Deliberazione n. 60 /2014
La CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LIGURIA
composta dai seguenti magistrati:
Ennio COLASANTI
Presidente
Angela PRIA
Consigliere
Alessandro BENIGNI
Primo Referendario
Francesco BELSANTI
Primo Referendario
Donato CENTRONE
Referendario
Claudio GUERRINI
Referendario (relatore)
nella camera di consiglio del 22 ottobre 2014 ha assunto la seguente
DELIBERAZIONE
Vista la lettera n. 41401 dell’11 settembre 2014, trasmessa dal Presidente del
Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria con nota n. 78 del 16 settembre 2014 –
assunta al protocollo della segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei
conti per la Liguria il 17 settembre 2014 con il n. 0002759-17/09/2014-SC_LIG-T85-A –
con la quale il Sindaco del Comune di Rapallo ha rivolto alla Sezione una richiesta di
parere ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 70/2014 del 22 ottobre 2014 che ha deferito la
questione all’esame collegiale della Sezione;
Udito il magistrato relatore dott. Claudio Guerrini;
PREMESSO:
Il Sindaco del Comune di Rapallo ha formulato una richiesta di parere in ordine alla
corretta applicazione dell’articolo 92, comma 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
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163, concernente il riconoscimento di incentivi alla progettazione di opere pubbliche a
favore del personale dipendente dell’amministrazione.
In essa si legge che, per l’esecuzione di diverse opere di manutenzione ordinaria e
straordinaria di immobili, strade ed aree pubbliche, l’Amministrazione Comunale,
nell’ottica di ridurre le spese per consulenze, ha affidato a propri dipendenti gli incarichi
rispettivamente di, responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori,
coordinatore della sicurezza e collaudatore. Tra le opere in questione vengono
menzionate, a titolo esemplificativo, gli interventi per la manutenzione di murature,
intonaci e pitturazioni di edifici pubblici, implicanti l’uso di ponteggiature per lavorazioni in
elevazione, nonché lavori stradali quali scarifiche, asfaltature, ricostruzione di muri e
sostegni di protezione stradale, comportanti l’uso di macchinari complessi in cantieri ad
alta responsabilità in termini di sicurezza e gestione della viabilità.
Ciò premesso, il Sindaco del Comune chiede specificamente se l’incentivo di cui al
citato art. 92, co. 5, d.lgs. n. 163/2006 possa essere riconosciuto anche in relazione a
lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria riguardanti la realizzazione di opere
pubbliche alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione e che comportano
l’allestimento
di
cantieri
edili
o
stradali
nonché
l’affidamento
di
incarichi
procedurali/esecutivi di responsabilità, tipo quelli esemplificativamente indicati.
CONSIDERATO IN DIRITTO:
1.
La richiesta di parere risulta ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale in
quanto sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’ente e trasmessa tramite il
Consiglio delle Autonomie Locali, nel rispetto quindi delle formalità previste dall’art. 7, co.
8, l. n. 131/2003.
2.
Valutazione positiva, in punto di ammissibilità, va espressa anche con riguardo al
profilo oggettivo, considerato che il quesito posto involge l’interpretazione di una
disposizione normativa che stabilisce una connessione tra gli stanziamenti previsti per la
realizzazione di lavori pubblici e il relativo utilizzo da parte degli enti locali per spese di
personale e, quindi, rientra senz’altro nella nozione di “contabilità pubblica” strumentale
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all’esercizio della funzione consultiva delle sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti.
3.
Nel merito, occorre anzitutto premettere che la disposizione di cui si discute, ovvero
l’art. 92, co. 5, d.lgs. n. 163/2006 (così come il successivo comma 6 relativo agli incentivi
per la redazione di atti di pianificazione), è stata recentemente abrogata dall’articolo 13,
comma 1, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla
legge 11 agosto 2014, n. 114. La disciplina relativa alla incentivazione della progettazione
interna è stata quindi oggetto di riconsiderazione ad opera del successivo articolo 13-bis,
d.l. n. 90/2014, che ha a tal fine inserito all’art. 93, d.lgs. n. 163/2006, in particolare, i
nuovi commi 7-bis e 7-ter.
In ogni caso, tanto la suddetta abrogazione quanto la nuova disciplina (che non
interviene a titolo di interpretazione autentica della precedente) non hanno effetto
retroattivo e pertanto non valgono che per l’avvenire. Tale evenienza è nota al Comune
istante che, infatti, nelle premesse, riferisce la richiesta di parere alle attività compiute in
vigenza della disposizione oggi soppressa, in relazione alle quali sopravvive appunto
l’interesse del Comune ad ottenere i chiarimenti invocati a questa Sezione.
4.
Il tema dei presupposti e delle modalità applicative dell’art. 92, co. 5, d.lgs. n.
163/2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione
delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) è già stato diffusamente affrontato dalla
giurisprudenza contabile in sede consultiva e numerose pronunce hanno riguardato, in
particolare, proprio la questione della possibilità di ricomprendere nell’ambito di
operatività della norma anche ipotesi di interventi di manutenzione ordinaria o
straordinaria fatti eseguire dagli enti locali (oltre a Sezione controllo Lombardia n.
72/2013, Sezione controllo Liguria n. 24/2013 e Sezione controllo Piemonte n. 39/2014,
ricordate dal Comune nell’istanza di parere, si menzionano altresì Sezione controllo
Lombardia n. 442/2013 e n. 188/2014, Sezione controllo Piemonte n. 8/2014 e n.
97/2014, Sezione controllo Toscana n. 293/2012, n. 459/2012 e n. 15/2013).
Ne emerge un orientamento essenzialmente consolidato anzitutto per quanto attiene
all’inquadramento dei profili generali della materia.
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Come noto, l’art. 92, co. 5, d.lgs. n. 163/2006, allo scopo di contenere i costi di
realizzazione delle opere pubbliche mediante la valorizzazione nelle varie fasi dell’apporto
di professionalità interne alle amministrazioni, prevede e disciplina la corresponsione di un
incentivo al personale dipendente delle amministrazioni impegnato in specifiche attività
collegate alle procedure di affidamento ed esecuzione di appalti pubblici, e cioè, al
responsabile del procedimento e agli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché ai loro collaboratori.
E’ stato chiarito che in questo caso il legislatore, riconoscendo un compenso
ulteriore e speciale per prestazioni comunque rientranti nell’attività d’ufficio del
dipendente, opera in via di eccezione rispetto ai generali principi di onnicomprensività e
determinazione contrattuale della retribuzione dei dipendenti pubblici.
Come tale, la disposizione in esame si presta a stretta interpretazione e, in base
all’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, non può applicarsi in via analogica.
Secondo il disposto normativo, la definizione della disciplina di dettaglio per la
ripartizione e l’attribuzione dell’incentivo ai dipendenti beneficiari è rimessa alla
contrattazione decentrata i cui esiti sono assunti in un regolamento adottato da ciascuna
amministrazione.
Sulla
base
delle
indicazioni
offerte
dal
dettato
legislativo,
la
giurisprudenza contabile ha individuato i punti fermi che devono essere rispettati nel
regolamento interno: per l’esame complessivo degli stessi si rimanda semplicemente alle
pronunce sopra segnalate, oltre che per ragioni di brevità espositiva anche perché essi
sono in tutto condivisi da questa Sezione e verosimilmente conosciuti dall’Ente istante
come risulterebbe dal tenore della richiesta di parere.
5.
Venendo al tema oggetto di tale richiesta, l’analisi complessiva delle varie pronunce
di Sezioni regionali di controllo già intervenute in materia consente altresì di enucleare gli
specifici caratteri e condizioni che devono ricorrere nei casi di interventi di manutenzione
perché ad essi possa ritenersi applicabile il sistema incentivante considerato.
5.1. In linea generale, muovendo dal dato letterale offerto dagli artt. 90, co. 1 e 92, co.
1, d.lgs. n. 163/2006, in cui è fatto espresso riferimento ai concetti di “opera” e “lavori”, è
stato unanimemente acclarato che la possibilità di corrispondere l’incentivo in parola è
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limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, i cui connotati sono normativamente
definiti negli artt. 7 e 8 del Codice dei contratti pubblici, con conseguente divieto di
estensione agli appalti di fornitura o servizi.
Con riferimento al campo di attività che qui interessa, il suddetto approdo
interpretativo è stato specificato anzitutto nel senso che il c.d. “incentivo alla
progettazione” non può essere riconosciuto per qualunque intervento di manutenzione
ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di manutenzione riferiti
alla realizzazione di un’opera pubblica.
E’ chiaro che, al riguardo, viene in primo luogo in rilievo la distinzione dei lavori di
manutenzione rispetto ai servizi di manutenzione.
Il Codice dei contratti pubblici si limita a comprendere la manutenzione tra i lavori di
cui al già menzionato art. 3, comma 8 ed allo stesso tempo, nel successivo comma 10
dell’art. 3, ai fini della definizione degli appalti pubblici di servizi rinvia per l’oggetto alle
prestazioni indicate nell’allegato II in cui sono menzionati anche i servizi di manutenzione
e riparazione (Allegato II A, categoria 1). Il regolamento di esecuzione ed attuazione del
Codice, approvato con d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, definisce la manutenzione come “la
combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative, incluse le azioni
di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o un impianto nella condizione
di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione del progetto” (art. 3,
co. 1, lett. n). Elementi essenziali perché possa parlarsi di lavori di manutenzione
appaiono quindi l’inerenza ad un’opera, la finalità di ripristino funzionale, l’approvazione di
un progetto. In ogni caso, dovrà porsi attenzione ai criteri distintivi affermati dalla
giurisprudenza (specialmente amministrativa) da cui deriva, tra l’altro, la precisazione per
cui la manutenzione può rientrare nell’ambito dei lavori – e non in quello dei servizi –
sempre che l’attività dell’appaltatore comporti la creazione di un aliquid novi, vale a dire
un’azione prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione,
la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul
piano strutturale e funzionale (Cons. Stato, Sez. V, 31 gennaio 2006, n. 348).
Si ritiene poi che, sotto questo specifico profilo, possano altresì assumere rilevanza i
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differenti caratteri che qualificano la manutenzione in ordinaria o straordinaria. Sul piano
normativo, ad esempio, sebbene riferito a specifico settore, si rinviene in proposito
l’articolo 3, comma 1, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico in materia edilizia) che
distingue la manutenzione straordinaria per il fatto che gli interventi riguardano opere e
modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti strutturali degli edifici, mentre quella
ordinaria consiste in attività di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture e in
quelle volte ad integrare o mantenere l’efficienza di impianti.
5.2. In base agli stessi riferimenti normativi dianzi considerati si è poi affermato che
presupposto per l’applicazione dell’incentivo è che alla base dei lavori di manutenzione
riferiti ad un’opera pubblica vi sia una necessaria attività di progettazione.
Tale assunto è stato anche precisato nel senso che l’attività di progettazione
richiesta ai fini in esame è quella cui si riferiscono gli articoli 90, 91 e 93 del Codice dei
contratti
pubblici,
articolata
in
varie
fasi
secondo
differenti
livelli
di
successivi
approfondimenti tecnici. Se in regime ordinario tali livelli sono i tre corrispondenti alla
progettazione, rispettivamente, preliminare, definitiva ed esecutiva, va ricordato che, in
base all’art. 105 del già citato regolamento attuativo del Codice, in taluni casi l’esecuzione
dei lavori di manutenzione può prescindere dall’avvenuta redazione ed approvazione del
progetto esecutivo (comma 1), mentre i contratti di lavori di manutenzione ordinaria
possono essere affidati sulla base di un progetto definitivo costituito almeno da una
relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo
metrico-estimativo, e dal piano di sicurezza e di coordinamento (comma 2).
Fatta salva quest’ultima eccezione (e comunque entro i termini in cui essa è
prevista), ciò che va escluso è che, ai fini del riconoscimento dell’incentivo, all’attività di
progettazione come sopra identificata possano essere assimilati atti di altra natura, quali
ad esempio gli studi di fattibilità oppure quelli comunemente denominati “elaborati
progettuali”, come la stima sommaria delle opere da eseguire, l’elenco dei prezzi, la bozza
di contratto, eccetera.
5.3. Già con il citato parere n. 24/2013, peraltro adottato in esito ad istanza di codesto
Comune di Rapallo, questa Sezione si è espressa nel senso che, in presenza di lavori di
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manutenzione che assai difficilmente possono comportare problematiche progettuali di
particolare complessità, i dipendenti dell’ente coinvolti nelle attività considerate dall’art.
92, co. 5, Codice dei contratti pubblici, non hanno titolo a vedersi attribuito l’incentivo
previsto se l’espletamento di tali attività è ricompreso negli ordinari compiti d‘ufficio che
gli stessi sono tenuti ad assolvere, posto che per la relativa remunerazione vale in tal
caso il trattamento fondamentale ed accessorio contrattualmente previsto.
Tale assunto, essenzialmente ispirato a un criterio di ragionevolezza, risulta oggi
suffragato dalla posizione su cui si è attestata altra articolazione regionale della Corte dei
conti
secondo
cui,
con
espresso
riferimento
(esemplificativo)
a
taluni
lavori
di
manutenzione ordinaria o straordinaria, sarebbe lecito attendersi che i regolamenti interni
delle amministrazioni fissino una soglia minima di rilevanza tecnica dei lavori e delle opere
(in termini di entità dell’importo e/o di complessità), al di sotto della quale non sia
prevista la corresponsione di alcun incentivo aggiuntivo, trattandosi di fattispecie in cui
obiettivamente non è richiesta un’attività di progettazione quale richiamata negli artt. 9093 del Codice (Sezione controllo Puglia n. 33/2014 e n. 114/2014).
5.4. In base all’art’ 125, co. 6, Codice dei contratti pubblici, la manutenzione di opere od
impianti rientra tra i lavori eseguibili in economia.
Come noto, in linea generale la previsione della possibilità per le amministrazioni di
operare,
sia
pur
entro
importi
e
per
categorie
di
prestazioni
legislativamente
predeterminati, mediante procedure semplificate quali sono quelle con cui si effettuano le
c.d. “spese in economia”, risponde alle esigenze emerse dalla constatazione che il ricorso
sistematico a procedure di evidenza pubblica, di regola implicanti costi non trascurabili in
capo alle stazioni appaltanti per l’espletamento di gare, finirebbe in taluni casi per
contrastare con i principi di economicità e buon andamento dell’attività amministrativa.
Ebbene, secondo l’orientamento comune maturato nella giurisprudenza contabile in
sede consultiva, nei casi di lavori di manutenzione eseguiti in economia l’art. 92, co. 5,
del Codice dei contratti pubblici non trova applicazione ove venga meno il necessario
presupposto di una procedura ad evidenza pubblica, ove cioè non vi sia svolgimento di
una gara alla cui base sia posto l’importo cui è normativamente commisurato l’incentivo in
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questione.
6.
Ciò riferito, si evidenzia tuttavia che la verifica del ricorrere dei presupposti sopra
ricostruiti è rimessa, nei singoli casi, a ciascun ente, il quale può già conformare alle
indicazioni fornite la propria regolamentazione in materia. D’altronde, anche nel caso in
esame, per quanto siano forniti diversi dettagli delle tipologie di lavori di manutenzione
sottoposte alla valutazione di questo Collegio, solamente gli organi dell’Ente deputati ad
assumere le determinazioni previste sono in grado di disporre di tutti gli elementi
informativi e di giudizio relativi alla fattispecie amministrata e di stabilire di conseguenza
se sussistono le condizioni per l’erogazione dell’incentivo (a titolo dimostrativo si osserva,
ad esempio, che, in base alla richiesta di parere esaminata, non è dato sapere se l’attività
di progettazione svolta risponda ai requisiti sopra indicati, oppure se i lavori siano eseguiti
in economia).
Quello che questa Sezione può aggiungere è che, dalla ricostruzione operata, gli
spazi per il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione in caso di attività manutentive
appaiono
in
concreto
alquanto
ristretti,
specialmente
per
quanto
concerne
la
manutenzione ordinaria che, infatti, in diverse delle pronunce segnalate è esclusa tout
court dal novero dei lavori incentivabili ex art. 92, co. 5.
Non appare casuale, a questo proposito, che la nuova disciplina della materia, come
visto introdotta dall’art. 13-bis, d.l. n. 90/2014, pur ricalcando in linea di massima quella
dell’art. 92, co. 5 in esame, tuttavia esclude espressamente le attività manutentive dalle
opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la
progettazione e l’innovazione (art. 93, co. 7-ter, d.lgs. n. 163/2006).
8.
Un’ultima notazione, sebbene non risponda all’oggetto di un quesito posto dal
Comune,
viene
riservata
all’incarico
di
coordinatore
della
sicurezza
nella
fase
dell’esecuzione che nella richiesta di parere viene ricompreso tra quelli per cui è viene
ipotizzato il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione. Tale tipo di figura, infatti,
non rientrerebbe in realtà nell’elenco dei possibili beneficiari previsto dall’art. 92, co. 5,
d.lgs. n. 163/2006.
Al riguardo, per l’individuazione dei limiti e delle condizioni alla cui presenza il
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sistema incentivante si ritiene nondimeno applicabile anche per lo svolgimento di tale
mansione si rinvia alla già menzionata deliberazione n. 114/2014 Sezione controllo Puglia
le cui conclusioni al riguardo sono pienamente condivise da questo Collegio.
P.Q.M.
nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo della Corte dei
conti per la Liguria sulla richiesta avanzata dal Comune di Rapallo.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del funzionario preposto
all’attività di supporto della Sezione, al Sindaco del Comune.
Così deliberato in Genova nella camera di consiglio del 22 ottobre 2014.
Il Magistrato Estensore
Il Presidente
(Claudio Guerrini)
(Ennio Colasanti)
Depositata in Segreteria il 24 ottobre 2014
Il Funzionario Preposto
(Dott. Michele Bartolotta)
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