“I principi generali dell’azione
amministrativa”
Parte I
prof. Marco Calabrò
1
L. n. 241/1990: Ambito di applicazione
Art. 29
Le disposizioni della 241 si applicano a:
- Amministrazioni statali
- Enti pubblici nazionali
- Società con totale o prevalente capitale pubblico “limitatamente
all’esercizio delle funzioni amministrative”
Riparto di competenze Stato/Regioni: art. 117 Cost.
Il procedimento amministrativo non è una “materia”, ma in relazione agli
aspetti di volta in volta disciplinati può essere ricondotto ai diversi
ambiti materiali di competenza legislativa statale o regionale.
Fra le materie di competenza esclusiva statale figurano: ordinamento
civile, giustizia amministrativa, livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali
2
Principi generali dell’attività
amministrativa
Art. 1, commi 1 e 2, l. n. 241 del 1990
•
•
•
•
•
Principio di legalità
Criteri di economicità e di efficacia
Principio di imparzialità
Principi di pubblicità e di trasparenza
Principi dell’ordinamento dell’U.E.
3
Principio di legalità
“L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge
… secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle
altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti”
Fondamento: Art. 97 Cost. “I pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge”
o la legge che attribuisce il potere amministrativo ne indica FINI
e MEZZI;
o il potere può essere esercitato solo in presenza dei
PRESUPPOSTI che ne consentono o impongono l’esercizio (v.
art. 3 l. n. 241 su motivazione)
Corollari: tipicità e nominatività dei provvedimenti
4
amministrativi (eccezioni: ordinanze contingibili e urgenti)
Economicità - Efficienza - Efficacia
• Economicità: efficacia gestionale, sostenibilità dei
costi per l’intera durata dell’azione mediante
appropriato impiego delle risorse
• Efficienza: rapporto tra risultato e quantità
risorse impiegate per ottenerlo. Rappresenta
capacità di un’organizzazione complessa
raggiungere i propri obiettivi attraverso
combinazione ottimale dei fattori produttivi
di
la
di
la
• Efficacia: rapporto tra risultato e obiettivi
prefissati in un piano o programma
5
Segue
-
A.
B.
L’attuazione dei criteri indicati avviene:
in via generale, attraverso alcuni istituti disciplinati dalla l. n. 241/1990 → istituti di
semplificazione e di accelerazione procedimentale;
in concreto, nell’attività del singolo funzionario che dovrà ispirarsi a detti criteri.
-
Esempio di applicazione in via generale: art. 3-bis l.n. 241/1990 = per conseguire
maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano
l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra
queste e i privati
-
Esempio di applicazione in concreto: rinnovata valorizzazione del risultato
amministrativo, anche nelle recenti riforme in materia di valutazione delle
strutture e dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (d.lgs. 27 ottobre 2009,
n. 150)
-
La concreta applicazione dei tre criteri può richiedere un giusto contemperamento
e bilanciamento con altri principi, secondo un criterio di ragionevolezza:
I. Efficienza /efficacia e profili connessi al tempo dell’azione amministrativa
II. Efficienza/efficacia e principio di imparzialità della p.a.
III. Efficienza/efficacia e istituti di partecipazione
IV. Efficienza e principio di trasparenza
6
Segue
I. Efficienza /efficacia e profili connessi al tempo dell’azione amministrativa.
Art. 2, comma 1, l.n. 241: “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero
debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo
mediante l’adozione di un provvedimento espresso”.
↓
Doverosità dell’azione amministrativa: corollario dei principi di legalità, di trasparenza, di imparzialità
ed efficacia della p.a.
-
Individuazione termini di conclusione del procedimento: art. 2, comma 4, l. n. 241 → consente di
tener conto “della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della
natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento”.
-
Rimedi contro inerzia: preventivi e successivi.
Alcuni rimedi preventivi previsti dal legislatore potrebbero contrastare con buon andamento p.a.,
inteso come efficacia dell’azione amministrativa = ipotesi del silenzio significativo (assenso o
rigetto) che consentirebbe di prescindere dalle garanzie procedimentali assicurate dall’istruttoria
II. Efficienza / efficacia e principio di imparzialità della p.a
-
istanze di sovvenzioni e contributi e applicazione dell’istituto della regolarizzazione delle domande
ex art. 6, lett. b, l. n. 241
(Consiglio Stato sez. II, 8 giugno 1994, n. 412)
7
Segue
III. Efficienza/efficacia e istituti di partecipazione:
 L’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa possono trovare
giovamento dalla partecipazione degli interessati (individuazione dell’interesse pubblico
concreto).
 Ma, al contempo, gli istituti preordinati alla partecipazione possono comportare un
aggravio in termini di costo, in dipendenza della maggiore quantità di risorse impiegate
dall’amministrazione, e di durata del procedimento.
 Al di là dei vincoli che alla p.a. derivano dalla legge generale o da leggi di settore, per
i quali la compatibilità tra i diversi criteri è stata valutata a priori dal legislatore (es. art. 7
l. n. 241/90), la ponderazione tra gli interessi sottesi ai diversi criteri è rimessa alla
valutazione discrezionale della p.a. Es. relativo a pareri facoltativi ed obbligatori (art. 16
l. n. 241).
IV. Efficienza e principio di trasparenza.
Normalmente rapporto di integrazione tra i due principi (es. funzioni del responsabile
del procedimento). Ma in alcuni ambiti potrebbe sussistere un attrito tra gli stessi e la
necessità di un’adeguata ponderazione da parte della p.a.
(T.A.R. Lazio, Roma sez. II, 13 dicembre 2011, n. 9709)
8
Economicità, efficienza, efficacia e
semplificazione
Gli istituti di semplificazione sono finalizzati a raggiungere le finalità
pubbliche attraverso percorsi che comportano un risparmio di
attività amministrativa
-
Conferenza di servizi (art. 14)
Accordi (artt. 11 e 15)
Disciplina delle valutazioni tecniche e dei pareri (artt. 16 e 17)
Silenzio assenso (art. 20)
S.C.I.A. (art. 19)
Autocertificazioni (art. 18)
E’ connesso al principio di efficacia dell’azione amministrativa anche
l’istituto della revoca (art. 21-quinquies).
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Principio di imparzialità
Inserito nell’art. 1 l. n. 241 dalla l. n. 69/2009
Due declinazioni del principio:
Imparzialità interna: riferita a organizzazione amministrativa → p.A. strutturata
in modo da assicurare una condizione oggettiva di a-parzialità (art. 98 Cost.;
dovere di astensione in capo ai titolari di pubblici uffici allorché debbano
decidere questioni cui siano interessati; art. 97 Cost. su pubblico concorso
onde evitare burocrazia politicizzata).
Imparzialità esterna: riferita a attività amministrativa → necessità di acquisire e
ponderare tutti gli interessi legislativamente tutelati che possano essere
toccati dall’agire amministrativo.
Consiglio di Stato n. 2070/2009 → imparzialità dell’organizzazione e imparzialità
dell’azione
10
Principio di trasparenza
- inserito nel testo dell’art. 1 l. 241 dalla l. n. 15/2005
finalità: creare un corretto rapporto con il cittadino, sia per legittimare
l’esercizio del potere pubblico che per deflazionare il contenzioso
- d.lgs. n. 150/2009 art. 11: accessibilita' totale delle informazioni concernenti ogni
aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e
all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei
risultati dell'attivita' di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti,
allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di
buon andamento e imparzialita'
Attuazione:
-
Provvedimenti attributivi di vantaggi economici (art. 12)
Comunicazione di avvio del procedimento amministrativo (artt. 7 e ss.)
Responsabile del procedimento (artt. 4 ss.)
Intervento nel procedimento (art. 9)
Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10-bis )
Motivazione del provvedimento (art. 3)
Accesso ai documenti amministrativi (artt. 22 ss.)
11
Principi dell’ordinamento comunitario
-
Rapporto di integrazione tra ordinamento dell’Unione europea e ordinamento
nazionale → ordinamenti coordinati e comunicanti
-
Art. 117, co. 1, Cost. = potestà legislativa esercitata nel rispetto della
Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali
-
Art. 1 l. n. 241:
 rinvio flessibile
 il rinvio riguarda tutta l’attività amministrativa, anche quella che
rientrerebbe nell’esclusiva competenza del diritto nazionale.
- Art. 6 TUE: “L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che ha lo stesso valore
giuridico dei trattati”.
12
Art. 41 CDF
“Diritto ad una buona amministrazione”
1. Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano
siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un
termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi
dell'Unione.
2. Tale diritto comprende in particolare:
a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei
suoi confronti venga adottato un provvedimento
individuale che le rechi pregiudizio;
b) il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la
riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della
riservatezza e del segreto professionale e commerciale;
c) l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie
decisioni.
13
Diritto ad una buona amministrazione
nella giurisprudenza della Corte di giustizia
Già prima della Carta dei diritti fondamentali, la Corte di giustizia aveva
inserito tra le garanzie che andavano osservate nel procedimento
"l'obbligo dell'istituzione competente di esaminare in modo accurato e
imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie"; il presupposto
per una decisione imparziale è che l'organo procedente abbia preso in
esame "tutti gli elementi di fatto e di diritto disponibili al momento
dell'adozione dell'atto", nonché che la decisione sia assunta "con tutta la
diligenza richiesta“.
(Corte giustizia CE, 21 novembre 1991, n. 269)
Il diritto di essere ascoltati può venire meno solo ove la partecipazione
dell'interessato possa avere l'effetto di fare venire meno la finalità stessa
del procedimento. Qualunque altra eccezione - ivi comprese quelle
connesse ad esigenze di efficienza dell'Amministrazione - devono
considerarsi riservate solo ai c.d. casi limite.
(T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 18 ottobre 2010, n. 19881)
14
Principio di proporzionalità
Origini nel diritto tedesco → le limitazioni alle libertà individuali non devono
superare la misura di quanto assolutamente necessario al raggiungimento
dell’obiettivo di interesse pubblico perseguito.
Il principio risulta dall’unione di 3 elementi:
• Idoneità: il mezzo è idoneo quando tramite esso si possa sensibilmente
favorire il risultato desiderato.
• Necessarietà: un mezzo è necessario se non è disponibile altro mezzo
ugualmente efficace, ma incidente in modo meno negativo nella sfera del
singolo → Imposizione del mezzo più mite, tra più mezzi ugualmente
efficaci.
• Proporzionalità in senso stretto: una misura non deve mai essere tale da
gravare in maniera eccessiva sull’interessato e da risultare intollerabile.
Ossia mezzo e fine non devono essere sproporzionati l’uno rispetto all’altro.
Occorre paragonare obiettivo e strumento e ponderarli nella loro rispettiva
importanza.
Una valutazione negativa sub 3., ha come conseguenze che i pubblici poteri devono astenersi,
anche se le valutazioni sub 1. e 2. hanno avuto esito positivo
15
Segue: Proporzionalità
Applicazione nell’UE:
Art. 5, co. 5, Trattato sull’UE: “4. “In virtù del principio di
proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione
dell’Unione si limitano a quanto necessario per il
conseguimento degli obiettivi dei Trattati”
Casistica:
• Provvedimenti di irrogazione di sanzioni
(Corte giustizia UE sez. I, 9 febbraio 2012, n. 210)
• Adozione comunitaria di misure di intervento
correttivo sul libero mercato (es. limitazione delle
quote di produzione)
• Misure statali aventi l’effetto di limitare diritti o libertà
previsti da U.E.
16
Proporzionalità nel diritto nazionale
Emersione della sua sindacabilità
Fino a inizi anni ‘90: solo sindacato di ragionevolezza; anche
detto principio di logicità-congruità.
- illegittimità delle sole decisioni arbitrarie ed irrazionali
-l’operato della P.A. doveva essere:
a) immune da censure sul piano della logica;
b) aderente ai dati di fatto ed agli interessi emersi nel corso
dell’istruttoria;
c) coerente con le premesse ed i criteri fissati dalla stessa P.A.
principio evanescente e connotato da indeterminatezza
17
Segue: Proporzionalità nel diritto nazionale
Da anni ‘90: test di proporzionalità M.S. Giannini “…il momento
essenziale della discrezionalità è quello in cui si individuano e si
raffrontano i vari interessi concorrenti”.
 investigare costantemente tutte le alternative possibili
 ricercare la soluzione più idonea al perseguimento dell’interesse
pubblico primario
 ricercare lo strumento più mite fra quelli a disposizione.
 addivenire ad una composizione degli interessi in gioco che,
attraverso un sacrificio bilanciato degli interessi diversi
dall’interesse pubblico primario, si riveli proporzionata
(T.A.R. Reggio Calabria sez. I, 7 marzo 2012, n. 199)
(Consiglio Stato sez. VI, 12 novembre 2008, n. 5670)
(T.A.R. Lazio, Latina, 4 luglio 2005, n. 575)
18
Principio del legittimo affidamento
tutela le aspettative di stabilità del singolo (conservazione di un
vantaggio/bene/utilità conseguito in base ad un previo atto della p.a.)
a fronte di una nuova decisione del potere pubblico, attraverso la presa
in considerazione della sua posizione ed il bilanciamento con
l’interesse pubblico al cambiamento
Presupposti:
a. Elemento soggettivo (rende l’affidamento “legittimo”): fiducia che il
soggetto poteva riporre nella stabilità dell’atto.
- Conoscibilità dell’instabilità correlata ad atto legittimo:
prevedibilità del mutamento.
- Conoscibilità dell’instabilità correlata ad atto illegittimo: colpevole
ignoranza dell’instabilità dell’atto dovuta alla illegittimità dello stesso
b. Elemento oggettivo (rende l’affidamento “ragionevole”): relativo
all’atto o al comportamento che sta alla base dell’affidamento.
c. Elemento cronologico (rende l’affidamento “stabile”): il decorso del
tempo è un fattore che rafforza la convinzione della spettanza del bene
della vita e della relativa stabilità.
19
Segue: legittimo affidamento
Applicazioni:
- Autotutela: annullamento d’ufficio e revoca (artt. 21quinquies e 21-nonies l. n. 241);
- Affidamento procedimentale, fondato su elementi del
procedimento che si configurano come “promesse” da
parte della p.A. (es. art. 12 l. n. 241);
- Affidamento fondato su inerzia della p.a. o su contegno
complessivo.
(Consiglio Stato sez. V, 19 marzo 2009, n. 1615)
(T.A.R. Lecce Puglia sez. III, 15 ottobre 2010, n. 2075)
(Consiglio di Stato sez. VI, 3 marzo 2010, n. 1241)
20
Princ. di precauzione
A fronte di un danno non certo (ma probabile), si legittimano restrizioni incidenti su
altri interessi, di natura economica → Logica della prevenzione → Amministrazione
precauzionale (anziché emergenziale).
Settori di emersione: tutela ambientale e della salute
UE: esplicito riconoscimento → art. 191 Trattato sul funzionamento dell’U.E. TFUE (in
materia ambientale)
-Caso Sandoz (1983): primo riconoscimento del principio (di tipo politico)
-National Farmers Union (1998): riconoscimento definitivo, ma agganciato a elementi
tecnici
Criterio:
Probabilità del danno (non considerazioni ipotetiche)
Distinzione tra rischio e pericolo
Aspetti procedurali:
Valutazione del rischio
21
Decisione precauzionale di gestione del rischio
Segue: principio di precauzione
Art. 301 Codice ambiente (d.lgs. n. 152/2006)
In applicazione del principio di precauzione di cui all'articolo 174 del
Trattato CE, in caso di pericoli, anche solo potenziali, per la salute
umana e per l'ambiente, deve essere assicurato un alto livello di
protezione. L'applicazione del principio di cui al comma 1 concerne il
rischio che comunque possa essere individuato a seguito di una
preliminare valutazione scientifica obiettiva
Casistica giurisprudenziale:
- Inquinamento (T.A.R.
Toscana Firenze sez. II 20 dicembre 2012, n.
2023)
- Protezione dei consumatori (T.A.R. Lazio Roma sez. III, 11 dicembre
2012, n. 10296)
- Valutazione di impatto ambientale (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sez.
I,15 dicembre 2011, n. 560)
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Principi generali dell’attività
amministrativa e diritto privato
Art. 1, commi 1-bis e 1-ter, l. n. 241 del 1990
• Generalizzazione dell’utilizzo del diritto privato anche da
parte della p.a.
– La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non
autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo
che la legge disponga diversamente (1-bis)
• Generalizzazione dell’utilizzo dei principi di diritto
pubblico anche in capo a (alcuni) soggetti privati
– I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative
assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1,
con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute
le pubbliche amministrazioni (1-ter)
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Segue: Ambito soggettivo di applicazione
Art. 1, co. 1-ter
 Finalità: garantire una parziale «pubblicizzazione» dei soggetti privati che
svolgono attività di pubblico interesse.
 Origine: utilizzo di formule organizzatorie privatistiche ritenute più
rispondenti ai criteri di economicità, efficacia ed efficienza.
 Problemi di individuazione concreta dei soggetti: riguarda solo l’attività
amministrativa in senso stretto (A) o anche servizi pubblici (B)?
Riguarda ogni attività diretta ad un fine pubblico che il soggetto
privato svolge in forza di un titolo giuridico.
Es. A
- Attività di certificazione (SOA)
- Attività di amministrazione attiva (Anas S.P.A.)
Es. B
- Concessionari di pubblici servizi (Trenitalia)
24
Principio della presunzione di legittimità
dell’atto amministrativo
- Originariamente legato all’auctoritas della p.a. (equità,
correttezza morale, verità), nonché alla prevalenza del
perseguimento dell’interesse pubblico sulle obiezioni dei
soggetti privati
- Crisi della p.a. e susseguente crisi del principio
- Attuale giustificazione: salvaguardia della certezza del diritto e
del legittimo affidamento dei cittadini nell’azione della p.a.
- Parzialmente contraddetto dalla positivizzazione delle ipotesi di
nullità del provvedimento (art. 21-septies l. 241/90):
•mancanza degli elementi essenziali
•difetto assoluto di attribuzione
•violazione o elusione del giudicato
•altri casi previsti dalla legge.
25
Segue: presunzione di legittimità
Generale regime dell’annullabilità:
- il provvedimento produce i propri effetti fino a quando non è annullato.
- i vizi sono rilevabili unicamente dai soggetti interessati, entro termini
decadenziali
- suddivisione dell’onere probatorio tra p.a. e cittadino
Art. 21-octies l. n. 241/1990: è annullabile il provvedimento adottato in
violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.
- incompetenza: il potere sussiste in capo all’amministrazione, ma il
provvedimento è emanato da un organo diverso da quello previsto dalla
legge;
- eccesso di potere: esercizio non corretto (perché sviato) del potere
- violazione di legge: è figura residuale, ossia comprende le ipotesi di
illegittimità del provvedimento non rientranti nelle due precedenti. In
questa categoria sono compresi, tra l’altro, i vizi formali del
provvedimento amministrativo o i vizi procedimentali.
26
In particolare: eccesso di potere
Difficoltà di dimostrare lo sviamento del potere
esaminando il solo risultato finale
Sintomi dell’eccesso di potere:
- intrinseci all’atto:






Illogicità
contraddizione tra i principi e il dispositivo
manifesta ingiustizia
motivazione insufficiente
motivazione incongrua
motivazione dubbiosa
- estrinseci all'atto:




esistenza di una prassi in senso contrario
contraddittorietà di comportamento
disparità di trattamento
errore o travisamento dei fatti
27
Principio di autotutela
Autotutela decisoria.
Oggetto: precedenti provvedimenti amministrativi.
Potere della p.a. di intervenire, con decisione di secondo
grado, su provvedimenti precedentemente assunti,
che la p.a. ritenga bisognevoli di revisione o di
sostegno. Prerogativa generale.
Principio dell’inesauribilità del potere
Ipotesi principali: annullamento d’ufficio (art. 21-nonies)
28
e revoca (art. 21-quinquies).
Annullamento d’ufficio
Art. 21-nonies l.n. 241/1990: “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo
ai sensi dell‘articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone
le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo
conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che
lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”
(introdotto con riforma del 2005 - l. n. 15/2005)
Prima del 2005): frutto di elaborazione giurisprudenziale
Principi elaborati dalla giurisprudenza:
1. nessun limite temporale al suo esercizio, purché si desse conto in
modo esaustivo ed accurato delle ragioni di annullamento nella
motivazione;
2. si escludeva che l’annullamento comportasse obblighi indennitari
o risarcitori in favore del privato pregiudicato dall’atto di ritiro;
3. l’esercizio dell’autotutela non poteva fondarsi sulla mera esigenza
di ripristino della legalità, dovendo sussistere un interesse
pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto (da indicare
nella motivazione).
29
Segue: annullamento d’ufficio
- Principi di legalità e di imparzialità (applicazione della legge
in modo imparziale): richiedono l’esercizio del potere del
buon amministratore, che, avvedutosi dell’illegittimità di un
atto, annulli il proprio operato, in via autonoma e diretta,
senza necessità dell’intervento del giudice
- La tutela dell’affidamento impone che il potere di
annullamento sia esercitabile solo quando le ragioni di
rispetto della legalità si traducano in un beneficio concreto
ed attuale per l’interesse collettivo, che prevalga
sull’interesse del privato (con esclusione dei casi in cui sia
possibile la convalida del provvedimento annullabile – art.
21-nonies, co. 2).
- Effetti: invalidità caducante con efficacia ex tunc
30
Segue: annullamento d’ufficio
Ampia discrezionalità nella ponderazione degli interessi
Accertato il vizio, l’autorità deve:
-
-
Verificare sussistenza interesse pubblico a rimozione atto → interesse
concreto e attuale (in riferimento al momento di adozione del provv. di
annullamento);
Comparare interesse pubblico e contrapposti interessi privati → Principio di
proporzionalità: soluzione più idonea ed adeguata, comportante il minor
sacrificio possibile per gli interessi coinvolti
rilevanza della motivazione del provvedimento di annullamento
Mancato esercizio del potere di autotutela e responsabilità della
p.a.:
in presenza di atto palesemente viziato e di sollecitazione all’annullamento in
autotutela (su istanza del privato o a seguito di provvedimento cautelare del
giudice), il mancato annullamento d’ufficio può rilevare come sintomatico della
31
colpa della p.a. (esclusione dell’errore scusabile).
Convalida
Fondamento: Principio di economia dei mezzi dell’azione
amministrativa e di conservazione dei relativi effetti giuridici.
Art. 21-nonies, co. 2, l. 241 “E’ fatta salva la possibilità di convalida del
provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse
pubblico ed entro un termine ragionevole”.
Provvedimento nuovo ed autonomo che emenda il provvedimento
dal vizio di legittimità formale che lo inficia (escluso in caso di vizi che
afferiscono ai presupposti o ai contenuti dell’esercizio del potere).
Efficacia ex tunc
Competenza: medesima p.A. che ha adottato l’atto invalido (in caso di
32
ratifica, organo competente)
Convalida
Condizioni di legittimità del provv. di convalida:
-Precisa manifestazione di volontà della p.a. di eliminare il vizio
dell’atto originario
-Specifica ed inequivoca indicazione dell’atto da convalidare
-Specifica indicazione del profilo di illegittimità
-Motivazione in ordine all’interesse pubblico
-Termine ragionevole (accezione e differenza rispetto all’ipotesi di
annullamento)
Può essere disposta anche in pendenza di giudizio: sino a quando il
provvedimento non è annullato
Questione della motivazione postuma (vizio formale)
(T.A.R. Lombardia, Milano sez. IV 21 novembre 2012 n. 2828)33
Revoca
Art. 21-quinquies l. 241/1990: “Per sopravvenuti motivi di pubblico
interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di
nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento
amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte
dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla
legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a
produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei
soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di
provvedere al loro indennizzo”.
Provvedimento di natura discrezionale che rimuove un precedente
provvedimento divenuto inopportuno.
Distinzione tra revoca in senso proprio e revoca avente finalità
sanzionatorie (Consiglio di Stato sez. V, 13 luglio 2010, n. 4534)
34
Revoca: presupposti
Oggetto: provvedimenti ad efficacia durevole
esclusioni:
espropriazione (una volta adottata produce il suo effetto tipico)
ordini già eseguiti
atti di controllo
provvedimenti vincolati
pareri
1. Revoca per sopravvenienze:
• sopravvenuti motivi di interesse pubblico (Consiglio di Stato sez. III, 16
ottobre 2012, n. 5282)
• mutamento situazione di fatto (che si traduca in una modificazione
dell’assetto di interessi)
2. Revoca jus poenitendi
(es: revoca permesso di costruire a seguito di stipula di una
convenzione di lottizzazione)
35
Revoca: indennizzo
Danno da atto lecito = non è un risarcimento
Quantificazione: diverse teorie.
1. danno emergente: spese inutilmente sostenute;
2. anche lucro cessante (mancato guadagno). Critica.
3. danno emergente e quota di lucro cessante.
Cons. Stato n. 1554/2010: “È legittima la revoca di un
provvedimento amministrativo nel caso in cui non sia stato
contestualmente previsto un indennizzo, atteso che la mancata
previsione dell'indennizzo di cui all'art. 21 quinquies della l. n.
241 del 1990 in un provvedimento di revoca, non ha efficacia
viziante o invalidante di quest'ultima, ma semplicemente
legittima il privato ad azionare la pretesa patrimoniale innanzi
al g.a. che potrà scrutinarne i presupposti”.
36
Principio di autotutela contenziosa
Fondamento della funzione giustiziale della p.a.
Non più indice di privilegio bensì dovere della
p.a. nei confronti del cittadino (diritto ad una
buona amministrazione)
Inefficacia dei tradizionali rimedi giustiziali
Valorizzazione di nuovi modelli di ADR
Reclami nel settore dei servizi pubblici
Difensore civico
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Grazie per l’attenzione
prof. Marco Calabrò
[email protected]
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