 comma 1
della legge stessa indicando anche le possibili risposte di sistema per la sua soddisfazione;
c) ad individuare le risposte di sistema da attuarsi da parte delle ATER con le risorse
messe a disposizione dalla Regione.
Gli esiti di siffatta ricognizione, riportati negli allegati alla citata deliberazione della Giunta
regionale, possono così sintetizzarsi:
•
al 15.2.2007 il fabbisogno complessivo di edilizia residenziale pubblica in locazione
era espresso dalla pendenza di 12.307 domande di assegnazione4 di cui 7.462 relative ai 14
comuni di cui all’art. 1 della legge 9/2007;
•
il valore finanziario di siffatto fabbisogno ammonta a complessivi euro
1.436.100.000,00, stimando un costo di costruzione ad alloggio di 140.000 euro in provincia di
Gorizia, di 150.000,00 euro in provincia di Pordenone e di Udine, di 175.000,00 euro in
provincia di Trieste e nel territorio montano di competenza dell’ATER dell’Alto Friuli;
•
nel triennio 2007-2009 è prevista l’edificazione (o il recupero) di complessivi 3.017
alloggi cosicchè rimarranno inevase a fine 2009 n. 9.290 domande;
•
nel successivo biennio 2010-2001 è prevista la realizzazione di ulteriori 816 alloggi
finanziati dalla Regione sulla base di accordi di programma con le ATER per una spesa
complessiva di 90.995.680,30 euro;
•
relativamente alle esigenze delle categorie sociali interessate da sfratto di cui
all’art. 1 della legge 9/2007 è ipotizzata una risposta consistente nella realizzazione di 88
alloggi per una spesa prevista di 12.140.000,00 euro.
2.2. Definizione delle procedure contabili e amministrative dei singoli interventi
edilizi.
Per quanto attiene al controllo e al monitoraggio circa lo stato di avanzamento degli
interventi edilizi, è stata rilevata sia la non attivazione di specifiche procedure per un controllo
“in itinere” sia la circostanza che la verifica da parte degli organi regionali circa il corretto
utilizzo delle risorse assegnate all’edilizia sovvenzionata viene esercitato nella fase di
rendicontazione della spesa
I provvedimenti regionali di determinazione della spesa finale ammissibile a contributo,
che presuppongono la presentazione del rendiconto da parte degli operatori, intervengono
spesso a distanza di diversi anni dall’ultimazione dei lavori, con il che le risorse residue, qualche
volta anche esuberanti rispetto alle effettive necessità, assegnate ai singoli interventi
rimangono lungamente inutilizzate.
L’amministrazione regionale ha riferito di aver attivato nel corso del 2006 e del 2007
un’articolata e complessa attività di monitoraggio di tutti gli interventi di ERP attuati dalle ATER
regionali finalizzata alla rilevazione dello stato di attuazione di ogni singolo intervento e alla
individuazione dei motivi dei ritardi. Tale attività è stata accompagnata dalla richiesta agli
operatori della documentazione necessaria per la definizione contabile e amministrativa degli
interventi ultimati, ma contabilmente non ancora definiti.
Nel corso del 2007 siffatta iniziativa è stata “messa a regime” a mezzo dell’attivazione di
un sistema informatizzato di rilevazione “in itinere” delle tempistiche relative alle diverse fasi di
progettazione ed esecuzione delle opere, collegato alla banca dati dell'Osservatorio dei lavori
pubblici.
4 Sia la relazione allegata alla delibera G.R. 1031 del 11.5.2007 sia la nota dell’ATER di Udine 23.4.2008 n 8124 sottolineano il forte incremento della domanda regionale di assegnazione di alloggi di ERP in locazione
rinvenendo le cause di tale fenomeno a) nell’aumento dei canoni di locazione a regime privatistico quale conseguenza della liberalizzazione delle condizioni di mercato conseguente alla legge 431/98; b) nei rilevanti
flussi immigratori coinvolgenti persone a basso reddito o a reddito inesistente; c) nella recente modifica delle dinamiche familiari di convivenza e nella connessa scomposizione dei nuclei familiari; d) nella riduzione
della capacità di spesa di ampi settori della popolazione e in particolare di quelli di fascia medio bassa, con conseguente impossibilità per essi di accedere al mercato della compravendita di abitazioni di per sé
interessato dalla lievitazione dei prezzi; e) nella precarietà, specie nella fascia giovanile, della condizione occupazionale e nella conseguente instabilità dei redditi.
11
Siffatto strumento, operativo da dicembre 2007, consentirà di conoscere, per ciascun
intervento, le tempistiche di realizzazione nonché le sue caratteristiche, offrirà l’opportunità di
una visione complessiva della programmazione a livello regionale e dello stato della sua
attuazione, consentendo, tra l’altro, anche di conoscere l'incremento del patrimonio di edilizia
sovvenzionata per ciascun anno di riferimento.
L’Amministrazione ha inoltre prodotto un analitico resoconto dell’attività svolta per la
definizione contabile degli interventi presi in considerazione dall’indagine5; ha anche evidenziato
i casi e i motivi per i quali i lavori alla data del 31.12.2007 non sono ancora ultimati o
l’intervento non è contabilmente definito.
La situazione di ogni ATER relativamente ai soli interventi presi in considerazione
dall’indagine6 conclusasi con la deliberazione 29.3.2006 n. 5 si può riassumere nei seguenti
termini7:
ATER
Alto Friuli
Gorizia
Pordenone
Trieste
Udine
Situazione al 30.6.2004
lavori in corso
interventi non definiti
0
8 su 10
0
10 su 12
5
12 su 27
5
15 su 24
8
18 su 44
Situazione al 31.12.2007
lavori in corso
interventi non definiti
0
0
0
4 su 12
0
6 su 27
1
8 su 24
3
3 su 44
L’Amministrazione ha inoltre rappresentato nel dettaglio la situazione afferente gli
interventi finanziati con fondi statali ed inclusi nei prospetti ricognitivi allegati alla delibera G.R.
n 2979 del 28.8.20028 e ivi definiti come “cantieri aperti alla data del 31.12.2001”.
La nota regionale riferisce, anche con il supporto di apposite tabelle, che dei 121 interventi
“aperti” al 31.12.2001, n.14 interventi risultavano conclusi prima del 2003 e che dei 107 residui
(che comprendevano anche parte degli interventi “attivi” presi in considerazione dall’indagine)
ne ha definiti 94 nel 2007, sicchè ne rimangono tuttora da definire solamente 13.
L’Amministrazione ha infine illustrato quello che definisce come un “nuovo approccio nella
gestione delle risorse di edilizia sovvenzionata” che ha come obiettivo strategico l’accelerazione
della messa a disposizione degli alloggi a favore degli utenti.
A tale fine ha individuato come strumento operativo l’accordo di programma previsto
dall’art. 19 della L.R. 7/2000, che è preordinato
•
da un lato ad attribuire agli operatori una certezza in ordine alle risorse disponibili
tale da favorire un’adeguata programmazione nel medio periodo della loro attività progettuale
ed esecutiva
•
dall’altro lato (e conseguentemente) ad ottenere un sollecito soddisfacimento delle
esigenze abitative del territorio, come pure un contenimento dei costi degli interventi grazie alla
riduzione dell’arco temporale compreso tra l’acquisizione delle risorse e la rendicontazione finale
della spesa.
In quest’ottica, a partire dal 2006, sono stati stipulati diversi accordi di programma con le
ATER relativamente alle disponibilità finanziarie stanziate per gli anni 2007, 2008 e 2009;
l’impegno è previsto in concomitanza con l’avvio delle attività di spesa degli operatori in modo
tale da evitare un inutile immobilizzo delle risorse.
A fronte di questa certezza dei flussi finanziari in entrata le ATER si sono impegnate a
rispettare le concordate scadenze per ciascuna fase di attuazione degli interventi (approvazione
del progetto preliminare, approvazione del progetto esecutivo, aggiudicazione dei lavori,
rendicontazione della spesa sostenuta) e a realizzare un numero minimo di alloggi in relazione
agli interventi previsti nel programma di massima.
In questo contesto operativo le ATER hanno anche l’obbligo di comunicare trimestralmente
lo stato di avanzamento degli interventi cosicché la Regione è in grado di verificare il rispetto
degli impegni assunti come pure la conformità dell’azione realizzativa ai programmi e agli
indirizzi regionali.
5
E’opportuno ricordare che l’indagine conclusa con la deliberazione 29.3.2006 n. 5 ha preso in considerazione gli interventi attivi
nel periodo 1.1.1998-31.12.2003 e cioè quelli definiti o avviati in questo arco temporale.
6
Sono compresi sia gli interventi finanziati con fondi regionali che quelli finanziati con fondi statali.
7
La colonna “interventi non definiti” si riferisce agli interventi i cui lavori alle date di riferimento erano ultimati, ma non
contabilmente definiti a mezzo della determinazione della spesa ammissibile.
8
La delibera aveva come oggetto (tra l’altro) anche la ricognizione dei finanziamenti ex Gescal al 31.12.2001 ai fini
dell’attuazione dell’accordo di programma con il Ministero dei lavori pubblici ai sensi del d.lgs. 31.3.1998 n.112.
12
2.3. Criteri ed entità di alimentazione e ripartizione tra le ATER del fondo sociale di
cui all’art. 16 della L.R. 24/1999.
Il fondo sociale costituisce il principale strumento di salvaguardia di una gestione
economica del patrimonio immobiliare delle ATER, che rinvengono soprattutto al loro esterno ed
in particolare in capo alla Regione le risorse finanziarie necessarie alla tutela delle fasce di
utenza più deboli.
Il DPGR 18.9.2000 n. 0322/Pres. ha stabilito che il riparto del fondo avvenga sulla base
dei seguenti criteri:
1.
il 50% delle disponibilità in proporzione alla differenza tra il canone di locazione
corrisposto dagli utenti economicamente più deboli di cui all’art. 65, lett. a) dell’art. 65 della
L.R. 75/1982 e quello che si ricaverebbe dall’applicazione dell’incidenza sul valore catastale
dell’alloggio, stabilita ogni biennio con deliberazione della Giunta regionale;
2.
per il restante 50% delle disponibilità, in base a criteri utilizzati per l’ultimo
riparto delle risorse disponibili sul fondo di rotazione, previsto dall’art. 80 della L.R. 75/82. A tal
fine la D.G.R. n. 3056 del 5.7.1996 fa riferimento al fabbisogno alloggiativo, desunto da
parametri oggettivi (numero sfratti esecutivi, numero partecipanti ai bandi di concorso ecc.),
agli indici di vetustà del patrimonio edilizio e all’entità del patrimonio stesso.
Risulta evidente che i criteri di ripartizione del fondo finiscono per tenere conto non solo
del criterio legale fondato sulla differenza tra il canone desumibile dal valore catastale e quello
applicato ai soggetti più deboli, ma anche di criteri (fabbisogno abitativo delle ATER)
concettualmente estranei alle logiche sottese all’istituto finanziario ora in esame. Ciò posto e
considerato che lo stanziamento di competenza non viene quantificato in funzione alla
differenza tra i due algoritmi, ma risponde a logiche di bilancio che predeterminano le risorse
disponibili, va da sè che l’effettiva attuazione dell’istituto stesso non risulta pienamente
rispondente alle previsioni e finalità di legge, che nei fatti non vengono raggiunte.
L’Amministrazione ha riferito che nel 2006 e nel 2007 il riparto tra le ATER del fondo
sociale (di complessivi euro 10.250.000,00 annui) è stato operato sulla base dei criteri stabiliti
dal regolamento approvato con DPGR 18.9.2000 n. 0322/Pres, precisando tuttavia che con
deliberazione della Giunta Regionale 11.2.2008 n. 367 il suddetto regolamento è stato abrogato
con decorrenza 2008.
Il preambolo della citata delibera giuntale specifica da una lato che erano venuti meno i
presupposti per il mantenimento dei criteri “di correzione” del criterio legale di cui all’art. 16
terzo comma della legge 24/1999 e dall’altro la diretta applicabilità del criterio di riparto del
fondo sociale disciplinato appunto dall’art. 16 comma 39.
2.4. Sfittanza degli alloggi di proprietà e/o in gestione da parte delle ATER.
Al 31.12.2003 risultavano non occupati 2.596 alloggi, pari al 9,02% dell’intero patrimonio
immobiliare di ERP gestito dalle ATER. Anche se a tale valore si detrae la percentuale (4,29%)
relativa al numero (1.236) degli alloggi non occupati perché interessati dalla pendenza di un
intervento manutentivo, risultavano pur sempre non occupati 1.360 alloggi, che corrispondono
al 89,12% della produzione (1.526 alloggi) di nuove unità immobiliari di ERP nel decennio
1994-2003.
Gli esiti dell’indagine comparativa della Sezione delle autonomie attestano che l’entità del
fenomeno registrato nel Friuli Venezia Giulia è la più alta a livello nazionale.
9
L’ATER di Trieste ha precisato con la nota n. 13168 del 23.4.08 che l’attuale sistema dei finanziamenti regionali per gli
investimenti in nuovi alloggi, basato prevalentemente su anticipazioni, rischia di non essere perfettamente congruente con gli
obiettivi di socialità che le ATER debbono garantire, determinando, a fronte della non economicità del sistema delle locazioni di
sovvenzionata, un aggravamento della situazione di bilancio, che è solo parzialmente attenuato dall’intervento del fondo sociale
regionale.
13
L’Amministrazione regionale ha prodotto una tabella che espone, alla data del 31.12.2007,
per ciascuna ATER la consistenza del patrimonio immobiliare in proprietà e in gestione nonché
l’entità della “sfittanza” degli alloggi e delle cause che la provocano.
Ha altresì trasmesso la corrispondenza intercorsa dal luglio 2006 a tutto il 2007 con le
ATER regionali sul tema degli alloggi non occupati, anche al fine di corrispondere a specifiche
interrogazioni mosse nell’ambito del Consiglio regionale sull’entità e sulle cause del fenomeno.
Di seguito si rappresenta in tre distinte tabelle la situazione rilevata dalla Regione alla data
del 31.12.2007 in capo a ciascuna ATER e la si rapporta a quella rilevata da questa Sezione alla
data del 31.12.2003, sulla base dei dati comunicati dalle ATER in risposta agli specifici
questionari all’epoca predisposti. Per omogeneità di rappresentazione con le risultanze del
2003, le tre tabelle espongono non solo la situazione complessivamente esistente a livello
regionale, ma anche quella relativa ad ogni ATER, anche perché non trascurabili sono le
differenze che si registrano tra le singole aziende.
14
TABELLA 1. VARIAZIONE NUMERICA E PERCENTUALE
DEGLI ALLOGGI SFITTI E DELLE SINGOLE CAUSALI DI SFITTANZA
RAFFRONTO TRA LE RISULTANZE AL 31.12.2003 E QUELLE AL 31.12.2007
ENTE
ATER ALTO FRIULI
ANNO
2003
2007
DICHIARATI
ALTRO
INABITABILI MOTIVO
104
10
18
17
0
59
18
21
0
1
4
0
4
0
-58
-48,08%
40,00%
0
23,53%
0
-98,31%
2003
244
80
84
39
16
25
2007
345
43
194
82
26
0
101
-37
110
43
10
-25
41,39%
-46,25%
130,95%
110,26%
62,50%
-100,00%
2003
80
1
47
22
2
8
2007
95
3
41
49
2
0
15
2
-6
27
0
-8
18,75%
200,00%
-12,77%
122,73%
0
-100,00%
2003
1434
456
949
29
0
0
2007
1210
285
883
42
0
0
Differenza percentuale
Differenza numerica
Differenza percentuale
Differenza numerica
-224
-171
-66
13
0
0
-15,62%
-37,50%
-6,95%
44,83%
0
0
2003
734
508
138
64
0
24
2007
643
48
329
172
0
94
-91
-460
191
108
0
70
-12,40%
-90,55%
138,41%
168,75%
0
291,67%
Differenza percentuale
ATER UDINE
IN ATTESA
ASSEGNAZ.
14
Differenza numerica
ATER TRIESTE
MANUT. IN
CORSO
54
Differenza percentuale
ATER PORDENONE
IN ATTESA
MANUTENZ.
-50
Differenza numerica
ATER GORIZIA
TOTALE
SFITTI
Differenza numerica
Differenza percentuale
Totale complessivo numerico
2003
2.596
1.055
1.236
171
18
116
Totale complessivo numerico
2007
2.347
393
1.465
366
28
95
Totale differenza numerica
Totale differenza percentuale
-249
-662
229
195
10
-21
-9,59%
-62,75%
18,53%
114,04%
55,56%
-18,10%
Elaborazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti del Friuli Venezia Giulia su dati
2007 comunicati dalla Regione e su dati 2003 comunicati dalle ATER ai fini dell’indagine comparativa
di cui alla deliberazione 29.3.2006 n. 5
La tabella 1 evidenzia la variazione numerica e percentuale degli alloggi sfitti sia nella
consistenza complessiva sia relativamente a ciascuna delle causali nelle quali il fenomeno della
sfittanza è stato classificato10.
Al 31.12.2007 il numero complessivo degli alloggi sfitti si è ridotto rispetto al 31.12.2003
di 249 unità, corrispondenti ad un -9,59%.
L’evoluzione nel quadriennio si presenta con contenuti differenziati presso le singole ATER,
nel senso che si registra una diminuzione della sfittanza presso l’ATER dell’Alto Friuli (48,08%)11, presso l’ATER di Trieste (-15,62%), presso l’ATER di Udine (-12,40%) mentre, per
contro, si registra un incremento della sfittanza presso l’ATER di Gorizia (+41,39%) e presso
l’ATER di Pordenone (+18,75%).
10
Le causali coincidono con quelle utilizzate nell’indagine comparativa.
Deve considerarsi che la riduzione è concentrata esclusivamente nella causale “altro motivo” che al 31.12. 2003 comprendeva
49 alloggi del complesso abitativo di Cave del Predil, che all’epoca della rilevazione erano in attesa di essere ceduti.
11
15
Se si scende nel dettaglio delle singole causali vanno sottolineate, con riferimento ai valori
complessivi a livello regionale, la sensibile riduzione (-662 alloggi pari a -62,75%)12 degli
alloggi che attendono un intervento manutentivo e l’incremento della “sfittanza” collegata alla
pendenza di un intervento manutentivo (+229 alloggi pari al +18,53%).
Tra le altre causali va segnalato il sensibile aumento (+195 alloggi, pari a +114,04%)
degli alloggi sfitti perché in attesa di assegnazione13.
Gli alloggi dichiarati inabitabili aumentano di 10 unità (+55,56%) mentre gli sfitti “per altri
motivi” registrano una diminuzione di 21 unità pari a -18,10%14.
12
Il fenomeno risulta molto significativo presso l’ATER di Udine, che presenta nel quadriennio una riduzione di ben 460 alloggi
pari a -90,55%.
13
Si registrano valori in aumento presso tutte le ATER; l’incremento maggiore si presenta presso l’ATER di Udine (+108
alloggi pari a +168,75%). Su questo specifico tema l’ATER di Trieste, con nota n. 13168 del 23.4.2008, ha precisato,
nell’ambito delle considerazioni da essa svolte sulla “sfittanza” degli alloggi, che l’entità del fenomeno si ridurrebbe a
pochissime unità se si retrocedesse il momento della sua verifica al primo stadio della procedura di assegnazione e cioè
all’invio del provvedimento (lettera) di assegnazione, senza cioè attendere l’accettazione (o il suo motivato rifiuto) e la
conseguente stipula del contratto di locazione. Sui tempi dell’assegnazione incidono infatti situazioni di marcata
debolezza sociale ed economica degli assegnatari che rallentano la definizione del procedimento di assegnazione, come
pure le interferenze con le procedure relative all’assegnazione dei meno graditi alloggi di risulta. Ha inoltre affermato
che il fenomeno è comunque di contenuto modesto e trascurabile rispetto al numero degli alloggi gestiti.
L’ATER di Udine, con nota n. 8124 del 23.4.2008, ha precisato che ai fini dell’assegnazione si è posta l’obiettivo di
attivare la prima chiamata dell’assegnatario entro 30 giorni dalla messa a disposizione dell’alloggio da parte dell’ufficio
tecnico. Ha anche evidenziato che i tempi delle assegnazioni si protraggono perché il 15/20% degli alloggi offerti viene
rifiutato una o anche più volte.
14
Il dato complessivo è fortemente influenzato dalla situazione esistente presso l’ATER di Udine, che registra un incremento di 70
unità (+291,67%), includendo in questa causale 24 alloggi “a disposizione per rotazione”, 36 alloggi “da demolire” e 34 alloggi
“inclusi nei piani di vendita”.
16
TABELLA 2. INCIDENZA PERCENTUALE DEGLI ALLOGGI SFITTI E DELLE SINGOLE CAUSALI
DI SFITTANZA SUL NUMERO TOTALE DEGLI ALLOGGI GESTITI
INCIDENZA AL 31.12.2003 E AL 31.12.2007
E VARIAZIONE DELL’INCIDENZA TRA LE DUE DATE
ENTE
ATER ALTO FRIULI
ANNO
% incidenza su alloggi gestitidati 2003
% incidenza su alloggi gestitidati 2007
Differenza % incidenza su alloggi
gestiti
Totale complessivo alloggi
gestiti
DICHIARATI
INABITABILI
ALTRO
MOTIVO
17
0
59
1.210
2007
54
14
18
21
0
1
1.112
8,60%
0,83%
1,49%
1,40%
0
4,88%
4,86%
1,26%
1,62%
1,89%
0
0,09%
-3,74%
0,43%
0,13%
0,48%
0
-4,79%
2003
244
80
84
39
16
25
4.465
2007
345
43
194
82
26
0
4.645
5,46%
1,79%
1,88%
0,87%
0,36%
0,56%
7,43%
0,93%
4,18%
1,77%
0,56%
0
1,96%
-0,87%
2,30%
0,89%
0,20%
-0,56%
2003
80
1
47
22
2
8
3.503
2007
95
3
41
49
2
0
3.576
2,28%
0,03%
1,34%
0,63%
0,06%
0,23%
2,66%
0,08%
1,15%
1,37%
0,06%
0
0,37%
0,06%
-0,20%
0,74%
0
-0,23%
2003
1434
456
949
29
0
0
12.608
2007
1210
285
883
42
0
0
12.571
11,37%
3,62%
7,53%
0,23%
0
0
9,63%
2,27%
7,02%
0,33%
0
0
-1,75%
-1,35%
-0,50%
0,10%
0
0
2003
734
508
138
64
0
24
6.993
2007
643
48
329
172
0
94
7.090
10,50%
7,26%
1,97%
0,92%
0
0,34%
9,07%
0,68%
4,64%
2,43%
0
1,33%
-1,43%
-6,59%
2,67%
1,51%
0
0,98%
2003
28.779
2007
28.994
Differenza percentuale
alloggi gestiti
0,75%
Totale % incidenza dati 2003
9,02%
3,67%
4,29%
0,59%
0,06%
0,40%
Totale % incidenza dati 2007
8,09%
1,36%
5,05%
1,26%
0,10%
0,33%
-0,93%
-2,31%
0,76%
0,67%
0,03%
-0,08%
Tot. differenza % incidenza
su alloggi gestiti
TOTALE
ALLOGGI
GESTITI
18
% incidenza su alloggi gestitidati 2003
% incidenza su alloggi gestitidati 2007
Differenza % incidenza su alloggi
gestiti
ATER UDINE
IN ATTESA
ASSEGNAZ.
10
% incidenza su alloggi gestitidati 2003
% incidenza su alloggi gestitidati 2007
Differenza % incidenza su alloggi
gestiti
ATER TRIESTE
MANUT.
IN
CORSO
104
% incidenza su alloggi gestitidati 2003
% incidenza su alloggi gestitidati 2007
Differenza % incidenza su alloggi
gestiti
ATER PORDENONE
IN
ATTESA
MANUT.
2003
% incidenza su alloggi gestitidati 2003
% incidenza su alloggi gestitidati 2007
Differenza % incidenza su alloggi
gestiti
ATER GORIZIA
TOTALE
SFITTI
17
Elaborazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti del Friuli Venezia Giulia su dati 2007
comunicati dalla Regione e su dati 2003 comunicati dalle ATER ai fini dell’indagine comparativa di cui alla
deliberazione 29.3.2006 n. 5
La seconda tabella rapporta in termini percentuali il fenomeno della “sfittanza”, nei suoi
valori complessivi e nei suoi valori riferiti alle sue singole causali, al numero complessivo degli
alloggi gestiti dalle ATER, intendendo con questa espressione sia gli alloggi di loro proprietà sia
quelli di proprietà di altri enti la cui gestione è stata loro affidata15.
In quest’ottica, il fenomeno della “sfittanza” registra complessivamente una riduzione dello
0,93% (dal 9,02% del 2003 al 8,09% del 2007) articolata in una riduzione degli alloggi sfitti
perché “in attesa di manutenzione” (-2,31%) e in un incremento della sfittanza dipendente dalla
“pendenza di intervento manutentivo” (+0,76%) e dall’”attesa dell’assegnazione” (+0,67%). Gli
alloggi dichiarati inabitabili aumentano dello 0,03% mentre quelli sfitti “per altro motivo” si
riducono dello 0,08%.
TABELLA 3. INCIDENZA PERCENTUALE DEGLI ALLOGGI DELLE SINGOLE CAUSALI DI SFITTANZA
SUL NUMERO TOTALE DEGLI ALLOGGI SFITTI
INCIDENZA AL 31.12.2003 E AL 31.12.2007
E VARIAZIONE DELL’INCIDENZA TRA LE DUE DATE
ENTE
ATER ALTO FRIULI
ANNO
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2003
ALTRO
MOTIVO
TOTALE
ALLOGGI
SFITTI
10
18
17
0
59
104
14
18
21
0
1
54
9,62%
17,31%
16,35%
0
56,73%
25,93%
33,33%
38,89%
0
1,85%
16,31%
16,03%
22,54%
0
-54,88%
2003
80
84
39
16
25
244
2007
43
194
82
26
0
345
32,79%
34,43%
15,98%
6,56%
10,25%
12,46%
56,23%
23,77%
7,54%
0
-20,32%
21,81%
7,78%
0,98%
-10,25%
2003
1
47
22
2
8
80
2007
3
41
49
2
0
95
1,25%
58,75%
27,50%
2,50%
10,00%
3,16%
43,16%
51,58%
2,11%
0
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2003
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2007
Differenza % incidenza su totale alloggi
sfitti
ATER TRIESTE
DICHIARATI
INABITABILI
2007
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2003
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2007
Differenza % incidenza su totale alloggi
sfitti
ATER PORDENONE
MANUT.
IN
IN ATTESA
CORSO
ASSEGN.
2003
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2003
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2007
Differenza % incidenza su totale alloggi
sfitti
ATER GORIZIA
IN
ATTESA
MANUT.
1,91%
-15,59%
24,08%
-0,39%
-10,00%
2003
456
949
29
0
0
1434
2007
285
883
42
0
0
1210
31,80%
66,18%
2,02%
0
0
15
A questo proposito si fa incidentalmente presente che nel quadriennio 2004-2007 gli alloggi complessivamente gestiti dalle ATER
sono aumentati di 215 unità (da 28.779 a 28.994 pari a +0,75%) corrispondenti ad un incremento di 465 alloggi di loro proprietà
(da 25.634 a 26.099) e ad un decremento di 250 unità relative agli alloggi di proprietà di terzi (da 3.145 a 2.895).
18
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2007
Differenza % incidenza su totale alloggi
sfitti
ATER UDINE
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2003
% incidenza su totale alloggi sfitti -dati
2007
Differenza % incidenza su totale alloggi
sfitti
23,55%
72,98%
3,47%
0
0
-8,25%
6,80%
1,45%
0
0
2003
508
138
64
0
24
734
2007
48
329
172
0
94
643
69,21%
18,80%
8,72%
0
3,27%
7,47%
51,17%
26,75%
0
14,62%
-61,74%
32,37%
18,03%
0
11,35%
Totale % incidenza dati 2003
40,64%
47,61%
6,59%
0,69%
4,47%
Totale % incidenza dati 2007
Tot.differenza % incidenza su alloggi
sfitti
16,74%
62,42%
15,59%
1,19%
4,05%
-23,89%
14,81%
9,01%
0,50%
-0,42%
Elaborazione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti del Friuli Venezia Giulia su dati
2007 comunicati dalla Regione e su dati 2003 comunicati dalle ATER ai fini dell’indagine comparativa
di cui alla deliberazione 29.3.2006 n. 5
La terza tabella rappresenta infine l’incidenza percentuale delle singole causali di
“sfittanza” sul numero complessivo degli alloggi sfitti.
Secondo questa logica rappresentativa il peso percentuale della sfittanza causata
dall’attesa di un intervento manutentivo si riduce del 23,89%, passando dal 40,64% del 2003 al
16,74% del 2007.
A questa risultanza decrementativa si contrappongono l’incremento (+14,81%) registrato
dall’incidenza collegata alla pendenza dell’intervento manutentivo, che rappresenta la causale di
sfittanza ampiamente prevalente rispetto ad ogni altra, passando dal 47,61% del 2003 al
62,42% del 2007 nonché l’incremento (+9,01%) della sfittanza collegata alla pendenza del
procedimento di assegnazione, che passa da un’incidenza complessiva del 6,59% del 2003 a
quella del 15,59% del 2007.
Gli alloggi sfitti perché dichiarati inabitabili pesano al 31.12.2007 per l’1,19% (con un
aumento dello 0,50% rispetto al 2003) mentre la “sfittanza” collegata ad “altri motivi” incide sul
fenomeno complessivo per il 4,05% (con una riduzione dello 0,42%).
2.5. Adozione di procedure di controllo di gestione o comunque votate alle verifiche
dell'efficienza, efficacia ed economicità dell'azione da parte delle ATER
L’ordinamento regionale riconosce alle ATER un’ampia autonomia che si manifesta anche
nell’assenza di specifiche disposizioni che finalizzino l’impiego delle risorse finanziarie
provenienti dai canoni di locazione degli alloggi di ERP o il ricavato della cessione degli alloggi;
nello stesso senso depone anche a seguito della soppressione dei non più attuali meccanismi
relativi alla determinazione dei massimali di costo per gli interventi di edilizia sovvenzionata,
l’ampia discrezionalità che in concreto è rimessa alle singole aziende nella determinazione delle
caratteristiche tipologiche ed edilizie degli interventi costruttivi e conseguentemente dell’entità
delle risorse finanziarie a ciascuno di essi destinabili.
A tale ampia autonomia deve però corrispondere un’adeguata responsabilizzazione delle
aziende, che rinviene una ragione d’essere anche nella cospicua entità delle risorse finanziarie
provenienti dai canoni di locazione di cui esse ordinariamente dispongono. Tutto ciò impone un
utilizzo delle risorse assolutamente coerente con il fondamentale obiettivo di ogni sana
gestione finanziaria consistente, in ultima analisi, nel contenimento della spesa corrente al fine
della creazione di risorse da destinare all’investimento. Ciò a sua volta presuppone l’esistenza
di procedure e strumenti di autovalutazione della propria organizzazione e del proprio operato
ed eventualmente anche di autocorrezione, di cui invece non è stata riscontrata una
generalizzata o significativa esistenza. Si rende perciò necessaria l’attivazione di rilevazioni
contabili analitiche delle attività delle ATER ripartite per centri di costo quale presupposto per
controlli di gestione dai contenuti per quanto possibile uniformi a livello regionale (ai fini di una
19
loro comparabilità in un’ottica di sistema regionale) e rimessi alla valutazione dei singoli collegi
sindacali di ogni azienda.
L’Amministrazione regionale ha corrisposto alla sollecitazione avanzata da questa
Sezione, che in particolare mirava ad acquisire gli esiti dell’attività svolta dagli organi delle
ATER preposti al controllo di gestione o comunque incaricati delle verifiche circa l’efficienza,
l’efficacia e l’economicità dell’azione aziendale, illustrando il contenuto del potere di vigilanza
che l’art. 18 della L.R. 24/1999 attribuisce alla Giunta Regionale e delle modalità attraverso le
quali esso può esplicarsi. Ha inoltre precisato che sono attualmente allo studio l’eventualità di
una reintroduzione di procedure di controllo codificate come pure l’attivazione di strumenti e
criteri di gestione improntati a efficacia, efficienza ed economicità.
In questo contesto argomentativo ha inoltre riferito dell’attività ricognitiva e delle
motivazioni addotte dalle ATER relativamente alla problematica degli alloggi sfitti e ha illustrato
le nuove sequenze procedimentali attivate per la programmazione e attuazione degli interventi
costruttivi. Di entrambe le tematiche si è già riferito in precedenza.
Ha infine evidenziato alcune problematiche in relazione alle quali si è svolta l’attività di
vigilanza regionale, tra le quali risulta di particolare rilevanza la fattispecie riguardante la
partecipazione dell’ATER della provincia di Pordenone alla srl “Edilizia Futura e Territorio”
costituita in data 16.12.2002. Al riguardo la Direzione regionale ha evidenziato che, al termine
di un’istruttoria avviata a seguito di deliberazione della Giunta Regionale n. 2522 del
20.10.2006, l’Assessore regionale all’ambiente e ai lavori pubblici, con nota del 8.5.2007, ha
invitato l’ATER a uscire con la massima celerità dalla società e a recuperare la quota di capitale
sociale di competenza.
La nota assessorile costituiva attuazione di quanto deciso dalla Giunta Regionale con
deliberazione 27.4.2007 n.891; la Giunta aveva infatti condiviso quanto riferito dall’Assessore
medesimo in esito alla suddetta istruttoria, che era stata indirizzata alla verifica se, nel caso
concreto, sussistessero le condizioni che, ai sensi dell’art. 4, comma 2, lettera g) della L.R.
24/1999, autorizzano l’ATER a promuovere la costituzione di società di capitali e cioè se
sussistesse non solo la corrispondenza delle attività societarie alle finalità statutarie dell’ATER,
ma anche la finalizzazione della costituzione della compagine societaria ad un migliore
conseguimento delle finalità dell’azienda pubblica.
L’indagine regionale aveva infatti concluso che se da un lato l’attività societaria si era
mantenuta nell’alveo di quella statutariamente prevista, dall’altro lato, tuttavia, l’azione
societaria non aveva prodotto un aumento del valore sociale dell’azione dell’ATER, pur a fronte
degli investimenti da quest’ultima apportati (apporto di capitale sociale, apporto di prestito
finanziario, attività del direttore) e che comunque, di fatto, la società non aveva realizzato
interventi che l’ATER non sarebbe stata in grado di realizzare anche senza il ricorso alla
partecipazione alla società.
Altro argomento di particolare rilevanza segnalato dall’Amministrazione regionale attiene
all’attività di vigilanza esercitata nei confronti dell’ATER della provincia di Gorizia relativamente
alla problematica afferente il mancato rispetto della tempistica di attuazione degli interventi di
edilizia residenziale pubblica causato (in parte) dal concomitante (e assorbente) svolgimento di
altre attività tecniche di cui l’azienda si era assunta l’onere di esecuzione sulla base di atti di
natura convenzionale stipulati con altri enti pubblici.
Al termine dei necessari approfondimenti, avviati dalla Direzione Centrale con nota del
12.1.2007, l’Assessore regionale, con nota del 30.5.2007, ha invitato l’ATER a presentare un
piano di ridimensionamento delle attività in questione al fine di riportare l’azione dell’ATER nei
limiti di compatibilità con le sue primarie finalità istituzionali. A ciò replicava l’azienda isontina
con nota del 17 agosto 2007, con la quale precisava che le attività in questione erano già in
fase di ridimensionamento “in quanto alcuni progetti non (erano) ancora giunti alla fase
realizzativa… e per altri la realizzazione (era) pressoché completata…”.
2.6. Attività ed eventuale coordinamento a livello regionale dei collegi sindacali delle
ATER, anche ai fini della verifica della conformità dell’azione aziendale ai programmi
e agli indirizzi dell’Amministrazione regionale.
20
Nel vigente contesto ordinamentale ed organizzativo dell’ERP regionale un ruolo
importante è rimesso al collegio sindacale di ogni ATER, la cui attività non si riduce a quella
che ordinariamente viene svolta presso un ente privato, essendo invece esso fondamentale
compartecipe del sistema approntato dall’ordinamento regionale per la verifica circa il migliore
ed efficiente utilizzo delle risorse pubbliche gestite dalle ATER.
Alcuni comportamenti contabili osservati dalle ATER regionali sono risultati non omogenei
tra loro anche con riferimento a tematiche di particolare importanza quali quelle relative
all’esposizione a bilancio del valore del patrimonio o quelle afferenti il contenuto di specifici
documenti contabili quali i piani finanziari previsti dalla normativa regionale.
Potrebbe risultare utile, anche ai fini di un’auspicabile conformità dei comportamenti
contabili tra le varie aziende, l’esistenza di forme di coordinamento dell’attività dei collegi
sindacali.
L’Amministrazione regionale ha precisato che “l'articolo 18 (vigilanza) della L.R. 24/1999
nulla prevede in materia di controlli con riferimento all'attività del Collegio sindacale delle ATER
di cui all'articolo 11 della legge stessa, Collegio che è tenuto a comunicare i risultati delle
verifiche di cassa e dell'attività di vigilanza al solo Consiglio di Amministrazione dell’ATER. Solo
qualora riscontri gravi irregolarità nella gestione dell'ATER è tenuto a riferirne alla Giunta
regionale, tramite l'assessore competente, ed è tenuto a fornire ogni informazione e notizia
richiesta. Non pervengono pertanto alla scrivente i verbali delle adunanze collegiali, che non
possono pertanto essere trasmessi.“
21
3. Valutazioni e conclusioni.
Alla luce delle informazioni e della documentazione trasmessa dall’Amministrazione
regionale nonché delle osservazioni svolte anche dalle ATER nell’ambito del contraddittorio
finale, la Sezione ritiene di svolgere le seguenti considerazioni sulle misure
conseguenzialmente adottate in esito al precedente controllo.
Va preliminarmente sottolineato che l’Amministrazione regionale ha manifestato una
sostanziale condivisione delle conclusioni già contenute nella relazione istruttoria circa la
persistenza di taluni aspetti problematici e circa la necessità di perseguire, tenendo conto delle
priorità operative da essa evidenziate, il raggiungimento di quegli obiettivi gestionali segnalati
dalla relazione stessa.
Le articolate deduzioni svolte dall’ATER di Trieste nel contraddittorio finale tendono invece
a ridurre la rilevanza della problematica ribadita dalla Sezione in ordine alla “sfittanza” degli
alloggi e in particolare di quella derivante dalla pendenza del procedimento di assegnazione di
cui la relazione istruttoria aveva evidenziato l’incremento.
Dal contraddittorio finale non sono comunque emerse risultanze tali da portare ad una
sostanziale modifica delle conclusioni formulate al termine dell’istruttoria, che vengono
pertanto confermate in questa sede nei termini che seguono.
Relativamente alle procedure di determinazione del fabbisogno abitativo
l’Amministrazione regionale ha precisato che nella distribuzione delle risorse nei diversi canali
contributivi tiene conto del fabbisogno abitativo rilevato per ciascun settore di contribuzione,
ma non ha specificato come in concreto determini siffatto fabbisogno; la generale ricognizione
degli aspetti quantitativi della domanda di alloggi in locazione operata nel corso del 2007 per le
finalità di cui alla legge 9/2007 costituisce comunque un valido presupposto per l’eventuale
aggiornamento dei criteri di ripartizione delle risorse finanziarie.
Al riguardo, dalle precisazioni fornite, non pare che la situazione si sia significativamente
evoluta rispetto a quella riscontrata alla data del 31.12.2003, in relazione alla quale era stato
rilevato che (quantomeno per l’edilizia sovvenzionata) si utilizzavano ancora criteri e parametri
esistenti e rilevati in epoca precedente al 1998.
Giova ancora ricordare che la situazione emersa nella precedente indagine si presentava
con contenuti differenziati a seconda del settore di intervento, in quanto era stata rilevata la
sussistenza di un adeguato sistema di monitoraggio (oltre che di gestione) della (sempre
esorbitante, rispetto alle disponibilità finanziarie) domanda di edilizia agevolata demandata alla
gestione di Mediocredito del FVG spa, mentre altrettanto non poteva dirsi per l’edilizia
convenzionata, ove il fabbisogno veniva espressamente fatto coincidere con la domanda di
fatto presentata dagli operatori e quindi con una rinuncia ad una preventiva individuazione
delle caratteristiche ed esigenze qualitative di siffatta domanda.
E’ appena il caso di osservare che la rilevazione del fabbisogno abitativo è proiettata al
futuro, (al fine di determinare un sostenibile rapporto tra l’offerta di alloggi e la corrispondente
domanda), sulla base di un’indispensabile pregressa conoscenza delle condizioni oggettive e
soggettive del settore, come tali utili a predeterminare la quantità e la qualità dell’offerta
praticabile.
In questa logica è evidente che sulla problematica de quo hanno senz’altro inciso le
comprensibili
difficoltà
operative
rappresentate
dall’Amministrazione
nell’ambito
dell’attivazione dell’Osservatorio della condizione abitativa, che presuppone un coordinamento
tra le esigenze e gli adempimenti regionali e statali, di cui la Regione non può da sola farsi
carico.
Per altro verso questa obiettiva difficoltà non preclude però la possibilità (in parte attuata
con la ricognizione operata ai sensi e per le finalità di cui alla legge 9/2007) di ricercare e
applicare utili informazioni e strumenti di cognizione del fabbisogno abitativo ad esempio sulla
base della valutazione sistematica degli esiti dei concorsi16, dell’analisi delle domande inevase,
dell’individuazione delle località di insediamento di maggiore richiesta, dell’individuazione della
più necessaria tipologia e dimensione degli alloggi, delle possibili interrelazioni e collegamenti
tra gli operatori dei vari settori di intervento (privati, ATER, imprese, cooperative).
16
In questo senso sono le deduzioni scritte svolte dall’ATER di Udine e l’intervento del Direttore dell’ATER di Trieste all’udienza
del 13.5.2008 che hanno esplicitato l’esecuzione di una siffatta attività valutativa da parte delle singole aziende.
In considerazione del tempo già trascorso, il quadro non è pertanto del tutto positivo e la
sua definizione va accelerata, anche se deve comunque darsi il giusto rilievo sia alle iniziative
già intraprese e tuttora in corso da parte dell’Amministrazione regionale nell’importante settore
del sostegno alla locazione sia al monitoraggio eseguito per le finalità della legge 9/2007.
Il tema della definizione delle procedure contabili e amministrative degli interventi
edilizi e della connessa importante problematica afferente il controllo in itinere degli
interventi costruttivi, anche al fine di ridurre i tempi di attuazione e di migliorare l’impiego
delle risorse finanziarie, è senz’altro quello cui, specie nel 2007, è stata riservata la maggiore
attenzione da parte dell’Amministrazione regionale.
Per quanto concerne il primo aspetto, l’arretrato è stato notevolmente ridotto mentre, per
quanto concerne il secondo aspetto, i risultati potranno essere verificati nel tempo, ma pare
che ci siano tutti i presupposti per una positiva definizione delle varie problematiche emerse
nel precedente controllo. L’azione regionale determina anche un’importante e opportuna
responsabilizzazione in capo alle ATER in ordine alla determinazione dei necessari presupposti
per una tempestiva esecuzione degli interventi edilizi.
A questo proposito non può essere sottaciuto che il programma edilizio regionale del
triennio 2007-2009 prevede la messa a disposizione di 3.017 alloggi, di cui 1.158 relativi a
nuove costruzioni e 1.725 derivanti da interventi di recupero, oltre ad ulteriori 134 alloggi, cui
si aggiungeranno, nel biennio successivo, altri 816 alloggi. Si tratta di dati e di obiettivi di
assoluto rilievo, specie se si considera che l’intera nuova edificazione di ERP (nuovi alloggi +
recupero) nel periodo 1.1.1998-30.6.2004 (finanziata con fondi statali e con le anticipazioni
regionali) aveva interessato complessivamente 1.603 alloggi (cfr. pagina 71 della relazione
allegata alla deliberazione n. 5 del 29. 3. 2006). In un arco temporale più breve rispetto a
quello preso in considerazione dalla precedente indagine di questa Sezione si realizzerà
pertanto un numero di alloggi più che doppio rispetto a quello rilevato in quella sede.
I protagonisti di questo programma e le procedure all’uopo predisposte sono pertanto
attesi alla prova dei fatti.
I rilievi mossi in ordine ai criteri di alimentazione e gestione del fondo sociale di cui
all’art. 16 della L.R. 24/1999 hanno trovato una prima risposta a decorrere dal 2008.
Rimane aperto il problema di coniugare il quadro delle esigenze e delle possibilità finanziarie
del bilancio regionale con i criteri legali di quantificazione del fondo che ne prescindono. In
un’ottica sistematica delle risorse complessivamente destinabili all’edilizia sovvenzionata,
potrebbe essere valorizzato il principio legale che prevede che il finanziamento ex art. 16
comma 3 L.R. 44/1999 sia necessariamente destinato ad interventi di manutenzione degli
immobili di edilizia sovvenzionata.
Per quanto concerne gli alloggi sfitti la Sezione rileva che l’entità del fenomeno nei suoi
valori complessivi rapportati alla consistenza del patrimonio in gestione si mantiene
sostanzialmente ai livelli registrati alla data del 31.12.2003, essendosi verificata a livello
regionale una riduzione del numero complessivo degli alloggi sfitti solo dello 0,93%. La
mancata occupazione di 2.437 alloggi alla data del 31.12.2007, pari al 8,09% dell’intero
patrimonio gestito, rimane pertanto una circostanza meritevole di grande attenzione e che
deve essere attentamente monitorata nei suoi sviluppi.
Per altro verso non può però sottacersi che nel quadriennio la situazione della “sfittanza”
si è certamente evoluta, nel senso che si sono sensibilmente modificate le sue causali e
l’incidenza che le stesse hanno nei confronti dell’entità complessiva del fenomeno. In
quest’ottica va registrata positivamente la significativa riduzione della rilevanza della causale di
“sfittanza” connessa agli alloggi “in attesa di manutenzione”, come pure positivamente va
registrato l’incremento della causale “pendenza di intervento manutentivo”, che sono
evidentemente espressione della specifica attenzione (che emerge anche dal carteggio
acquisito) riservata al fenomeno sia da parte della Direzione regionale sia da parte delle ATER.
Le due circostanze sopra descritte, e cioè da un lato il fatto che sia rimasto
sostanzialmente invariato il numero complessivo degli alloggi sfitti e dall’altro che sia
sensibilmente diminuito il numero di alloggi in attesa di manutenzione e aumentato quello degli
alloggi con interventi manutentivi in corso, induce a ritenere che il lasso temporale intercorso
tra la rilevazione al 31.12.2003 e quella effettuata al 31.12.2007 sia stato sufficiente per
avviare un’intensa attività manutentiva sugli alloggi sfitti (che ha prodotto l’effetto del cambio
23
dallo stato manutentivo degli alloggi), ma non sufficiente per fare uscire dalla situazione di
“sfittanza” (qualunque ne sia la causale) un considerevole numero di alloggi.
Va peraltro segnalato che la circostanza positiva connessa alla modifica dello “stato” di
manutenzione degli alloggi sfitti viene in parte controbilanciata dal fatto che essa non presenta
contenuti omogenei presso tutte le ATER.
Va segnalato inoltre che all’interno del numero complessivo degli alloggi sfitti, presso
tutte le ATER, è sensibilmente aumentata l’incidenza della causale “attesa di assegnazione”. Il
dato, di significato di per sé negativo, potrebbe anche essere inteso come conseguenza di un
disallineamento organizzativo tra gli apparati aziendali che hanno intensificato l’attività di
recupero manutentivo e quelli preposti all’assegnazione degli alloggi recuperati. Tale ipotesi
costituirebbe una plausibile motivazione della situazione rilevata, ma non sarebbe idonea a
costituirne una giustificazione in quanto sostanzialmente dipende da una (inadeguata) risposta
di carattere organizzativo. Per tale motivo la “sfittanza” per “attesa di assegnazione” è un dato
meritevole di attenzione i cui sviluppi dovranno essere senz’altro attentamente monitorati.
Tutto ciò premesso, e alla luce del fatto che l’entità del fenomeno “sfittanza” si mantiene
comunque rilevante nei suoi valori complessivi, le attività e le valutazioni che debbono
svolgersi al riguardo non possono più limitarsi all’evidenziazione dei “numeri” della “sfittanza” e
neanche delle sole diverse motivazioni che la giustificano (come si desume dal carteggio
intercorso tra l’Amministrazione regionale e le ATER). Le attività e le valutazioni debbono
invece essere finalizzate ad accertare se e in quale misura le risultanze ora in commento
rappresentino un dato patologico, connesso ad un’inadeguatezza (forse pregressa) della
gestione dell’edilizia residenziale pubblica regionale ovvero rappresentino un dato fisiologico.
In quest’ultimo senso e a regime, la misura del fenomeno che potrebbe certamente
essere qualificata come dato fisiologico coinciderebbe con la misura del turn over degli alloggi
derivante dalla cessazione delle utenze. Anche siffatto turn over dovrebbe essere però
costantemente monitorato.
Oltre a tale misura, le motivazioni di una persistente “sfittanza” dovrebbero essere
ricercate in altre direzioni, quali ad esempio la qualità dell’offerta degli alloggi e in particolare il
livello qualitativo della manutenzione che viene esercitata17, le disponibilità finanziarie degli
enti, le caratteristiche (vetustà) del patrimonio immobiliare regionale, le dinamiche della
domanda di alloggi (che potrebbero scontare pregresse carenze nella scelta della localizzazione
degli interventi).
Un’utile conoscenza del fenomeno pare che debba quindi necessariamente abbracciare le
caratteristiche, la qualità e la tempistica dei processi di produzione e di gestione aziendale che
presiedono
• alla manutenzione degli alloggi sia sotto il profilo della sua programmazione sia
sotto il profilo della sua esecuzione,
• all’assegnazione degli alloggi che a sua volta sottende un’adeguata gestione
della fase finale dell’intervento costruttivo (per i nuovi alloggi) come pure
un’adeguata gestione della definizione dei rapporti locativi con gli assegnatari
(per gli alloggi di risulta)
• alla gestione dei piani di vendita che includono alloggi sfitti,
• all’interrelazione fra le procedure di cambio e di nuova assegnazione (e dei
criteri che vengono a tale fine utilizzati),
• alla conversione degli alloggi inabitabili o da demolire in risorse utili alla
gestione.
Le deduzioni svolte dalle ATER di Trieste e di Udine sulla “sfittanza” connessa alla
“pendenza di assegnazione”, che hanno tra l’altro evidenziato l’incidenza del fenomeno del
“rifiuto dell’assegnazione”, consigliano, in capo alla Regione, anche una valutazione circa
17
Le deduzioni svolte dall’ATER di Trieste con nota 13168 del 23.4.2008, precisano che “è precisa scelta gestionale delle ATER
regionali quella di assegnare alloggi a posto per gli aspetti della manutenzione edilizia e del decoro, della dotazione
impiantistica, nonché della sicurezza e delle certificazioni”. Sottolinea inoltre che sui tempi della manutenzione incide il grado
di vetustà media del patrimonio ed il grado di ricambio dell’utenza, la diversa intensità e caratteristiche dell’azione
manutentiva a seconda che essa interessi alloggi singoli o interi edifici, per i quali si rende spesso anche necessario
provvedere al trasferimento degli occupanti, senza che a tal fine l’ATER possa utilizzare misure coercitive.
L’ATER di Udine, con nota n. 8124 del 23.4.2008, ha affermato che nessuno dei circa 300 alloggi che vengono riconsegnati
ogni anno viene riassegnato in assenza di un preventivo intervento di manutenzione ordinaria o straordinaria, che
mediamente richiede rispettivamente 6 mesi e 12/14 mesi. I costi di tali ripristini sono in media di 4.000 euro per la
manutenzione ordinaria e di 30/35.000 euro per quella straordinaria.
24
l’idoneità della specifica disciplina attualmente vigente e delle procedure all’uopo praticate dalle
aziende. Al riguardo va ancora aggiunto che, a fronte della consistenza del fenomeno (al
31.12.2007 n. 366 alloggi, pari al 1,26% del totale degli alloggi gestiti, erano in attesa di
assegnazione) le osservazioni svolte dall’ATER di Trieste18 e le obiettive difficoltà gestionali
(anche connesse alle condizioni soggettive dell’utenza) da essa rappresentate richiedono
vieppiù l’esistenza di una risposta particolarmente efficace ed efficiente da parte dell’ente
gestore.
Tra una siffatta prospettazione del problema della “sfittanza” e le tematiche afferenti
l’esistenza e la qualità delle procedure votate alle verifiche di efficienza, efficacia ed
economicità della gestione dell’ERP il passo è quindi breve.
Su questa problematica le risposte fornite dall’Amministrazione regionale in relazione agli
esiti del precedente controllo, che ne avevano sottolineato l’importanza, non riferiscono di
specifiche attività di indirizzo regionale o di esiti di approfondimenti svolti in questa direzione,
che troverebbero piena giustificazione nelle prerogative di legge (L.R.24/1999) riconosciute
alla Regione nella materia dell’edilizia residenziale pubblica circa la creazione dei presupposti
per una gestione economica (art. 1), circa l’attività di indirizzo e coordinamento delle ATER
(art. 2), circa la verifica della loro produttività (art. 18)19.
L’Amministrazione regionale si limita a riferire genericamente di avere allo studio
l’eventualità di una reintroduzione di procedure di controllo codificate e l’attivazione di
strumenti e criteri di gestione improntati a efficacia, efficienza ed economicità. Al riguardo è
appena il caso di precisare che l’importante iniziativa regionale afferente il controllo in itinere
dell’andamento degli interventi costruttivi di cui sopra si è detto non esaurisce la tematica ora
in esame, in quanto essa è finalizzata solo a rilevare l’entità dell’attività costruttiva tempo per
tempo svolta dalle ATER e non a quantificare e valutare le risorse aziendali a tal fine impiegate
e l’appropriatezza del loro uso.
La centralità e l’importanza del tema ora in parola emerge indirettamente anche dai fatti
rappresentati dall’Amministrazione a proposito dell’attività di vigilanza da essa prestata.
Al riguardo molto significativa appare ad esempio la situazione emersa relativamente alle
ulteriori attività tecniche convenzionalmente assunte dall’ATER della provincia di Gorizia, che
hanno compromesso il regolare svolgimento della sua primaria finalità istituzionale afferente
l’edificazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Nel relativo carteggio non c’è alcun riferimento
• a preventive valutazioni di fattibilità operate dall’ATER in relazione all’attività
complessiva dell’azienda, le quali avrebbero potuto giustificare l’assunzione di
incarichi aggiuntivi,
• alle interrelazioni con l’ordinaria attività corrente di lavoro degli apparati tecnici
coinvolti,
• alla preventiva quantificazione dei costi dei fattori produttivi che sarebbero stati
impiegati,
• alla conseguente problematica della determinazione di un adeguato prezzo per il
servizio prestando.
L’assenza di siffatte preventive valutazioni può infatti ripercuotersi non solo in disfunzioni
gestionali dell’ente (come in effetti risulta sia avvenuto), ma anche nello svolgimento di
un’attività diseconomica per l’azienda20.
Analoghe considerazioni possono essere svolte con riferimento alla più articolata e ben
più grave fattispecie relativa alla società a responsabilità limitata costituita dall’ATER della
provincia di Pordenone per svolgere attività che l’azienda avrebbe potuto compiere
autonomamente e ordinariamente.
Non è questa la sede per affrontare il delicato problema dell’individuazione dei
presupposti e delle finalità21 che possono giustificare il ricorso alla costituzione di un
18
Cfr precedente nota 13.
Le deduzioni svolte dalle ATER di Trieste e di Udine segnalano l’esistenza di autonomi controlli di gestione e anche di
contabilità analitica.
20
Con nota n. 5743 del 23.4.2008 l’ATER di Gorizia ha precisato che la fattispecie oggetto di esame è precedente
all’incardinamento dell’attuale Amministrazione, la quale ha avviato un procedimento giudiziario per far dichiarare la nullità dei
contratti sottoscritti. Ha altresì segnalato che presso la procura regionale della Corte dei conti è al riguardo pendente
un’istruttoria.
19
25
partenariato societario tra enti pubblici o tra enti pubblici e privati, ma si può comunque qui
affermare che una siffatta soluzione organizzatoria da parte di un ente pubblico economico
quale una ATER del Friuli Venezia Giulia, che gode già di un’ampia autonomia imprenditoriale e
gestionale (oltre che patrimoniale e contabile), deve necessariamente rispondere a logiche
giuridiche e soprattutto economiche ben soppesate, definite e adeguatamente rappresentate.
In quest’ottica è pertanto evidente che, congiuntamente alle valutazioni di merito che
debbono all’uopo svolgersi e in relazione ai preindividuati benefici economico-funzionali
conseguibili, una completa padronanza e analitica conoscenza dei processi produttivi aziendali
e dei relativi costi, come pure una loro valutazione comparativa e prospettica, costituiscono
indispensabile presupposto per l’avvio di iniziative imprenditoriali da attuare con nuove
soluzioni organizzative (quale appunto la costituzione di una società di capitali).
Sotto questo profilo sarebbe stato opportuno, se non doveroso, che l’ATER
rappresentasse alla Regione i contenuti delle suddette cognizioni e valutazioni prospettiche
prese in considerazione ai fini della costituzione della srl e cioè che in sostanza svolgesse una
qualche difesa dell’importante iniziativa imprenditoriale che aveva attivato solo qualche anno
prima e nella quale aveva investito circa due milioni di euro per capitale sociale, ottocentomila
euro a titolo di finanziamento, oltre alle risorse umane appositamente dedicate.
Il carteggio inizialmente acquisito dalla Sezione nulla evidenziava a questo proposito:
quello acquisito successivamente non pare del tutto idoneo a scalfire le pertinenti e penetranti
osservazioni dell’Assessore regionale22. La questione ha peraltro una rilevanza del tutto
incidentale ai fini del presente referto e non ne costituisce specifico oggetto.
Riaffermata quindi l’importanza che l’intervenuta aziendalizzazione dei vecchi IACP
regionali e la loro trasformazione in ATER si accompagni all’attivazione di procedure
effettivamente in grado di misurare e guidare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della loro
azione, rimane aperta la questione di individuare sia la collocazione di tale attività nel sistema
regionale dell’ERP sia i suoi protagonisti.
Le osservazioni conclusive del precedente controllo avevano preso chiaramente posizione
al riguardo, sottolineando la peculiarità delle funzioni che competono ai collegi sindacali
delle ATER (così come di altri organismi pubblici, come ad esempio le aziende sanitarie) che
sarebbe del tutto riduttivo limitare a quelle che ordinariamente competono ai sindaci di enti
privati.
Il collegio sindacale è infatti posto a presidio non solo dell’interesse al corretto e regolare
svolgimento dell’attività aziendale, ma anche e soprattutto a tutela dei vari interessi pubblici
sottesi all’attività stessa e alla natura pubblica delle risorse che vengono prodotte e impiegate.
I criteri di nomina (pubblica) dei componenti del collegio sono un chiaro sintomo della
fondatezza di un siffatto ordine di idee. Nello stesso senso depone anche l’obbligo di referto
alla Giunta regionale per i riscontri di gravi irregolarità.
Al collegio sindacale competono pertanto accanto agli ordinari compiti civilistici (art. 2403
cc) di vigilare sull’osservanza della legge e dello statuto, sul rispetto dei principi di corretta
amministrazione e in particolare sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo, amministrativo e
contabile, anche il compito specifico (art. 11 L.R. 24/1999) di verificare la conformità
dell’azione e dei risultati dell’azione aziendale tanto ai programmi e agli indirizzi della Regione
quanto al principio di buon andamento.
21
A questo proposito, relativamente alle procedure di affidamento di servizi e attività agli organismi partecipati da enti pubblici,
cfr. la recente sentenza del Consiglio di Stato in adunanza plenaria 3 marzo 2008 n.1 che contiene una ricognizione dei
principi che caratterizzano il cd. “in house providing” che come tale giustifica l’affidamento diretto e che si distingue,
concettualmente e nella disciplina applicabile, dal caso di un affidamento ad una società mista pubblico-privata.
22
Sulla vicenda risulta aperta un’istruttoria presso la Procura regionale della Corte dei conti. Con nota n. 5731 del 16.4.2008
l’ATER di Pordenone ha precisato che il bilancio della società al 31.12.2007 chiude con un utile d’esercizio e che in data 23
aprile 2008 era convocata l’assemblea straordinaria per la messa in liquidazione della società. L’Ater ha successivamente
prodotto uno studio elaborato nel settembre 2002 da una società di consulenza ai fini della costituzione della società di
capitali. Lo studio, che si articola in una disamina di fattibilità giuridico-economica ed in un piano economico finanziario (oltre a
schemi di atti societari e di patti parasociali), individua l’opportunità dell’operazione prevalentemente nella snellezza ed
efficienza operativa derivante dalla non applicabilità delle procedure di evidenza pubblica alle attività della costituenda società,
destinata a rimanere assoggettata ad una relazione di controllo da parte dell’ATER. Il piano economico finanziario ipotizza uno
scenario afferente un’attività sociale consistente nella costruzione di due palazzine per complessivi 20 alloggi nel corso di
quattro esercizi, con la previsione di una differenza positiva tra i valori e i costi della produzione di 95.600 euro.
26
E’ appena il caso di precisare che non si tratta di dare corso ad un aggravio del controllo
formale, come paventa l’ATER di Udine nella sua nota n. 8124 del 23.4.2008. La natura
pubblica delle risorse che l’azienda utilizza e l’ampliamento del concetto di legalità dell’azione
agli aspetti dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità (cfr Cass. SS.RR. 29.9.2003 n.
14488) rendono infatti indispensabile l’esistenza di effettivi, sostanziali e concomitanti controlli
interni.
A questo contesto non può pertanto rimanere estranea la tematica di cui ora si discute
relativa all’esistenza di un controllo di gestione votato a misurare l’efficienza, l’efficacia e
l’economicità e cioè in sostanza il buon andamento dell’azione delle ATER regionali, la cui
adeguatezza, effettività ed utilità rientra a pieno titolo tra i compiti di verifica del collegio
sindacale di ogni azienda.
L’esistenza di un “sistema” regionale di edilizia residenziale pubblica imporrebbe poi,
salva ovviamente l’autonomia dei singoli enti, che fossero condivisi a livello regionale i criteri e
le logiche ispiratrici di siffatto controllo e soprattutto i suoi obiettivi (ad esempio, per rimanere
tra i temi della presente relazione, la riduzione o quantomeno la chiarificazione della “sfittanza”
degli alloggi).
Non pare che si possa quindi prescindere da una coordinante attività di indirizzo regionale
che dovrebbe essere preordinata ad acquisire gli elementi utili a quella valutazione di
produttività delle ATER, (che dovrebbe essere connaturale all’intervenuta aziendalizzazione)
che inequivocabilmente l’art. 18 della L.R. 24/1999 demanda alla Giunta regionale e di cui in
realtà questa Sezione non ha registrato una significativa presenza.
Una siffatta valutazione di “produttività regionale” richiederebbe poi una sostanziale
uniformità tra le ATER nell’applicazione dei principi contabili e nella rappresentazione contabile
dei fondamentali fenomeni gestionali, di cui invece il precedente controllo della Sezione ha
intercettato una disomogeneità, che è stata appositamente, ma inutilmente segnalata ai fini di
un approfondimento.
In quest’ordine di argomentazioni va ricompresa la richiesta inoltrata con la suddetta nota
del 15.11.2007 all’Amministrazione regionale e diretta all’acquisizione dei verbali dei collegi
sindacali delle ATER, che era appunto votata a verificare quale fosse il contenuto e l’intensità
dell’attenzione da loro prestata alle problematiche ora in esame.
La risposta dell’Amministrazione regionale, che in sostanza ha precisato che la legge non
prevede la trasmissione alla Regione dei verbali dei collegi sindacali delle ATER, pare un chiaro
segno di un suo distacco dai principi e dalle logiche rappresentate da questa Sezione.
Nell’ambito delle priorità operative segnalate dall’Amministrazione regionale pare che
questa problematica non possa essere ulteriormente postergata.
Sui temi ora in parola, ritiene questa Sezione che non si tratti tanto di “reintrodurre
procedure di controllo codificate”, ma di utilizzare al meglio gli strumenti che già sono previsti
dall’ordinamento regionale, che è stato comunque finora capace di generare anche risultati
gestionali ampiamente positivi, come inequivocabilmente emerso nell’indagine comparativa
nazionale.
Conclusivamente, considerate anche le osservazioni e la documentazione da ultimo
prodotta dall’Amministrazione e dalle ATER regionali , si può quindi affermare che in esito al
precedente controllo, la risposta dell’Amministrazione regionale ai rilievi esercitati in quella
sede si presenta differenziata nel senso che
1. sono state attivate misure che paiono idonee alla soluzione delle problematiche
evidenziate relativamente ai temi della definizione delle procedure contabili e
amministrative degli interventi edilizi, del contenimento dei tempi degli interventi
costruttivi e del controllo sugli stessi, della più conforme applicazione e gestione
del fondo sociale di cui all’art. 16 della L.R. 24/1999;
2. sono state attivate misure che sono ancora parziali o che richiedono ulteriori
sviluppi relativamente al tema della individuazione di idonee procedure per la
determinazione del fabbisogno abitativo regionale e per la conseguente
ripartizione delle risorse tra i diversi settori di intervento nonchè al tema della
“sfittanza” degli alloggi di edilizia sovvenzionata;
3. non sono state attivate idonee misure relativamente alla sussistenza di un
indirizzo regionale finalizzato all’attivazione di adeguate procedure dirette alla
verifica di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione delle ATER regionali, ai
27
fini dell’adozione di misure di autovalutazione ed eventualmente di autocorrezione
del loro operato e alla verifica della loro produttività in un contesto sistematico di
livello regionale che poggi in primo luogo sull’attività dei collegi sindacali delle
ATER.
Le risultanze dell’attuazione del programma regionale di edilizia residenziale pubblica di
cui sopra si è detto e le soluzioni che verranno individuate dall’Amministrazione regionale sulle
questioni ancora pendenti potranno costituire oggetto di future indagini da parte di questa
Sezione nell’ambito di più mirati controlli sulla gestione.
Il magistrato relatore
f.to cons.avv. Fabrizio Picotti
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