MEMO/08/84
Bruxelles, 13 febbraio 2008
Agenzia FRONTEX: valutazione e sviluppi futuri
L'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere
esterne degli Stati membri dell'Unione europea (FRONTEX) è operativa da
ottobre 2005. La comunicazione odierna valuta i risultati ottenuti finora nel
breve periodo di attività dell’Agenzia, formula raccomandazioni di misure
attuabili nel breve periodo e nei limiti dell'attuale mandato dell'Agenzia, ed
espone infine le prospettive di sviluppo futuro di FRONTEX.
La Commissione ritiene che la prospettiva migliore è adoperarsi costruttivamente per
una politica europea integrata di gestione delle frontiere, attuando raccomandazioni
a breve/medio termine e avviando un dialogo con le istituzioni dell’UE, l'Agenzia e i
partner europei e internazionali per studiare come si possano raggiungere gli
obiettivi strategici a lungo termine, sulla base di uno sviluppo graduale e in funzione
delle risorse disponibili e della capacità amministrativa dell'Agenzia.
Bisognerebbe avviare un profondo dibattito sulla strategia a lungo termine
dell'Unione riguardo al ruolo di FRONTEX nello sviluppo del modello di gestione
integrata delle frontiere, incluso il meccanismo di cooperazione rafforzata con i paesi
terzi, e nel garantire una buona gestione dei flussi migratori.
Risultati e raccomandazioni a breve termine
FRONTEX ha proseguito le operazioni congiunte lungo tutti i tipi di frontiera nel 2006
e nel 2007: rispettivamente 5 e 4 operazioni alle frontiere marittime, 2 e 10
operazioni alle frontiere terrestri, 2 e 5 operazioni alle frontiere aeree, più altre 3 e 2
operazioni riguardanti frontiere di tipo diverso. A complemento di tali operazioni sono
stati realizzati, sempre nel 2006-2007, 10 progetti pilota. Tutti gli Stati membri hanno
partecipato ad almeno un'operazione congiunta nel 2006 e nel 2007.
La partecipazione degli Stati membri può assumere forme che vanno dall'invio di un
esperto nazionale alla fornitura di mezzi navali e aerei. In media, 7 Stati membri
hanno partecipato a operazioni alle frontiere marittime, 9 a operazioni alle frontiere
terrestri e 11 a operazioni alle frontiere aeree (2006-2007). Per quanto riguarda le
operazioni alle frontiere marittime che hanno comportato pattugliamenti marittimi (7),
hanno partecipato da 1 a 4 Stati membri con attrezzature come aerei, navi o
elicotteri in ciascuna delle operazioni, escluso lo Stato ospitante che ha contribuito
con un numero di navi da 0 a 2 per ogni operazione.
Le operazioni alle frontiere marittime comportano l’uso di attrezzature e quindi costi
di molto superiori rispetto alle operazioni alle frontiere terrestri e aeree (in media 2,7
milioni di euro contro 83 000 e 194 000 euro).
I risultati delle operazioni congiunte non sono riducibili a semplici cifre. Resta il fatto
che, a seguito di queste operazioni, nel 2006 e 2007 sono state fermate o respinte
alla frontiera più di 53 000 persone, sono stati scoperti oltre 2 900 documenti di
viaggio falsi o falsificati e sono state arrestate 58 persone per favoreggiamento
dell’immigrazione clandestina.
Su esplicita richiesta del Consiglio europeo del dicembre 2006, nel maggio 2007 è
entrata in funzione la rete europea di pattuglie. FRONTEX e gli Stati membri
interessati (Portogallo, Spagna, Francia, Italia, Slovenia, Malta, Grecia e Cipro)
operano su base regionale e in cooperazione bilaterale tra Stati vicini. Si è limitato il
pattugliamento alle zone davanti alle coste degli Stati membri interessati. La rete di
pattuglie mette perlopiù insieme le attività di pattugliamento già predisposte dagli
Stati membri, il che, aggiunto allo scambio regolare di informazioni, dovrebbe
contribuire a un controllo più efficiente delle frontiere marittime e ridurre i relativi costi
secondo il principio della condivisione degli oneri.
FRONTEX ha creato un registro centrale delle attrezzature tecniche (CRATE) di
proprietà degli Stati membri e utilizzate per il controllo e la sorveglianza delle
frontiere esterne, che gli Stati membri, volontariamente e su richiesta, sono disposti
a mettere a disposizione di un altro Stato membro su base temporanea. Nella banca
dati CRATE sono attualmente repertoriati oltre 100 unità navali, 20 aerei, 25 elicotteri
e centinaia di mezzi per il controllo delle frontiere come unità mobili radar, veicoli,
videocamere termiche e rilevatori mobili. CRATE nasce come registro ad uso degli
Stati membri su base bilaterale ma costituisce anche un inventario delle attrezzature
utilizzabili anche per le operazioni congiunte. Finora sono stati usati ben pochi mezzi
e strumenti per questo tipo di operazioni: rilevatori di battiti cardiaci dal Regno Unito
nell’operazione Poseidon 2007, e un aereo Falcon francese nell’operazione Hermes
2007. Dal luglio 2007 gli Stati membri hanno accesso al registro centralizzato
CRATE. Fino ad oggi FRONTEX ha concluso accordi bilaterali con 13 Stati
membri/paesi associati Schengen. Andrebbe valutata l’opportunità di riesaminare il
campo di applicazione dell'articolo 7 del regolamento FRONTEX relativo a CRATE,
limitato attualmente alle attrezzature per il controllo e la sorveglianza delle frontiere,
ma che si potrebbe estendere alle attrezzature usate per le operazioni di rimpatrio
congiunte, come gli aerei, comprese le attrezzature prese in leasing da FRONTEX.
Vista la tendenza verso operazioni più permanenti e l'evoluzione complessiva dei
compiti dell'Agenzia, sarebbe ormai opportuno prevedere la creazione di reparti
specializzati negli Stati membri, attraverso i quali l’Agenzia possa operare per
l'organizzazione pratica delle operazioni congiunte e dei progetti pilota. Andrebbe
data priorità a un reparto per le frontiere marittime meridionali. FRONTEX dovrebbe
esaminare in quale modo combinare le operazioni semipermanenti con l’attività della
rete europea di pattuglie, trattandosi in entrambi i casi di misure di natura
prevalentemente strutturale e onde evitare sovrapposizioni.
Il regolamento RABIT (squadre di intervento rapido alle frontiere), entrato in vigore
il 20 agosto 2007, ha modificato in modo sostanziale le disposizioni del regolamento
istitutivo di FRONTEX per quanto riguarda il sostegno agli Stati membri in
circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle
frontiere esterne, e prevede una "capacità di reazione rapida" per potenziare le
risorse umane negli Stati membri che ne abbiano bisogno.
FRONTEX ha ultimato i lavori preparatori per l'attuazione del regolamento poco
dopo la sua adozione. Il "pool RABIT" è composto da 500-600 guardie di frontiera.
Nell'autunno 2007 si è svolta un'esercitazione. Finora nessuno Stato membro ha
richiesto l'intervento di squadre RABIT.
L'intervento di squadre RABIT può essere combinato con l'assistenza tecnica. La
Commissione raccomanda che tale disposizione divenga più operativa con
l'acquisizione da parte di FRONTEX di attrezzature proprie per il controllo e la
sorveglianza delle frontiere – anche ad uso delle squadre RABIT -, in modo che i
mezzi siano disponibili con breve preavviso. In alternativa, potrebbero essere usati
anche i mezzi repertoriati in CRATE, nel qual caso però bisognerebbe rivedere le
regole per permettere alle squadre RABIT di disporre delle attrezzature rapidamente
e senza condizioni.
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Le attività di formazione proposte da FRONTEX sono iniziate nel 2005. Ai 97
workshop, formazioni e riunioni organizzati in totale, compresa la formazione delle
guardie di frontiera e dei formatori, hanno partecipato in tutto 1 341 interessati. Fare
in modo che le guardie di frontiera acquisiscano la capacità di applicare in modo
corretto e coerente l'acquis di Schengen deve restare l’obiettivo principale di tali
attività. Tuttavia, l'esperienza acquisita con le operazioni congiunte insegna che le
guardie di frontiera hanno spesso a che fare con persone in cerca di protezione
internazionale o con situazioni di crisi alle frontiere marittime. La Commissione
ritiene che FRONTEX dovrebbe organizzare corsi di formazione specialistici sulle
disposizioni pertinenti della normativa europea e internazionale in materia di asilo,
sul diritto del mare e sui diritti fondamentali, in modo da contribuire al pieno rispetto
di tali norme e a un approccio coerente delle situazioni che richiedono il
coordinamento di operazioni di ricerca e salvataggio.
L'Agenzia ha prestato assistenza per l'organizzazione di 9 operazioni di rimpatrio
congiunte. Sono stati portati avanti altri 6 progetti riguardanti temi come le buone
prassi per l'acquisizione di documenti di viaggio e per individuare periodicamente le
esigenze comuni in termini di operazioni di rimpatrio congiunte.
Raccomandazione a lungo termine
Misure in cooperazione con paesi terzi
Per quanto riguarda la cooperazione con paesi terzi, il mandato di FRONTEX è
limitato in quanto l'Agenzia non può eseguire in paesi terzi progetti, ad esempio, di
assistenza tecnica. Bisogna valutare se a FRONTEX debba essere data la
possibilità di realizzare progetti pilota i cui beneficiari siano paesi terzi. Tali progetti
potrebbero aumentare notevolmente l'impatto della cooperazione avviata con gli
accordi di lavoro, mentre questi possono servire per individuare le necessità
concrete di consolidamento delle capacità di gestione delle frontiere in determinati
paesi terzi, e per integrare l’assistenza finanziata dai programmi comunitari.
FRONTEX ha concluso accordi di lavoro per istituire una cooperazione a livello
tecnico con le autorità preposte al controllo delle frontiere in Russia, Ucraina e
Svizzera. I negoziati con la Croazia sono a buon punto. Il consiglio di
amministrazione ha conferito mandati per negoziare altri accordi con l'ex Repubblica
jugoslava di Macedonia, la Turchia, l'Egitto, la Libia, il Marocco, la Mauritania, il
Senegal, Capo Verde, la Moldova e la Georgia. L'Agenzia prevede di chiedere
mandati nel breve/medio periodo per gli altri Stati dei Balcani occidentali, i paesi
dell'Africa occidentale, gli Stati Uniti e il Canada. Nel breve termine, andrebbe data
priorità al rafforzamento della cooperazione fra FRONTEX e i paesi terzi individuati
come zone problematiche nel quadro delle operazioni congiunte e delle analisi dei
rischi svolte da FRONTEX.
Misure alle frontiere
Il rafforzamento della cooperazione tra le autorità doganali competenti e le altre
autorità preposte al controllo delle frontiere degli Stati membri è un elemento
fondamentale del modello di gestione integrata delle frontiere. La Commissione
avvierà uno studio per individuare le migliori prassi negli Stati membri in tema di
cooperazione tra agenzie. Per promuovere la cooperazione in loco, dei progetti
pilota a livello europeo potrebbero esaminare più approfonditamente il valore
specifico di un maggiore coordinamento delle attività di tali autorità.
Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere - EUROSUR
Insieme con questa relazione di valutazione la Commissione presenta una
comunicazione che illustra un programma per lo sviluppo e l'istituzione di un
sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR). ll ruolo di
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FRONTEX è fondamentale per portare a termine i preparativi del sistema e creare
una rete che integri tutti i sistemi di sorveglianza marittima. FRONTEX potrebbe
fungere da piattaforma di un sistema perfezionato di scambio, in tempo reale, di
informazioni operative tra Stati membri. Inoltre, dando a FRONTEX un accesso più
sistematico e strutturato alle informazioni in materia di sorveglianza, si potranno
gettare le basi per un "sistema di informazione FRONTEX fondato sull'intelligence"
avente ad oggetto le frontiere esterne dell'UE.
Coordinamento operativo
La Commissione intende ritornare sulla questione di istituire una vera e propria
guardia di frontiera europea quando avrà raccolto esperienze sul funzionamento
delle squadre RABIT. Allo stadio attuale, tuttavia, emergono già due questioni
sull'organizzazione del coordinamento operativo a lungo termine per quanto riguarda
i pattugliamenti marittimi.
Primo, come si possa migliorare l’attuale sistema di assegnazione delle risorse. La
Commissione esaminerà con cura in quale misura si possano mettere a disposizione
degli Stati membri attrezzature e risorse umane sufficienti nell’ambito dei
meccanismi attuali, e il grado di rinforzi che il Fondo europeo per le frontiere può
fornire a lungo termine ai singoli Stati membri in funzione dei rischi alle frontiere
esterne.
Secondo, sul lungo termine sarà necessario rivedere il rapporto costo-efficacia dei
meccanismi attuali, tenendo anche conto, ad esempio, dei costi amministrativi per
coordinare l'invio puntuale di attrezzature e risorse umane.
Una strategia a lungo termine basata su nuove esperienze pratiche dovrà stabilire in
quale misura sarebbe preferibile assegnare guardie di frontiera e attrezzature
permanenti piuttosto che garantire il coordinamento delle risorse degli Stati membri.
Uno spiegamento di tale natura può esigere che sia riesaminato il quadro normativo
limitatamente ai poteri esecutivi dei membri delle squadre RABIT e degli agenti
distaccati, e che si valuti se FRONTEX debba assumere direttamente le guardie di
frontiera oppure se debba acquisire o prendere in leasing le attrezzature per le
operazioni permanenti.
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Seguono, in sintesi, le raccomandazioni della Commissione:
A BREVE TERMINE
1. Attrezzature tecniche
Sfruttare appieno il potenziale di CRATE e gli impegni degli Stati membri per
tutte le attività dell'Agenzia.
2. Reparti specializzati
Prevedere la creazione di reparti specializzati nelle aree geografiche pertinenti.
3. Rapporto tra operazioni congiunte e rete europea di pattuglie
FRONTEX esamini in quale modo combinare le operazioni semipermanenti con
l'attività della rete europea di pattuglie.
4. Analisi dei rischi
Privilegiare le analisi dei rischi congiunte con Europol, con le organizzazioni
internazionali e con i paesi terzi interessati, e un ricorso più frequente ad analisi
dei rischi congiunte orientate geograficamente e/o tematicamente con i partner
rilevanti.
5. Gestione di ICONet
Affidare a FRONTEX la gestione di ICONet sulla base dell'attuale piattaforma
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tecnica o di un'altra (sistema di informazione FRONTEX).
6. Gestione del CIREFI
Incaricare FRONTEX di centralizzare lo scambio di informazioni operative in
materia di immigrazione illegale.
7. Attrezzature tecniche proprie
Garantire la disponibilità di mezzi tramite l'acquisizione da parte di FRONTEX di
attrezzature proprie per il controllo e la sorveglianza delle frontiere – anche ad
uso delle squadre RABIT.
8. Rimpatrio
Rafforzare il ruolo di FRONTEX nelle operazioni di rimpatrio e valutare la
possibilità di servirsi di CRATE per la condivisione dei mezzi tecnici fra gli Stati
membri.
9. Formazione
La formazione destinata alle guardie di frontiera deve tenere in debito conto e
includere le disposizioni della normativa europea e internazionale in materia di
asilo, il diritto del mare e i diritti fondamentali. FRONTEX predisponga corsi di
formazione specialistici su questi aspetti, in modo da aumentare il numero di
guardie di frontiera con le necessarie qualifiche e da contribuire a un approccio
coerente delle situazioni che richiedono il coordinamento di operazioni di ricerca
e salvataggio.
10. Ricerca
Realizzare progetti comuni diretti a collaudare le nuove tecnologie in situazioni
reali, valutarne la fattibilità e l’impatto sulle attuali procedure ai valichi di frontiera.
A LUNGO TERMINE
1. Valutazione Schengen
Il meccanismo di valutazione Schengen è attualmente oggetto di riesame. La
Commissione presenterà una proposta in merito nel secondo semestre del 2008.
In questa prospettiva è evidente che FRONTEX potrebbe fornire un valore
aggiunto alle valutazioni Schengen grazie all’esperienza nel controllo e nella
sorveglianza delle frontiere esterne e ai potenziali collegamenti con le altre sue
attività, in particolare la formazione e l'analisi dei rischi.
2. Cooperazione con paesi terzi
Dare priorità al rafforzamento della cooperazione con i paesi terzi individuati
come zone problematiche nel quadro delle operazioni congiunte coordinate da
FRONTEX. Valutare la possibilità di estendere l'attuale mandato di FRONTEX
per consentire all'Agenzia di realizzare progetti pilota i cui beneficiari siano paesi
terzi.
3. Coordinamento operativo futuro
Avviare una riflessione approfondita sulla strategia a lungo termine che
comprenda le questioni relative alla creazione di una Guardia di frontiera dell’UE.
4. Sorveglianza di frontiera
FRONTEX assuma il ruolo di piattaforma per lo scambio di informazioni in un
futuro sistema europeo di sorveglianza delle frontiere, e si incarichi dello sviluppo
di un progetto di intelligence prefrontaliera.
5. Dogane e integrazione orizzontale
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Sostenere con progetti pilota a livello europeo il coordinamento delle attività delle
autorità doganali nazionali e delle autorità nazionali preposte al controllo delle
frontiere. FRONTEX, la Commissione e gli Stati membri esaminino la possibilità
di condurre attività congiunte dirette dall’Agenzia, in coordinamento con progetti
di cooperazione delle autorità doganali nazionali.
Per maggiori informazioni sulle attività del vicepresidente Frattini si veda il sito:
http://www.ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/index_en.htm
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