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DOCUMENTI
CNEL
POLITICHE DEI TRASPORTI
ROMA 1994
2
INDICE
Premessa ................................................................................. Pag.
7
“LE PRIVATIZZAZIONI NEL SETTORE DEI TRASPORTI: IL RUOLO DEGLI
(Seminario
13 gennaio 1993) ..................................................................... ”
11
INTRODUZIONE
Giuseppe De Rita ..................................................................... ”
13
PRESENTAZIONE
Sante Bianchini ........................................................................ ”
16
ENTI DI GOVERNO E DELLE SOCIETÀ DI GESTIONE”
RELAZIONE DI BASE
Ernesto Stagni ......................................................................... ” 17, 84
INTERVENTI
Antonio D’Amico ....................................................................
Emilio Maraini ........................................................................
Renzo Brunetti .........................................................................
Nicola Proto .............................................................................
Pierfranco Faletti .....................................................................
Sergio Cofferati .......................................................................
Guido Cremonese ....................................................................
Angelo Braggio .......................................................................
Arnaldo Chisari .......................................................................
Paolo Brutti ..............................................................................
”
”
”
”
”
”
”
”
”
”
33
38
42
46
48
53
60
62
65
68
3
Salvatore Accardo ...................................................................
Sante Bianchini ........................................................................
Salvatore Frisella .....................................................................
Lorenzo Necci .........................................................................
pag.
”
”
”
72
75
77
80
CONCLUSIONI
Giancarlo Tesini ....................................................................... ”
87
“IL RISANAMENTO DELLE GESTIONI” (Seminario 25 febbraio 1993) ”
99
INTRODUZIONE
Giuseppe De Rita ..................................................................... ”
101
PRESENTAZIONE
Sante Bianchini ........................................................................ ”
103
RELAZIONE DI BASE
Ernesto Stagni ......................................................................... ”104,171
INTERVENTI
Daniele De Giovanni ...............................................................
Giorgio Bucchioni ...................................................................
Giovanni Coguccione ..............................................................
Luciano Mancini ......................................................................
Angelo Sanza ...........................................................................
Felice Cecchi ...........................................................................
Antonio D’Amico ....................................................................
Giuseppe Sciarrone ..................................................................
Guido Rinaldi Baccelli ............................................................
Giovanni Moro ........................................................................
Nicola Proto .............................................................................
Bruno Musso ...........................................................................
”
”
”
”
”
”
”
”
”
”
”
”
119
123
128
133
137
142
147
150
156
160
165
169
CONCLUSIONI
Giancarlo Tesini ....................................................................... ”
174
“LE RISORSE, GLI INVESTIMENTI E I FINANZIAMENTI” (Seminario 6 aprile 1993) ................................................................ ”
185
RELAZIONE DI BASE
Sante Bianchini ........................................................................ ”187,277
4
INTERVENTI
Arnaldo Chisari .......................................................................
Mario Collevecchio .................................................................
Bruno Cirillo ............................................................................
Bruno Salvi ..............................................................................
Fabio Capocaccia .....................................................................
Giorgio Bucchioni ...................................................................
Daniele De Giovanni ...............................................................
Cirillo Orlandi .........................................................................
Guido Cremonese ....................................................................
Ercole Incalza ..........................................................................
Giampaolo Basoli ....................................................................
Armando Verna .......................................................................
Ernesto Stagni .........................................................................
Fulvio Milano ..........................................................................
pag.215
” 225
” 231
” 234
” 240
” 243
” 249
” 251
” 256
” 259
” 262
” 267
” 269
” 274
CONCLUSIONI
Giancarlo Tesini ....................................................................... ”
280
“TRASPORTI E MOBILITÀ URBANA” (Seminario 9 giugno 1993)
”
289
INTRODUZIONE
Giuseppe De Rita ..................................................................... ”
291
RELAZIONE DI BASE
Sante Bianchini ........................................................................ ”
294
INTERVENTI
Ernesto Stagni .........................................................................
Mario Collevecchio .................................................................
Rocco Giordano .......................................................................
Felice Mortillaro ......................................................................
Felice Cecchi ...........................................................................
Giuseppe Sciarrone ..................................................................
Alberto La Porta ......................................................................
Marcello Serra .........................................................................
316
323
330
338
346
357
363
367
”
”
”
”
”
”
”
”
5
“LA SICUREZZA DEL CARICO” (Seminario 2 maggio 1994) ....... pag.373
RELAZIONE DI BASE
Sante Bianchini ........................................................................ ”
INTERVENTI
Luigi Rossi ..............................................................................
Giacomo Sarzina .....................................................................
Maurizio Pasini ........................................................................
Francesco Ronchin ..................................................................
Ferdinando Catella ...................................................................
Ernesto Stagni .........................................................................
M. Linda Piva Nevano .............................................................
Giuseppe Meroni .....................................................................
Arnaldo Solimano ...................................................................
Mauro Lapi ..............................................................................
Antonio Giacoma ....................................................................
Nicolò Salis .............................................................................
Nunzio Rapisarda ....................................................................
375
” 381
”386,420
” 390
” 392
” 394
” 396
” 399
” 403
” 406
” 410
” 413
” 417
” 423
CONCLUSIONI
Sante Bianchini.......................................................................... ”
426
ALLEGATO
OSSERVAZIONI E PROSPOSTE su
“La riforma del Ministero dei Trasporti” ................................... ”
6
429
Premessa
Con intese formali intercorse nel luglio ’92, fra il Ministero dei
Trasporti (Ministro On. G. Tesini) e la Presidenza del CNEL, si è dato
luogo ad uno specifico percorso di approfondimento dei più rilevanti
problemi di struttura e di riforma riguardanti il comparto dei trasporti.
L’interesse del Ministro dei Trasporti era costituito dalla acquisizione di posizioni concertate fra le parti sociali su problemi d’ordine
generale quali la riforma dei porti, la riforma del trasporto pubblico locale, il processo di separazione fra attività di indirizzo e di controllo e
attività di gestione, l’introduzione di contenuti di concorrenza e di privatizzazione nelle gestioni.
L’interesse delle parti sociali, rappresentate nel CNEL, è costituito
dall’evitare che i rilevanti interessi in gioco finiscano per penalizzare
l’interesse generale e rendano invece compatibile l’azione di governo e
di riforma con le domande di mobilità di tutti i ceti e con le esigenze di
trasporto delle merci che assillano le imprese. Il lavoro dipendente, in
particolare, teme che il fattore lavoro rimanga la sola variabile sulla
quale agire per ridurre i costi delle imprese e che la politica tariffaria finisca per trasferire sui salari altri oneri oltre quelli esistenti.
Si è perciò costituito un gruppo di lavoro misto Ministero dei Trasporti-CNEL coordinato dal Vice Presidente del CNEL, S. Bianchini
unitamente al Presidente della II Commissione CNEL, C. Sacchi.
7
Il primo seminario è stato tenuto il 13 gennaio 1993 sul tema “Le
privatizzazioni nel settore dei trasporti: il ruolo degli Enti di governo e
delle società di gestione”, relatore il Prof. Ing. E. Stagni.
Il secondo seminario il 25 febbraio 1993 ha trattato del “Risanamento delle gestioni: modelli istituzionali e gestionali, efficienza e produttività, rapporti con i cittadini”, relatore Prof. Ing. E. Stagni.
Il 6 aprile 1993 il terzo seminario ha affrontato il tema “Programmare per risorse: gli investimenti e i finanziamenti, pubblici e privati,
nazionali ed internazionali”, relatore il Vice Presidente del CNEL Sante
Bianchini.
Il 9 giugno 1993, il quarto seminario ha affrontato il tema “Trasporti e mobilità urbana”, relatore il Vice Presidente del CNEL Sante
Bianchini.
Il 28 ottobre 1993, d’intesa con la Direzione Generale della programmazione e del coordinamento (POC) del Ministero dei Trasporti è
stato presentato presso il CNEL, in coerenza con il lavoro svolto, il
Conto Nazionale dei Trasporti, edizione 1993.
La pubblicazione degli atti dei seminari tenuti dal CNEL sui trasporti rende superflua l’indicazione diffusa dei contenuti di maggior livello evidenziati dal lavoro svolto.
Dall’ottobre ’93 è invece iniziato un lungo lavoro di approfondimento sui problemi del trasporto merci.
Nel percorso di lavoro citato, condotto con ampie e articolate audizioni degli operatori, delle amministrazioni e delle imprese, il 2 maggio
1994 si è tenuto il seminario sul tema della “Sicurezza del carico nel
trasporto merci su strada” con relazioni congiunte del CNEL (Vicepresidente S. Bianchini) e della Confindustria.
Dal gennaio ’94 il gruppo di lavoro, coadiuvato dagli esperti G.
Marletto e M.L. Piva, si è occupato di condurre un lavoro di confronto
sulle ipotesi di riforma del Ministero dei Trasporti. Sulla materia si è
svolto un seminario ristretto in data 18 marzo 1994 e un Forum dal titolo “La riforma del Ministero dei Trasporti”, che si è tenuto il 3 maggio
1994. L’Assemblea del CNEL, nella seduta del 10 maggio 1994, ha
approvato un testo di osservazioni e proposte sulla riforma del ministero dei Trasporti.
8
L’esame dei problemi dei trasporti in sede CNEL - oggetto di questa pubblicazione - ha consentito di evidenziare i punti cruciali di squilibrio e di riforma che è necessario affrontare per adeguare il sistema di
trasporti alle esigenze del paese ed alla prevedibile evoluzione della domanda.
I maggiori squilibri emersi a livello di sistema sono sintetizzabili
nel modo seguente:
- modesta infrastrutturazione ferroviaria (ultimi nella CEE in rapporto
al numero di abitanti);
- rilevante infrastrutturazione stradale (primi nella CEE in rapporto al
numero degli abitanti);
- modesta infrastrutturazione di metropolitane (103 km di linee nel 1993);
- introiti del traffico che non superano mediamente il 25% delle spese
di esercizio nelle ferrovie e nelle aziende di trasporto pubblico locale;
- scarso coordinamento della politica dei trasporti circa l’uso delle varie modalità e sulla destinazione degli investimenti. Questi ultimi
vengono sostanzialmente distribuiti a pioggia con scarsa attenzione
alle priorità ed alla redditività.
Ne risulta un sistema pressoché monomodale nel trasporto merci
con costi rilevanti per la collettività. Nel trasporto passeggeri, in specie
nelle aree metropolitane, una prevalenza eccessiva del trasporto individuale su quello collettivo.
Sono in tal modo rilevanti le diseconomie di sistema: dalla sottoutilizzazione dei mezzi e delle infrastrutture, ad una minore produttività
del personale, alla scarsa efficienza dei costruttori di mezzi di trasporto
collettivi.
Le indicazioni emerse nei seminari riguardano:
- la unificazione delle competenze dello Stato con la creazione di un
Ministero dei Trasporti al quale competano anche le decisioni su tutte
le infrastrutture di trasporto;
- la creazione di un fondo unico per gli investimenti che consenta selezione e programmazione degli interventi;
- la separazione dei compiti di indirizzo e di controllo dai compiti di
gestione;
9
- la diffusione del modello S.p.A. nelle gestioni e, per quanto possibile,
nella proprietà con il contemporaneo intervento del contratto di programma e degli atti di concessione fra proprietà e società di gestione;
- una politica di integrazione e di intermodalità che accresca l’uso ottimale delle varie modalità;
- per il trasporto urbano l’urgenza di una politica che si rivolga alle metropolitane, alle corsie ed alle strade riservate al mezzo collettivo, con
la predisposizione di aree di interscambio modale e di parcheggi;
- una politica tariffaria che avvicini maggiormente le entrate ai costi ed
alla media europea di tale rapporto.
In termini generali si tratta di riequilibrare a favore delle ferrovie
la quantità di domanda soddisfatta e di assegnare priorità al trasporto
collettivo rispetto al mezzo individuale.
Il sistema dei trasporti, per il quale la collettività spende oggi al di
sopra dei mille miliardi al giorno, abbisogna di un governo sistemico
che riordini politiche, indirizzi, gestioni per pervenire ad una maggiore
efficacia e ad una attenzione rispettosa delle esigenze di salvaguardia
ambientale e territoriale.
La presente pubblicazione degli atti del lavoro svolto vuole essere
un contributo alla conoscenza dei problemi del settore dei trasporti.
S. Bianchini
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LA PRIVATIZZAZIONE NEL SETTORE DEI TRASPORTI:
IL RUOLO DEGLI ENTI DI GOVERNO
E DELLE SOCIETÀ DI GESTIONE
- Seminario, 13 gennaio 1993 -
11
INTRODUZIONE
GIUSEPPE DE RITA, Presidente del CNEL
Devo soltanto darvi il benvenuto e spiegare il significato ed i contenuti di questo ciclo che abbiamo concordato con il Ministero dei Trasporti. Credo che chi ha seguito i lavori del CNEL negli ultimi anni, sa
che noi abbiamo avuto grandissima attenzione al problema delle reti;
nel giugno scorso abbiamo fatto una Conferenza nazionale sulle reti, ritenendo che la modernità e la competitività di un sistema economico
siano basate per l’80% sulla modernità delle proprie reti: la rete dei trasporti, la rete energetica, la rete delle telecomunicazioni.
Questa attenzione alle reti, come attenzione generica di grande impostazione, doveva poi scendere a livelli più operativi, più concreti, rete
per rete e il primo punto su cui abbiamo focalizzato la nostra attenzione
è stato questo dei trasporti. Vedere quali sono i nodi strategici fondamentali per la modernizzazione della rete dei trasporti in Italia significa
tentare di capire come un discorso, che finora è sempre stato fatto in
modo esigenziale, poi nei fatti diventa un fatto operativo, diventa non
soltanto un’esigenza politica, ma anche una decisione continuata all’interno della realtà del settore.
Per questo, dopo una serie di contatti, di approfondimenti e anche
di incontri con il Ministro dei Trasporti, abbiamo deciso di fare insieme, congiuntamente, anche se poi la sede è quella del CNEL, sette seminari di cui questo è il primo, dedicato appunto ai problemi della privatizzazione del settore. Il prossimo sarà quello relativo al risanamento
delle gestioni: i modelli istituzionali, i modelli gestionali, l’efficienza,
13
la produttività dei servizi, i rapporti con l’utenza, la “customer satisfaction” come possibilità di controllo dei meccanismi di gestione. Il terzo
sarà invece quello destinato alle risorse, risorse economiche, risorse di
investimento, di finanziamento, risorse private, risorse pubbliche, risorse
nazionali, risorse internazionali. Il quarto sarà invece relativo ai trasporti
e competitività internazionale, specialmente legato al problema dei trafori, per quanto riguarda i trasporti via terra, al problema della nostra integrazione con tutte le altre modalità di trasporto in termini di competizione internazionale. Gli ultimi tre saranno quasi monografici: uno è relativo alla mobilità urbana. Voi sapete che ormai la mobilità, il traffico
urbano sono la maggiore causa di tensioni, di conflitti, di titoli di giornali: dalle targhe alterne al blocco del traffico; poi trasporti e Mezzogiorno
perché tutti sappiamo che vale ancora di più per il Mezzogiorno quello
che ho detto per il sistema italiano nazionale, cioè senza reti infrastrutturali moderne, il Mezzogiorno non si sviluppa per le ragioni che, sia in
ambito urbano sia in ambito extraurbano, tutti conosciamo.
Questo gruppo di seminari è supervisionato da un gruppo di lavoro
misto, composto da due o tre rappresentanti del Ministero e due nostri; i nostri sono Bianchini, vice presidente del CNEL e Sacchi, presidente della
Commissione sulla competitività del sistema Italia. Questo è il quadro generale su cui ci muoviamo e su cui ci muoveremo nelle prossime settimane,
nei prossimi mesi. Riteniamo di chiudere entro giugno. Per ognuno dei seminari ci ripromettiamo come gruppo di supervisione, come gruppo di gestione di emettere una piccola sintesi dei nostri lavori. Non è un parere del
CNEL, è un parere di persone che si sono riunite specificamente su questo
argomento: questo è il metodo, l’impostazione e il riferimento generale del
lavoro. Oggi parliamo di privatizzazione nel settore. C’è una delicatissima
realtà nei processi di privatizzazione, che non è soltanto la realtà del rapporto fra responsabilità politica e responsabilità operativa. Sono talmente
tanti anni che ne parliamo, che ormai si può abbastanza tranquillamente dire che si può capire quali sono le responsabilità politiche che spettano alla
politica e quali sono le responsabilità operative di gestione, di organizzazione, di funzionalità del servizio che possono spettare ai privati.
Nella privatizzazione dei trasporti c’è anche un problema di responsabilità non solo politica, ma anche di revisione delle responsabilità proprietarie. Un’infrastruttura ferroviaria non può che essere proprietà, per certi versi, del potere pubblico. Che poi la gestione del servizio
14
venga fatta da altri, questo è un aspetto secondario. C’è un rapporto non
soltanto fra la responsabilità politica di indirizzo, controllo e programmazione e la responsabilità gestionale; c’è proprio, all’interno dei singoli settori, un confine ancora più difficile da definire, proprio nel momento in cui si organizzano i servizi fra responsabilità dell’ente di governo e responsabilità del gestore, fra responsabilità degli enti pubblici
operanti nel settore, dall’ente ferrovie alle società IRI, dalle Autostrade
all’Alitalia che in qualche modo sono sempre sul confine del rapporto
fra pubblico e privato. Ad esempio, in una privatizzazione del sistema
autostradale, la infrastruttura, quando dovessero essere infrastrutture
nuove, chi le paga? Lo Stato a cui resta, come responsabile della comunità, la proprietà o invece chi si avvia a fare il servizio?
Ci sono una serie di problemi che creano difficoltà: non è che si
prende un pezzo della società Autostrade e lo si vende agli emiri del
Kuwait o si prende un pezzo di Alitalia e lo si mette sul mercato internazionale. Ci sono dei problemi di proprietà, di collocazione, di responsabilità dell’infrastruttura che sono molto più difficilmente configurabili rispetto invece alla proprietà di un’azienda privata che in fondo ha il
suo capitale ed il suo patrimonio mobiliare.
Ci è sembrato quindi utile affrontare questo argomento, non soltanto perché è di moda il tema privatizzazioni, ma perché strutturalmente il
discorso sulle reti infrastrutturali - trasporti, telecomunicazioni, energia non è solo un problema di proprietà delle aziende che gestiscono i servizi, ma un problema di rapporto fra ente di governo, fra stato proprietario
e stato concessionario. Non possiamo fare un discorso sulle reti infrastrutturali pensando che il rapporto pubblico-privato sulle reti infrastrutturali sia uguale al rapporto pubblico-privato sulla SME, su un’azienda
che produce beni: è vero che ci sono anche gli autogrill ecc., ma è
un’azienda che produce beni. Si tratta di un aspetto su cui, se avessimo
cominciato la nostra riflessione da trasporti e ambiente probabilmente ci
saremmo trovati tutti d’accordo. Qui invece i problemi non sono ancora
neppure iniziati e quindi l’incontro di oggi prendiamolo tutti, come l’inizio di una lunga strada cercando di dipanare la matassa proprio dal punto
più difficile e imbrogliato. Se potessimo cominciare a sbrogliare questo
primo punto, forse poi anche gli altri aspetti (quelli del traffico locale,
quelli dell’organizzazione dei modelli gestionali, quello delle risorse)
potrebbero essere ancora più tranquillamente affrontati.
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PRESENTAZIONE
SANTE BIANCHINI, Vice Presidente del CNEL
Ringrazio il Presidente De Rita e non aggiungo nulla alle cose che
ha detto. Desidero solo ricordare che alla relazione che vi sottoporrà il
prof. Stagni ha collaborato l’intero gruppo di lavoro. Il problema che
avevamo davanti era in verità un po’ complesso perché, nei dibattiti in
corso, e sui mass media, con il termine di “privatizzazione” si intendono molte cose, fra l’altro, anche contraddittorie. Le otto pagine di relazione che il prof. Stagni illustrerà non hanno perciò la presunzione di
essere esaustive; in alcuni passaggi sono anche problematiche; fanno
cioè un’enunciazione, indicano delle soluzioni, ma anche delle controindicazioni, proprio perché la riflessione, che porteremo avanti per
tutto il semestre, consenta di arricchire le soluzioni a problemi sui quali,
non ci sono precedenti in Italia e scarseggiano esempi in Europa. Dobbiamo essere consapevoli, quanti operano in questo settore, che ci stiamo muovendo su un terreno nel quale non abbiamo esperienze giuridiche ed esperienze di applicazioni concrete. Gli Enti di governo, che dovrebbero svolgere la funzione proprietaria, non sono attrezzati per svolgere il ruolo proprietario così come il privato fa rispetto alle proprie
aziende. Nella medesima situazione si trovano i manager che dovranno
gestire le imprese: non sono affatto attrezzati, né hanno esempi di come
impostare un corretto rapporto gestionale con lo Stato azionista. Diciamo queste cose anche per compiere un atto di modestia rispetto a problemi complessi ed esperienze che sono tuttora da affrontare. La parola
al prof. Stagni.
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RELAZIONE DI BASE
ERNESTO STAGNI, esperto
Intanto permettetemi di ringraziare il presidente e il vicepresidente
del CNEL per avermi dato occasione di parlare ancora in questa sala
dopo oltre venti anni, essendo stato membro del CNEL per vari anni,
sotto la presidenza Campilli.
Noi abbiamo in primo luogo considerato il problema sotto il punto
di vista generale per le aziende produttrici di servizi; in secondo luogo i
problemi dei trasporti, nel settore dei trasporti pubblici e, soprattutto,
per quanto riguarda le Ferrovie dello Stato e le aziende di trasporto urbano, perché sono quelle in cui il procedimento della privatizzazione è
già iniziato ed è in corso; ma parleremo anche dei problemi del settore
marittimo e del settore aereo.
I trasporti hanno questo di diverso: che c’è un particolare rapporto
tra l’azienda esercente, che deve essere privatizzata, e lo Stato o altro
ente pubblico concedente.
Sotto l’aspetto generale, si possono individuare tre condizioni per
definire la privatizzazione di un’azienda: la forma societaria, la proprietà azionaria e il metodo di gestione; quindi vedete che questo primo argomento chiama in causa anche il secondo, che riguarda il risanamento
dell’azienda.
La forma societaria è nella gran parte dei casi la Società per Azioni, ed è una prima fase necessaria, ma evidentemente non sufficiente;
occorre però dire che la forma di società per azioni comporta elementi
che rendono già più snello il funzionamento dell’azienda anche - non
17
dovrebbe essere così - se la proprietà azionaria rimane per intero nelle
mani dello Stato o dell’ente pubblico; ciò perché abbiamo una maggiore autonomia organizzativa, una possibilità di arrivare a modifiche e decisioni in tutti i sensi, attraverso gli organi statutari e non attraverso gli
organi politici; e poi, accanto all’autonomia, anche una responsabilità
ben precisa degli amministratori, per quanto riguarda la gestione finanziaria e quindi i bilanci annuali e poliennali.
Soprattutto la società per azioni consente di differenziare in un
modo preciso l’esercizio del potere pubblico dalla gestione aziendale,
che oggi ancora in molti casi nelle aziende di Stato vengono confusi;
non solo, ma disciplinare anche correttamente i rapporti fra queste due
funzioni. Peraltro, come dicevo, non è la sola forma societaria che può
risolvere i problemi gestionali.
Il secondo punto: l’acquisto di parte del capitale sociale, da parte
dei privati, che dovrebbe arrivare fino alla quotazione delle azioni in
borsa e quindi alla piena accessibilità della proprietà azionaria, è condizionato dall’avere una remunerazione del capitale investito e quindi è
legato anzitutto a una esatta valutazione del patrimonio, cosa che non è
tra l’altro facile, ma anche ai risultati di gestione.
Occorre riconoscere però che la presenza di capitale privato, anche
se minoritario, può costituire uno stimolo per affrontare i maggiori problemi del risanamento economico; ben inteso che deve trattarsi di capitale privato di rischio, perché non avrebbe senso un flusso di capitale, la
cui remunerazione fosse garantita, in forma diretta o indiretta dallo Stato. Peraltro è il metodo di gestione, la terza condizione, che più caratterizza il concetto di privatizzazione, e cioè la scelta delle dimensioni
dell’azienda, l’uso dei fattori di produzione, tra cui oggi il lavoro umano è quello preponderante, la scelta del livello di esercizio e quindi la
determinazione delle tariffe o del prezzo di vendita dell’esercizio, allo
scopo di mettere l’azienda in condizioni competitive nel mercato.
Quando si verifichino in pieno le tre condizioni suddette, cioè forma societaria, piena accessibilità della proprietà azionaria, e metodo di
gestione indirizzato al mercato, il fatto che la partecipazione dello Stato
sia maggioritaria o minoritaria può anche avere un’importanza non determinante; tuttavia vi possono essere dei casi in cui gruppi privati, in18
teressati a queste aziende pubbliche possono eludere questa piena accessibilità al mercato dei capitali come sopraddetto, cioè al mercato
azionario e quindi appropriarsi della maggioranza di un’impresa di interesse pubblico: purtroppo se ne sono avuti degli esempi. In questi casi
va attentamente considerata o l’opportunità di mantenere la maggioranza azionaria da parte dello Stato o dell’ente pubblico, che è il metodo
più sicuro, o il metodo delle “golden share” o equivalenti, o dei patti
parasociali che però, abbiamo visto, talvolta, in questi casi recenti sono
stati aggirati.
Veniamo adesso al caso più particolare di aziende esercenti pubblici servizi, in particolare di trasporto, e qui vi sono difficoltà che non vi
sono in aziende produttrici, per esempio di beni o di altri tipi di servizi.
È infatti inevitabile che aziende di questo tipo, in particolare di
trasporti pubblici, coinvolgano aspetti sociali e di politica economica. È
vero che sull’aspetto sociale, in questi ultimi tempi, si è esagerato, come si sente dire dappertutto, e come si legge sui giornali; però un aspetto sociale, indubbiamente, nei trasporti pubblici c’è. Per esempio non si
può negare che il viaggio abituale casa-lavoro che oggi interessa oltre
metà degli utenti delle Ferrovie dello Stato e quasi tutti gli utenti dei
servizi urbani metropolitani e suburbani, rivesta aspetti di politica urbanistica, dell’uso del territorio, di limitazione dell’uso della vettura privata e di protezione dell’ambiente. Di fatto questi elementi, queste caratteristiche di questo tipo di trasporto condizionano la possibilità di finalizzare liberamente al mercato le dimensioni, i fattori di produzione e
le tariffe. Qui non vorrei essere frainteso, perché oggi tra le tariffe stracciate che si verificano non solo sulle Ferrovie dello Stato, ma anche su
moltissime aziende urbane, e il limite di mercato, c’è uno spazio amplissimo in cui ci si può anche fermare a metà strada, però non si può
arrivare al limite di mercato, a meno di non introdurre negli elementi
che condizionano il mercato anche quelle tali condizioni di politica urbanistica e ambientale. Per esempio, se a Milano le Ferrovie Nord o le
ex varesine, che sono quelle che hanno creato l’area metropolitana di
Milano a nord, praticassero delle tariffe a limite di mercato, noi vedremmo che tutti gli abitanti dell’hinterland milanese si riverserebbero,
in qualche decennio, sulla orribile periferia milanese e quindi otterrebbero un risultato che fin da oggi va messo sulla bilancia.
19
È innegabile che questa differenza c’è. E allora per questi motivi
ci sono tre particolari condizioni in cui sono esercitati i servizi pubblici
di trasporto, e di cui questo progetto di privatizzazione non può non tener conto.
I servizi pubblici di trasporto sono esercitati in regime di concessione e non di semplice autorizzazione, anche se la deregulation viene
talvolta magnificata. Oggi comunque c’è il regime di concessione e
l’ente concedente, mediante un atto di concessione, determina l’oggetto, la durata della concessione, gli obblighi di servizio, la disponibilità
del patrimonio pubblico, i controlli da parte dell’ente concedente stesso
e, soprattutto, stabilisce l’esercizio del potere pubblico in ordine ai rapporti giuridici tra concedente e concessionario.
Modernamente, all’atto di concessione oggi si accompagna un
contratto di programma poliennale, che stabilisce, per una durata più limitata, gli impegni reciproci, riguardanti gli incrementi infrastrutturali,
l’entità e la qualità dei servizi, i limiti tariffari per eventuali servizi sociali e i corrispondenti contributi finanziari, si chiamano come si vuole:
o acquisto di servizi, o contributi secondo le norme CEE, ma sono comunque contributi dello Stato a compenso di una limitazione del concetto di mercato.
Questo contratto di programma, ampiamente usato in Inghilterra in
Spagna e soprattutto in Francia per la stessa Société Nationale des Chemins de Fer, è uno strumento di attuazione dell’atto concessionale e con
carattere di bilateralità tra concedente e concessionario, mentre l’atto di
concessione, tradizionalmente, è un atto unilaterale.
Questi documenti e queste introduzioni sono necessarie e bisogna
tenerne conto quando si attua la privatizzazione. Bisogna invece segnalare il pericolo che l’atto di concessione reintroduca dalla finestra quei
vincoli che si sono tolti con la forma di società per azioni; per questo
l’atto concessionale deve essere il più possibile semplice e sintetico. Si
può dire che l’atto concessionale, oltre che parlare, deve anche saper tacere, nel senso di concedere all’azienda quello spazio che le si vuole attribuire.
Peraltro questa presenza di servizi sociali è un limite alla gestione
con puri criteri di mercato. Già le Ferrovie dello Stato anni addietro se
20
ne sono accorte, dividendo le linee in commerciali e non commerciali:
questo è uno dei punti più delicati della privatizzazione dell’azienda di
trasporti. Si aggiunga che lo Stato, in un’azienda di trasporto pubblico o
altro ente concedente, è presente sia come azionista, maggioritario per
adesso o minoritario in futuro in assemblea e con propri rappresentanti
in consiglio di amministrazione, sia come concedente, e quindi contraente e controllore dell’atto concessionale o del contratto di programma. Le due funzioni possono divenire in contrasto fra di loro e proprio
per quella presenza dei servizi sociali, perché, naturalmente, l’azionista
ha un certo interesse, il concedente ne ha un altro e quindi bisogna trovare un punto di compromesso: questo anche se le due funzioni diverse
fanno capo a ministeri o assessorati, nel campo dei comuni, diversi.
Anche il problema del personale in esubero, su cui torneremo alla
fine brevemente, fa parte di questo contratto di programma, perché è
una delle condizioni maggiori dell’uso di un fattore di produzione, anzi
del principale fattore di produzione.
Secondo punto: quando si tratti di patrimoni pubblici ingenti, come per esempio nelle Ferrovie dello Stato, ma anche in una grande
Azienda Municipale come quella di Milano, si deve considerare l’opportunità di separare la proprietà delle infrastrutture o più in generale
del patrimonio immobiliare, dalla gestione del servizio di trasporto che
utilizza le infrastrutture stesse, come avviene per esempio già oggi nelle
metropolitane.
Il complesso delle infrastrutture rimarrebbe così di proprietà del
concedente ente pubblico, quanto meno attraverso una forma privatistica, perché non credo che si possa arrivare a una disponibilità e una destinazione del patrimonio, come è necessario, attraverso il demanio dello Stato, che è per sua natura pesante e vincolante. Mentre la gestione
potrebbe essere aperta a uno o più organismi privati, sia pure sottostanti
a un atto di concessione e a un contratto di programma. Si tratta quindi
di una forma di privatizzazione che separa il patrimonio dalla gestione,
che evita una possibile distorsione, che è stata oggetto di critiche, da
parte dell’opinione pubblica, da parte degli esperti, e cioè una vendita
sistematica del patrimonio pubblico per sopperire a difficoltà finanziarie, anche se queste difficoltà non sono temporanee, ma sono abbastan21
za durature: ciò che invece negherebbe il vero significato della privatizzazione e cioè dell’inversione di tendenza, è eliminare i pericoli di un
facile indebitamento da parte dello Stato in queste aziende di gestione.
Terzo punto: è essenziale considerare l’indispensabile ruolo che
l’ente pubblico concedente, sia lo Stato, sia la regione o altro ente locale, deve esercitare nei riguardi dell’azienda in forma privata che esercita il pubblico servizio. Si tratta principalmente di un ruolo di pianificazione e di controllo: di pianificazione per quanto concerne l’inquadramento delle attività delle diverse aziende, l’orientamento degli investimenti e la distribuzione delle risorse soprattutto, inerenti sia all’atto
concessionale che al contratto di programma, ma anche sul livello dei
servizi e soprattutto sui rapporti con gli utenti.
È vero che parte di questi compiti, specialmente per la parte pianificazione, sono svolti oggi dal CIPET e in particolare dai suoi organi di
segreteria, ma è anche indubitato che tutto questo esige una diversa e
più idonea organizzazione del Ministero dei Trasporti che dia la possibilità all’ente concedente e, nel caso dello Stato, al Ministro, di esercitare i suoi compiti e poteri.
Veniamo adesso ai casi più concreti: il problema più complesso
sembra essere quello delle Ferrovie dello Stato. Se non uguali, molto simili sono i problemi che riguardano le maggiori aziende di trasporto
pubblico locale, dove l’aspetto sociale, anche nelle sue proporzioni reali, è più marcato.
Ne è un esempio, l’Azienda Tranviaria di Milano (abbiamo sentito
nei nostri lavori precedenti il suo direttore), perché l’Azienda tranviaria
di Milano può considerarsi, sia per dimensioni sia per importanza, per
numero di passeggeri e per entità di servizi, la seconda azienda in campo nazionale, ed è ancora sotto forma di azienda municipalizzata, come
erano le Ferrovie dello Stato dei nostri tempi. Riferendosi al caso delle
FS, sarebbe più che mai da considerare la separazione tra patrimonio
infrastrutturale e gestione del servizio.
Questo però avrebbe richiesto la creazione di una società immobiliare, di cui lo Stato fosse proprietario o almeno maggioritario, detentrice del complesso delle opere civili, impianti e materiali e costituente il
patrimonio storico ferroviario, e di un’altra società di esercizio, a cui
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venisse propriamente affidata la gestione e quindi l’uso del patrimonio
stesso per l’esercizio.
In effetti le cose non stanno così perché la FS SpA, come è stata
recentemente costituita e come è riconosciuto da un atto di concessione
che è in corso di approvazione e credo non abbia subito sostanziali modifiche, riunisce in sé la proprietà del compendio immobiliare e mobiliare già destinato dallo Stato all’esercizio del servizio pubblico di trasporto per ferrovia, e la concessione dei servizi e delle attività di trasporto, come elencate nello stesso atto, ivi compresi la progettazione e
la costruzione di nuove linee, in particolare del sistema italiano ad alta
velocità. È ben vero che nel già citato atto di concessione si parla della
possibilità di subconcessioni; anche nello statuto si parla della possibilità di subconcessione, ma questa dizione è ancora nebulosa e quindi mi
fa ritenere che sia tuttora in corso di studi.
Le FS, anche prima di trasformarsi in SpA, hanno, per dirla in gergo sportivo, giocato d’anticipo e hanno dato luogo ad altre due SpA, la
Metropolis e la TAV. La Metropolis, interamente di proprietà delle FS
ha come scopo la valorizzazione ed eventuale cessione o permuta di
parti del patrimonio immobiliare ferroviario, non più indispensabile al
servizio di trasporto.
La TAV invece, il cui capitale è per il 60% privato e per il 40%
delle FS, ha come scopo la costruzione della nuova rete ad alta velocità
che rimarrebbe quindi per tutta la durata di 30 anni - su questo avrei
piacere di qualche chiarimento, perché diversa è l’operazione finanziaria, e cioè la durata dell’operazione finanziaria e la durata della concessione - rimarrebbe quindi patrimonio della TAV stessa, mentre la relativa gestione, per quanto riguarda l’esercizio ferroviario, sarebbe di pertinenza delle stesse Ferrovie dello Stato e altre eventuali società per
azioni.
La prima è chiaramente una società immobiliare, sia pure di parte
del patrimonio; la seconda invece deve intendersi come una concessionaria di costruzione, o meglio, stando all’atto di concessione, di una subconcessionaria, perché anche la costruzione del sistema italiano ad alta velocità, oltre alla progettazione di esercizio, figura come oggetto di
concessione alle Ferrovie dello Stato SpA.
23
La situazione della TAV - e qui entriamo nel vivo di questo gioco
d’anticipo delle Ferrovie dello Stato, che è stato fatto con intenzioni più
che meritorie - deve ritenersi alquanto singolare. A parte il complesso
rapporto concessionale e subconcessionale con le Ferrovie dello Stato,
sta di fatto che la parte privata, cioè il consorzio bancario, fornisce il
60% del costo dell’opera, che sono circa 12.000 miliardi sui 20.000 per
l’asse Milano-Napoli, ottiene però il 60% della proprietà azionaria, per
tutta la durata almeno dell’operazione finanziaria, con un capitale propriamente di rischio di un decimo del complesso dell’operazione, cioè
1200 miliardi sui 2000 complessivi di capitale sociale - se dico qualche
inesattezza, prego i presenti di correggermi -, quindi 1200 miliardi di rischio, mentre il restante capitale, messo a disposizione dal gruppo privato, deve considerarsi un capitale di prestito anziché di rischio, né potrebbe essere altrimenti perché voi non trovate nessuna banca o consorzio bancario che metta come capitale di rischio una somma così ingente. Ed è un capitale di prestito perché i relativi oneri di ammortamento
degli interessi, a partire dall’inizio dell’esercizio dell’alta velocità, sono
garantiti dall’esercente Ferrovie dello Stato SpA, qualunque sia il risultato dell’esercizio.
Si aggiunge che la stessa FS SpA che oggi è per intero di proprietà
dello Stato italiano, fornisce il restante 40% del capitale necessario,
cioè gli 8000 miliardi, nonché gli interessi intercalari al capitale privato
prima dell’inizio dell’esercizio, e sia pure con un tetto che serve ad accelerare il compimento dell’opera.
Quindi, ad eccezione dei 1200 miliardi di rischio che mette il
gruppo privato, per tutto il resto, sia pure tramite la FS SpA, è lo Stato
italiano che rischia. Quindi questa operazione, nell’ambito del nostro
gruppo, è stata oggetto di discussione, è criticabile, è criticata, però bisogna fare qui un altro ragionamento e lo faccio anche a titolo personale, ma credo di interpretare molti presenti.
Se è vero che l’alta velocità costituisce un’opera veramente essenziale per il sistema di trasporti italiano, e io qui aggiungo, se è vero come è vero che l’alta velocità è una condizione di sopravvivenza delle
ferrovie, come si è dimostrata in Francia e come ancora non si è realizzata in Italia, nello stesso modo con cui le metropolitane sono una so24
pravvivenza del servizio pubblico urbano come le statistiche dimostrano, occorre anche dire che il Ministero dei Trasporti e le Ferrovie dello
Stato, vedendo le ultime difficoltà incontrate di fronte alla progettazione del sistema ad alta velocità, sono stati carenti in quello che riguarda
l’informazione e l’educazione dell’opinione pubblica; e di tempo ne
hanno avuto perché sono venti anni che si parla di questa alta velocità;
e di mezzi di informazione lo Stato ne ha e come; ma noi ci troviamo
oggi, per un problema così grave, di fronte a un’opinione pubblica che
ufficialmente si dichiara favorevole, ma praticamente pone mille ostacoli per la realizzazione dell’opera.
Stando così le cose, stante il proibitivo costo del denaro in Italia,
con le conseguenti difficoltà di reperire capitali sul mercato interno,
credo che non vi sarebbero state altre condizioni per avere un concorso
determinante di un gruppo bancario comunitario. Quindi non si può più
tornare indietro, anche se si possono porre critiche, perché condizione
per continuare è essere perseveranti su una certa strada, anche se non è
proprio la strada migliore.
Per contro si dovrà esigere che si evitino distorsioni di questa operazione finanziaria e distorsioni anche della proprietà azionaria; soprattutto che la maggioranza del capitale privato non possa indurre le Ferrovie dello Stato ad adottare, per i diversi problemi tecnici, difficili, inerenti alla costruzione dell’alta velocità, soluzioni improntate più ad accordi di politica industriale che alla reale convenienza tecnica ed economica e allo scopo da perseguire; sapete benissimo a che cosa alludo, anche se non mi dilungo perché questo richiederebbe troppo tempo.
A questo punto, per queste ragioni, vi è da considerare seriamente
quanto già detto, e cioè che la maggioranza azionaria dell’azienda Ferrovie dello Stato, prima concessionaria di tutto il complesso ferroviario, anche se ci saranno le subconcessionarie, compresa la rete dell’alta velocità,
sia da riservare allo Stato italiano, offrendo quindi soltanto la minoranza al
mercato azionario; e sarà anche difficile collocare la minoranza. Questo
anche perché c’è un inevitabile aspetto politico, nell’esercizio di una rete
ferroviaria di estensione nazionale e collegata alla rete europea.
Un altro argomento è quello di ridurre le dimensioni aziendali, riservando alle Ferrovie dello Stato l’esercizio di quelle linee commercia25
li o fondamentali, inclusa l’alta velocità, che si prestano ad una gestione, secondo criteri di mercato, almeno in misura prevalente, perché anche sulle linee fondamentali c’è una commistione di servizi sociali e di
servizi commerciali che non si possono separare. Questo comporta la
creazione di altre società per azioni locali, per l’esercizio di gruppi di linee di interesse prevalentemente locale, in cui si tratta di applicare la
legge 385/90 e in cui la maggioranza azionaria - anche su questo vi sarebbe da discutere perché debba essere maggioranza, ma la legge è così
- verrebbe costituita dalla stessa FS SpA, dagli enti locali interessati, riservando il restante azionariato a privati e soprattutto a imprese di trasporto in ambito regionale, agli esercenti di ferrovie concesse. Si tratta
quindi di gruppi di linee regionali, di cui non tutte hanno una ragione di
ulteriore sopravvivenza e che potrebbero quindi essere sostituite da servizi su strada, ma che possono comprendere servizi locali a intenso traffico e anche con prolungamenti sulla rete fondamentale, ma che, anche
se esercitate con criteri di massima economia, richiedono comunque degli aiuti esterni da parte dello Stato o dalla parte pubblica. Su questo la
legge è carente, perché non prevede un contratto di programma anche
fra Stato ed enti locali per queste ferrovie.
Comunque, queste ferrovie vanno scorporate dalle rete fondamentale delle Ferrovie dello Stato perché esigono metodi di esercizio, regolamenti e anche impostazione finanziaria ed economica, troppo diversa
da quella che è invece l’impostazione della rete fondamentale stessa,
che deve essere più improntata a livelli di mercato.
Analogamente, e qui c’è un altro aspetto interessante, potranno essere create delle società collaterali per funzioni strettamente di pertinenza delle Ferrovie dello Stato SpA, per esempio per le funzioni commerciali, per l’organizzazione del traffico combinato del servizio merci, per
la manutenzione del materiale rotabile, risolvendo, tra l’altro, l’annosa
questione delle officine. Queste SpA potrebbero avere anche una maggioranza azionaria privata e questo, se mi permettete, è un aspetto della
privatizzazione delle Ferrovie dello Stato di uguale importanza a quello
della partecipazione azionaria nell’azienda maggiore.
Veniamo adesso alle aziende di trasporto urbano; abbiamo scelto,
anche per ragioni particolari, l’azienda di Milano come l’esempio più
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significativo. Almeno sulla carta, il problema è meno complesso. Il patrimonio immobiliare è oggi in ogni caso di proprietà dell’ente concedente, anche attraverso consorzi, come è il caso di Bologna. A Milano
esiste anche una concessionaria di costruzione, la MM SpA, di intera
proprietà pubblica, per la rete di metropolitana; ma a Napoli, la MN
Metronapoli ha invece una larghissima maggioranza privata. Rimane il
problema dell’azienda esercente che oggi, a Milano come in molte altre
città e salvo poche eccezioni, è ancora sotto forma di azienda municipalizzata o consorziata secondo la legge del ‘29, quindi di totale proprietà
dello stesso ente concedente a cui di solito viene pagato un canone di
affitto, in generale più nominale che reale, per l’uso del materiale e delle infrastrutture. Si tratta quindi, per queste aziende, di far loro percorrere le stesse tappe di privatizzazione che sono in ballo per le ferrovie,
con la differenza che le aziende stesse sono soltanto di gestione e non
patrimoniali.
Un capitolo a parte meriterebbero le aziende esercenti i servizi automobilistici di linee extraurbane, dove negli anni ‘70, dopo il loro passaggio sotto la competenza regionale, si è avuta una corsa alla pubblicizzazione, molto spesso ingiustificata, mediante l’acquisto del pacchetto azionario di maggioranza delle relative società, da parte delle competenti amministrazioni, in generale provinciali. Queste pubblicizzazioni
hanno dato luogo in qualche caso, è doveroso riconoscerlo, ad un miglioramento della qualità del servizio, ma quasi sempre ad un peggioramento del risultato economico. Si pone quindi il problema del ritorno a
una gestione privata, previ i contratti di programma o convenzione con
l’ente concedente Regione. Il problema è reso più acuto dall’abolizione
del Fondo Nazionale dei Trasporti e quindi dalla responsabilità diretta
delle regioni nel finanziamento di queste aziende. Si può inoltre aggiungere che una più larga interpretazione dell’art. 2 della citata legge
385/90, potrebbe far rientrare parte di queste società esercenti private in
quelle società a capitale misto che dovrebbero scorporare le linee secondarie dalle Ferrovie dello Stato.
Nella Marina mercantile - qui accenno soltanto ai problemi, perché questi argomenti meriterebbero forse un supplemento del seminario
- la situazione è diversa: più che diversa è diversificata. Non esiste un
regime concessionale simile a quello dei trasporti pubblici terrestri, ma
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vi sono singole convenzioni; esiste altresì un gruppo di compagnie a capitale pubblico con i relativi problemi su cui sarebbe troppo lungo
soffermarsi.
Nel settore dell’aviazione civile, esiste invece tuttora, per il traffico interno, il regime concessionale; in campo internazionale e anche
nazionale, per quanto questo non abbia toccato ancora l’Italia, vi è il
problema della deregulation, che procede con alterne vicende e con risultati contraddittori, e anche su questo sarebbe opportuno un altro seminario. Può esservi anche in questo settore un problema di privatizzazione delle maggiori compagnie aeree che oggi sono tutte in forma di
società per azioni. Vi è comunque, nel settore dell’aviazione civile, un
problema di organizzazione della pubblica amministrazione, Civilavia,
dei rapporti con le compagnie aeree e soprattutto della distinzione tra i
compiti istituzionali ed i compiti operativi, cioè quelli di stazione appaltante per i lavori inerenti agli aeroporti.
Ma per entrambi i settori, marina mercantile e aviazione civile, vi
è il problema degli enti portuali ed aeroportuali, che offrono oggi, nei
riguardi della forma giuridica, in quelli della proprietà privata o pubblica, le più diverse situazioni. Riteniamo che siano proprio i porti e gli
aeroporti il settore in cui sia da iniziare, con gradualità, ma con serietà,
il procedimento della privatizzazione, poiché non è più giustificabile la
presenza dello Stato come operatore diretto, soprattutto per gli aeroporti, stanti le troppe numerose autorità che oggi hanno giurisdizione
sugli impianti. Il problema è collegato all’istituzione di un’unica autorità aeroportuale, in cui si concreti il potere di controllo e di programma da parte dello Stato; per tutti questi problemi sarebbe necessario un
approfondimento e un altro confronto, non so se in questa sede o in altra sede; chiamiamo a testimone il ministro che conosce bene questi
problemi.
Ritorno ora, prima di terminare, su due problemi particolari che ritengo essenziali e particolarmente difficili. L’acquisto di azioni da parte
dei privati ed il problema occupazionale. Nei riguardi del primo problema, cioè la possibilità di acquisto di azioni di queste aziende pubbliche,
come le ferrovie dello Stato, l’azienda tranviaria di Milano o le altre
aziende di gestione dei trasporti urbani da parte di privati, dobbiamo
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renderci conto che la diffusione generalizzata dell’automobile, così come è avvenuto in questi ultimi tempi, ha portato in crisi il trasporto
pubblico. Pertanto questo trasporto pubblico, si tratti delle Ferrovie dello Stato intesa come intera rete, o si tratti delle maggiori aziende di trasporto urbano, ha bisogno di una sovvenzione esterna per raggiungere il
pareggio del proprio bilancio di esercizio; ricordiamoci che oggi nelle
aziende urbane è già raro che le entrate raggiungano il 30% del complesso delle spese correnti. È quindi difficile che il risparmio privato
venga attratto verso questo tipo di investimenti.
Nel caso ferroviario si potrà creare interesse per la TAV o per le
società collaterali, come la CEMAT, in quanto il loro risultato economico può presumersi favorevole; per i trasporti urbani, se fosse separata
dal resto, per la gestione delle metropolitane, perché la metropolitana
può avere bilancio d’esercizio favorevole, anche se non riesce mai a pagare i costi delle opere civili. È quindi molto dubbio che per queste
aziende si verifichi una condizione di accessibilità delle azioni o una
desiderabilità delle azioni da parte del risparmiatore privato. Io voglio
rassicurare l’on.le Tesini e, se ci fosse anche, l’avv. Necci, che io comprerò delle azioni delle Ferrovie dello Stato, ma soltanto per ragioni affettive: trovo molto difficile che il risparmiatore privato possa dismettere i buoni del tesoro o le azioni della Fiat, delle Generali o della Fondiaria, per andare a comperare delle azioni delle Ferrovie dello Stato!
Invece, sarebbe utile una partecipazione azionaria, ben inteso minoritaria, di soggetti che abbiano interessi legittimi nelle attività di trasporto. Ieri sera c’è stata una discussione in seno al nostro gruppo: queste attività che hanno interessi sono o i fornitori o i clienti. I fornitori
sono le industrie ferroviarie; i clienti sono le grandi case di spedizioni
europee; le grandi agenzie di viaggio che, come sapete, fanno il nuvolo
e il sereno sui viaggi turistici: la componente turistica nel trasporto
viaggiatori è enorme e dipende dalle agenzie di viaggio: p. es. nel trasporto intercontinentale aereo, la componente turistica è la più alta di
tutte, maggioritaria rispetto alla componente di affari.
Quindi non sarebbe uno scandalo, secondo me, che nell’azionariato minoritario delle Ferrovie dello Stato entrassero questi grandi clienti
o fornitori, si intende però su un piano paritario, perché, se così non
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fosse, una partecipazione simile darebbe luogo a sospetti o condizioni
di privilegio. Però - ecco subito la condizione - un così composto gruppo di azionisti privati esigerebbe forzatamente una rappresentanza nel
consiglio di amministrazione, nell’organo deliberante dell’azienda, perché altrimenti non avrebbero nessun interesse ad entrare; oggi il consiglio di amministrazione, come è stato composto nelle Ferrovie dello
Stato S.p.A., è fatto per il solo azionariato statale e non per un azionariato privato: il ministro Tesini ne è testimone.
È chiaro che, anche nel caso della FS SpA, la privatizzazione, se
vuole avere questo contributo di capitale privato, deve adattare i suoi organi statutari a questo scopo, e non rimanere come adesso. Sarebbe anche da prevedere, per esempio, in quei tali gruppi locali e regionali previsti dalla legge 385, la partecipazione di banche locali, così come per le
metropolitane dove sono in ballo operazioni finanziarie. A questo proposito i comuni, dopo avere chiesto le metropolitane a tutta voce, si sono
accorti che costano care, ma non può essere lo Stato a pagare tutto. Occorre quindi il contributo di altri capitali, si possono pensare anche operazioni finanziarie tipo TAV, anche se criticabili; però anche in questo
caso bisogna vincere una certa ritrosia esagerata, a mio avviso, delle
banche italiane a porre in atto capitali di rischio; bisogna convincere le
banche che, se vogliono guadagnare in quella che è la loro operazione
professionale, e cioè il capitale di prestito, debbono anche talvolta rischiare qualche cosa, perché altrimenti queste attività non nascono. Questo è quindi un problema che non riguarda solo le Ferrovie dello Stato.
L’ultimo problema: quello occupazionale, ed è molto preoccupante. Un metodo di gestione di queste aziende, improntato a criteri privatistici, e cioè il risanamento economico, che abbiamo visto essere una
condizione assolutamente necessaria, porta inevitabilmente a una riduzione dei posti di lavoro. Questo per due motivi concomitanti: perché in
molti casi vi è una convenienza a ridurre le dimensioni aziendali, sia
come estensione della rete nel caso ferroviario (creazione di quelle tali
società locali, scorporo delle reti secondarie), ma anche come entità dei
servizi in molte aziende urbane e suburbane. Tutte le aziende oggi cercano di concentrare l’offerta su linee di forza come le metropolitane e
altri trasporti a impianti fissi, comunque a concentrare l’offerta su determinate direttrici.
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Ma soprattutto per il fatto che l’introduzione di sistemi sempre più
automatizzati, tende a ridurre la proporzione del fattore lavoro rispetto al
capitale strumentale, in particolare a trasformare in personale fisso il personale variabile in funzione del traffico. Questo porta alla conseguenza
che anche notevoli aumenti di traffico, che sono comunque desiderabili,
essendo lo scopo della nostra azione nel trasporto pubblico, non comportano un sensibile aumento dei posti di lavoro, tale da compensare sensibilmente la diminuzione dovuta ad altre cause. Questa è una delle caratteristiche dell’automazione, quella di non aver bisogno di sensibili aumenti
di personale quando il traffico aumenta anche notevolmente; ma questa è
anche una condizione per poter aumentare la produttività del fattore lavoro e quindi ottenere un miglior risultato economico.
È poi illusorio pensare, come si è pensato per molti anni, che questo problema possa essere risolto all’interno del settore trasporti perché
tutto il settore trasporti soffre di questa esuberanza di posti di lavoro. Vi
faccio questo esempio perché è significativo: se riuscissimo a trasferire
alla Ferrovia gran parte dell’autotrasporto merci, che è pure in esubero
di posti di lavoro, noi avremmo una diminuzione dei posti di lavoro
complessivi, non un aumento, perché la Ferrovia fa a meno di molto
personale che oggi è impiegato nei trasporti stradali.
Quindi è un problema generale, gravissimo e molto preoccupante,
che non è risolubile solo all’interno del settore trasporti come ci si è illusi per molti anni; e vi dirò che a mio avviso non è nemmeno risolubile
all’interno di tutto il settore della pubblica amministrazione. In altre parole, non è possibile trasformare, non dico tutte le persone, ma i posti di
lavoro dei ferrovieri o dei camionisti in polizia della strada o vigili urbani. Il problema occupazionale chiama in causa anche il settore
dell’impresa privata e quindi è un problema di governo molto grave,
che non si può in nessun modo dimenticare.
Termino dicendo che questa strada della privatizzazione deve essere perseguita con convinzione, anche attraverso inevitabili errori, perché gli errori insegnano e chi comincia è soggetto a sbagliare. Un’inversione di tendenza è indispensabile nella nostra politica economica,
ma richiede soluzioni idonee e improntate alla realtà delle singole situazioni.
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Occorre evitare soprattutto due pericoli: quello di cadere da un eccesso all’altro, caratteristico delle nostre riforme italiane, e quello di
alienare senza motivo, o peggio di frammentare e di disperdere, un patrimonio storico, che è stato costruito nel corso di molti decenni o, se
volete, anche di un secolo; un patrimonio che è stato costruito dalla collettività nazionale e quindi, in ultima analisi, dai contribuenti italiani. Vi
ringrazio per la vostra attenzione.
32
INTERVENTI
ANTONIO D’AMICO, Presidente di Confitarma
Desidero innanzi tutto ringraziare la presidenza che per la seconda
volta invita la Confederazione Italiana Armatori, di cui mi onoro essere
Presidente, ad un convegno così importante sul trasporto, che è un settore dell’economia nazionale di grandissima importanza. La presenza
del nostro Ministro rafforza ancora di più l’importanza di questo dibattito e con molto interesse ho sentito dal presidente De Rita che intende
fare successivi incontri di approfondimento sul settore.
Ho seguito con molto interesse, prof. Stagni, la sua relazione, a
tratti anche simpatica: molto interessante anche se ha riservato al settore marittimo, alla marina mercantile, una breve parte della sua ampia
relazione, che è stata una relazione a tutto campo in questo vasto settore
dell’economia del paese.
Il tema del recupero ad una logica di mercato di tutte le componenti del trasporto del nostro paese è di centrale importanza per lo sviluppo del nostro sistema economico. Solo il ritorno ad una logica di
mercato appare infatti in grado di assicurare efficienza nell’allocazione
delle risorse, a vantaggio di uno sviluppo del settore dei trasporti che lo
renda coerente con le dimensioni economiche e sociali del Paese e con
la sua piena integrazione nell’Europa comunitaria.
Da un tale discorso non può e non deve essere tenuto fuori il trasporto marittimo che assicura ai più bassi costi, l’importazione e
l’esportazione della parte preponderante delle materie prime e dei manufatti, oltre a costituire il principale collegamento con la componente
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insulare del paese. Secondo le valutazioni - come ho già avuto altre volte occasioni di affermare - del Ministero della Marina mercantile, oltre
210 milioni di tonnellate di merci varcano ogni anno i confini italiani a
bordo di una nave. Tre volte quanto viaggia su strada e sette volte quanto viaggia su ferrovia.
Quanto al trasporto interno, sono oltre 60 milioni di tonnellate le
merci e oltre 15 i milioni passeggeri trasferiti via mare lungo la penisola o tra questa e le isole. Come si vede, la componente marittima riveste
un ruolo di assoluta preminenza nel trasporto internazionale e nazionale. Tale valenza, del resto, è riconosciuta dal Piano Generale dei Trasporti e dal suo recente aggiornamento.
Anche in questo settore, peraltro, la presenza pubblica costituisce
per la sua dimensione una anomalia nel panorama dei paesi industriali;
essa si è tradotta, in misura crescente, in impiego inefficiente di risorse,
per le spese assunte nella gestione da considerazioni extraeconomiche,
ma anche per scelte gestionali che spesso sono da criticarsi. Non sono
poche le risorse che vengono drenate dalle compagnie di navigazione
che appartengono allo Stato, che sono assistite da anni dallo Stato, in
particolare quelle facenti capo all’IRI. Il Libro Verde delle Partecipazioni dello Stato, predisposto dalla Direzione Generale del Tesoro, afferma che l’attività di queste compagnie dipende in misura determinante da contributi dello Stato. Gli allegati al Libro Verde, curati da IMI e
Mediobanca, quantificano le sovvenzioni ed i contributi statali alle società del Gruppo Finmare in circa 350 miliardi annui nell’ultimo triennio, una cifra, mi sembra abbastanza ragguardevole, che viaggia verso i
480 miliardi annui. E con un indebitamento non di poco conto: pare che
si aggiri intorno ai 1200 miliardi. La stessa fonte conclude con la seguente affermazione: “la sopravvivenza del Gruppo è condizionata alla
erogazione da parte dello Stato di crescenti contributi e sovvenzioni di
esercizio”.
L’affermazione è tanto più vera se si considera che alla Finmare
vengono erogati inoltre contributi su nuovi investimenti per oltre 100
miliardi l’anno, sia pure a compensazione dei maggiori oneri finanziari
dell’investimento navale in Italia rispetto alla media dei paesi OCSE.
Questi i dati di IMI/Mediobanca, che potrebbero essere, secondo valu34
tazioni della nostra Confederazione, addirittura inferiori alla realtà. È
evidente che tale situazione ha preoccupato e preoccupa fortemente la
componente privata dell’armamento nazionale, per due ordini di motivi: anzi tutto perché altera in modo rilevante le condizioni della concorrenza, particolarmente in settori quali quello del traffico internazionale
e in quello del cabotaggio, settori nei quali l’armamento privato raggiunge risultati economici soddisfacenti facendo unicamente appello alle proprie forze.
In secondo luogo perché nella attuale situazione di grave deficit
dello Stato risultano di conseguenza ridotte in modo drastico le risorse
disponibili per finanziare le iniziative di rilancio del settore.
Mi riferisco alle cosiddette misure positive a favore della gestione armatoriale, raccomandate dalla Comunità europea per ridurre quel gap nei
costi di esercizio, riscontrato per la gestione di naviglio sotto bandiera italiana. Mi riferisco anche alla perdurante esiguità delle risorse stanziate a
copertura delle leggi di attuazione delle direttive CEE in materia di investimenti navali, l’ultima delle quali, la VII, relativa agli investimenti del
triennio ’91-93, non è ancora stata recepita nel nostro ordinamento.
Appare del resto sorprendente, nel momento in cui si costituisce il
Mercato Unico Europeo e ci si avvia ad una piena integrazione economica e finanziaria, vedere sopravvivere in Italia l’idea che debbano esistere società di “preminente interesse nazionale” e proprio in un settore
che per le sue caratteristiche dovrebbe costituire un esempio di internazionalizzazione e di libertà di concorrenza. Si tratta di un residuo di
tempi e di mentalità superate che in tutti gli altri paesi europei hanno lasciato il posto a politiche di recupero della competitività, unica vera e
sana possibilità di riportare la marina mercantile italiana a livelli più
soddisfacenti.
Il risultato perverso dell’attuale situazione è che politiche che sostengano la competitività dell’industria armatoriale nel suo complesso
in Italia non riescono ad affermarsi, mentre l’attenzione e le risorse dello Stato risultano catalizzate da attività armatoriali pubbliche che sono
in una condizione di deficit strutturale, ma, grazie ad una legislazione di
favore, si mantengono sul mercato distorcendo la concorrenza a danno
della componente armatoriale privata.
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La privatizzazione dell’armamento pubblico, o comunque il suo
recupero a criteri di gestione privatistici attraverso cessioni o accordi
con armatori privati, è un’occasione per una revisione profonda di tutta
la politica marittima nazionale, che deve ormai orientarsi secondo una
ottica europea al sostegno competitivo della propria industria armatoriale nella sua interezza. Solo così essa finalmente sarà in grado di valorizzare pienamente le proprie risorse tecnologiche ed imprenditoriali e
di rafforzare il proprio ruolo nel più ampio contesto europeo che si va
creando.
Alla luce di simili considerazioni, appare incongruente e contraddittorio con gli indirizzi governativi il varo di un ennesimo piano strategico per il Gruppo Finmare, almeno così come tratteggiato nelle anticipazioni della stampa. Se l’accorpamento delle società di navigazione,
come si accenna, fosse davvero sufficiente a realizzare economie di
scala tali da risanare gestioni deficitarie che si trascinano da molti anni,
non si comprende perché esso non sia stato già realizzato in passato, invece di disperdere fondi pubblici. D’altra parte, accorpare i deficit gestionali non può risanare le aziende e le economie di scala ventilate sono irrilevanti. Ma si può accettare che risultino destinate all’accorpamento non solo imprese da sempre sostenute dallo Stato mediante contributi e sovvenzioni, ma anche altre create di recente sulla base di programmi che ne affermavano l’autosufficienza economica, vedi Viamare.
L’idea ventilata nel piano di riordino di far confluire il settore del
cabotaggio nelle Ferrovie dello Stato, appare altrettanto curiosa, dato
che la gestione armatoriale delle Ferrovie non ci risulta affatto meno
onerosa di quella Finmare.
Ci si chiederà - e diversi giornalisti lo hanno già fatto - cosa propone concretamente l’armamento privato per raddrizzare situazioni che
risultano già tanto compromesse. È bene precisare che in questo momento spetta innanzi tutto al Governo operare le proprie scelte e chiarire le proprie intenzioni. Da parte degli armatori non posso che confermare la massima disponibilità a ricercare soluzioni che assicurino la
presenza della flotta italiana sulle rotte internazionali e cabotiere, sia attraverso l’assunzione diretta da parte dell’armamento privato di compiti
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sinora svolti dalla flotta pubblica, sia collaborando costruttivamente con
lo stesso armatore pubblico, una volta che esso sia stato recuperato in
una logica di mercato.
Voglio in conclusione ricordare, riallacciandomi al prof. Stagni,
come il discorso della privatizzazione nel trasporto marittimo riguarda
anche il settore dei porti, penalizzato da decenni di gestioni pubbliche
che in molti casi non hanno fatto altro che sommare deficit a inefficienza, costituendo un elemento di freno per l’industria marittima italiana
nel suo complesso. Occorre separare l’attività di indirizzo e controllo,
di pertinenza dell’autorità pubblica, dalla gestione operativa dei servizi
e delle infrastrutture da parte di soggetti privati tra loro concorrenti. Tale modello si è già rivelato di successo all’estero ed è stato introdotto in
alcuni porti italiani, ma necessita di un quadro legislativo di riferimento
certo, per il quale è urgente l’approvazione dei disegni di legge di riforma portuale che il Ministro Tesini ha portato all’esame del Parlamento.
Come affermano i documenti elaborati da Confindustria in occasione della Assise Generale tenutasi in dicembre a Parma, con l’intervento di migliaia di imprenditori di tutti i settori, “il programma di privatizzazione deve proporsi in primo luogo di liberare risorse, migliorare
l’efficienza e la flessibilità dell’economia italiana, ampliarne la base
imprenditoriale, accrescerne l’apertura internazionale. L’obiettivo
dell’efficienza non richiede la formulazione di piani strategici sull’assetto dell’industria italiana e sul ruolo delle imprese da privatizzare: riportare le aziende sul mercato e ristabilire la economicità delle gestioni
è la garanzia migliore del rafforzamento dell’industria italiana nei comparti investiti dal processo di privatizzazione”. “È urgente uscire dalle
ambiguità e dalle affermazioni contraddittorie. Il principio deve essere
di smantellare la presenza pubblica nell’economia per fare spazio al
mercato, alla concorrenza, alla imprenditoria diffusa”.
È questo il modo non solo di contribuire al risanamento dell’economia, ma di garantire nella sostanza il rilancio dell’occupazione e il ritorno al benessere del nostro Paese.
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EMILIO MARAINI, in rappresentanza di FS SpA
Volevo fare qualche riflessione sugli effetti che l’attuale privatizzazione delle Ferrovie dello Stato ha sulla programmazione degli investimenti. Ma prima di affrontare questi aspetti, mi sembra opportuno attirare l’attenzione sul fatto che il termine privatizzazione viene utilizzato a volte in modi diversi. Infatti, quando parliamo di privatizzazione
del Sistema delle Partecipazioni Statali che, è già di diritto privato, parliamo in realtà di una vera privatizzazione, ovvero del passaggio della
proprietà di questo sistema dallo Stato ai privati. Quando parliamo di
privatizzazione delle Ferrovie dello Stato parliamo di un primo passo,
cioè della trasformazione da ente di diritto pubblico a ente di diritto privato e quindi l’applicazione di logiche private alla gestione dell’azienda, ma non alla proprietà, in quanto mi pare davvero improbabile una
privatizzazione in senso reale delle Ferrovie dello Stato in tempi brevi.
Fra l’altro, una società per azioni, per essere tale, deve disporre di un
patrimonio; a me non risulta che fino a oggi il patrimonio sia stato trasferito alla SpA, quindi tutto questo è un’operazione in divenire e non
semplice.
Un altro aspetto assai importante è quello organizzativo. Una Società che debba seguire logiche industriali, deve avere un’organizzazione che le consenta una elasticità di gestione e una rapidità di decisioni
che non è facile avere. Fra l’altro l’organizzazione deve in qualche modo tener conto delle direttive CEE nel settore, le direttive che impongono una separazione fra la rete, ossia l’infrastruttura difficilmente privatizzabile per i motivi cui aveva già accennato il presidente De Rita nella
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sua introduzione, e le funzioni più di servizio pubblico, commerciali,
ecc. che possono in qualche modo anche attrarre il capitale privato. Occorrerebbe, pertanto, una riflessione assai più approfondita sul sistema
organizzato che le ferrovie si daranno nel prossimo futuro e mi pare che
i tempi siano, invece, di una brevità tale da far dubitare sulla possibilità
di un esame attento dei vari scenari organizzativi possibili.
Detto questo, per quanto riguarda gli effetti che il sistema privato
di gestione ha sulla programmazione degli investimenti, ricordo che la
prima direttiva che il Governo ha emanato, dopo la decisione di trasformare l’Ente Ferrovie dello Stato in SpA, nell’agosto dell’anno scorso, e
che riguarda appunto gli investimenti, impone, in maniera molto ferma,
logiche rigorosamente imprenditoriali nella scelta degli investimenti
stessi, basate su principi di redditività. Questa direttiva va valutata per
la sua enorme importanza, in quanto modifica sostanzialmente le logiche seguite sino a oggi nella programmazione degli investimenti, ponendo al primo punto la redditività degli stessi, e trascurando, per lo
meno per quanto riguarda il management delle Ferrovie, considerazioni
che non siano di carattere puramente economico. Tutte le altre considerazioni, seppure assai importanti, sociali o politiche nel senso lato della
parola, sono lasciate ad altri.
Naturalmente questa è una logica che richiede, oltre a una grossa
capacità di management, anche un’azione coerente da parte dell’azionista. L’azionista Stato deve imparare a fare l’azionista. La seconda direttiva che l’azionista Stato ha emanato relativamente all’Alta Velocità,
solleva qualche dubbio su questo aspetto, in quanto entra in questioni
che avrebbero dovuto essere di responsabilità del management. L’azionista può e deve certamente esercitare il suo potere di controllo sulle
scelte del management e se il management non agisce correttamente
cambiarlo, ma non deve sostituirsi ad esso. Sarà un processo molto lungo questo, un processo difficile.
Detto questo, quali sono i criteri che sono stati seguiti per la preparazione del primo documento di programmazione degli investimenti,
che farà parte del Contratto di Programma che è attualmente all’esame
dell’azionista? Ovviamente non ci si è potuti basare su altro che sulle
previsioni di domanda, in quanto la necessità di legare gli investimenti
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alla redditività, lega necessariamente gli investimenti alla previsione di
domanda commerciale, sia essa passeggeri che merci. Queste previsioni
delle divisioni commerciali sono state quindi tradotte in unità di traffico
e quindi da unità di traffico in numero di treni giornalieri, ed il carico
così ottenuto è stato confrontato con la capacità delle linee, determinando uno schema preliminare di fabbisogno di intervento. In relazione a
questi fabbisogni sono state individuate soluzioni di tipo tecnologico
oppure infrastrutturale.
Dalle valutazioni economico-finanziarie che sono state effettuate,
gli investimenti in tecnologia risultano prioritari grazie all’abbattimento
dei costi di esercizio ed alla riduzione del personale, mentre gli investimenti infrastrutturali richiedono valutazioni del tipo costi-benefici o costi-efficacia in quanto non presentano ritorni finanziari positivi, con
l’eccezione degli investimenti per il sistema alta velocità per i quali,
nell’ambito della formula finanziaria individuata, ossia della formula
TAV - e poi vorrei fare alcune precisazioni su quanto ha detto il prof.
Stagni, perché c’era una piccola imprecisione - è stato calcolato un ritorno finanziario positivo, considerando un intervento a fondo perduto
dello Stato del 40% più gli interessi.
Per quanto concerne gli investimenti dei nodi che sono così cruciali per la risoluzione dei problemi della mobilità urbana, si è dovuto
ricorrere a una valutazione del tipo costo-efficacia, ottenendo soltanto
un ordine di priorità degli interventi, ma non una valutazione economica. Per gli investimenti relativi ai valichi, alle merci, ai raddoppi e alle
velocizzazioni, al materiale rotabile e gli impianti di manutenzione connessi e al mantenimento in efficienza dell’intero sistema, sono stati individuati fabbisogni finanziari ritenuti indispensabili per lo sviluppo del
sistema trasportistico ferroviario, tenendo in qualche modo in considerazione anche i problemi delle regioni meridionali dove il problema
della redditività si fa ancora più drammatico.
Il piano degli investimenti che ne è scaturito, è stato presentato
all’azionista ed è attualmente oggetto di considerazione nell’ambito
dell’approvazione del Contratto di Programma. Gli importi complessivi
degli investimenti che sono oggetto di discussione ammontano nel periodo ’93-99, fino alla fine del secolo a circa 64.000 miliardi, escluden40
do il contributo dei privati previsto che ammonta a circa 24.000 miliardi se si considera l’intero sistema di alta velocità.
È stata inoltre individuata una prima fase di circa 35.000 miliardi,
che fanno capo per circa 33.000 miliardi a risorse disponibili già autorizzate, per circa 2.000 miliardi a ulteriori risorse che dovrebbero essere
reperite tra i fondi CEE e i fondi per il Mezzogiorno. Queste sono più o
meno le logiche che sono state seguite fino a ora.
Per quanto riguarda i problemi che aveva sollevato il prof. Stagni
sulla TAV, volevo fare osservare che non è proprio vero che i privati
soltanto con il 60% del capitale di rischio sottoscritto, che a sua volta è
il 10% del valore dell’investimento, diventano proprietari della infrastruttura; essi possono sfruttare l’infrastruttura per la durata della concessione, ma l’infrastruttura rimarrà gratuitamente allo Stato, e questa è
una differenza abbastanza importante.
Infine, è stato fatto un accenno molto opportuno alle officine di
manutenzione. La privatizzazione delle officine di manutenzione è certamente uno dei nostri più grandi problemi, però è molto più difficile a
farsi che a dirsi. Il sistema della manutenzione del materiale rotabile fra
pubblico e privato, tra Ferrovie dello Stato e società private, includendo
anche le partecipazioni statali nel privato, impiega oggi 9.000 persone
di cui 6.000 sono nel settore delle Ferrovie e 3.000 circa nel settore privato. Il fabbisogno di manutenzione di materiale rotabile, di cui le Ferrovie rappresentano il 90% circa, richiede l’impiego della metà degli
addetti, e questo dice da solo la gravità del problema. A questo aggiungasi che vi sono problemi sindacali, problemi di legislazione del lavoro;
noi abbiamo un contratto unico come ferrovieri, e naturalmente ci sono
dei ferrovieri che fanno i ferrovieri e dei ferrovieri che fanno i metalmeccanici. Ora, non è possibile comparare l’efficienza di un contratto
metalmeccanico con un contratto dei ferrovieri, è un problema veramente molto complesso su cui si sta riflettendo, ma è impossibile pensare a una privatizzazione, senza una revisione complessiva che coinvolga anche i privati in tutta l’area della manutenzione dei materiali. Io
ho finito e ringrazio.
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RENZO BRUNETTI, Presidente della A.T.C. di Bologna
Molto brevemente ringrazio il CNEL per averci dato la possibilità
di fare questa riflessione sul trasporto pubblico locale.
Faccio una pregiudiziale: do per scontata la virtù del mercato, credo nella possibilità che il mercato dia risposte in termini di efficienza e
di economicità dei servizi, tuttavia credo anche che quando si parla di
privatizzazioni si faccia un errore, sarebbe più opportuno parlare di
concorrenza. Il trasporto pubblico locale si trova in una situazione paragonabile a quella di altri paesi europei all’inizio degli anni ’80, quando
la crisi finanziaria dello Stato, della finanza pubblica, si assommò alla
crisi endemica del settore. Il trasporto pubblico locale in tutta Europa è
in crisi perché è un settore che richiede sempre sussidi, finanziamenti
per coprire i costi.
Quando a questa crisi endemica si associa una crisi finanziaria dello Stato, degli enti pubblici votati a coprire questo deficit di bilancio
strutturale, ovviamente si ha una crisi di prospettiva. All’inizio degli
anni ’80, in Inghilterra fu fatta la scelta del mercato, impropriamente si
parla di privatizzazione. Mercato che cosa vuol dire? Creare le condizioni perché più privati possano competere in regimi di concorrenza
nell’offerta dei servizi. La deregulation, è stata la condizione essenziale
per introdurre il mercato. La deregulation ormai è storia, vi sono degli
studi, tutte le riviste internazionali lo testimoniano, era fondata su queste premesse: la competizione avrebbe portato a una riduzione dei costi,
la riduzione dei costi avrebbe portato a una riduzione delle tariffe, la ri42
duzione delle tariffe ad un aumento dell’utenza, del patronage complessivo, l’aumento dell’utenza a un aumento delle entrate; la riduzione dei
deficit, associata all’aumento delle entrate avrebbe portato ad una diminuzione della necessità di sussidi. Questo era il circolo virtuoso che stava sotto il binomio deregulation-mercato.
L’analisi a dieci anni di distanza, di esperienza su sei principali
aree metropolitane, esclusa la Greater London che è stata risparmiata finora dalla deregulation, che coinvolgono il 25% della popolazione inglese, dimostra che è aumentata la competizione perché vi sono circa
un migliaio di piccoli privati esercenti, vi è stata un’effettiva riduzione
dei costi per chilometro di servizio, vi è stato però un grosso aumento
dei costi per chilometro/passeggero trasportato. Vi è stato un aumento
dei servizi, però le tariffe sono aumentate del 30% in termini reali in alcuni casi, quindi del 50% in termini nominali. L’utenza è diminuita del
26% in termini numerici in questi dieci anni e del 35% come passeggeri/chilometro perché ovviamente la concorrenza si è fatta sull’utenza
più ricca, quella che fa brevi tragitti e paga molto.
La necessità di sussidi è diminuita di circa un 30%, inoltre, fenomeno di questi ultimi due anni, in queste aree si torna a una concentrazione, vale a dire stanno, emergendo alcuni - due in particolare - poli
privati che stanno, per acquisizione o per fusione, concentrando i privati. Tanto è vero che ora, tutta la partita della deregulation del trasporto
pubblico locale è sotto osservazione da parte della Commissione nazionale antimonopolistica e anticoncentrazione, perché si vuole evitare un
ritorno a un privato monopolistico. Nell’ottica anglosassone il privato
monopolistico è visto con molta più ferocia del settore pubblico.
Guardiamo ora la riduzione dei costi che è avvenuta. La riduzione
dei costi è imputabile, in estrema sintesi, per quasi il 70%, a una riduzione del costo del lavoro, la riduzione dei costi è stata in termini reali
del 30%, il 70% di questo 30% è dovuto alla riduzione dei costi del fattore lavoro. Si è operato sulla rottura della corporazione sindacale dei
trasporti pubblici locali; con l’introduzione dei privati c’è stato un netto
abbassamento in termini reali e in valori assoluti, del costo del lavoro.
Quindi il 70% del risultato economico è dovuto, di fatto, a un abbattimento della forza contrattuale sindacale.
43
In Francia, in Svizzera e in Germania non si è scelta questa strada.
Sono paesi dove il privato esiste: in Francia vi sono, tra gli altri, quattro
grandi imprese private che gestiscono il servizio pubblico urbano in alcune aree, in regime di concessione con contratti di programma, ma
hanno gli stessi costi, gli stessi livelli di esercizio delle grandi aziende
pubbliche che detengono circa il 60-70% del mercato. In Svizzera e in
Germania il vettore privato esiste soprattutto nel settore suburbano, nella regione di Zurigo le suburbane che hanno un’unica autorità, sono gestite da 35 operatori diversi, alcuni dei quali pubblici, la stragrande
maggioranza privati. In nessuno di questi paesi si parla di mercato o di
privatizzazione, né in Germania, né in Svizzera, né in Francia perché
questo non è un mercato, è un regime protetto dove il privato può svolgere una funzione, ma non esiste mercato e non esiste la concorrenza.
A quali condizioni, per concludere, posto che sia utile per motivi
contingenti del paese far entrare il privato nel settore, è possibile farlo
in Italia? Le condizioni sono le stesse a cui si è giunti in Inghilterra: è
utile se porta ad un netto abbattimento del ruolo sindacale e del costo
del lavoro. In Francia la prima grossa battaglia fu fatta coi lavoratori
della metropolitana di Parigi che rappresentavano tutto il comparto; fu
una vertenza che durò circa due anni. Oggi esistono pubblici e privati in
Francia che esercitano il trasporto pubblico, locale, non spezzettato in
regime monopolistico in alcune aree urbane, con gli stessi criteri di efficienza ma ad una condizione: il costo del lavoro in Francia nel settore è
stato drasticamente ridotto rispetto ad altri settori.
In Germania e in Svizzera, non ci sono stati scontri di questo tipo.
Però è pacifico, era già contenuto nei programmi della socialdemocrazia tedesca, negli accordi nazionali che fanno i sindacati coi governi nazionali, che nel settore dei servizi pubblici il costo del lavoro è più basso che nel settore della produzione privata. Noi in Italia abbiamo un costo del lavoro che non consentirà mai - questa è la mia opinione - al capitale di rischio dei privati di entrare nel settore, finché un tranviere costa 70-80 milioni l’anno, finché costa circa 80 milioni l’anno un operatore, quale privato mai entrerà nel settore, quando un metalmeccanico
costa 45-48 milioni l’anno. Quale capitale di rischio può entrare nel settore? Nessuno. Allora il problema vero non è pubblico o privato. Il problema vero è una politica nel nostro paese che riduca il costo del lavoro
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nei servizi pubblici perché tutti sanno che chi lavora nei servizi pubblici
ha altri privilegi. Occorre un grande patto con il mondo del lavoro che
riduca, rispetto al mondo della produzione dove c’è il regime di libera
concorrenza, il costo del lavoro nei servizi pubblici. Questo è il dato,
nessun privato può entrare a gestire se non ha qualche escamotage
all’italiana: o non paga l’INPS, o evade le tasse, o non paga l’IVA o ha
altri margini, ma coi 70-80 milioni di costo del lavoro e le rigidità che
ci sono in questo settore, nessun capitale di rischio entrerà mai nel settore del servizio pubblico locale. Tanto meno accetterà di caricarsi di
investimenti che dovrebbero essere coperti con la gestione di concessioni pluriennali.
Il problema non si risolve dicendo: facciamo entrare i privati. Occorre creare le condizioni perché il privato possa entrare. Per fare questo, costo del lavoro e rigidità vanno drasticamente eliminate, ridotte rispetto al settore privato della produzione, dove esiste un mercato e questo è compito di un accordo nazionale fra imprese esercenti, politiche
governative e sindacato.
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NICOLA PROTO, Presidente dell’ANAC
Il dibattito che si sta sviluppando in ordine alla gestione dei servizi
di pubblica utilità nell’ottica di impresa, secondo criteri di economicità
e di efficienza ha interessato anche i servizi a rete ove pesano rilevanti
rigidità infrastrutturali.
Significative in tal senso sono: la legge con la quale alcuni enti pubblici economici sono stati trasformati in società per azioni; la legge sulla
finanza pubblica (legge 498/1987) che ha introdotto il concetto di tariffa
pubblica economica e l’istituzione di agenzie per i servizi pubblici.
Per quanto riguarda specificatamente il settore del trasporto pubblico si registra la volontà politica di riformare la legge cornice 151/81,
prevedendo l’introduzione di elementi di competitività tra le imprese e
strumenti quali il contratto di servizio pubblico per rendere più trasparente il rapporto tra società di gestione e ente di governo.
Tale processo trova la sua origine nella necessità di un graduale disimpegno dello Stato nella produzione diretta di servizi nell’ottica di un
modello di società basato su uno Stato più regolatore che produttore.
Tuttavia l’unico processo c.d. di privatizzazione che sia stato ad
oggi realizzato, è dato dalla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni. Con tale trasformazione le società si trovano
così a competere sul mercato con altre imprese aperte ad un confronto e
ad una concorrenza sul mercato.
Con questa scelta viene realizzata la netta separazione dei ruoli di governo e di gestione agevolando i compiti degli enti pubblici e delle società.
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Il limite di questa novità apparentemente positiva per le imprese
private, è dato dalla mancanza di un filo conduttore, di un preciso piano
strategico.
In particolare, per il trasporto pubblico locale, i progetti di riforma, pur ispirandosi ai suddetti principi non hanno dato segnali di trasformazione tali da comportare la modifica delle attuali forme di gestione previste dalla legge 142, a causa di un retroterra culturale difficilmente superabile.
A mio avviso se non si modificano i modelli di gestione attraverso
l’eliminazione di tutte le forme di gestione diretta, non si può realizzare, quella benché minima competizione che, sola, può avviare una concreta politica risanamento del sistema dei trasporti pubblici.
In tale contesto si registrano tendenze egemoniche da parte delle
FS che non rispondono ad una precisa strategia politica ma che sembrano solo voler realizzare l’interesse commerciale della Società, che proprio a seguito della trasformazione è divenuta un concessionario di diritto privato come tutte le altre, ancorché in mano ad un unico azionista
che, guarda caso, è il Ministero del Tesoro.
Perplessità, inoltre derivano dall’applicazione dell’art. 2 della legge
385/90 che prevede il cosiddetto processo di “societarizzazione”, obiettivo
condivisibile sul piano concettuale, ma che se non opportunamente controllato, può finire col perseguire fini monopolistici e creare così posizioni
dominanti sul mercato da parte delle FS sotto l’egida della suggestiva politica comunitaria di voler privilegiare il ferro quale modo di trasporto, in
quanto considerato meno inquinante, più sicuro e decongestionante.
Sono convinto che la tenuta delle imprese private in tale contesto,
dipenda dalla capacità di misurarsi con gli altri modi di trasporto sul
piano delle gestioni che sono certamente più economiche ed efficienti,
sul piano dell’utilizzazione ottimale delle risorse e sul piano della qualità dei servizi offerti.
Ciò comporta l’accelerazione del processo di integrazione tra i diversi modi di trasporti tra le aziende pubbliche e quelle private affinché
si possa, insieme, avviare una concreta politica di risanamento del settore e perché no di sviluppo, ma in un’ottica di complementarietà e non
già di sopraffazione di una componente rispetto all’altra.
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PIERFRANCO FALETTI, Consigliere del CNEL
Io ringrazio il presidente di avermi dato la parola. Parlo qui oggi
non nella mia veste istituzionale di membro del CNEL in rappresentanza del settore terziario avanzato, ma come rappresentante del settore aeroportuale nel quale sono capitato abbastanza occasionalmente da pochi
mesi come presidente della società che gestisce gli aeroporti milanesi
dopo le note vicende che sono successe e la fuga all’estero del mio predecessore.
Il settore aeroportuale rientra nei servizi pubblici in maniera rilevante e significativa, dato il ruolo fondamentale che il trasporto aereo
ha assunto nella società moderna; non è pensabile uno sviluppo economico e sociale di un territorio di un paese senza attrezzarlo di strutture
aeroportuali degne di questo nome.
Io ho sentito parlare di servizi pubblici che non hanno mercato. Io
ritengo che il tema di oggi, delle privatizzazioni, delle società che gestiscono questi servizi pubblici, soprattutto nel settore dei trasporti, sia
proprio il modo innanzi tutto culturale e poi anche operativo per cambiare questa cultura dei servizi pubblici, come fatto statico che non ha
mercato, per farli diventare servizi pubblici come un fatto dinamico, come una realtà di mercato che, per quanto riguarda le società che li producono, non solo deve essere vista in maniera chiusa e limitata al servizio circoscritto per il quale la società istituzionalmente lavora, ma in
maniera molto più ampia e molto più dinamica. Io mi riferisco a tutte le
attività commerciali che nascono dal settore dei trasporti, in modo parti48
colare nel settore degli aeroporti; oggi il business aeroportuale è un business limitatissimo rispetto a tutto quello che crea come indotto, come
attività terze, come iniziative che intorno a un aeroporto nascono e che
rendono tutto il sistema aeroportuale, un forte centro di attività produttiva.
Quindi io credo che proprio il concetto di privatizzazione, che non
deve essere un concetto di parziale privatizzazione, ma deve essere un
concetto di privatizzazione totale, (il 51% ai privati) significa cambiare
una impostazione culturale verso il settore dei servizi pubblici per passare da una politica statica, come è stata fino adesso, a una politica dinamica, imprenditoriale, di creazione di business. È vero che c’è un
problema di costo del lavoro, è vero che c’è un problema di tariffe, ma
direi che in questo caso il cane si morde la coda, perché proprio la natura privatizzata, privatistica di un’impresa di questo tipo è l’unico mezzo
per risolvere questi problemi. Perché il costo del lavoro nel settore del
trasporto pubblico è così alto, come diceva il collega prima, e perché le
tariffe sono sempre state così basse? Perché non c’erano degli imprenditori e quindi nessuno si è mai posto il problema di rendere le tariffe
remunerative e il costo del lavoro legato al prezzo di vendita.
Per quanto riguarda gli aeroporti, io credo che noi dobbiamo verificare, analizzare e approfondire due concetti: uno di carattere generale,
che è il problema delle concessioni. L’altro, di carattere più specifico,
che riguarda la organizzazione delle varie realtà del settore aeroportuale. Per quanto riguarda le concessioni, io credo che le concessioni - se
ne è parlato per le Ferrovie, se ne è parlato per altri settori - non debbano più essere viste come una sorta di garanzia o solo di garanzia dello
Stato per tutelarsi dal fatto che lo Stato stesso non fa certe cose e le fa
fare ad altri, giustissimo. Non si può prescindere da questo, ma il tutto
deve essere visto in chiave imprenditoriale. Lo Stato è proprietario di
qualcosa, ha certi diritti e questi diritti in qualche modo, giustamente e
opportunamente li monetizza. Questo è il concetto della concessione,
secondo me.
La concessione ha alcuni riferimenti importanti che devono essere
definiti, non occasionalmente come avviene adesso, ma in maniera più
omogenea, organizzata, che sono la durata, e quindi queste concessioni
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in cui uno ha la concessione tre anni, quell’altro dieci anni, l’altro trenta
anni, devono essere pianificate nell’ambito di una logica, una procedura, che abbia come riferimento un concetto di valore. E questo perché
una concessione di trenta anni valorizza un’impresa evidentemente
molto meno che una concessione di sessanta, nei valori patrimoniali
delle imprese concessionarie di certi servizi: il termine, la durata della
concessione è un fatto importantissimo.
L’altro discorso sono le tariffe, e su questo mi sembra che anche
dal dibattito di oggi si vada verso una logica sempre più riconosciuta da
tutti, di un regime il più liberistico possibile. C’è poi un terzo concetto,
legato proprio alla concessione come a un fatto di valorizzazione del
bene Stato, che è la royalty. Lo Stato dà una durata di concessione, liberalizza le tariffe e poi chiede un ritorno, dice: io ti faccio far questo, ma
voglio che tu mi riconosca un “fee”, voglio che tu mi riconosca un ritorno economico del diritto di cui io mi libero e che do a te di esercire
determinate cose. E questo è un concetto che, secondo me, va inserito
per liberare la concessione o per far superare al concetto di concessione
il momento statico e di mero garantismo, ma per farlo diventare un concetto dinamico, con valenza imprenditoriale.
Per quanto riguarda gli aeroporti tre considerazioni: primo, gli assetti azionari delle società concessionarie. L’esempio europeo dice, soprattutto Londra che è stato l’esempio più fulgido in Europa insieme a
Vienna e insieme a Copenaghen, che il concetto della “public company” e comunque della privatizzazione totale in questi tre casi è stata
un’azione pagante: a Londra hanno emesso azioni che nel 1986 valevano 1, oggi valgono 7. Londra aveva un sistema di aeroporti sostanzialmente legato alla città di Londra. Adesso è un sistema aeroportuale che
comprende i primi setti aeroporti londinesi, ed è diventata una società
business oriented, un’impresa che oggi partecipa alle gare per gestire
l’aeroporto di Shanghai, è presente in Sudamerica, è diventata una grossa società di attività imprenditoriale in Gran Bretagna e all’estero per
gestire aeroporti.
Secondo discorso per gli aeroporti italiani: razionalizzazione. Io
non capisco perché in Italia ci debbano essere 100 società di aeroporti;
credo invece che il governo dovrebbe favorire una politica di raziona50
lizzazione, concentrando su alcune grosse società quotate in borsa, public company ecc., con tariffe liberalizzate, un servizio che poi inevitabilmente avrebbe delle economie di scala, avrebbe le proiezioni internazionali come ha avuto quello di Londra.
Terzo discorso che è già stato fatto, l’authority. E questo è fondamentale, perché oggi negli aeroporti c’è un bailamme di competenze
che in certi momenti porta alla paralisi, ci sono la Guardia di Finanza,
la dogana, i Vigili del Fuoco, Civilavia, mi sembra sono 12 o 15 le varie
competenze e autorità. Questo è un fatto che il Ministro Tesini conosce
benissimo e sul quale un’ora dopo che è arrivato al Ministero si è messo
a lavorare.
L’ultimo problema, che non è secondario: gli investimenti. Parlo
del settore aeroportuale per guadagnare tempo, ma mi sarebbe piaciuto
parlare anche di altri settori. Noi abbiamo vissuto per tutti questi anni
con una politica, giusta o sbagliata che fosse di basse tariffe, per un fatto sociale, per ragioni su cui è inutile andare a sindacare. Queste basse
tariffe hanno portato alla necessità, dopo una fase di ferma quasi totale,
di un intervento dello Stato. In tutti i paesi del mondo, le grandi infrastrutture aeroportuali, ma credo che i porti e credo anche altri settori, si
sono sempre autofinanziati. In questi pochi mesi di presidenza della
SEA sono andato a fare un giro negli Stati Uniti e ho visto che tutti i
grandi aeroporti degli Stati Uniti si sono sempre autofinanziati, lo Stato
non ha mai dato una lira. Questo che cosa significa? Significa che le tariffe sono competitive, ma significa che questi aeroporti hanno sviluppato tutta una serie di business collaterali, parcheggi, catering, tutta una
serie di altre cose che hanno reso produttiva l’impresa aeroporto. Da
noi questo è successo molto meno nel senso che le tariffe sono state fino a cinque anni fa addirittura da realizzo e adesso si sono finalmente
adeguate, ma non possiamo recuperare il tempo perduto sull’autofinanziamento.
Sul discorso delle attività collaterali devo dire che i grossi aeroporti l’hanno fatto, però è dovuto intervenire lo Stato. Ma questi interventi dello Stato si sono legati a una legislazione talmente complicata,
talmente difficile, talmente impraticabile, per cui quello che lo Stato ti
dà da una parte te lo toglie dall’altra. Ho fatto uno studio da cui è emer51
so che mediamente un disegno che esce dall’ufficio tecnico della nostra
società, prima di andare in cantiere, il famoso cantiere di Malpensa
2000, che è praticamente fermo, impiega due anni e mezzo.
Un disegno che faccio e che potrei mandare domani mattina per
renderlo esecutivo, lo mando a Roma, comincia a seguire tutta una serie
di giri tortuosi, dopo due anni e mezzo questo disegno arriva in cantiere. Allora, è fondamentale il nodo degli investimenti legati al transitorio
perché fra cinque, sei, sette anni, io sono convinto, noi avremo la possibilità anche in Italia di ragionare come nel resto del mondo e quindi autofinanziare le infrastrutture, anche le infrastrutture aeroportuali, attraverso politiche di tariffe di altro genere che ce lo permetteranno. Oggi,
dovendo subire gli errori del passato, dobbiamo chiedere allo Stato i
quattrini se no non ce la facciamo. Lo Stato oggi deve gestire, secondo
me, un transitorio che permetta di superare gli errori del passato e fare
una liaison col futuro sulla quale probabilmente le condizioni saranno
completamente diverse.
So di dire cose che il Ministro conosce benissimo. Anzi desidero
qui pubblicamente ringraziare il Ministro, io ho avuto modo di conoscerlo da quando sono presidente di questa società e ho avuto modo di
apprezzare la sua modernità, la sua grande disponibilità e soprattutto il
suo coraggio perché su tutti questi problemi, almeno per quanto riguarda il nostro settore, in questi primi mesi - e gli auguro di fare il ministro dei trasporti per tanti anni - si è mosso con moltissimo coraggio.
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SERGIO COFFERATI, Segretario Confederale della CGIL
Io trovo molto utile l’approccio utilizzato dal prof. Stagni alle questioni che sono in discussione questa mattina, soprattutto il tentativo
fatto - mi pare con successo - di dipanare un po’ la matassa, relativamente ai titoli che di norma vengono intrecciati quando si parla di privatizzazione, e che invece il più delle volte portano, anche quando l’accezione è semplice, a opinioni diverse, a interpretazioni che non sempre
sono collimanti. Questo aiuta anche me a dire alcune cose precise relativamente alle questioni introdotte.
Va da sé che non c’è da parte delle organizzazioni sociali che qui
rappresento, nessuna contrarietà di principio a che si avviino processi di
trasformazione degli enti economici, delle aziende a partecipazione statale. L’ipotesi che lo Stato debba passare da gestore a regolatore è
un’ipotesi per noi antica, checché se ne dica: abbiamo sostenuto questa
esigenza in tempi non sospetti. Devo dire che, se steccati di natura ideologica sorgono, mi paiono montati da chi sostiene oggi un’ipotesi per
me incomprensibile di privatizzazione a prescindere dai modelli, dalle
finalità e dagli obiettivi. Per questo fare un minimo di approfondimento
sulle questioni introdotte forse può essere utile.
Forma societaria: è indispensabile che ci sia una trasformazione in
società per azioni di tutte le aziende del sistema delle partecipazioni statali e anche degli enti gestori, per le ragioni dette. In primo luogo perché così si realizzano autonomie organizzative e soprattutto si arriva a
una responsabilizzazione dei gruppi dirigenti, che è fondamentale per la
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gestione economicamente efficace di qualsiasi attività. Sarebbe stato
opportuno che il governo, nell’avviare questo processo, avesse tenuto
conto, debitamente, degli effetti che la trasformazione in SpA, e non le
privatizzazioni in senso stretto, producono sul sistema industriale e su
quello dei servizi. Così non è stato; la discussione in Parlamento ha posto qualche rimedio, a me pare però che permangano rischi gravi, che
riguardano in parte il sistema dei trasporti, ma sono molto più forti
nell’area della produzione manifatturiera.
Tutte le aziende fortemente indebitate e sottocapitalizzate che vivevano in precedenza garantite dai fondi di dotazione, una volta sottoposte a regime delle SpA, si trovano in condizioni gestionali particolarmente difficili. Da qui l’ipotesi, che diventa inevitabile, di cessione rapida di alcune attività per poter consentire agli enti di favorire il processo di riorganizzazione del restante delle attività, la disparità tra i tempi
necessari per arrivare da parte dello Stato a incamerare le risorse utili,
per riorganizzare il restante e i bisogni di queste imprese, può diventare
devastante per una parte consistente del sistema dei servizi e soprattutto
delle attività manifatturiere.
Si può fare l’esempio che va maggiormente di moda in questi
giorni: la cessione delle aziende industriali della SME. Così come in
precedenza, l’ipotesi di vendere il Nuovo Pignone e il Credito Italiano
non hanno avuto soltanto questa valenza ideologica, la risposta alle
pressioni che venivano dal sistema privato, hanno anche un bisogno
concreto: quello di fare immediatamente cassa per poter consentire la
ricapitalizzazione di altre aziende e il mantenimento dell’attività ordinaria. Io trovo che, nella discussione che è iniziata sulle privatizzazioni,
questa prima fase, quella della trasformazione in SpA sia assolutamente
condivisibile, ma sia stata peraltro fortemente sottovalutata per quanto
attiene agli effetti concreti che può realizzare su una parte del sistema.
Il risultato è facilmente immaginabile: alcune attività rischiano di essere
dismesse o fortemente ridimensionate, perché non ci sono le risorse finanziarie utili a trasformarle.
Se mi consentite un paradosso per privatizzare servono soldi, questi soldi oggi non sono a disposizione del sistema delle partecipazioni
statali, e la ricerca della disponibilità finanziaria utile può produrre la
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vanificazione almeno parziale dell’obiettivo dichiarato dal governo,
quello della creazione di un certo numero di campioni nazionali in grado di competere nel sistema integrato europeo.
Da parte nostra, ciò nonostante, resta ferma l’idea che il passaggio
dall’attuale assetto di forma societaria alla SpA sia non solo propedeutico, ma decisivo. Senza questo non c’è responsabilizzazione alcuna.
La seconda questione attiene all’assetto proprietario. La trasformazione in SpA condiziona anche le scelte del metodo di gestione. Io trovo pericoloso non fare una distinzione necessaria, per quanto riguarda
l’assetto a due fenomeni: il primo è la mancanza di strumenti nuovi che
favoriscano l’afflusso di risparmi di capitale privato nelle aziende che
vengono collocate sul mercato. Il mercato finanziario italiano è un mercato particolarmente asfittico, sono note le difficoltà che attanagliano
gran parte delle maggiori imprese private nazionali senza un allargamento del mercato finanziario.
Il processo di privatizzazione, quello vero, in senso stretto rischia
di produrre un fenomeno che può non essere in sé negativo, ma che andrebbe esplorato con un po’ più di attenzione di quanto non si fa, ed è
quello di un ingresso consistente e predominante in alcuni settori di capitale straniero, con ripercussioni che andrebbero valutate.
Lungi da me l’idea di forme di protezionismo - non credo che
quello che è nazionale sia sempre bello -. Ritengo però che soprattutto
nei settori manifatturieri, ma potrebbe il fenomeno essere ancora più
pericoloso nell’area dei servizi, i processi di internazionalizzazione, se
non correttamente guidati, possono produrre effetti non positivi sul sistema sociale.
La seconda area di problemi che andrebbe valutata con qualche attenzione è quella del rapporto - perché di rapporto si tratta, - tra le
aziende che producono beni o servizi destinati al mercato e le aziende
che agiscono in regime di monopolio. Che il monopolio sia naturale o
determinato attraverso dispositivi di legge, primo fra tutte le concessioni, poco importa perché l’ingresso del capitale privato e comunque l’assetto proprietario e la scelta del modello gestionale per queste aziende
non può essere lo stesso. Non casualmente, per le ferrovie dello Stato,
la trasformazione in SpA non ha come corrispettivo quella di un ingres55
so del capitale privato nella gestione che abbia le dimensioni e le caratteristiche tali da poter fare affermare a chicchessia, che siamo di fronte
a una vera e propria privatizzazione, ma lo stesso ragionamento varrà,
immagino, anche nella scelta del modello per altre aziende che lavorano
in regime di monopolio.
Questa distinzione, che di norma non viene fatta, pare a me importante non soltanto perché dirime la disputa sulla scelta del modello di
gestione. Troverei discutibile l’ipotesi di public company per aziende
che operano in regime di monopolio, così come credo sia difficile immaginare lì un ingresso consistente di capitale privato, per un’ovvia
conseguenza: quel capitale va remunerato. La remunerazione passa dagli elementi fondamenti della gestione, primo fra tutti per quanto concerne l’area dei servizi, la politica tariffaria, e qui pesa non solo nella
discussione, ma nelle scelte che si vanno definendo, così come per
quanto riguardava il primo aspetto del problema, è un limite la mancanza di strumenti nuovi, dalla “golden share” ai fondi di investimento: qui
pesa il non aver scelto, da parte dell’esecutivo, quali sono gli strumenti
che favoriscono questo processo di capitale e che comunque non entrano in rotta di collisione con un problema altrettanto delicato di natura
economica, relativo agli effetti che sul sistema produce la politica delle
tariffe.
Ci sono esperienze importanti che andrebbero generalizzate come,
la scelta del contratto di programma, il metodo del price cap. Esse sono
rilevanti in alcuni paesi europei e mi pare possano dare risultati importanti anche qui perché, pur avendo l’obiettivo di modificare uno stato di
partenza stratificatosi nel corso di questi anni che ha portato, in alcuni
settori, senza dubbio ad una politica non più sopportabile di basse tariffe, nessuno può immaginare la liberalizzazione delle stesse o incrementi che si collocano sostanzialmente al di sopra dell’inflazione, sia di
quella programmata che di quella reale, la qual cosa, se avvenisse, vanificherebbe ogni ipotesi di politica dei redditi, stante l’effetto che tali tariffe hanno sulla spesa e sulla composizione della spesa delle famiglie
italiane.
Vorrei dire rapidamente due ultime cose, relative ad argomenti che
ha introdotto il prof. Stagni, che trovo di particolare interesse e che, for56
se, nel prosieguo delle occasioni seminariali indicate, potranno essere
riaffrontate ed approfondite. Io continuo a pensare ad un sistema dei
trasporti integrato, qualunque sia l’assetto delle società che vi operano.
Credo che la scelta dell’intermodalità sia inevitabile oltre che corretta
per un paese che vuole essere anche socialmente avanzato. Immagino
anch’io che il passaggio sia da una modifica della struttura attualmente
esistente, con una diminuzione della quota di servizio centrale e un aumento della quota di servizio destinata agli enti locali, la qualcosa potrà
produrre una modifica anche dell’assetto delle imprese.
Si usava l’esempio delle Ferrovie: senza dubbio l’azienda FF.SS.
dovrà essere ridimensionata per realizzare l’obiettivo dell’intermodalità, scontando che una modifica di modello avrà ripercussioni sul sistema delle imprese. Peraltro, in questo caso o si adotta il criterio del mercato, con tutte le conseguenze che porta, o non è immaginabile che esistano forme di protezione per chicchessia, rovesciando l’approccio tradizionale, si scopre alla fine che la protezione è richiesta dalle aziende
private di alcune aree del settore dei servizi. Se l’integrazione ha da essere, deve essere fatta sulla base di un criterio che nessuno può mettere
in discussione e non può immaginare per vie queste sì particolarmente
innovative, di rivendicare spazi di tutela, non si capisce bene da che cosa mirati, per la propria attività.
L’ultima questione, ma è ovvio per il mestiere che faccio, è quella
che riguarda l’occupazione. Ho sentito osservazioni interessanti, ho
sentito proposizioni, mi perdonerete non solo non condivisibili ma un
po’ curiose. Esistono senza dubbio problemi che si possono far risalire
alle dimensioni e alle dinamiche del costo del lavoro in alcuni di questi
settori, che sono difformi e che portano a divaricazioni consistenti tra
pubblico e privato e che rappresentano oggi oggettivamente un ostacolo
all’ingresso di capitale privato di alcuni settori. Io non credo che il superamento di questo ostacolo si possa realizzare esclusivamente agendo
sulle dinamiche retributive dei lavoratori. Non ignoro che quello sarà
un versante sul quale operare, ma l’efficacia e la qualità del servizio è
l’altro versante che, contestualmente deve essere affrontato e può produrre, se affrontato correttamente, risultati interessanti. Va da sé che in
questo caso è però risolutivo il criterio di gestione che si adotta, per dirla un po’ rozzamente: se la gestione delle imprese locali non ha come
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obiettivo e come finalità quella economica, ma resta uno strumento per
la costruzione di consenso sociale o consenso elettorale, guardate che
qualsiasi compressione delle dinamiche del costo del lavoro rischia di
essere poca cosa, rispetto alle distorsioni che in anni e anni si sono stratificate.
All’ing. Stagni invece vorrei dire solo una cosa: io non sono pessimista come lui relativamente ai problemi occupazionali del settore. So
con precisione, per esperienza fatta che la ricerca dell’efficienza, i processi di razionalizzazione, la stessa idea di intermodalità e di integrazione producono sul sistema dato una contrazione dell’occupazione. Ho
l’ottimismo che mi porta a sperare che un aumento della quantità dei
servizi complessivi nel settore dei trasporti possa compensare in larga
parte questa compressione. Non è possibile assumere il vincolo che il
sistema è quello dato e che non ci siano spazi consistenti - lo nega la
realtà stessa - per una crescita quantitativa di erogazione di servizi e
dunque, nella crescita quantitativa, c’è una risposta positiva anche ai
problemi occupazionali.
È ovvio - e noi mai abbiamo ragionato così - che però nulla si possa chiudere all’interno di un solo settore, o di una sola linea di prodotto
o di una sola area. I processi occupazionali che riguardano il territorio o
che riguardano complessivamente l’assetto dei servizi e l’assetto produttivo di cui il paese dispone, vanno connessi tra di loro. I processi di
mobilità, quelli che si realizzano spontaneamente, quelli che vengono
rivendicati e quelli che vengono teorizzati senza che mai si attuino, rispondono proprio a questa logica. Se noi fossimo in grado di poter utilizzare forme di collegamento e di trasferimento fra area e area con una
mobilità governata e non lasciata spontaneamente al mercato, con tutta
probabilità, in molte aree geografiche i problemi occupazionali temuti
si ridurrebbero a poca cosa, e in altre aree potrebbero essere comunque
risolti attraverso un aumento consistente del sistema dei servizi che viene offerto.
Vorrei che non ci scordassimo che se in questo paese siamo ancora
alle prese con una crisi industriale rilevantissima è in larga parte legato
al fatto, più volte esplorato dallo stesso CNEL, che una delle ragioni risolte positivamente da altri paesi europei, qui permane, come limite
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strutturale del nostro apparato produttivo ed è quella che riguarda proprio la quantità e la qualità inadeguata di infrastrutture, ma se il paese
avesse la forza e il coraggio di affrontare dal versante giusto la ridefinizione di un sistema di politiche industriali e si ponesse con determinazione la questione della qualità, della dimensione, dell’efficacia delle
reti, è facile immaginare che ci sarebbe una compensazione di una qualche consistenza, non soltanto il recupero della capacità di competere
delle imprese italiane, ma anche dei problemi occupazionali. La cosa
che manca è questa. Certo, che se manca questo, forse si può anche
condividere il pessimismo dell’ing. Stagni, ma io credo che gli spazi e
le condizioni per poter recuperare, anche questo versante inesplorato e,
ahimé irrealizzato, dei bisogni nazionali continuino ad esistere.
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GUIDO CREMONESE, Presidente di Confetra
Parlando di privatizzazioni, io parlerò del settore delle merci e delle spedizioni perché rappresento questo mondo. Vorrei richiamare l’attenzione sul fatto che ha richiamato anche il prof. Stagni: le privatizzazioni, quando si fanno, si devono fare con almeno il 51% in mano ai
privati, perché un capitale, se non riesce a comandare nelle aziende in
cui entra, è difficile che possa entrare. E questo è un punto sul quale la
Confederazione si è sempre battuta.
Noi, come nostro mondo, stiamo già elaborando una specie di collaborazione e di privatizzazione con le Ferrovie, specie con la CEMAT
e con altre società; anche una nostra grande azienda è entrata in combinazione con le ferrovie dell’INT e in altre società; vedremo i risultati di
tutto questo, anche perché quando il capitale privato entra in aziende
pubbliche è una cultura e una mentalità nuova che deve essere applicata
e non sarà facile nel mondo delle FF.SS. riuscire a trasportare la cultura
privatistica complementare.
Debbo dire che con le Ferrovie il mondo della spedizione, il mondo delle utenze, ha cercato di fare qualcosa di nuovo con il “leaders
club”, il club degli amici delle FF.SS., ove si incontrano, scontrano e
collaborano i vari mondi: la produzione, la grande produzione industriale, la grande distribuzione, i grandi spedizionieri, i grandi trasportatori e qualcosa si sta già verificando: studi, analisi, proposizioni. Speriamo che questo possa portare dei risultati.
Per l’intermondalità ribadisco che noi stiamo già collaborando
molto intensamente con le Ferrovie perché la CEMAT, che è l’azienda
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dell’intermodalità, è in mano a privati e Ferrovie, anche se la preponderanza pubblica si sente; comunque ormai ci siamo conosciuti, ci stimiamo, collaboriamo, litighiamo e risolviamo. Questo avviene e dobbiamo
dire che la CEMAT ogni anno progredisce continuamente nel suo sviluppo e questa è l’intermodalità. Però è anche vero che l’intermodalità
riduce l’occupazione, perché i camions che portano i semirimorchi sui
treni significano autisti che stanno a casa: l’intermodalità porta a una
diminuzione dell’occupazione. Noi presumiamo che a lungo andare si
avrà una riduzione di costi, anche se oggi siamo al limite tra il trasporto
combinato e il trasporto stradale, siamo proprio ai limiti; però c’è questo: che è un nuovo sistema che dovrà affermarsi, con le buone o con le
cattive.
Io volevo fare queste piccole osservazioni, data la fretta chiudo e
vi ringrazio.
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ANGELO BRAGGIO, in rappresentanza della FIT CISL
Apprezzo senz’altro questa iniziativa del CNEL. Non succede
spesso che si parli dei problemi dei trasporti e temo purtroppo quando
ciò si verifica non si riesce a portare all’esterno degli “addetti ai lavori”
tali problemi che pure hanno un collegamento diretto con le questioni
dell’economia, dell’ambiente, della vivibilità nelle città. Non c’è sui
trasporti - in una parola - quella mobilitazione dell’opinione pubblica,
quell’interesse, quell’attenzione e quelle iniziative che sarebbero necessarie.
La conclusione è che l’assetto dei trasporti nel nostro Paese è totalmente al di sotto delle esigenze. Ciò rende particolarmente meritoria
l’iniziative del CNEL. Voglio dare una interpretazione alla relazione di
Stagni, sempre puntuale e da condividere: pur nelle necessarie unitarietà del sistema-trasporto, c’è una differenza sostanziale, una discriminante, tra il trasporto aereo e l’Alta Velocità ferroviaria con gli altri
modi di trasporto. Oltre ad essere servizi sia pubblica utilità essi sono
inoltre un’area di business, un posto in cui i privati possono mettere
soldi per remunerarli, cioè un’attività commerciale.
Non a caso il sindacato autonomo dei piloti, nelle cui visioni generali non sento particolare attrazione, ha impiegato anni a dover ammettere che il trasporto aereo rappresenta un servizio pubblico.
Forse permeati da esperienze internazionali più dirette, ancora oggi i piloti resistono all’idea che il trasporto aereo sia un servizio pubblico, ritenendolo invece un fatto meramente commerciale. Così è nei Pae62
si occidentali deve il trasporto aereo non è esercitato in regime di monopolio.
Una compagnia aerea è dunque, sotto questo aspetto, privatizzabile soltanto in un modo: quello di far partecipare il capitale privato alla
proprietà.
C’è una regola del Codice della Navigazione che pone il limite di
un terzo al capitale straniero. Non so se queste norme saranno compatibili con la futura regolamentazione comunitaria.
L’azienda ferroviaria ha, al proprio interno, la convivenza di queste due componenti: l’una di business, (vedi d’Alta Velocità, la rete
commerciale) e l’altra invece di servizio pubblico che si giudica su parametri non solo economici, ma anche sociali.
Ma nell’efficienza di un’azienda di trasporto, concorre in modo
determinante la funzione dello Stato. Consentitemi di avanzare un’ipotesi non del tutto fantasiosa: il malfunzionamento dei trasporti è una variabile dipendente del malfunzionamento dello Stato.
I punti che non funzionano, sono proprio quelli nei quali lo Stato
svolge un ruolo di gestione, nel settore del trasporto aereo sono gli aeroporti e l’azienda che controlla gli spazi aerei.
Di fronte alla prospettiva del consolidamento dell’Europa, in Italia
ci troveremo con strutture pubbliche frammentate, con più di un organismo pubblico che ha competenza intorno alla stessa materia ed in assenza di qualsiasi piano degli aeroporti in cui solo Fiumicino ha una
funzione di centro di smistamento del traffico nazionale e internazionale (HUB), mentre il resto sono tutte rivendicazioni delle municipalità
che vogliono per prestigio l’aeroporto.
Particolarmente punitiva questa situazione per il Nord Italia che,
in mancanza di un aeroporto su cui avviare traffico originante dalla Padania, lo sposta già oggi negli aeroporti del Centro Europa. Ciò è forse
l’aspetto più saliente dei ritardi e delle omissioni del Ministero nel governo di questo settore.
Dove invece il trasporto ha una connotazione diversa da quella di
businees è il trasporto locale. Per la soluzione del problema del traffico
nelle città, ricordava l’Avv. Necci come io Ferrovie da tempo propongano iniziative congiunte con gli enti locali.
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Il problema è che gli enti locali che sono un pezzo di Stato decentrato, hanno dei metodi di lavoro, un tipo di organizzazione, una capacità di essere che non raccorda i propri tempi burocratici con quelli industriali.
Non a caso nei trasporti il settore più in difficoltà sembra proprio
essere quello del trasporto pubblico locale.
Ciò in quanto c’è una fortissima presenza burocratica a cominciare
dall’assetto giuridico delle aziende e dalla mancata applicazione della
legge 142/90 sul riassetto degli enti locali. In queste realtà, salvo pensare che ci sia qualche privato uscito di senno da investirci i propri soldi,
il termine privatizzazione deve essere usato per indicare non l’assetto
della proprietà, ma un modo di organizzare il lavoro: sul modello, appunto, delle aziende private in cui si ha la chiara distinzione delle responsabilità. Spetta all’azienda decidere sulle scelte produttive e
sull’organizzazione del lavoro e in questo senso il lamento dei capi
d’azienda sul costo del lavoro, che abbiamo ancora sentito stamattina, è
visibile e ridicolo.
Trovare delle soluzioni, a cominciare dal rinnovo del contratto,
non è più rinviabile: senza riforma del trasporto locale, non c’è la riforma dei trasporti “tout court”.
Le Ferrovie ad Alta Velocità, l’Alitalia come compagnia aerea sono aziende che puntano correttamente all’equilibrio di bilancio. Solo attraverso una decisa azione di governo attraverso la separazione tra i
compiti di indirizzo e controllo che spetta ad un Ministero dei Trasporti
radicalmente trasformato nelle attribuzioni e negli uomini e i compiti di
gestione che spettano alle aziende (e spesso nei trasporti è già un progresso far assumere la forma “azienda” alle strutture erogatrici di trasporto), è possibile riordinare il settore e partire da presupposti simili
per far funzionare il servizio. E anche per questa via si può battere
un’impostazione che continua a invocare ideologicamente le privatizzazioni come panacea per tutti i mali.
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ARNALDO CHISARI, esperto
Io vorrei dire che se l’amico Ernesto Stagni fosse qui presente lo
deluderei nel senso che io non sarò mai un’azionista delle Ferrovie
SpA. Se dovessi fare una scelta del genere, una scelta che non può avere contenuto di carattere ideologico, preferirei comprare qualche azione
della TAV, di Metropolis o di qualche altro tipo di attività esternalizzata
dalle Ferrovie SpA.
Io vorrei dare un contributo con qualche riflessione. Mi riferisco
soprattutto alle Ferrovie perché è la esperienza più concreta che stiamo
vivendo. La prima domanda: riusciremo mai, in questo Paese, a realizzare una svolta di fondo in quello che è il ruolo dello Stato e delle istituzioni che lo Stato esprimono? Uno Stato che non riesce ancora oggi a rinunciare al duplice ruolo di controllore controllato e in qualunque manifestazione, in qualunque nuova indicazione, cosiddetta di svolta, rimane
presente, pregnante, talvolta soffocante la duplicità di questo ruolo.
Le Ferrovie: ci sono delle peculiarità sulle quali mi permetto di attirare la vostra attenzione. Va anzitutto ricordato che l’atto di concessione è atto amministrativo fondamentalmente unilaterale dell’ente concedente. Nelle Ferrovie, a buona ragione, si integra questo atto unilaterale
con un atto bilaterale che è la convenzione attuativa dell’atto concessionale, ma io non ho sentito riflessioni sulla peculiarità di questa innovazione e la convenzione attuativa non è il contratto di programma, e non
soltanto perché il contratto di programma ha un arco temporale limitato
ma molto opportunamente, se volete il mio giudizio, si introduce questo
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atto bilaterale della convenzione attuativa in qualche misura per costringere la mano pubblica a dare chiarezza agli impegni che essa va ad assumere.
Una seconda riflessione, lo Stato non rinuncia alla duplicità del
suo ruolo. Nelle Ferrovie lo Stato è presente nel Consiglio di amministrazione con la maggioranza di consiglieri, tre consiglieri su cinque sono funzionari dello Stato a tutela del ruolo che viene espresso in quel
Consiglio. Inoltre questo Consiglio di amministrazione è sottoposto a
una serie di controlli, chiedo scusa se uso questo termine, perché mi
viene in mente il delicato e sommesso invito che veniva fatto dall’ing.
Maraini molto correttamente, a fare in modo che gli spazi del management restino spazi del management. Una serie di vincoli e di limiti per
cui lo Stato fa il controllore e controlla il ruolo che esso Stato ha assunto nel realizzare giustamente quella presenza nel consiglio di amministrazione. È sotto un certo aspetto un paradosso e io sono preoccupato
di questi vincoli e limiti.
Si è detto che imboccare la strada della SpA per le Ferrovie, significava creare le premesse di una reale e sostanziale autonomia. Indubbiamente c’è questa volontà ma rimane qualche perplessità. Io vi faccio
un solo esempio che mi preoccupa assai, è un esempio se volete banale
o marginale, ma indica l’instaurarsi di un sistema.
Voi sapete che le Ferrovie hanno creato un sistema molto articolato per la realizzazione dell’alta velocità, da un lato c’è la Italfersistav, la
società di ingegneria, la quale molto opportunamente ha stipulato un
contratto di consulenza con la Sofrail francese per un motivo molto
semplice: che la Sofrail ha accumulato un’esperienza che altri non hanno facendo l’alta velocità francese.
Poi si è fatta la TAV e nella TAV, come avete sentito dal nostro
amico Stagni, il 60% è capitale privato. Anche lì io penso dovremmo
essere grati alle Ferrovie, a Lorenzo Necci, perché si sta sperimentando
la formula di privatizzazione dei francesi con la individuazione di un
nocciolo duro dei soci che sono stati preselezionati e ai quali viene assegnata una quota del 5%. Ma questi privati nella TAV hanno fatto un
ragionamento, hanno detto: noi abbiamo la massima fiducia nei ferrovieri e in Italfer, però ci piacerebbe dare un’occhiata ai costi e così la
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TAV ha stipulato un contratto con una grossa società di consulenza tedesca, per rivedere i costi e via di questo passo.
L’ultimo atto è quello che si legge nella direttiva dei Ministri ed è
qui che nascono le mie perplessità, poiché si stabilisce che il governo si
riserva di nominare una società di consulenza di rinomanza internazionale per rivedere i costi e a me risulta che sono stati già avviati i contatti, questa volta arrivano gli inglesi con la Coopers & Lybrand perché
coprano l’autorità politica rispetto a questa verifica.
Io mi domando, non ho responsabilità nelle Ferrovie, come si potranno perfezionare i contratti, uso un termine brutale, fra TAV e concessionari in pendenza di un giudizio sui costi che costituiscono la parte
fondamentale del contratto? Ecco la riflessione. Abbiamo scelto la strada, non uso il termine della privatizzazione, abbiamo scelto la strada di
utilizzare un sistema privato per svolgere una serie complessa di attività, ma sperimentiamolo e utilizziamolo fino in fondo. Rinunci lo Stato
al ruolo di controllore controllato, faccia delle scelte chiare e lasci spazio al management per svolgere il suo lavoro.
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PAOLO BRUTTI, Segretario Generale aggiunto della FILT CGIL
Vorrei proseguire la riflessione che ho sentito nell’ultimo intervento. Il ruolo dello Stato nelle FF.SS. si è configurato in tre distinte maniere. Lo Stato svolge infatti tre diverse parti in questa rappresentazione, perché sta nelle FF.SS. come socio, anzi praticamente come azionista totale; si pone dinnanzi alle FF.SS. come cliente, se è vero come è
vero che il 50% degli introiti del conto annuo delle Ferrovie dello Stato
dipendono dall’acquisto di servizi da parte della mano pubblica. Le Ferrovie dello Stato, se non ricordo male, riescono a coprire mediante la
vendita di biglietti e le tariffe delle merci meno del 45% dei loro costi.
Il restante deriva da un rapporto con lo Stato, lo Stato centrale, e gli Enti locali. Ricordo, per tornare un attimo indietro, che come socio, lo
Stato partecipa all’investimento delle Ferrovie per circa il 70-75%. Infine lo Stato ha una terza funzione, quella di indirizzo generale del sistema dei trasporti e determina le direttive con le quali si decidono anche
alcune questioni che attengono direttamente il futuro dell’impresa. Ad
esempio le direttive sull’alta velocità rientrarono in questo terzo modo
di essere dello Stato.
Questa tripartizione del ruolo dello Stato la si può cogliere formalizzata anche negli atti coi quali si è data vita alla SpA.
Il contratto di programma da un lato, il contratto di servizio pubblico e la convenzione dall’altro, rappresentano questa triplice fisionomia. Le mie perplessità riguardano il fatto che lo Stato non riesce ad
esercitare questo triplice ruolo in modo convincente. Non si capisce,
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non si riesce a vedere bene, quale dovrebbe essere il diverso comportamento del soggetto pubblico verso FF.SS. nelle varie fasi della sua presenza. In realtà è ancora tutto mescolato. Quando lo stato fornisce la direttiva è evidentemente preoccupato del suo ruolo di cliente, o del fatto
che dovrà sobbarcarsi il peso degli eventuali investimenti. Si vede insomma una difficoltà a gestire questo meccanismo complicato.
Questa difficoltà è così rilevante che con l’andare del tempo, apparirà come una disfunzione non superabile. Non sono in grado oggi di
portare delle prove dell’insorgere di questa difficoltà strutturale. Ma la
situazione è così, vi è una difficoltà ad esercitare ruoli distinti, vi è un
mescolamento. Il Ministro Tesini dice quando ci incontra: non riesco a
raffigurarmi come azionista, cioè ad avere preoccupazioni per il modo
con il quale l’azienda con cui sono azionista si comporta sul mercato,
diversamente dalla responsabilità che sento come uno dei Ministri che
ha responsabilità rispetto al disavanzo pubblico. Sono convinto che,
con l’andare del tempo, se la situazione non si districa, questa condizione sia destinata a costringere tutti quanti a rimettere le mani su questo processo.
La conseguenza più negativa e che vedo adesso, si determina proprio nella gestione dell’impresa, perché proprio per via di questo intreccio difficile da districare, la nuova società per azioni non riesce ad
esprimere tutte le sue potenzialità. Invischiata anch’essa dentro questa
camicia, non riesce a comportarsi fino in fondo come un’impresa nel
vero senso della parola. Sono interessanti alcune affermazioni delle FS
contenute nei contratti di servizio e di programma. Le Ferrovie tentano
la definizione del modo d’essere di un’impresa che sia adatto ad
un’impresa che non opera direttamente ed esplicitamente per il mercato. È una cosa molto interessante. Stamattina Maraini ha accennato a
questo punto.
Ci sono delle cose nel servizio ferroviario che in nessun paese del
mondo sono state considerate beni destinati al mercato. Per esempio la
rete o una parte delle sue funzioni, perché per esempio la rete ferroviaria è assoggettata a criteri di funzionamento e di controllo che pongono
al vertice le esigenze di sicurezza e che fanno sì che talvolta si debba
spendere più di quanto una semplice valutazione di mercato incoragge69
rebbe e consentirebbe. Questo è il motivo per il quale i privati, in alcune parti del servizio ferroviario, non solo non entreranno, ma non potranno entrare mai, perché non vi saranno mai le condizioni di redditività tali da giustificare il ritorno del loro investimento. Negli atti compiuti fino a oggi dalle FS, sia le caratteristiche di natura sociale e di natura pubblica e quelle più specificamente di natura commerciale, e di
mercato sono compresenti e costituiscono il modo d’essere peculiare
della FS SpA.
L’impresa, definendo il suo comportamento, ha dovuto distinguere
gli ambiti nei quali il rapporto costi-benefici è direttamente determinato
dal mercato (e dove si potrà dire che se hai i conti in rosso ciò significa
senza ambiguità che sei inefficiente e conduci una sbagliata gestione
d’imprese) e le aree invece in cui la difficoltà ad avere dei conti attivi
non dipende da condizioni strutturali più generali, talvolta anche da
condizioni politiche. Questa è una cosa molto interessante, è un tentativo di modificare il funzionamento di un’impresa capitalistica sul quale
varrebbe la pena di soffermarsi più approfonditamente per capire, anche
superando una serie di luoghi comuni.
La seconda riflessione che volevo fare riguarda il problema del
costo del lavoro. Indubbiamente il problema c’è, il costo del lavoro è
alto nel sistema dei trasporti, è alto per alcune categorie, che generalmente stanno in punti nodali del sistema. I costi quindi non sono uguali
in tutti i comparti. Certamente è vero che l’aver favorito, anche da parte delle imprese, la nascita di organizzazioni sindacali settoriali o addirittura di qualifica, in un sistema sindacale nel quale sono presenti anche grandi organizzazioni generali, ha fatto sì che i risultati molto elevati ottenuti dalle spinte corporative dei sindacati di qualifica si generalizzassero, per l’azione dei sindacati confederali a tutto il sistema. Questa è la questione.
Allora ecco il punto conclusivo. Una situazione sindacale, che sia
fatta insieme da piccoli sindacati di mestiere e da grandi sindacati confederali è essenziale per il sistema. Bisogna scegliere. Non è che questa
scelta la debba fare il sindacato confederale. Noi l’abbiamo già fatta:
siamo per grandi organizzazioni multicategoriali, che sappiano proporsi
una politica della dinamica dei costi del lavoro. Questa scelta la devono
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fare gli imprenditori, perché i piccoli sindacati di mestiere esistono solo
perché sono stati aiutati all’inizio, per una politica miope e per l’idea
che la rottura del monopolio del sindacato confederale potesse alla lunga determinare un vantaggio per l’impresa nelle relazioni sindacali. Bisogna sapere, che nella situazione attuale, le punte di “cobasismo” determinano una crescita di tutto il costo del lavoro per via di questo meccanismo che ho descritto. Scegliendo perciò la strada di avere come interlocutori organizzazioni sindacali multiprofessionali, probabilmente,
almeno sotto il profilo strutturale, il problema si risolve. Poi dipenderà
dalle dinamiche che sappiamo mettere in campo.
Penso infatti che il sistema dei trasporti pagherà in termini di diluizione dei risultati contrattuali le crescite che ha avuto negli anni passati. Abbiamo spinto un po’ troppo qualche anno fa, paghiamo adesso
questo risultato. Un modello sindacale come quello che ho descritto,
probabilmente potrebbe farci trovare non dico d’accordo, ma potrebbe
almeno consentire un orizzonte comune.
Un altro tipo di ragionamento, come mi è parso di sentire in alcune
punte polemiche, sostanzialmente chiamerebbe allo scontro. Non so
quale sarebbe il vantaggio di una tale situazione visto che gli scontri sociali in questo comparto si scaricano sostanzialmente sui cittadini. Perciò il problema di sviluppare un confronto sindacale che non abbia elementi duri di conflitto è essenziale per il paese. Sarei quindi per attenuare molto i toni da combattimento e cercherei un’altra strada per risolvere il problema che ci si presenta.
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SALVATORE ACCARDO, in rappresentanza di Assoporti
Ringrazio la presidenza, avevo anche offerto di consegnare il mio
intervento per accorciare i tempi, non mi lascerò prendere dalla tentazione, avendo ascoltato tanti illustri interventi e avendo letto attentamente la relazione del relatore, credo che si possono trarre tre punti generali su quello che è avvenuto questa mattina. Privatizzare sì, ma con
giudizio; non facciamoci prendere dalle mode, per porti e aeroporti sono d’accordo con l’illustre relatore, un’attenzione a parte, forse un forum a parte. E non lasciarsi prendere dalle mode significa che non possiamo, presi dalla mania o della deregulation o del privatizzare, dire che
tutto quello che si è fatto fino a questo momento nel settore pubblico è
da gettare nella pattumiera.
Il fine di privatizzare con giudizio quale può essere? Non tanto di
portare più liquidità al Tesoro, ma di inquadrare questo in un rafforzamento strutturale del sistema produttivo del paese. In questo quadro
l’intermodalità del trasporto credo sia una fine verso il quale ci dobbiamo tutti indirizzare.
Il governo si è mosso anche nel settore marittimo e dei porti verso
una logica di rinnovare, riformare, adeguare le norme esistenti a moderni modelli di gestione, alle necessità che la competizione internazionale
rende indispensabili adottare. E gli obiettivi da perseguire sono la razionalizzazione dei modelli gestionali dei porti, un miglioramento dell’efficienza e della flessibilità del sistema portuale e quindi una sua maggiore competitività in campo internazionale.
72
La nostra tesi sull’argomento non si disgiunge da quella che questa mattina il presidente e amico della Confitarma ha enunziato: netta
separazione nei nuovi modelli di gestione tra le funzioni di programmazione, di coordinamento, di indirizzo, cioè quelli di natura autoritativa,
che nel disegno di legge presentati dal Ministro Tesini fanno capo
all’autorità portuale e la parte gestionale operativa affidata al mondo
privato, dove si potrà quindi sviluppare l’economia dei costi, la competitività, il miglioramento del servizio.
Come in altri settori anche nel settore portuale, quando la mano
pubblica ha avuto le funzioni commiste, cioè quelle autoritative, di indirizzo e di coordinamento e quelle di gestione, si è lasciata prendere
dal sistema dello Stato che paga e ha travalicato i canoni di una buona
amministrazione, sicché gli stessi servizi gestiti dai privati si rivelavano
pieni di polpa succosa, mentre gestiti dallo Stato davano luogo spesso a
incrementi di personale, miriade di spese e quindi ne derivava una loro
improduttività. Basti pensare che nel nostro settore, quando vigeva il lavoro portuale “in riserva”, in un turno di lavoro per scaricare i contenitori nel mio porto, che era il più moderno del paese, quello di Napoli, si
aveva una squadra di nove persone, mentre a Genova vi era una squadra
di diciotto persone; adesso si scarica con una squadra di tre persone.
Voglio dire, se andiamo a guardare a questi costi, che si scaricava sempre con la stessa tecnologia.
Questo che cosa può significare? Che bisogna puntare sulla competizione e su criteri di efficienza, per evitare che i costi siano maggiori dei ricavi, non voglio dire nemmeno i guadagni, anche in questo settore, importantissimo per l’economia del Paese, basti pensare che tra import ed export
oltre il 50% delle merci in transito nel nostro paese vanno via mare.
Venendo agli strumenti legislativi, occorre rivedere il disegno di
legge del governo, attualmente all’esame del Senato che va sostanzialmente nella direzione sopraindicata.
L’Assoporti pubblicamente, smentendo anche una polemica speciosa di questi giorni che ci attribuisce erroneamente l’intendimento di
frenare il processo di riforma, dichiara che è per una riforma al più presto: non rinunziando però a dare il proprio contributo affinché sia una
riforma uniforme che vada nella direzione giusta, cioè di una efficienza,
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di una produttività o non della creazione di Autorità portuali di non ben
precisati compiti, che possono portare in un immediato futuro ad invocare poi le vecchie norme: il che sarebbe veramente l’assurdo.
Quali possono essere queste funzioni delle autorità portuali? Promuovere il processo formativo della pianificazione e della programmazione territoriale del porto, attuando questo processo di programmazione e di pianificazione, iniziative per la promozione generale dei traffici
nelle aree di competenza, pianificare l’assetto delle attività che si svolgono nel porto, provvedere alla adozione e all’aggiornamento dei piani
regolatori del porto, progettare, eseguire e manutenere le opere portuali
nelle aree di competenza, amministrare le aree e i beni del denaro marittimo, compresi nella propria circoscrizione territoriale.
E qui mi permetto di dire che il vecchio codice della navigazione,
tolte le parti obsolete, può ancora fornire tanta esperienza perché, tra
l’altro, la concessione del demanio marittimo con la finalizzazione, le
verifiche e l’accettazione delle varie condizioni possono già far vedere
un “contratto di programma” nell’Istituto concessivo. Esercitare poi le
attribuzioni conferite all’autorità marittima per la regolamentazione dei
servizi portuali e di ogni altra attività.
E questa sarebbe la mano pubblica: tutte le attività gestionali dove
ci si può confrontare e l’esercizio di un’attività imprenditoriale può essere fonte di moltiplicazione di effetti, di redditi, di efficienza dei servizi, vadano ad essere gestiti dai privati. A questo punto gli enti e le
aziende, in modo particolare mi rivolgo al ministro, possono anche non
diventare società per azioni, poiché tutte le attività saranno date in concessione o appaltate a chi sarà capace di fare quel servizio, in un disegno generale che regolamenta l’attività del porto.
Chiudo e termino per dire che nei servizi pubblici non sempre possiamo avere il pareggio costi/benefici, in quanto c’è una parte che sopporta lo Stato in ragione del prelievo fiscale attuato da ogni cittadino. Ma dire questo non significa che lo Stato, intervenendo, deve pagare i disservizi, la cattiva gestione o anche i profitti creati in alcuni settori, in modo
particolare nel trasporto urbano, e dei porti ove si registrano le vere e proprie rendite di posizione. Per un maggiore approfondimento del problema, siamo a disposizione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del
Lavoro che ringraziamo per l’occasione che ci ha offerto.
74
SANTE BIANCHINI
Desidero solo cogliere alcuni elementi di riflessione al fine del nostro lavoro e dei prossimi seminari. Il primo elemento è questo: non si
avverte dal dibattito un dissenso sulla privatizzazione intesa come modalità di organizzare i servizi di trasporto. Si coglie invece una grande
difficoltà, ad esempio, a ridefinire ciò che è sociale e ciò che è di interesse pubblico. Probabilmente questo è un lavoro di ridefinizione assai
impegnativo e che il governo dovrà condurre. D’altronde sono domande che alcuni “contratti di programma” imporranno siano affrontate per
ottenere risposte esaurienti.
Sono emerse nel dibattito perplessità e preoccupazioni in ordine
alla privatizzazione, quella definita vera, cioè l’entrata dei privati nel
capitale. Dato che in alcuni settori non c’è redditività, si ritiene che il
privato non entrerà, almeno a breve. Non entrerà, si ritiene, neppure come risparmiatore che acquisti azioni in operazioni di “public company”
perché quel rendimento non sarebbe appetibile rispetto agli altri rendimenti presenti nel mercato.
Sempre su questo aspetto è emerso un altro interrogatorio: privatizzare, cioè far sì che il privato eserciti tutto o parte di un servizio che
ingloba aspetti di pubblico interesse e aspetti sociali: come è gestibile,
come lo si può configurare? La mia opinione personale è che ciò sia fattibile. Occorre uscire preliminarmente dallo schema che vedeva Parlamento, ministri e assessori occuparsi dei piani di investimento e della
gestione delle aziende pubbliche. Finita questa epoca è possibile defini75
re un rapporto attraverso atti di concessione e contratti di programma
nel quale il soggetto privato sia impegnato a erogare dei servizi o delle
prestazioni a determinate condizioni. Il problema non si pone in modo
identico, ma simile sì, anche le imprese che rimangono di proprietà
pubblica ma siano ordinate in SpA.
È un esperienza che, ad esempio, gli inglesi hanno condotto con
buoni risultati.
Credo che in questo seminario uno dei punti di grande rilievo
emersi sia: come lo Stato o l’ente locale debbano organizzarsi per esercitare il ruolo proprietario in questa fase di transizione, senza sovrabbondare in controlli e senza presenza nei consigli di amministrazione.
Credo che questo sia il grande tema. Un’azienda di proprietà pubblica
figurata in SpA o solo con una organizzazione di tipo privato, con la gestione separata dai compiti di indirizzo e di controllo, ha bisogno che
l’interfaccia proprietario sia, strutturato, organizzato per svolgere il ruolo proprietario. E che anche il ruolo proprietario sappia esprimere una
continuità di obiettivi e di indirizzi. L’altro grande interrogativo è: se
potremo, nel nostro paese, scegliere l’obiettivo, dalla sanità ai servizi
pubblici, ai trasporti, di accrescere l’efficienza, di ridurre i costi in relazione alle prestazioni. Se tenendo conto che le risorse pubbliche da destinare a questi settori sono calanti e non crescenti, potremo fare mercato. Andreatta direbbe: privarci della maledizione di agire senza mercato? Questo è un tema che abbiamo toccato poco. Vi sono molti settori,
anche dei trasporti, dove possono sperimentarsi forme di mercato e di
concorrenza, che sono dei parametri di efficienza assai più obiettivi degli studi, dei controlli e delle società di consulenza, e di certificazione.
Svolto questo breve intervento per aiutarci nelle conclusioni, la parola a
Frisella sul tema delle aziende comunali e regionali i cui problemi sono
stati citati soprattutto dal lato del costo del lavoro.
76
SALVATORE FRISELLA, Segretario Generale della FIT CISL
Gli interventi che ho ascoltato mi inducono un po’ ad una riflessione, avuto riguardo ad una ripartizione dei medesimi interventi. Da
parte di alcuni, qualche rappresentante dell’imprenditoria privata, il
quale molto timidamente prende atto del fatto che tutto quello che è
avvenuto conferma che in questo paese bisogna privatizzare perché
questo è il modello, è l’unico modo per fare delle cose. E fin qui niente
da dire.
Poi c’è un’altra parte, la mano pubblica, una parte di questi sono
pure arroganti perché in definitiva si autoassolvono e mentre si autoassolvono e hanno pure pronta la condanna nei confronti dei lavoratori e
del sindacato. L’intervento del rappresentante dell’ACT di Bologna, che
tra l’altro ha detto pure cose false, dimostra proprio la capacità di una
certa parte della classe imprenditoriale pubblica, locale o nazionale non
ha importanza, di scordarsi quali sono le proprie responsabilità o quanto
meno di non trarne neppure delle conseguenze.
Io mi permetto di dire che sono tra i pentiti, pentiti nel senso che
abbiamo partecipato, chi più chi meno in questi 30-35 anni ad un consociativismo più o meno sfrenato e ognuno ha messo la propria parte.
Questo che vuol dire? Vuol dire che ci dovremo spogliare un poco da
una certa presunzione nel sostenere determinate posizioni e quindi discutere dell’argomento con una maggiore serenità possibile.
Detto questo, io credo che le decine di migliaia di miliardi dei debiti delle aziende di trasporto locale, le condizioni della finanza pubbli77
ca, e a questo ha contribuito pure Tangentopoli con alcune cose che sono accadute, non c’è dubbio che hanno determinato condizioni di
estrema difficoltà che sono davanti a noi. Però voglio dire che da un
certo punto di vista, la legislazione che è intervenuta consente di avere
un quadro di riferimento legislativo, perché delle cose buone bisogna
pure parlarne, che nel caso delle aziende di trasporto locale consente la
possibilità di fare una discussione secondo me serena e realistica.
La 142, per esempio, consente agli enti locali o alle regioni di individuare forme di gestione e volontà di programmazione solo che lo
vogliano. Nella realtà io francamente non so fino a oggi questo quadro
di riferimento in realtà cosa ha prodotto, probabilmente molto poco e
quindi, a mio parere, il dire o il dare per scontato, per esempio, come un
fatto nuovo che la formula della SpA risolverebbe una serie di problemi
perché risolverebbe quel tipo di interrogativo di separazione tra indirizzo e gestione, in effetti devo dire che gli esempi che noi abbiamo già
consolidato nel tempo non hanno dato questo risultato.
Quello che è avvenuto all’azienda consorziale dei trasporti di Padova e prima ancora a Vicenza, società per azioni a capitale totalmente
pubblico dimostra essenzialmente che cosa? Dimostra che quella formula non ha risolto niente, più di quanto non l’abbiamo risolto in altre
situazioni e in altre città con aziende municipalizzate. La gestione privata, privata in senso assoluto, quindi monopolistica dei trasporti
extraurbani e in qualche caso anche urbani, nella realtà non è che è venuto meno il sovvenzionamento da parte della mano pubblica rispetto
alla gestione privata, il che dimostra secondo me nel primo e nel secondo caso che probabilmente una discussione intorno alla privatizzazione,
intesa come soluzione di tutte le difficoltà che ci sono, a volte è strumentale, a volte non coglie quelli che sono i veri termini delle problematiche esistenti.
Però, voglio dire a scanso di equivoci, che il sindacato, la CISL
non ha alcuna obiezione di principio attorno alle diverse formule di organizzazione delle aziende, nessuna obiezione di principio. Noi siamo
interessati invece a una discussione che finora per la verità devo dire è
mancata e che probabilmente il sospirato disegno di legge che il Ministro ha promesso che ci darà nei prossimi giorni, ci consentirà di fare
78
una discussione più approfondita su questa problematica, a noi interessano gli obiettivi che si vogliono raggiungere.
C’è un problema di risanamento, non c’è niente da fare e su quello
dobbiamo misurarci, non possiamo sfuggire nessuno, indipendentemente dal tipo di gestione che sarà individuata. Però noi diciamo che c’è anche problema di sviluppo e che per capire e individuare questa esigenza
c’è solo da farsi un giro a piedi, soprattutto nelle grandi aree metropolitane. La gente non è soddisfatta della quantità e della qualità del servizio pubblico nelle grandi aree metropolitane, per niente. Con questo voglio dire che c’è un problema di risanamento e c’è anche un problema
di sviluppo.
I livelli di servizio sono livelli bassissimi. Io concludo questo mio
breve intervento approfittando dell’occasione e facendo una proposta,
perché l’iniziativa del CNEL è certamente meritoria. Noi abbiamo un
problema: è quello di attualizzare l’accordo del 31 luglio perché quello
in definitiva è uno strumento che salvo e considerato nell’ambito dei
trasporti come una cosa che ci interessa o addirittura non ci interessa
per niente, abbiamo un problema di confronto, noi abbiamo preso
un’iniziativa, attendiamo una risposta da parte dell’AGENS, della CISPEL, dell’Intersind e della Confindustria perché vogliamo misurarci
fra produttori su un esame obiettivo della situazione, tendente ad offrire
al governo, agli enti locali delle proposte che siano nel segno di una inversione di tendenza in questo settore. Infatti abbiamo anche individuato una disponibilità al salario di ingresso, a forme di ammortizzatori sociali.
In definitiva, introdurre in settori ad alta legificazione delle soluzioni di flessibilità che sono necessarie e senza le quali difficilmente la
stessa gestione privata potrebbe risolvere determinati problemi.
Ecco quindi la richiesta conclusiva era questa, anche se un po’
fuori dal tema, che il CNEL possa dare nei prossimi giorni, quando sarà
possibile, una occasione di confronto reale sulle varie questioni perché,
ripeto, a noi e alla gente interessano più gli obiettivi che si vogliono
raggiungere meno le forme di gestione attorno alle aziende medesime.
79
LORENZO NECCI, Amministratore Delegato di FS SpA
Il nostro Paese ha perduto la capacità di capire il senso delle parole, per mille motivi, le parole sono state abusate, sono state usate troppo
spesso, sono state sempre interpretate. Quindi negli ultimi anni fondamentalmente finiamo per non capirci, in quanto la funzione della parola
quale mezzo di espressione e di contatto del Paese è stata travisata. Una
delle parole più usate ed abusate degli ultimi mesi e degli ultimi anni è
quella della privatizzazione. Io ricordo quando studiavo al liceo mi piaceva moltissimo Croce, e Croce nel bellissimo saggio sull’estetica diceva: l’arte è ciò che tutti sanno cosa sia. Alla stessa stregua, mi pare che
privatizzazione è ciò che tutti sanno cosa sia. Io francamente non lo so,
confesso la mia ignoranza e la mia non comprensione. Perché in virtù di
questo termine si concretizzano fatti e misfatti in un modo diverso, non
voglio dire in senso delittuoso. E si è confuso molto spesso la forma
con la sostanza, attraverso il discorso della privatizzazione. Per esempio
c’è stato un grande dibattito, che per le Ferrovie è stato anche molto acceso sulla forma della SpA sì e della SpA no, un dibattito che è andato
avanti per due o tre anni, intendendosi per SpA la privatizzazione delle
Ferrovie dello Stato, fatto impossibile, tecnicamente, politicamente,
economicamente e finanziariamente. Io non ho mai inteso la privatizzazione delle Ferrovie dello Stato come un passaggio attraverso la SpA.
C’è un bellissimo parere scritto per le Ferrovie dello Stato, dopo la trasformazione in SpA che dice: adesso, finalmente, siete un vero ente
pubblico economico, perché adesso è chiarissimo quello che siete dal
punto di vista giuridico.
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Io ho l’impressione che un dibattito di questo genere deve cercare
di riportare le cose alla loro naturale funzione, alla loro naturale origine
e bisogna, secondo me distinguere i fatti dalle parole, la distanza che ci
separa dall’Europa è quella che separa le parole dai fatti, dobbiamo
puntare sui fatti, sui comportamenti e dobbiamo evitare di usare delle
frasi o delle parole o delle espressioni che semplificano tutto questo,
per esempio la parola privatizzazione io spero che non la useremo più
per un lungo tempo nel settore dei trasporti.
A mio avviso il fatto obiettivo è il mercato dei trasporti. La competizione del sistema Italia verso la competizione del sistema Germania
o la competizione del sistema Francia passa attraverso una rivisitazione
della efficienza della mobilità e dei trasporti, c’è un mercato e c’è una
domanda del trasporto pubblico. E questo mi pare il primo dato di fatto
fondamentale da cui dobbiamo partire: la domanda del trasporto pubblico. E questo deve diventare il nostro punto di riferimento: noi dobbiamo dare al mercato quello che il mercato domanda e quello di cui il
mercato ha bisogno. Spero che questo non sia così ovvio. Il mercato noi
lo abbiamo violentato per moltissimi anni, dandogli cose di cui non
aveva bisogno e giustificandoci col fatto che gliele davamo gratis: il discorso delle tariffe ferroviarie è una cosa che per me continua a gridare
vendetta, perché se c’è un mercato che è disposto a pagare un certo
prezzo per andare in treno, non ho capito perché ci debba essere un arbitro che dice: no, quel prezzo no, metà, un terzo, due terzi. Rispetto ai
fatti e rispetto alla concorrenza mi sembra una cosa assurda, un comportamento del genere.
Questo mercato domanda più servizio pubblico e domanda naturalmente più efficienza nel servizio pubblico.
Mi permetto di chiarire, sebbene non voglia entrare nel merito della precedente dissertazione, che spesso si confonde il concetto di Stato
azionista con quello di Stato gestore. Lo Stato azionista dà le direttive,
nomina un consiglio di amministrazione in cui ha fiducia e il consiglio
gestisce.
Il mercato quindi è l’elemento fondamentale sul quale dobbiamo
basare la competizione del servizio di trasporto. Il servizio del trasporto
pubblico in Italia può giocare un ruolo incredibile per rilanciare il siste81
ma economico e produttivo del Paese e quindi dobbiamo andare verso il
mercato, con formule che esso accetta, capisce.
Questo non significa privatizzare, perché non stiamo affidando le
Ferrovie a Agnelli, a Romiti, i quali nonostante siano bravissimi, non
credo che siano tanto più bravi di noi in questo settore.
Le Ferrovie devono rispondere a logiche e realizzare gli investimenti, al fine di sfatare il senso di assistenza sociale che gli investimenti hanno avuto finora. Si dice che con questa logica, le imprese possano
fallire, però nel nostro Paese 300 grandi imprese di costruzione non
possono convivere; 40 imprese sono troppe per lavorare nel settore della fornitura del materiale rotabile perché il mercato non lo permette. In
Inghilterra, in Francia ne esistono 3 o 4 da oltre 5000 miliardi. Quindi il
ruolo di investimento delle Ferrovie o di altri enti per garantire una
inefficienza diventa automaticamente una violenza di mercato.
Bisogna ritornare a capire che chi deve determinare le scelte è
fondamentalmente l’esigenza di mercato.
Una volta che noi abbiamo accettato questo, tutto il resto viene da
sé, perché viene la qualità del servizio, perché viene la domanda, viene
il prezzo del servizio, vengono tutte quelle scelte che sono coerenti con
questa esigenza di stare sul mercato e di dare dei prodotti che il mercato
domanda.
Lo Stato e il Governo per lo Stato hanno una funzione fondamentale che è quella di capire e di regolare il modo in cui il servizio di trasporto pubblico si pone rispetto al mercato, aiutandolo ad aiutare il
mercato, aiutandolo ad aiutare la concorrenza, ma mai distorcendola,
mai cambiandola, mai imponendo sistemi non efficienti e non competitivi di comportamento.
Se noi quindi per privatizzazione intendiamo il modo di stare sul
mercato, rispondenza al mercato, e aboliamo con questo invece i concetti SpA, ente pubblico economico, tutte quelle parole che ci portano a
non capire le cose che stiamo dicendo, io penso che faremo un grande
salto in avanti.
Sono personalmente convinto che questo Paese ce la può fare, che
questo Paese può avere un futuro non meno brillante di quello che oggi
hanno i Paesi cosiddetti forti. Questi Paesi hanno un’unica cosa di di82
verso da noi. Prima di tutto parlano poco, fanno molti fatti, in secondo
luogo hanno una classe dirigente che stabilizza il Paese perché la pensa
tutta allo stesso modo e perché ci si capisce. L’altro ieri sera cenavo con
un brillante economista e giornalista francese, brillantissimo, che era
venuto a Roma per capire qual’era la via dell’Italia, che stiamo facendo,
all’estero non ci capiscono più, al di là di quello che dicono i giornali,
non sanno più cosa siano, ci pensano molto più vicini alla mafia, siamo
in una condizione disperata all’estero, questi era venuto per tentare di
capire. Io per difendermi a un certo punto gli ho detto: ma anche in
Francia non state tanto bene, Mitterrand che ha il 18%, la destra non si
sa chi sceglie. E lui mi ha detto: si, però c’è una differenza: in Francia
può vincere Chirac o può vincere Mitterrand, in Francia vi possono essere i socialisti o i democristiani o i comunisti al governo ma tutta la
classe al di sotto del governo la pensa tutto allo stesso modo e condiziona il governo nelle sue scelte verso l’Europa e verso l’economia, invece
in Italia manca questa classe che abbia opinioni unidirezionali.
Da dibattiti come questo, che non debbono rimanere lettera morta,
io ringrazio Bianchini che l’ha organizzato, ringrazio De Rita, emerge
che nel settore dei trasporti si sta facendo qualcosa di serio, qualche
passaggio dalle parole ai fatti. Sono state fatte cose di enorme importanza in questi mesi per le Ferrovie.
Sono convinto che il settore dei trasporti, vada privatizzato ma gestito con una grande visione pubblica, privatizzato nei comportamenti,
privatizzato rispetto al mercato, privatizzato nel rispetto delle esigenze
della gente perché il mercato è la gente.
Sono convinto che per modernizzare il Paese si deve modernizzare la mobilità delle persone e il trasporto delle merci.
Io ho vissuto due anni entusiasmanti, perché ho trovato gente che
vuol fare dei fatti, anche il sindacato con cui tante volte ci confrontiamo
e ci battiamo, un sindacato che ha accettato di ridurre di 50.000 persone
i ferrovieri. Il sindacato delle Ferrovie ha accettato e lo ha fatto. Per me
quindi privatizzare, tornando a Croce, significa solo: attenzione al mercato, coerenza col mercato, rispetto del mercato.
83
ERNESTO STAGNI
All’ing. Maraini volevo dire che l’inesattezza riscontrata nelle mie
parole non esiste nella relazione; so benissimo che la proprietà di tutte
le infrastrutture dell’alta velocità è reversibile allo Stato alla fine
dell’operazione finanziaria, come infatti è detto nella relazione.
La questione è quella sollevata da Faletti, e cioè la preoccupazione
sulla lunghezza decisionale degli organi dello Stato. Ricordo che, essendo presidente dell’aeroporto di Bologna ho costruito le aerostazioni
in modo abusivo, ben inteso a spese dell’azienda esercente, su terreno
non ancora consegnato all’azienda. La consegna, secondo il procedimento statale, è arrivata quando le aerostazioni funzionavano già da anni. La paura è questa: che la maggiore snellezza dovuta al procedimento
di privatizzazione venga vanificata tutte le volte che un’azienda privatizzata abbia bisogno di seguire procedure che passano per l’amministrazione dello Stato, che si rivelano lunghe e quindi facciano rientrare
dalla finestra quei tali vincoli che si cerca di eliminare.
La preoccupazione per l’alta velocità è non tanto per i ritardi nelle
operazioni finanziarie, nell’intervento delle banche italiane, francesi
ecc., ma per le enormi difficoltà da parte locale, per l’attraversamento
dei nodi, per i percorsi suburbani, che facciano ritardare enormemente
quest’opera, anche se le disponibilità finanziarie e le capacità di spesa
delle Ferrovie sono pronte.
Ricordiamo - Tesini lo sa - l’esempio della variante di valico
dell’Autostrada del Sole, che sarebbe stata anche autofinanziabile, ma
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da numerosi anni, non ricordo neanche più quanti, attende un’approvazione da parte degli enti locali.
Brunetti ha poi sollevato la questione della concorrenza; ha detto
che c’è mercato se c’è concorrenza e ha citato l’esempio inglese, che
conferma quello che ho detto della tendenza a concentrare i servizi, non
a sparpagliarli. Anche a Londra c’è stata una concentrazione di servizi
che ha portato una diminuzione di utenza, però ha portato un maggiore
risultato economico. La concorrenza è tra i diversi modi di trasporto, e
c’è sempre stata; per questo dico fino alla noia che l’alta velocità è una
condizione di sopravvivenza delle Ferrovie, perché le rimette nel mercato, in confronto a due concorrenti: autostrada e linee aree civili, che
hanno fatto in questi anni maggiori progressi che le ferrovie.
E allora, rimettendo le ferrovie in condizioni di competitività, la
gestione si può finalizzare al mercato perché il mercato si riapre; ma
nelle condizioni odierne questa concorrenza e quindi questa finalizzazione al mercato è deficiente.
Volevo anche rispondere a Cofferati e all’altro sindacalista, che
questo problema dell’occupazione si unisce a una ristrutturazione
dell’offerta; ma un’offerta di maggiore qualità e più concentrata, comporta per sua forza di cose una diminuzione dei posti di lavoro in tutto
il settore dei trasporti. Vi dicevo come esempio che anche il trasferimento di grandi quantità di merci dell’autotrasporto alla ferrovia comporta un minore fabbisogno di posti di lavoro.
In quanto poi alla sicurezza, bisognerebbe fare un’altra conferenza. Anche questa è una merce, la sicurezza costa e soprattutto ha dei costi marginali altissimi. In sede internazionale mi sono sempre sentito
rimproverare: voi italiani avere un eccesso di sicurezza in ferrovia e una
deficienza di sicurezza nelle autostrade e nelle strade; sta di fatto che
l’utente, o il cliente come adesso lo chiamate in conformità alla privatizzazione, richiede dalle ferrovie più sicurezza di quanta ne richieda
dalla strada. È inutile farsi illusioni, questo ci vuole e quindi anche questo rientra nelle cose che si debbono pagare.
Quanto poi al resto, si è parlato molto delle funzioni sociali. Ho
già detto che il trasporto casa-lavoro oggi ha delle implicazioni che sono al di là della gestione dell’azienda di trasporto del mercato, perché
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questo tipo di trasporto implica tante altre condizioni che dovrebbero
anche queste essere monetizzate; ma in pratica è difficilissimo monetizzare e quindi si richiede da parte del trasportatore pubblico un sacrificio
al di là delle esigenze del mercato.
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CONCLUSIONI
GIANCARLO TESINI, Ministro dei Trasporti
Sono io che debbo ringraziare il CNEL, il suo presidente De Rita,
i vicepresidenti Bianchini e Sacchi, il gruppo di lavoro coordinato dal
prof. Milano, il relatore Prof. Stagni per avere consentito l’avvio di una
serie di seminari che in questa sede istituzionale affrontano quelli che
sono i nodi di una politica dei trasporti che certamente rappresenta oggi
uno dei banchi di prova più rilevanti per un impegno che, superando le
difficoltà passate e presenti, voglia guardare in avanti su una linea di
sviluppo complessivo del paese.
Non ho certo la pretesa di entrare nel merito di tutte le problematiche che sono state qui poste, anche perché io condivido pienamente la
relazione introduttiva che è stata fatta dal prof. Stagni e condivido soprattutto la premessa che è quella di avere precisato che parlare di “privatizzazioni” nel settore dei trasporti non è come parlarne in altri settori. Se poi andiamo a vedere diverso è anche per quello che sono i diversi ambiti del trasporto.
Credo che sia invece mio dovere non solo ascoltare ma anche dire
quello che stiamo facendo, quello che come Governo intendiamo fare e
quindi su una linea più di fatti, non tanto di considerazioni di carattere
generale. Se mi permettete di considerazioni di carattere generale ne
faccio solo una perché credo che sia particolarmente pertinente per il
settore dei trasporti. Non solo l’Italia, ma tutti i paesi più evoluti, in cui
c’è anche l’Italia, stanno attraversando una fase di crisi che a mio avviso è soprattutto sottolineata per quanto riguarda le problematiche fin
87
qui trattate, in quello che è il rapporto pubblico-privato. In questi ultimi
anni, vi è stata una rimessa in discussione - se si può dire così - di quello che storicamente è stata la realizzazione del cosiddetto stato sociale,
una rimessa in discussione che ha visto crollare un mito a cui tutta una
cultura politica di matrice sia socialista che cattolica ha creduto. Penso
a quando da ragazzo mi si parlava del modello svedese che garantiva il
cittadino “dalla culla alla bara”; lo Stato che doveva fare tutto. Questo
modello di Stato sociale ha dimostrato che non regge per tutta una serie
di fattori. Allora viene rimesso in discussione. Quando si rimettono in
discussione le cose, vi è sempre il rischio di eccedere dall’altra parte e
quindi che non si sappia conservare quello che invece vi è di valido in
ciò che è stata l’esperienza precedente. E allora vi è anche il rischio
che, da parte dello Stato si inserisca la tentazione di abdicare a quello
che invece è un ruolo a cui lo Stato io ritengo non può abdicare, che è
quello di una sua funzione sociale, e forse pochi settori come quelli dei
trasporti sono più inficiati da una serie di ragioni sociali che ne rendono
così difficile nel concreto le scelte che attengono poi la gestione.
Io vorrei dire sotto questo profilo che avverto (e l’ho avvertito anche in tutta la serie degli interventi che sono stati fatti), che innanzi tutto vi è una inadeguatezza dello Stato, della sua amministrazione nel sapere oggi rispondere efficacemente ad un nuovo tipo di domanda sociale. Quindi anche le scelte che si sono fatte in questi mesi rischiano molte volte di non apparire lineari, talvolta anche un po’ contraddittorie. E
vengo subito ai fatti. Io non sono qui solo come Ministro dei Trasporti,
sono qui anche come Ministro della Marina Mercantile; sarebbero dovuti venire due ministri del passato governo per poter fare questo discorso in termini generali, sulla privatizzazione dei trasporti. È una
scelta politica importante, che rischia però di restare un po’ appesa se
non si sanno trarre le necessarie conseguenze sul piano del riordino funzionale. Avverto che quando giustamente si fa un discorso rispetto ai
problemi che sono stati qui trattati, del ruolo diverso che lo Stato proprietario, lo Stato azionista, lo Stato concedente deve sapere svolgere
per conseguire i risultati che tutti riteniamo necessari e tutti condividiamo debbano essere perseguiti, non c’è dubbio che tutti riscontriamo che
vi è inadeguatezza nell’amministrazione dello Stato. I problemi che pone Faletti per il trasporto aereo, quelli che pone D’Amico per il traspor88
to marittimo, quelli che sono stati posti in ordine ai temi del trasporto
pubblico locale, delle autolinee richiederebbero un’amministrazione diversamente organizzata, diversamente qualificata.
Io vorrei porre innanzi tutto questo problema, di una inadeguatezza dell’amministrazione pubblica, rispetto alla possibilità di svolgere un
ruolo diverso, qui unanimemente reclamato. Non riguarda le persone
che oggi rappresentano ai massimi livelli l’amministrazione, riguarda il
meccanismo, il sistema. Ma come è possibile, con l’attuale Civilavia,
affrontare i problemi del trasporto aereo e tutto ciò che lo riguarda? Come possiamo immaginare di potere gestire realtà completamente nuove:
dall’autotrasporto alla gestione del nuovo codice? Per fare un esempio:
vi è un nostro allineamento comunitario sulle verifiche degli automezzi;
erano dieci anni, passano a quattro, poi passeranno a due, in termini
quantitativi soltanto, la Motorizzazione non è in grado di fronteggiare la
nuova situazione, certo possono farlo anche le officine private, però io
penso che è tutta una cultura della pubblica amministrazione che va
cambiata. Il problema non è solo quello di domandarsi se la Motorizzazione può adeguarsi con le sue officine o con quelle che oggi sono convenzionate. C’è tutta una cultura da ribaltare. All’utente non possiamo
continuare a chiedere di fare una fila alla Motorizzazione, aspettare,
prenotarsi, andare a fare la verifica, tornare e via; questo fa parte del
passato che non regge. C’è una cultura da cambiare.
Io spero, e non è per fare uno sfogo qui che non saprei nemmeno
contro chi farlo, (il Presidente del Consiglio è il primo ad essere convinto della necessità di fare la riunificazione dei ministeri), però se io
potessi già avere avviato un programma di riordino dell’amministrazione in termini moderni, io so che avrei delle condizioni diverse per
gestire un ruolo che oggi si chiede dai processi quali sono quelli di un
tipo di privatizzazione nel campo dei servizi del trasporto pubblico e
privato.
Questa era la prima cosa che volevo dire perché io sono convinto
che sempre un governo gestisce un transitorio, quindi anche chi ha la
responsabilità è chiamato a gestire “pro tempore” una fase transitoria.
Questo governo lo gestisce certo in situazione di difficoltà che sono a
tutti ben note, però mi dovete consentire di dire che credo che l’opinio89
ne pubblica, malgrado contraddizioni, incertezze e certo errori, se mantiene un credito nei confronti di questo governo è perché, rispetto a un
passato, ha avvertito che ci si ponevano alcuni obiettivi strategici. La filosofia del tirare a campare è stata lasciata alle spalle e si cerca di operare delle scelte che hanno alcuni obiettivi e tra queste scelte c’è appunto quella “delle privatizzazioni”; per quanto ci riguarda io dico quella di
gestire con regole di mercato tutti i servizi pubblici. È evidente che il
presupposto è che ci sia il mercato.
Per quanto riguarda il trasporto aereo, sono convinto che c’è una
prospettiva di mercato; ho più difficoltà a riscontrare o a trovare una
prospettiva di mercato, per esempio nel trasporto pubblico urbano, dove
invece abbiamo una riduzione del numero degli utenti e sappiamo quali
sono le difficoltà, anche se noi continuiamo, testardamente a dire che
dobbiamo privilegiare l’uso del mezzo pubblico rispetto a quello privato, anche in modo particolare in questi giorni con l’applicazione dei decreti antismog. Ma gestire con regole di mercato tutti i servizi pubblici
significa poi entrare nel merito di ciascun settore del trasporto e di sapere dare delle risposte, che rispondano a esigenze dell’utenza, che rispondano quindi ad un grado di efficienza e di qualità dei servizi e che
anche le scelte che comportano sacrifici o comunque degli appesantimenti di oneri da parte della collettività siano compensati da un miglioramento di servizi.
Non è vero che in questi anni non si siano spesi dei soldi, io credo
che l’avv. Necci se ci dicesse quello che è stato stanziato nel corso di
questi ultimi dieci anni per le ferrovie, decine di migliaia di miliardi,
noi resteremmo forse abbastanza sorpresi; la verità però qual è? È che il
cittadino non si è accorto che siano migliorati i servizi ferroviari e quindi giustamente è portato a credere poco a chi oggi invece si impegna a
dare un miglioramento nella qualità dei servizi; è poco disposto ad accettare il sacrificio. Io lo vedo, per esempio, per l’alta velocità, con le
difficoltà che incontriamo,(questo proliferare dei comitati contro l’alta
velocità), perché è difficile oggi spiegare e convincere il cittadino, non
solo quello a cui il treno passa sulla casa (quello è comprensibile, succederebbe a ciascuno di noi), ma a un’opinione pubblica più generale,
che quell’investimento, quella grande opera che si chiama “Alta Velocità”, ha una contropartita in termini reali di efficienza del perseguimento
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di grandi obiettivi strategici di un riequilibrio, soprattutto per il trasporto delle merci, tra l’uso della rotaia e quello della gomma.
Questo lo dico perché sono molto consapevole della difficoltà di
una scommessa che noi stiamo facendo in un momento certo di vacche
magre. E allora i fatti: io non lo rivendico certo per me, lo rivendico
all’interno di una linea politica di questo governo, si sono realizzate in
pochi mesi cose molto importanti nel settore dei trasporti. A cominciare
dalle ferrovie: non perché si sia fatta la SpA, ma perché, nel giro di sei
mesi, dopo che da quattro ani c’era una situazione straordinaria, si è fatta la scelta dell’SpA e l’abbiamo realizzata; siamo riusciti, entro l’anno
ad approvare come governo, come ministri azionisti i programmi di investimento delle ferrovie, siamo riusciti a firmare i contratti di programma di servizi. Se riusciremo anche a superare gli ostacoli derivanti
dalle autorizzazioni ambientali, e altri che ce ne sono ancora sul cammino, noi possiamo, nel giro dei prossimi mesi, aprire i primi cantieri
per il programma di riordino dell’alta velocità. Credo che questo sia un
fatto che, se si considerano gli anni alle spalle che si sono consumati,
non possa non essere considerato nella sua importanza.
Certo, un programma di riordino come quello delle ferrovie, apre
tanti altri problemi, sotto i profili delle questioni che sono state qui poste. Io ne vorrei prendere subito uno, perché lo voglio dire al dottor Proto che lo ha sollevato e poi perché so che sta destando molte preoccupazioni nel campo di tutti i concessionari di autolinee, e lo ribadisco qui,
(dato che c’è anche l’avv. Necci mi sentirà ripetere una cosa che ho già
detto a lui), ma credo che sia utile che collegialmente, responsabilmente
lo diciamo: qui non si tratta - perché allora sì che saremmo in contraddizione con tutti i discorsi e con la relazione del prof. Stagni -, in maniera surrettizia, adesso andare a immaginare che, attraverso un processo di privatizzazione, quale è quello delle ferrovie, si realizzi un processo di pubblicizzazione del settore delle autolinee, perché questa sarebbe
una cosa profondamente contraddittoria e il primo a non accettarla sarebbe l’amministratore delegato delle ferrovie.
Nell’atto di concessione che è all’esame del Consiglio di Stato, noi
facciamo riferimento a quello che avviene in altri paesi per le ferrovie,
cioè alla possibilità di gestire da parte delle ferrovie alcuni servizi sosti91
tutivi e gestirli nella maniera più economica. Ma questo non legittima
quello che sta avvenendo in questi giorni in Italia: che ci sia qualcuno
che abbia immaginato che questo debba rappresentare la realizzazione
di una specie di grande carrozzone pubblico che fa capo alle Ferrovie
dello Stato e che di fatto verrebbe a diventare una specie di monopolista
del settore.
Però voglio dire anche che questa preoccupazione può essere eliminata ancora più concretamente perché, siccome noi dobbiamo ridefinire nei prossimi mesi i contratti di concessione, possiamo mettere anche una quota precisa, limitativa di questa possibilità di intervento, proprio per cancellare questo tipo di preoccupazioni. Lo dico perché questo
problema è stato posto qui stamane, vorrei fosse chiaro, se no poi si dice che si fanno i discorsi e poi i comportamenti non sono coerenti coi
discorsi che si fanno. Allora io dico: queste occasioni servono anche
per cancellare, fugare dei dubbi su intenzioni e volontà che assolutamente non appartengono né a quella del governo, del ministro, ma nemmeno a quella delle Ferrovie SpA; poi che ci sia chi invece coltivi altri
disegni, questo è un altro discorso.
In tal modo credo sia giusto richiamare qui il fatto che un processo
di riordino come quello delle ferrovie non può essere slegato da quello
che è un processo più generale di riordino di tutto il trasporto ferroviario, del nord come del sud, delle regioni più ricche come delle più povere del paese. Vi è un raccordo fra questo programma di riordino che ha
come suo supporto centrale il programma dell’alta velocità, con quello
di riordino del trasporto pubblico locale. Vi è l’impegno del governo di
aprire sin dai prossimi giorni un confronto sia con le regioni che con le
varie associazioni - lo ribadisco agli amici del sindacato - per discutere
su un’ipotesi di articolato di legge di riforma del trasporto pubblico locale, che deve realizzare un cambiamento profondo nel modo con cui
sarà affrontato questo tema di riordino nazionale e locale del trasporto,
ridefinendo quelle che sono le competenze dello Stato rispetto alle
competenze della regione. Certamente per quello che riguarda il riordino ferroviario, andando oltre la L. 385, anche correggendola perché io
non ritengo che necessariamente debba la società mista essere sempre a
prevalente capitale pubblico.
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Per quello che riguarda la gestione del servizio, non è che si possa
escludere aprioristicamente che vi possa essere anche una prevalenza
del capitale privato. Ma la vera novità quale sarà? Che lo Stato trasferirà alle regioni, che hanno già una competenza programmatoria, anche
una piena responsabilità di gestione finanziaria. Quindi tutti i mezzi finanziari, di cui dispone oggi lo Stato (e sarà previsto anche il trasferimento delle ferrovie concesse, delle ferrovie in gestione governativa),
saranno trasferiti alle regioni; verrà trasferita la cifra che nel contratto
di esercizio si prevede per il trasporto pubblico locale per le ferrovie;
scompare il fondo nazionale del trasporto, verrà garantito il trasferimento alle regioni di una quota di risorse per il trasporto, però anche
qui cancellando quella che è una iniquità.
Ha ragione chi lo ha ricordato anche qui stamane, che questa distribuzione debba essere fatta sul criterio del cosiddetto costo storico è
iniquo perché significa privilegiare sempre quelli che si meritano meno
e invece penalizzare chi si è mosso con più efficienza, con più rigore, in
termini di maggiore economicità.
Le regioni: con questi mezzi, più con quelli che deriveranno da
una politica tariffaria che stabiliranno loro, sia pure sulla base di criteri
che noi andremo a determinare e poi utilizzando il potere impositivo
che noi riconsegnamo agli enti locali. Le regioni quindi dovranno fare
un riordino che significherà fare delle scelte, per cui dove è necessaria
la ferrovia, saranno loro a dire la ferrovia, dove ci vorrà ferrovia più autolinee, ferrovia più autolinea, dove sarà necessaria solo l’autolinea solo
autolinea. Poi se vogliono tenere in piedi anche qualcosa di più del necessario, liberi di farlo però se lo pagano. Questa è la scelta del governo
che verrà sanzionata nella legge che noi andremo a presentare.
Questo non so se sta o non sta nella privatizzazione: so che sta su
una linea che tende a modernizzare il paese e a dargli un servizio che
soddisfi alle esigenze e che soddisfi poi a quelli che sono dei criteri di
economicità. Evidentemente tutto questo deve avvenire su una linea di
responsabilizzazione. Perché in Italia sembra che partiamo sempre da
zero. C’è già una legge, la 142 che dice che nella gestione dei servizi
pubblici ci possono essere forme diverse giuridiche: se le scelgano gli
enti locali. Vogliono fare l’azienda speciale, facciano l’azienda speciale.
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Vogliono fare l’SpA, si faccia l’Spa, l’importante è che rispetto a un
maggior grado di autonomia si accompagni un corrispondente maggior
grado di responsabilizzazione e finisca questo eterno, tutto italiano giochetto in cui è sempre colpa dello Stato che non paga, quando succedono determinate disfunzioni; oppure per lo Stato è colpa dell’inefficienza
dell’amministratore locale, perché ognuno, con chiarezza, deve sapere
che ha una parte da fare; senza che vi sia la possibilità di scaricarci reciprocamente delle responsabilità che invece debbono appartenere, con
chiarezza, a ciascuno.
Poi il meccanismo a livello regionale che si realizzerà sarà quello
di un rapporto tra concedenti e concessionari, attraverso contratti di
programma per cui le regioni o autorità del trasporto pubblico locale
avranno la possibilità (con lo stesso meccanismo con cui il Ministero
dei Trasporti delle ferrovie acquista preventivamente dei servizi) di acquistare dalle varie società del trasporto locale quei servizi che per ragioni di carattere sociale non possono avere quelle caratteristiche di
redditività che invece potranno avere altre linee.
Io non è che creda molto nella distinzione tra linee commerciali,
non commerciali, è difficile mettere questi paletti, ma è chiaro che sulla
base di una previsione di costi, dovrà essere determinata e realizzata
una possibilità di intervento da parte dell’ente pubblico per garantire
quelle ragioni sociali che certamente, soprattutto in determinate zone
permangono e a cui il potere pubblico non può sottrarsi. Però c’è modo
e modo di gestire la funzione pubblica e in passato noi l’abbiamo gestita, a mio avviso, in maniera molto discutibile, che è scivolata spesso in
una forma di assistenzialismo deteriore, per cui poi, alla fine ci si accorge che i bilanci non quadrano mai e non si sa chi debba pagare.
Vi è poi il discorso del trasporto marittimo e sul trasporto aereo.
Anche qui voglio ricordare, per il trasporto marittimo le scelte che in
questi mesi abbiamo fatto. Il decreto legge sul lavoro portuale si muove
su una linea che è quella di rispetto delle regole di mercato. La legge di
riforma che abbiamo presentato per la portualità italiana - e sono grato
al presidente Accardo che ha voluto ribadire una sostanziale condivisione sugli obiettivi che la legge persegue - fa una scelta coerente con il rispetto delle leggi di mercato, coerente oltre tutto con quelle che sono le
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direttive comunitarie, perché io ho dovuto vedermi con il commissario
europeo Brittan per spiegare le ragioni che stanno alla base di alcuni interventi del Governo italiano e che la Comunità e la Commissione giudica distorsivi delle leggi di mercato; e ha ragione di giudicarle così, ma
in un regime e in una situazione che purtroppo non è quella che abbiamo nel nostro paese e che richiede ancora determinati interventi, interventi che debbono terminare, che comunque sono transitori.
La scelta nella riforma della portualità italiana che si è fatta (ed è
la stessa scelta che andremo a fare col disegno di legge di riforma sul
trasporto aereo) non è che cancelli la presenza pubblica, ma la ridefinisce e individua la presenza pubblica nei modi, nelle forme proprie,
in quella che è la introduzione dell’istituto dell’autorità portuale o aeroportuale, che deve essere non in tutti i porti e in tutti gli aeroporti,
ma attraverso una riclassificazione di aeroporti e di porti là dove è necessario come il regolatore della grande infrastruttura portuale o aeroportuale.
Per tutto quello che invece è gestione di servizi (e che oggi viene
fatto da strutture pubbliche, enti pubblici economici, come i consorzi
portuali o come le aziende dei mezzi meccanici), si prevede una loro
trasformazione in SpA e nella misura in cui sopravvivono ragioni economicamente valide, entreranno sul mercato assieme a quelli che saranno altri soggetti privati in un sistema assolutamente libero. Questo avviene non per una scelta solo di questo governo, ma per una scelta comunitaria che ci viene richiesto di rispettare e quindi non è che noi andiamo a fare qualcosa di più o di diverso, ma solo quello che ci è richiesto per essere coerenti come Stati membri di una comunità europea che
vive su determinate regole.
È chiaro che tutto questo è facile da dirsi, poi da gestire è estremamente complesso, io lo so che ci sono tanti problemi. Non posso ignorare i problemi dell’indebitamento. Non posso ignorare i problemi occupazionali, però debbo trovare delle soluzioni che ripetano un po’ la
formula delle ferrovie, facendo sì che lo Stato si accolli determinati
oneri, però, evidentemente questo significa chiudere una pagina. Perché
chi parte pulito sa che deve rispondere in una maniera diversa rispetto a
chi invece, evidentemente, riceveva un incarico, un’investitura in una
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situazione che era diversa sotto tutti i profili. Io credo che se vogliamo
operare in questo modo dobbiamo fare delle scelte molto oneste, molto
precise, che si capiscano. Poi, c’è da gestire fasi transitorie che debbono
però essere coerenti con gli obiettivi generali.
Avrei voluto fare anche altre anticipazioni, ad es. per il sistema aeroportuale; su questo posso dire che ho inviato alla Presidenza del Consiglio un disegno di legge che va sempre in questa direzione, in cui si
prevede l’introduzione del contratto di programma anche nel rapporto
concedente-concessionario aeroportuale, che prolunga i termini della
concessione perché è chiaro che là dove ci sono le possibilità, per ragioni di mercato, che vi sia un intervento del capitale privato, lo Stato deve
saper creare le condizioni favorevoli perché ciò avvenga.
Evidentemente, se io non ho una concessione che sia almeno trentennale, è difficile che io possa immaginare che vi sia del capitale privato disposto ad impegnarsi ed è questa la linea su cui noi dobbiamo
marciare. È una linea che pone però dei presupposti, e anche questi sono presupposti che investono il piano culturale, prima che politico. Non
si può continuare a immaginare che ogni città che si affaccia sul mare
ha diritto ad avere un porto, ogni città piccola o grande ha diritto ad
avere un aeroporto. Noi siamo un paese con 140 porti, oltre 200 aeroporti, poi ad es. tutti vengono dal ministro a chiedere che si autorizzino
nuove linee aeree che se si concedono, non sopravvivono perché non ci
sono le condizioni di mercato.
Allora, qui bisogna partire da un diverso modo di programmare:
perché questo è il ruolo dello Stato. Se io, coi mezzi pubblici che ho, per
garantire il sistema portuale o aeroportuale o anche quello ferroviario,
continuo ad andare avanti a distribuire un po’ dappertutto perché così si è
fatto sinora e a non concludere mai i lavori, anche necessari, come nel caso della Verona-Bologna, allora è lo Stato che non fa il suo dovere.
Perché ad esempio il collegamento delle Marche tra Ancona e Orte non è una priorità, perché? Perché lo abbiamo parificato a tratte ferroviarie di cui non c’era assolutamente la necessità di realizzarle. E
quindi è finito in questo calderone pianificato di un tipo di programmazione a pioggia che ha consentito di realizzare, come unico risultato,
nessun risultato.
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Ecco che allora il ruolo del CIPET è fondamentale, ma tutto questo io lo dico perché non si può immaginare di portare avanti una politica nel campo dei trasporti, che crei le condizioni anche per una presenza privata se le scelte di programmazione non corrispondono a ragioni
di validità economica, che debbono essere in sé - è il discorso, ing.
Sciarrone che ci siamo fatti per gli interporti - e l’intervento finanziario
dello Stato in un certo senso deve essere integrativo, aggiuntivo, quello
senza di cui non si può fare l’opera; ma non può essere invece visto come una distribuzione che risponde a un criterio di falsa equità sociale,
per cui tutti hanno diritto di avere qualcosa per realizzare un’infrastruttura da parte dello Stato quando poi sappiamo che andiamo a realizzare
delle infrastrutture che non hanno nessuna prospettiva di vita e poi tutti
tornano al governo a chiedere mezzi di sostentamento, perché si tratta
di iniziative che non possono vivere con le loro gambe, perché non rispondono a quelle esigenze del mercato che noi invece qui oggi riteniamo rappresentano il presupposto per una politica di sviluppo nel campo
dei trasporti.
Vorrei dire un’ultima cosa, sempre sul piano dei fatti. In questi
mesi, noi abbiamo affrontato un altro settore quello dell’autotrasporto.
Non credo che l’opinione pubblica abbia capito il valore della linea perseguita dal Governo e ha solo tirato un respiro quando ha saputo che si
era scongiurato il fermo dell’autotrasporto, perché sapeva cosa significava questo fermo.
Ma forse non ha capito che noi siamo riusciti ad evitarlo facendo
una scelta che è qualitativamente diversa rispetto a quella del passato.
Anche qui non è che il governo si sia potuto sottrarre ad una certa logica di tipo assistenziale e quindi abbiamo dovuto pagare dei prezzi assumendo impegni più riconducibili a questo tipo di cose, tra l’altro non
facilmente accettabili da parte della Comunità; però abbiamo invertito
la rotta, investendo il nostro impegno soprattutto sulla ristrutturazione
dell’autotrasporto.
Vorrei che si capisse - e mi fa piacere che ci sia l’amico Cremonese - che quando si parla di competitività, perché il mercato vive sulla
competitività, bisogna poi che ci siano le condizioni strutturali per questa competitività. Quando noi abbiamo un settore come quello dell’au97
totrasporto che largamente è ancora dominato da presenza di aziende
monoveicolari, possiamo fare tutti i convegni che vogliamo sul trasporto combinato, sui servizi logistici, tutto ciò che c’è di più giusto, di più
moderno, di più europeo, però la verità è che abbiamo un settore che
non è in grado di rispondere alle logiche del mercato.
Il problema della ristrutturazione è allora fondamentale e io lo dico perché, nel tempo ci dovrà essere sempre più integrazione tra le ferrovie e le società dell’autotrasporto. Noi abbiamo bisogno di accelerare
i tempi di una maggiore integrazione tra questi due settori attraverso
uno sviluppo del trasporto combinato, ma se abbiamo l’autotrasporto
che strutturalmente non è in grado di rispondere, è evidente che noi non
riusciremo mai a ottenere il risultato che ci riproponiamo.
Ho detto che mi sembrava dovere da parte del Ministro dei Trasporti e della Marina Mercantile dire quello che noi cerchiamo di fare;
sono consapevole che noi stiamo gestendo una fase transitoria, però ho
la presunzione di poter dire che la stiamo gestendo anche ponendoci alcuni obiettivi che sono di carattere strategico. E credo che l’importanza
di questi seminari sia anche quella di verificare che vi è corrispondenza
tra queste linee strategiche, le buone volontà che il governo esprime
con i fatti che faticosamente e sempre di più assieme io credo potremo
realizzare.
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IL RISANAMENTO DELLE GESTIONI
- Seminario, 25 febbraio 1993 -
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INTRODUZIONE
GIUSEPPE DE RITA, Presidente del CNEL
Il seminario di oggi sarà presieduto dal vicepresidente Bianchini.
Come presidente del CNEL io dò soltanto un saluto molto cordiale, al
quale aggiungo un ringraziamento per essere intervenuti. Questo seminario si inquadra in un programma comune che, con il Ministro Tesini,
abbiamo deciso di avviare e si svilupperà nei prossimi sette mesi,
quindi dall’inizio dell’anno, a luglio.
Tesini ed io abbiamo convenuto che, in fondo, un modo di collaborare fra forze sociali e governo non è tanto quello di aspettare che da
questa assemblea del CNEL nasca un parere, una proposta di legge, un
testo di consulenza, ma è quello di lavorare insieme, mettere insieme le
persone che rappresentano le forze sociali, che rappresentano il mondo
dei trasporti e cercare di approfondire i temi da trattare.
Questo ciclo seminariale è cominciato il 13 gennaio con una riflessione, un seminario sul problema delle privatizzazioni e continua oggi
con questo che affronta, invece, il problema della gestione dei modelli
istituzionali, l’efficienza dei controlli.
Come vedete su questi temi avremmo potuto scrivere testi, appunti, pronunce formali del CNEL, lettere al ministro, lettere ai presidenti
del Consiglio o altri ministri interessati, dal Mezzogiorno all’Ambiente.
Invece abbiamo ritenuto che fosse giusto usare un metodo che per il
CNEL era abbastanza nuovo, cioè un metodo fatto di incontri comuni, e
di piccole audizioni in cui l’argomento viene approfondito per quanto
101
possibile, e consente di arrivare ad una individuazione di temi che
possano, poi essere discussi, anche polemicamente e dialetticamente.
Per questo io ringrazio molto Tesini, per aver voluto accettare la
collaborazione ad un metodo nuovo di lavoro che, sperimenta anche la
possibilità di lavorare insieme a tecnici di settore, amministratori, politici di settore e forze sociali.
In particolare, credo che dall’argomento di oggi risulti molto evidente questa possibilità e questa necessità di intreccio di competenze;
esistono, infatti, responsabilità tipiche degli enti locali, delle regioni
delle aree metropolitane e degli stessi comuni, e fino a quando non ci
saranno meccanismi di authority con cui forse concertare sul territorio
alcune responsabilità sarà difficile pensare ad una razionalizzazione
delle gestioni. Ci sono poi problemi di assetto delle gestioni stesse; pensiamo alla distinzione fra la gestione delle infrastrutture e la gestione
dei servizi: ci sono grandi organizzazioni tipo le ferrovie, che hanno addirittura nella organizzazione interna questa divisione modulare (due
moduli) della gestione; ci sono poi problemi di organizzazione e gestione delle responsabilità, del personale, dei rapporti.
Ma non voglio entrare nel merito, ci saranno sia Bianchini che
Stagni che terrà la relazione, che entreranno nell’argomento. Mi è sembrato, leggendo la relazione di Stagni, che sono tutti temi su cui l’intreccio di competenze, di interessi, di responsabilità è così forte che forse il metodo scelto, è quello giusto.
Detto questo, con un auspicio che il metodo sia appunto quello
giusto anche perché al metodo ho contribuito anch’io, mentre mi sono
astenuto dall’entrare nel merito sul contenuto, dò la parola a Bianchini
che presiederà, in qualità di vicepresidente del CNEL, questa vostra riunione.
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PRESENTAZIONE
SANTE BIANCHINI, Vicepresidente del CNEL
Ringraziamo il presidente De Rita. Come egli diceva, il gruppo di
lavoro ha tenuto in preparazione a questo seminario, quattro riunioni
mirate: sui porti, sugli aeroporti, sul trasporto locale e sulle ferrovie. Le
abbiamo realizzate perché siamo convinti che allorquando si debbano
esaminare i modelli istituzionali, i problemi di risanamento delle gestioni, come pervenire ad incrementi di produttività, quali rapporti intrattenere con i clienti, anche un comparto come quello dei trasporti con problemi generali abbastanza simili, ha nello specifico difformità notevoli
che è necessario verificare da vicino.
Non aggiungo altro per ragioni di tempo. Cedo la parola al professor Stagni il quale svolgerà una relazione di consenso che tiene conto
degli esami specifici condotti nelle quattro riunioni a cui mi riferivo.
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RELAZIONE DI BASE
ERNESTO STAGNI, esperto
Ricordo che nella precedente relazione sulle privatizzazioni abbiamo messo in luce le tre condizioni principali per privatizzare un’azienda di trasporto pubblico: la forma societaria, l’accessibilità alla proprietà azionaria, il metodo di gestione finalizzato al mercato.
Abbiamo messo in luce il ruolo di pianificazione e controllo dello
Stato e degli enti locali, ma diciamo subito che queste condizioni debbono avere come conseguenza il risanamento economico delle gestioni
ed anche il risanamento della qualità del servizio.
Ci siamo riferiti soprattutto ai sottosistemi che sono stati oggetto
di queste audizioni, di cui molti di voi hanno fatto parte, e che sono: i
sistemi portuali, i sistemi aeroportuali, i trasporti pubblici locali e le ferrovie.
È indubbio che tutti questi comparti hanno necessità di risanamento: a riguardo riporterò solo qualche cifra. Nel complesso di questi
quattro comparti, che rappresentano la parte pubblica del trasporto,
(quindi con esclusione della parte privata, come l’autotrasporto, la navigazione libera ecc.,) noi abbiamo avuto nel 1990, per le sole spese
correnti, 21.200 miliardi di deficit, cioè differenza tra spese correnti ed
entrate.
Di questo deficit il 53% si riferisce alle Ferrovie dello Stato, il
42% al trasporto pubblico locale e solo il resto, cioè il 5%, ai sistemi
portuali e aeroportuali, che hanno però anche un passaggio di traffico
minore. Il rapporto tra entrate e spese correnti è il 32% medio, che cor104
risponde ad un coefficiente di esercizio, sempre complessivo per questo
comparto, di 3,125.
Quali sono le condizioni per questo risanamento? Dove bisogna agire? È chiaro che indicherò solo dei problemi; mi guarderò bene dal dire
come si può risanare un’azienda, diversamente travalicherei il mio mestiere, ed occuperei lo spazio riservato ad altri. Ma, quali sono i principali
problemi? Sono indubbiamente le dimensioni dell’azienda, (come in tutte le aziende produttrici) e l’uso dei fattori di produzione: il fattore lavoro, il fattore capitale e i beni strumentali. Ci sono, inoltre, due altri problemi che emergono da questo esame e su cui mi intratterrò in particolare: l’occupazione, e l’utilizzazione ottimale delle risorse pubbliche.
La scelta delle dimensioni dell’azienda deve essere effettuata con
riguardo alla competitività dei vari modi di trasporto, tanto più che la
gestione ha dei costi sociali, in quanto genera deficit ripianati dallo
stesso concedente, sia esso lo stato o l’ente locale. Talvolta si considerano opportune riduzioni di rete o di servizi, la cui esistenza non sia
giustificata da reali esigenze sociali, che possono invece trovare una
soddisfazione migliore e meno onerosa utilizzando altri modi di trasporto. Non è soltanto il caso dei rami secchi delle Ferrovie dello Stato,
perché vi sono riduzioni di servizi da effettuare in tutti i comparti. Nella
relazione si dice che: “dovrebbe giocare un ruolo decisivo l’art. 4 comma 1 della legge 385, che vieta la sovvenzione statale per due o più servizi in concorrenza fra di loro”. Oggi ci sono ancora casi del genere.
Il fattore lavoro, rappresenta la voce di spesa preponderante nel trasporto pubblico; si ritiene che questa situazione sia dovuta anche a motivi
politici, clientelari, all’influenza di gruppi di pressione e alla mancanza di
una organizzazione del lavoro che dia un processo produttivo conforme
al livello tecnologico che si è raggiunto in questi ultimi anni. Questo è vero, però ci sono anche dei motivi reali di cui bisogna tenere conto. La
progressiva introduzione di sistemi di esercizio automatizzati tende infatti
a ridurre l’entità e il numero degli addetti, mentre invece accresce l’importanza e la qualità del fattore lavoro, in confronto al fattore capitale e ai
beni strumentali.
Gli ammortizzatori sociali, quali prepensionamento, cassa integrazione, ecc., risolvono i problemi personali dei singoli addetti, ma non
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risolvono quello fondamentale della diminuzione dei posti di lavoro che
oggi è inevitabile in questo settore. Oltre al fattore lavoro, questo dissesto gestionale è dovuto anche ad una errata politica degli investimenti;
sono, infatti, state elargite pubbliche risorse in modo esageratamente
diffuso, senza porre attenzione né alle priorità, attenzione necessaria
soprattutto quando si tratta di risorse limitate, né al rapporto benefici/costi. Ciò ha causato una sperequazione fra i diversi sistemi, che in
alcuni campi ha dato luogo ad una sovradotazione, o meglio, ad una
cattiva utilizzazione del capitale esistente.
Si pensi, per esempio, al ciclo del carro com’è stato fino a poco
tempo fa o allo scarso coefficiente di riempimento degli autobus e dei
veicoli collettivi in genere; in altri campi (lo abbiamo visto nei porti e
negli aeroporti) si verifica invece un’arretratezza dei mezzi strumentali
che rende più difficile un programma di risanamento. Alcune cause di
questo dissesto sono anche reali; si pensi ad esempio al modello istituzionale, che prevede molteplici poteri decisionali sulla ripartizione delle risorse pubbliche, alla scarsa autonomia, ma soprattutto alla responsabilità degli enti di gestione.
C’è poi la complessità delle procedure che determina i ritardi nella
realizzazione; la scarsa capacità di spesa degli enti operativi; la mancata
concentrazione delle risorse nei punti decisivi per l’efficienza del servizio. Tutto ciò è emerso nell’audizione delle ferrovie, dei trasporti urbani, dei porti e degli aeroporti, fino alla navigazione interna. C’è inoltre
la mancata modularità di molti progetti, direi quasi l’insufficienza tecnica di molti progetti; la modularità vuol dire avere già delle porzioni
sensibili di utilità anche quando la realizzazione va avanti per gradi e
per anni secondo il ritmo delle risorse; è per questo motivo che vi sono
molte opere incomplete che non danno nessuna utilità.
Poi c’è il modello gestione e, in particolare, la separazione tra l’infrastruttura e l’esercizio, ma soprattutto i compiti di pianificazione e
controllo dello stato.
Segnaliamo alcuni punti quali sono emersi dalle audizioni, comuni
a tutti e quattro i comparti che abbiamo esaminato. In primo luogo l’auspicabile accorpamento in un unico ministero delle funzioni direttamente collegate ai settori trasporti. Questo problema si poneva già nel 1950,
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quando il Capo del Governo era De Gasperi. Sarebbe, inoltre, opportuna l’istituzione delle autorità locali che riassumono il potere delle diverse entità anche per diversi settori. La discussione sulle autorità locali
ha evidenziato anche qualche diversità di vedute tra gli intervenuti.
In secondo luogo, la separazione fra la proprietà delle infrastrutture e l’esercizio dell’attività di trasporto; quando si voglia arrivare a criteri privatistici, la proprietà non può essere lasciata al demanio pubblico, che non ha la necessaria elasticità, ma deve anch’essa far capo ad
un’azienda patrimoniale costituita a questo scopo. Appare poi
necessaria una delegificazione nel senso di confidare molte regole ad
atti amministrativi, quindi poche leggi e regolamenti, ma fatti bene e
osservati nel tempo giusto.
Infine la necessità di leggi quadro che fissino limiti entro i quali
deve muoversi la legislazione regionale, ma soprattutto che definiscano
le responsabilità decisionali della Regione.
Veniamo ora ai vari comparti, cercando di riassumere quello che,
anche con osservazioni nostre, è emerso dalle audizioni. Nel campo
delle gestioni portuali è noto che ci sono tre forme di gestione: quella
degli enti portuali, che hanno tutta l’amministrazione e la gestione del
porto; quella delle aziende meccaniche, o dei mezzi meccanizzati, in
cui la gestione delle infrastrutture è sempre dello Stato proprietario ed
infine quello della gestione totale di Stato.
La discussione, a cui sono stati presenti sia gli armatori che i gestori dei porti, ha evidenziato come inconveniente fondamentale e
preoccupante, la progressiva perdita di quote di mercato dei porti soprattutto del Nord Italia, malgrado le loro migliori condizioni climatiche e di accessibilità rispetto ai grandi porti del Nord Europa.
Questo inconveniente, gravissimo per la nostra economia, è da
ascrivere sia alle tariffe portuali, sia alla qualità del servizio offerto.
Riguardo alle prime si è affermato il concetto, secondo me significativo, che la tariffa portuale deve essere a valore, cioè con riferimento a
quello che costa la toccata del porto all’armatore, quindi non soltanto al
costo interno e questo perché una nave che perda due o tre giorni in rada o in attesa, rappresenta un costo enorme per l’armatore. Un servizio
rapido, accurato e veloce, che riduca al minimo il tempo di sosta, per107
mette anche di avere tariffe più elevate, tali (questo è stato riconosciuto)
da comprendere anche margini per investimenti nell’attrezzatura portuale.
I maggiori ostacoli, non dovunque ma in molti porti importanti, (è
bene dire che in quindici porti si hanno i 2/3 del movimento nazionale),
sono la sovradotazione di personale e l’alto costo unitario di alcune categorie di personale. Anche la sottodotazione di mezzi strumentali
costituisce un ostacolo notevole; infatti, sono stati fatti anche i nomi di
alcuni porti che sono rimasti arretrati. Si lamenta, fra l’altro, anche la
mancata concentrazione di investimenti nei porti maggiori, cioè la distribuzione di risorse a pioggia.
Il concetto dei sistemi portuali, come è stato proposto fin dall’inizio dal Piano Generale dei Trasporti, non ha trovato gradimento da parte dei gestori; più sentito è il concetto della concorrenza fra i singoli
porti. È un argomento che pongo come problema di notevole importanza, l’ipotesi dei porti specializzati. In particolare questo vale per il traffico intermodale e può valorizzare i porti meridionali, stante le esigenze
molto diverse che ha una nave porta-container rispetto ad una nave ordinaria, con trasporti alla rinfusa.
A sua volta la separazione tra infrastrutture e servizi operativi è
possibile ed è già in atto perché in molti porti, anche dove esiste l’ente
portuale, si hanno operatori privati nei vari terminali e si hanno le compagnie di piloti, le compagnie di rimorchiatori ecc., che operano come
entità indipendenti economicamente. Si lamenta però l’eccessiva frammentazione dei contratti di lavoro, la disomogeneità nell’utilizzazione
e, quindi, anche nella produttività dei vari addetti, anche nei servizi ausiliari. Ecco che a questo punto si è discusso dell’autorità portuale, dei
suoi poteri e dei suoi rapporti con gli enti portuali, con le aziende meccaniche e anche con l’organo attuale della capitaneria di porto, che rappresenta l’organo di vigilanza statale.
Dico subito che non c’è convergenza di pareri, ma pareri diversi fra
l’associazione dei porti e il disegno di legge che ora è in via di approvazione; è però emersa una cosa che a mio avviso dovrebbe essere tenuta
sempre presente, perché si parla sempre nell’ambito privatizzazione fatta
in termini equilibrati e possibili, e cioè che la mano pubblica deve dare le
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regole, ma non ingerirsi nell’attività operativa. Questo e il criterio con cui
si dovrebbero anche mettere d’accordo queste diverse opinioni.
C’è stata anche una discussione sul rapporto tra il porto e il suo
entroterra e si è riconosciuto, contrariamente a quello che si legge o si
dice, che le strozzature sono date dai porti, non dalle reti autostradali,
stradali e ferroviarie afferenti, anche se io ho espresso qualche dubbio
sull’accessibilità del sistema ferroviario al porto di Genova.
In definitiva emergono questi due problemi, che si possono definire costanti: l’occupazione e la redditività degli investimenti. Dico subito che la redditività delle organizzazioni portuali, per quanto riguarda
rapporto tra entrate e spese, è del 74%.
Negli aeroporti, che hanno una redditività non molto più alta, del
79%, inteso sempre come rapporto fra entrate e spese correnti, la discussione ha messo in luce una grande varietà di modelli gestionali, ancora
superiore a quelli dei porti. È ben vero che le compagnie di volo, e l’assistenza al volo, non fanno parte della gestione aeroportuale, ma già questa
comprende diverse funzioni: la gestione delle piste e dei piazzali; la parte
volo; la gestione delle aerostazioni e dei servizi ausiliari, (quello che ai
miei tempi si chiamava “parte suburbio”); il controllo viaggiatori e bagagli compresal’assistenza fino alla porta del volo che comunemente si
chiama check-in; il servizio di rampa, imbarco e sbarco dei viaggiatori;
l’assistenza all’aeromobile del personale di volo; la distribuzione dei bagagli e delle merci. Il check-in rientra sotto il nome di handling.
A queste funzioni corrispondono diverse tariffe che tutti voi conoscete, quindi è inutile che io le stia ad elencare; si è riconosciuto anche
che quella di handling può essere remunerativa, al di là di un certo limite di passeggeri all’anno; anzi, chiedo scusa se nella prima versione della mia relazione c’era scritto 1 milione di passeggeri al giorno: nessun
aeroporto di questo mondo può raggiungere una cifra simile, in un giorno. Il dato deve intendersi riferito all’anno.
Sono emerse due tendenze contrastanti, quella della gestione aeroportuale che riunisca tutte le funzioni, dalle piste ai servizi di rampa,
(così Milano, ma anche Roma, Torino, Genova, Venezia e qualche altra)
e quella, invece, di una separazione totale delle funzioni. Vi dirò che
oggi esiste anche un modello intermedio che è Bologna, il nostro aero109
porto, dove la parte volo e la relativa tariffa sono dello Stato, invece la
parte aerostazione, check-in e rampa è della società aeroportuale.
Ognuna di queste due tendenze ha vantaggi e svantaggi. Le compagnie di volo temono la tendenza unitaria in quanto configura un monopolio delle società aeroportuali; invece per una liberalizzazione è
preferibile un modello gestionale plurimo: molti vettori, un unico gestore dell’aerostazione, molti operatori aeroportuali.
Bisogna dire anche che nell’ambito di un aeroporto esistono tante
altre funzioni che sono indipendenti dalla gestione aeroportuale, ma sono ugualmente indispensabili per la funzionalità dell’aeroporto. Lasciamo stare la torre di controllo, le relative apparecchiature di assistenza al
volo e lasciamo stare anche la direzione dell’aeroporto che è di competenza di Civilavia, ma abbiamo il servizio antincendi, la polizia, la
guardia di finanza, la dogana, il servizio sanitario, le compagnie petrolifere, la nettezza urbana, tutte dipendenti da autorità diverse e disparate,
ma tutte indispensabili alla funzionalità dell’aeroporto; tutte attività che
hanno separati contratti di lavoro, in modo tale che basta una vertenza
di poche persone in una di queste molteplici attività, per paralizzare
l’intero aeroporto.
Ecco quindi che si delinea la necessità di un’autorità aeroportuale
che riassuma le diverse funzioni presenti in aeroporto. Vi è molta discussione e se vi è convergenza sulla necessità di questa autorità portuale, vi sono opinioni diverse sui poteri operativi e contrattuali, soprattutto sui compiti di assegnazione delle risorse pubbliche e sui rapporti
con l’organo statale, che resta sempre Civilavia, in quanto direzione
dell’aeroporto.
Vi sono poi tanti altri problemi: la molteplicità di aeroporti minori,
che hanno delle attrezzature inadeguate; la lentezza delle realizzazioni,
che non è compatibile con la rapida evoluzione dei mezzi tecnici
dell’aviazione civile; le troppe tariffe e tasse che gravano sul traffico
merci e tante altre cose. Ma tutti questi problemi riguardano l’ormai annoso e non più procrastinabile problema della riorganizzazione di Civilavia, ovvero della Direzione Generale dell’Aviazione Civile.
Il più importante obiettivo è quello della competitività internazionale; si è detto che un aeroporto influisce sulla concorrenza di aree che
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gravano sull’aeroporto e quando si tratta di aeroporti intercontinentali
l’area è l’intera nazione.
Affrontiamo adesso il punto più dolente: il trasporto pubblico locale e le ferrovie. La redditività del trasporto locale è del 22%, valore
che indica il rapporto fra entrate e spese correnti. È un complesso di
servizi molto tormentato, ed oggetto di una normativa tuttora in corso
di evoluzione: la legge 151 sembra ormai avviata al tramonto; la legge
385 del 1990 non è ancora applicata; il nuovo disegno di legge è ancora
in corso di approvazione ed è ancora soggetto a modifiche.
Questa gestione difficilmente può rispondere ad integrali concetti
di mercato, in quanto assolve compiti che hanno degli impliciti aspetti
sociali; il trasporto casa-lavoro e casa-scuola ne è un esempio. Si tratta
di tutti quei servizi che interessano specialmente questi settori e che
comportano inevitabilmente tariffe inferiori ai costi, od almeno non
commisurate ai costi. Il risanamento deve essere quindi inteso come miglioramento della qualità del servizio, e del risultato economico, anche
se dovrà permanere, e credo che rimarrà ancora per molti anni, la necessità di un contributo della mano pubblica.
Il modello istituzionale di questi servizi è ancora abbastanza confuso. Secondo la normativa oggi vigente il trasporto locale comprende
autoservizi extraurbani in ambito regionale, di competenza delle regioni
e servizi urbani sotto le varie forme, di competenza dei comuni. Però la
nuova normativa, ed anche la logica, fa rientrare nel trasporto pubblico
locale anche le ferrovie concesse e le linee secondarie delle ferrovie
dello Stato che abbiano prevalente interesse regionale.
Scopo principale della nuova normativa, cioè del disegno di legge citato prima, è di far corrispondere ai poteri concessionali e di pianificazione dei servizi, spettanti secondo il caso alle regioni o ai comuni, anche la responsabilità finanziaria che finora è rimasta allo Stato. Questa responsabilità dell’ente locale potrà diventare effettiva, e
qui io rifletto anche il parere dei rappresentanti degli enti locali che
erano presenti, quando si definiranno in modo preciso le fonti di finanziamento.
La fine del Fondo Nazionale dei Trasporti, anche se si tiene conto
delle facoltà imprenditive degli enti locali previsti dalla legge 142, non
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esimerà dalla necessità di introdurre nella nuova legge, secondo opportuni parametri come nel disegno di legge, un piano poliennale di trasferimenti alle regioni in conto spese correnti e in conto spese di investimento.
Il modello gestionale di questi servizi (ne parliamo sempre
nell’ambito della privatizzazione) è molto vario: nel campo degli autoservizi extraurbani prevalgono già le società per azioni, il 45% a maggioranza privata e il resto a maggioranza pubblica; in qualche caso
troviamo aziende consorziali di comuni e province che gestiscono insieme extraurbano ed urbano. Per le aziende urbane prevale ancora la forma municipalizzata, anche se sono presenti alcune società per azioni e
anche alcune società, nei comuni minori, a prevalenza privata.
La separazione tra infrastrutture ed esercizio è già in atto. Per le
metropolitane esiste un problema che può essere risolto anche in modo
diverso tra città e città; la gestione riunita con i servizi di superficie (caso di Milano e di Genova), o la gestione separata (caso di Roma e di Catania). È importante osservare che l’art. 22 della legge 141 del 1990 lascia ampia libertà di scelta ai comuni e alle province sulla forma di gestione dei servizi in generale, quindi, anche per i trasporti pubblici. Su
questo argomento però, come ha detto il Presidente De Rita, ci sarà un
altro seminario, che tratterà proprio della mobilità nell’ambito locale.
Nel campo delle ferrovie concesse, circa 3.400 km di linee, oggi la
situazione è molto diversa: soltanto per il 26% queste linee sono gestite
da società concessionarie, generalmente SpA a maggioranza pubblica,
(caso tipico la Nord-Milano) ma anche da aziende consorziali; per il restante 74% si ha la gestione governativa.
Questa è una forma ritenuta anche illegale, in base alla normativa
vigente; sta di fatto che oggi è imposta da forzate necessità, perché non
vi sarebbe altro modo di far continuare un servizio pubblico che i concessionari privati rifiutano.
La normativa non ancora applicata, come la legge 385 del 1990 e
quella in corso di approvazione (cioè quel disegno di legge di cui ho
parlato) prevedono la formazione di SpA che possono raggruppare linee concesse e linee di interesse regionale delle Ferrovie dello Stato,
ma anche autoservizi extraurbani ed urbani ed altre aziende di trasporto
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(raggruppamenti che quindi rientrano nel trasporto locale). Rimane da
discutere se queste SpA debbano essere di maggioranza pubblica, secondo il dettato della legge 385, o se la nuova legge possa anche eliminare questa condizione che, a mio avviso, non è essenziale.
L’audizione dei non molti rappresentanti del trasporto locale intervenuti al CNEL ha messo in luce i principali problemi; si lamenta l’alto
costo unitario del personale, anche qui come per i porti, e questo per
motivi storici, ma anche per l’alta incidenza degli oneri previdenziali.
L’esubero del fattore lavoro, il basso rapporto introiti/spese che, come
abbiamo visto, difficilmente passa il 25%, come nell’ATM di Milano
che può rappresentare il modello di diversi modi di trasporto pubblico,
in alcuni casi di aziende urbane è anche più basso, scendendo addirittura sotto il 10%.
Soprattutto si lamenta la sottodotazione di infrastrutture e mezzi
strumentali, dovuti in parte alla cessazione della quota investimenti del
Fondo Nazionale dei Trasporti, ma anche in parte al fatto di avere sottovalutato l’importanza del trasporto pubblico locale, urbano e metropolitano, nei piani di investimento per i trasporti negli ultimi dieci anni. Si
veda a questo proposito il rapporto finale del Piano Generale dei Trasporti del marzo 1986, nella parte che riguarda il trasporto urbano e metropolitano, che è quello che presenta gli aspetti più preoccupanti. Come vedremo nel seminario che dovremo tenere prossimamente, è stato
destinato in Italia soltanto il 2,9% del totale investimento nel settore
trasporto, contro il 5,8 della Francia, l’8 della Spagna e l’8,9 della Germania. Questo dà un’idea di come il settore urbano e metropolitano sia
stato in effetti trascurato ed i risultati si vedono.
Va inoltre rilevato che la proposta di un autorità per il trasporto locale, contenuta nel disegno di legge a cui si è accennato, ha trovato numerose obiezioni riguardanti soprattutto la necessità che questa autorità
abbia disponibilità finanziarie, come pure per le difficoltà del trasferimento di poteri. Dico subito che si tratta più propriamente del timore di
trasferimento di poteri, in quanto molte autorità locali temono di essere
esautorate da questa nuova autorità.
Veniamo alle Ferrovie, che rappresentano il 53% del deficit totale
di 21 mila e più miliardi delle spese correnti. La redditività delle Ferro113
vie però è lievemente superiore, in quanto le entrate compensano il
30% circa delle spese correnti. È emerso, anche qui, l’esubero del personale, la distribuzione a pioggia degli investimenti, sia per le Ferrovie
dello Stato che per le linee concesse, la presenza eccessiva del potere
politico nella gestione, a cui oggi si tenta di rimediare con la privatizzazione.
Il modello istituzionale delle Ferrovie dello Stato, dopo la loro
trasformazione in SpA, sembra abbastanza chiaro. La FS SpA è
un’azienda concessionaria della rete nazionale, assimilabile alle altre
ferrovie concesse e senonché è una concessionaria più grossa e fruisce
di un atto di concessione alquanto diverso. Dico subito che un cambiamento di tale importanza esige una riorganizzazione del Ministero dei
Trasporti, al fine di esercitare il potere di vigilanza, che significa pianificazione, controllo degli obblighi concessionari e anche, in un certo
senso, garanzia dell’utenza.
Questi poteri sono previsti, ma non sono definiti nello schema di
atto concessionario. Non appare inoltre ancora chiaro, soprattutto
nell’ambito delle Ferrovie dello Stato, come verrà effettuato l’esercizio.
Se venisse seguito il criterio della separazione, la FS SpA verrebbe ad
essere una società patrimoniale, proprietaria delle infrastrutture su cui
operano i treni, o il servizio, di una o più società subconcessionarie. Occorre però evitare le facili esagerazioni: quello che appare evidente per i
porti e gli aeroporti, le strade e le autostrade, non appare invece ancora
chiaro per una rete ferroviaria o per una rete metropolitana dove la gestione degli impianti fissi, della sede, del binario, soprattutto degli impianti elettrici di sicurezza, è intimamente legata, anche per intrinseche
ragioni di natura tecnica, al materiale rotabile, al personale di condotta
e all’esercizio vero e proprio.
Il problema è certamente risolvibile, ma esige un attento studio e
non delle facili improvvisazioni. È certo che una tale separazione
avrebbe un grande vantaggio: quello di distinguere fra i diritti e i doveri
del cittadino contribuente (che è quello che paga quella tale differenza
tra spese ed entrate, quel tale deficit che abbiamo visto, e che è tutto a
carico del contribuente) e quelli del cittadino utente (che paga quel tale
30% delle spese che è rappresentato dalle entrate).
114
Il modello gestionale del risanamento della gestione FS dovrebbe
basarsi su tre distinte entità: la rete ad alta velocità, che dovrebbe essere
gestita come una metropolitana, ed il cui bilancio di esercizio dovrebbe
essere per sua definizione in pareggio; la rete commerciale, per la quale
si discute se debba essere di diecimila o di seimila chilometri ed infine i
gruppi regionali previsti dall’art. 2 della legge 385 del 1990 o successive modifiche in base al citato disegno di legge sul trasporto locale.
Questa suddivisione dovrebbe essere fatta con larghezza di vedute,
cioè istituendo dei gruppi, regionali o interregionali, veramente vitali e
tenendo conto che il livello tecnologico odierno deve permettere tutte le
necessarie integrazioni fra questi tre sistemi; non solo per i treni merci
internazionali e per i treni notturni, a lungo percorso, ma anche per i
treni rapidi locali (penso, per esempio, alle relazioni Firenze-Bologna,
Firenze-Milano, che dovrebbero essere ospitate sulle linee ad alta velocità, senza difficoltà tecniche importanti).
Un altro punto di discussione è il “trazionismo” cioè la separazione fra l’effettuazione materiale del trasporto e la sua organizzazione;
questa separazione è già in parte realizzata nel trasporto stradale, senza
leggi o anche contro alcune leggi che, involontariamente, l’hanno ostacolata. Nel trasporto aereo e marittimo, anzi, direi possa considerarsi totalmente realizzata: da una parte infatti, ci sono le compagnie aree e armatoriali, dall’altra gli spedizionieri e le agenzie di viaggio. Nelle ferrovie questa distinzione non è ancora ben chiara, ma potrebbe diventarlo e sarebbe oltremodo utile per finalizzare al mercato gran parte del
trasporto delle merci e delle grandi correnti turistiche.
Per tutti i trasporti vi è poi il problema tariffario. Abbiamo assistito a lunghe dissertazioni, anche precedenti alle nostre audizioni, sulla
così detta tariffa tecnico-economica. È chiaro che le tariffe debbono basarsi sulla qualità del servizio e sul confronto con i modi concorrenti:
dove esistono delle utilità sociali esterne, queste sono a carico del contribuente, oltreché dell’utente, e deve intervenire l’ente concedente.
Sulla questione del cittadino utente vi sono molte divergenze in
proposito; è una questione molto discussa, ma non è che si debba ricorrere alle fantomatiche associazioni di utenti, poiché già vi sono gli operatori economici, gli operatori commerciali, le agenzie di viaggio, le ca115
mere di commercio, ma perché queste entità possano adeguatamente
rappresentare le esigenze degli utenti, debbono trovare posto anche negli organi decisionali, quindi anche nei consigli di amministrazione di
queste varie società per azioni che sono sorte o stanno per sorgere. La
discussione su questo punto non è ancora avvenuta in modo esauriente.
Infine, emergono per le Ferrovie, e forse in modo più acuto che
negli atri settori, i due problemi generali di cui si è detto: la concentrazione degli investimenti, la diminuzione dei posti di lavoro.
Nella conclusione della mia relazione voglio accennare in modo
esplicito a questi due problemi che oggi sono sulla bocca di tutti. I due
problemi sono intimamente collegati: il minore bisogno di lavoro umano non è compensabile che in piccola parte dall’aumento di mobilità e
di traffico, perché una caratteristica dell’automazione, come già ho detto nella mia relazione precedente, è quella di non aver bisogno di grandi aumenti di personale quando il traffico aumenta. La minore occupazione deve essere compensata da nuovi posti di lavoro fuori dal settore
trasporti, ovvero - qui sta proprio il nucleo del problema - da posti di
lavoro inerenti alle costruzioni di nuove infrastrutture e mezzi strumentali. Io non posso darvi dati su questo aspetto, perché il problema della
conoscenza di questa situazione non è semplice ed esige uno studio accurato.
Vi sono molti ostacoli che occorre rimuovere se si vuole dare un
contributo concreto a questo problema occupazionale, non si può continuare a ragionare in termini di emergenza; quando c’è l’emergenza, ci
vorranno i provvedimenti adeguati, ma non si può continuare solo con i
provvedimenti di emergenza. Bisogna predisporre un piano poliennale
di investimenti per l’intero settore dei trasporti e sottrarlo al rischio delle leggi finanziarie anno per anno.
Poiché le risorse sono limitate e poiché si programma forzatamente in base alle risorse e non ai bisogni, come vedremo nel prossimo seminario, occorre un organo dello Stato in grado di decidere sulla concentrazione e sulla priorità degli investimenti. Quest’organo può essere
il CIPET al quale, peraltro, poiché l’odierna suddivisione di poteri nel
settore trasporti tra diversi ministeri, durerà ancora a lungo (io ne ho
sentito parlare fin dal 1950 dal Ministro dei Trasporti Angelini, quando
116
Presidente del Consiglio era De Gasperi), dovrà essere attribuita la disponibilità di tutto il complesso di risorse destinato al settore, cioè
dovrà essere costituito il fondo unico nazionale per i trasporti che il CIPE, in quanto presieduto dal Ministro del Bilancio, dovrà essere in grado di destinare ai vari comparti.
Intendiamoci, non è che per questo finiranno le pressioni locali, i
clientelismi, che ci saranno sempre, ma almeno ci sarà un unico organo,
un’unica entità che sarà o lodata o insolentita a seconda dei casi e che
sarà l’unico interlocutore di tutte le varie branche dei trasporti.
Se non si istituirà questo fondo unico, il CIPET diventerà ancora
un eccellente ufficio studi e gli investimenti continueranno ad essere distribuiti a pioggia, secondo le pressioni locali.
Occorrerà poi, una rapidità di realizzazione, conforme al ritmo di
disponibilità delle risorse e secondo la modularità delle opere, come abbiamo già detto.
Di fronte ad un’opera necessaria, ma non realizzata o incompiuta,
l’economia non si ferma ma prende altre strade; per esempio, nel campo
del trasporto merci, di fronte ad un problema che si è posto trent’anni fa,
l’economia ha trovato la Ferrovia impreparata ed ha preso l’autostrada;
in un prossimo domani, l’aumentata domanda di comunicazioni interne
e rapide, come oggi si verifica, se non troverà pronta la rete ad alta velocità, non aspetterà, ma troverà altri mezzi da utilizzare ai quali cui non si
potrà più rinunciare, anche a prezzo di costi sociali gravosi, come la congestione in terra e in cielo e la pericolosità per la vita umana.
Occorre chiamare in causa l’odierna lentezza decisionale, che è
un punto nero della nostra amministrazione. Vi sono due ragioni che
sono più attuali delle altre: la frammentazione delle decisioni e le eccessive preoccupazioni di natura ambientale. Non è ammissibile che
per un problema di importanza nazionale, come può essere la costruzione della rete ad alta velocità, l’entità centrale debba confrontarsi
con decine di province e centinaia di comuni; è l’Ente Regione, o se il
caso di un nodo, il Comune metropolitano che deve assumersi la responsabilità di rappresentare gli altri enti locali del suo territorio. Questi inconvenienti si moltiplicano quando sono in gioco preoccupazioni
ambientalistiche.
117
È doloroso constatare come, da un movimento di opinione basato
su motivi reali e anche sulla negligenza di molti progetti e realizzazioni
nei riguardi dell’impatto ambientale, oggi si sia giunti, anche per motivi
di strumentalizzazione politica, all’esagerazione opposta, ma che rischia di paralizzare grandi opere per motivi spesso inconsistenti. L’inquinamento atmosferico, idrico ed acustico sono indubbiamente motivi
seri, ma vi sono anche mezzi per combatterli e devono essere messi in
opera.
Quando però si oppongono motivi di turbamento del paesaggio o
di alterata fruizione cinestetica, si ha tutto il diritto di dubitare. Ogni
epoca ha lasciato la sua traccia, anche i Propilei e il Partenone, al tempo
di Pericle, hanno modificato grandemente il paesaggio di Atene, chiunque può riconoscerlo.
Il problema sta nell’ideare opere accettabili, che siano funzionali e
anche gradevoli dal punto di vista estetico, senza imporre per sistema,
come oggi avviene, opere inutilmente costose e difficili che finiscono
molto spesso per ritardare o per rendere le opere da eseguire incompatibili con le risorse disponibili. Si veda il caso della variante di valico
dell’Autostrada del Sole.
Un altro esempio si ha in alcune grandi città, dove malintesi motivi ambientalistici si oppongono all’apertura temporanea di cantieri per
opere come la costruzione di metropolitane o di parcheggi di corrispondenza che, di fatto, tendono a diminuire gli effetti inquinanti dovuti al
traffico.
Con questo ho terminato. È chiaro che non vi ho detto tutto, non vi
ho neanche suggerito metodi di risanamento, non ho il toccasana per risanare le aziende; non credo l’abbiate neanche voi, ma questo è l’intendimento del gruppo di lavoro istituito al CNEL ed è il risultato delle audizioni su un argomento vastissimo, come è anche l’occasione per suscitare le vostre discussioni di cui il gruppo di lavoro dovrà tenere
conto, proprio per il motivo per cui è stato istituito.
118
INTERVENTI
DANIELE DE GIOVANNI, ricercatore di Nomisma
Nel mio intervento vorrei soffermarmi sul problema delle gestioni
aeroportuali, sebbene credo sia opportuno legare il discorso degli aeroporti al più generale concetto del sistema del trasporto aereo nazionale.
Ritengo che questa sia una cosa molto importante perché purtroppo siamo stati sempre abituati ad analizzare separatamente i problemi delle
compagnie dai problemi degli aeroporti. In definitiva, sia il business aeroportuale, che quello del trasporto aereo, insistono sullo stesso tipo di
clientela: il cliente dell’aeroporto è il cliente della compagnia, quindi
credo sia inevitabile trattare le due cose contemporaneamente e parlare
di sistema piuttosto che di singole componenti.
Parlare di aeroporti significa parlare di infrastrutture e oggi questo
problema assume una rilevanza ancora maggiore rispetto a quanto ne
abbia assunta in passato, perché nella competizione fra aree che si sta
delineando, la dotazione infrastrutturale delle aree stesse diventa fattore
critico di successo sempre più strategico.
Abbiamo assistito in questi anni ad una internazionalizzazione
dell’attività economica, abbiamo parlato da un lato di mercati globali,
dall’altro addirittura siamo giunti alla definizione del concetto di impresa virtuale, cioè di impresa senza patria che può collocarsi liberamente
nel mondo, ma la scelta della localizzazione di impresa è essenzialmente legata alla dotazione infrastrutturale che l’area offre.
Tra queste infrastrutture gli aeroporti assumono un ruolo sempre
più importante, non solo perché il mezzo del trasporto aereo è quello
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più veloce, quindi consente l’utilizzo di processi di decentramento produttivo, (just in time e così via), ma è oltretutto lo strumento di trasporto più flessibile; ecco perché il ruolo degli aeroporti e delle compagnie
cresce nel tempo.
Veniamo un attimo ad esaminare la situazione che abbiamo nel nostro Paese. Da un punto di vista delle infrastrutture, ritengo che l’Italia
non abbia assolutamente bisogno di nuovi aeroporti. Si sente parlare di
progetti nel Mezzogiorno d’Italia, ma oggi gli aeroporti presenti sul territorio nazionale sono sufficienti; bisogna potenziarli, anche perché non
ci troviamo di fronte ad un periodo in cui di risorse pubbliche o private
ce ne siano molte; è più utile, quindi, sfruttare al meglio quelle poche
che abbiamo potenziando l’esistente.
Per fare qualche esempio, ragioniamo su quello che è il punto dolente del sistema nazionale del trasporto aereo, cioè la mancanza di un
cosiddetto centro di smistamento del traffico nel Nord Italia. Fiumicino
è cresciuto in termini di traffico così com’è cresciuta l’area di Milano; è
cresciuto anche da un punto di vista infrastrutturale. Milano sta crescendo, ci auguriamo che Malpensa sia quanto prima pronta. Il problema
però non è l’infrastruttura in sé, ma è il collegamento delle infrastrutture alla città, direi, più genericamente, al bacino di utenza che gravita
sull’aeroporto.
Tornando al caso di Malpensa, o del sistema aeroportuale milanese, se riconosciamo all’aeroporto di Milano o a quel sistema aeroportuale, il ruolo di centro di smistamento del traffico nazionale verso
l’Europa e verso il mondo, ci rendiamo conto che i punti terminali di
questo bacino di traffico non sono collegati all’aeroporto stesso.
Allora, la provincia italiana, la pianura padana, che poi è quella
che sostanzialmente, guardando alle statistiche più recenti, rappresenta
la maggior quota di biglietti venduti nel nostro Paese, si trova nella impossibilità di accedere al sistema aeroportuale milanese.
Da questo deriva poi il problema delle fughe di traffico, che, evidentemente, penalizzano la nostra compagnia, che si trova quindi limitata da un discorso infrastrutturale.
Al di là di questo aspetto, bisogna cercare di capire cosa sta avvenendo in Europa. C’è un discorso di fideraggio sugli aeroporti principa120
li, tutte le compagnie stanno investendo in questo senso e anche noi dovremmo, in un certo qual modo, adeguarci a questo tipo di tendenza.
Una soluzione ci sarebbe, ed è quella di creare dei centri intermodali di
smistamento del traffico, ma purtroppo l’assenza di una programmazione in questo senso fa andare le cose un po’ per conto loro e non riusciamo a sfruttare queste opportunità.
Avendo già parlato delle infrastrutture, velocemente affronterò il
tema delle gestioni. Dal punto di vista delle gestioni è bene premettere,
innanzitutto, che l’assetto istituzionale del settore aeroportuale italiano
è molto vecchio, datato 1942; è assolutamente disordinato ed è andato
avanti con una serie di provvedimenti ad hoc per risolvere situazioni
molto circoscritte.
Noi abbiamo sostanzialmente bisogno di riordinare il tutto: siamo
di fronte a gestioni totali, parziali, dirette, ecc.
Abbiamo una confusione che evidentemente non aiuta il sistema
ad andare avanti e svilupparsi.
Abbiamo competenze di dieci ministeri; sei direzioni generali insistono sugli aeroporti; abbiamo tutti gli enti pubblici territoriali, dai comuni alle province, alle regioni, alle camere di commercio e quant’altro.
Bisogna quindi trovare dei modelli gestionali in grado di aiutare le
infrastrutture aeroportuali a svilupparsi, a decollare e ad essere competitive con gli aeroporti d’Europa con i quali sono sempre più in concorrenza.
Il professor Stagni nella sua relazione ha messo in evidenza alcuni
aspetti, io vorrei citarne degli altri, soprattutto il discorso delle tariffe e
della struttura del mercato. Sulle tariffe è emerso con chiarezza, anche
nella riunione preparatoria, che ci troviamo di fronte a tariffe tra le più
elevate in Europa, mentre i cosiddetti diritti aeroportuali sono tra i più
bassi. Ci troviamo di fronte a tariffe estremamente elevate a fronte delle
quali sono spesso erogati servizi qualitativamente non eccellenti.
Però l’elemento su cui insisterei maggiormente è il processo di determinazione di queste tariffe; ci troviamo di fronte ad una regolamentazione abbastanza paradossale.
In definitiva i nostri gestori aeroportuali sono stati abituati a ricevere aumenti tariffari dal Ministero: secondo il concetto del piè di lista,
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venivano presentati dei rendiconti di costo, effettivamente sostenuti,
sulla base dei quali venivano poi concessi aumenti tariffari.
Questo è un sistema che evidentemente non può andare avanti, anche perché dietro questo c’è una crescita dell’occupazione certe volte
non giustificata. Quali possono essere i modelli o le soluzioni a questo
tipo di problema? Anzitutto bisogna identificare una certa struttura del
mercato: si è parlato di liberalizzazione dell’handling, liberalizzazione
in parte contenuta nella normativa antitrust recentemente entrata in vigore, con l’autoproduzione. Qui, credo, bisogna assolutamente riflettere: un discorso di liberalizzazione è più giusto; dalla liberalizzazione si
possono trovare soluzioni al problema delle tariffe, problema che penalizza soprattutto la compagnia di bandiera, che è quella che maggiormente utilizza e sfrutta gli aeroporti nazionali.
Quindi, per la competitività della stessa, è importante che si giunga ad una risoluzione di questo problema.
La conclusione è che qui bisogna ragionare tutti insieme allo scopo di individuare la soluzione di questi problemi, perché ci sono di
mezzo i gestori, le compagnie, i sindacati che, evidentemente, hanno a
cuore l’occupazione in tutte le attività economiche che insistono sul trasporto aereo; esiste chiaramente anche una funzione di governo, che è
la più importante.
Secondo me il messaggio da dare al signor Ministro e alle persone
che rappresentano il governo in questa sede, è quello di cercare di raccogliere insieme tutti gli operatori, al fine di poter rendere maggiormente competitivo il nostro sistema.
122
GIORGIO BUCCHIONI, Presidente Azienda Mezzi Meccanici di La Spezia
Ringrazio il Presidente e il CNEL per avermi dato l’opportunità di
partecipare a questo incontro e, quindi, di apprezzare anche l’architettura dell’edificio che ci ospita.
Non vi è dubbio, e la relazione del professor Stagni lo ha confermato, che il nostro Paese si trova all’interno di una crisi che, oltre che
economica, è anche giuridico amministrativa. Oggi siamo inseriti in
un sistema internazionale in cui la concorrenza non è solamente nei
prodotti, nei beni, ma è anche tra i sistemi giuridico-amministrativi;
ciò significa che il nostro impianto normativo e le nostre procedure
decisionali di intervento della mano pubblica, sono inadeguati rispetto
ai tempi.
Vi è stata grande polemica negli anni scorsi, perché in alcuni Paesi
occidentali si parlava di deregulation, che da noi veniva intesa come
abolizione selvaggia delle leggi e delle norme, particolarmente di quelle
riguardanti la sicurezza. Secondo me è stato uno dei grandi equivoci
che ha impedito di comprendere che dovevamo invece rivolgere la nostra attenzione al settore della delegificazione, perché il nostro impianto
normativo si è, negli anni, affardellato di troppe norme, spesso in contrasto tra di loro, che sostanzialmente hanno bloccato l’attività pubblica
nel nostro Paese.
La traduzione del termine deregulation doveva essere “delegificazione”, ma avendo riguardo a quanto succedeva altrove. Da una recente
analisi risulta che in Francia l’impianto normativo per i trasporti è basa123
to su 1.500 norme, mentre in Italia si calcola che, più o meno, siamo ad
8.000. Il che significa che l’operatore si trova davanti ad una situazione
difficilmente dipanabile. Non solo, ma il problema è che l’impianto
normativo di base risale, nella migliore delle ipotesi, al periodo fascista,
nella peggiore, alla fine del secolo scorso.
Ancora oggi nel disegno di legge per la riforma delle gestioni portuali, laddove si prevede l’abolizione di una certa normativa, si dichiara
che vengono mantenute norme del regolamento del 1894 “in quanto
non in contrasto” con la legge che si emana. Il che significa che ancora
si lasciano in vigore quel regolamento o quella normativa del secolo
scorso. Questo è un fattore di grave diseconomia amministrativa, per la
cui eliminazione non occorre l’impiego di risorse, ma serve una volontà
politica di risolvere la problematica, così come nel caso citato dall’intervento precedente, quando si parlava del problema delle tariffe amministrative per quanto riguarda gli aeroporti.
Analoga condizione si riscontra nel settore portuale, dove si applicano tariffe intorno alle quali esiste un silenzio generale, che arriva alla
collusione da parte di chi, invece, grida molto contro altri settori. Per
esempio nel campo dei servizi ausiliari quali pilotaggio, ormeggio, rimorchi, le tariffe obbediscono a logiche che non sono di tipo economico: sono considerate alla stregua di rimborsi a piè di lista e quindi nessuno va a vedere se i costi da remunerare sono comprimibili, come
qualsiasi azienda fa quando esistono problemi, o come qualsiasi azienda dovrebbe fare.
Anche in questo campo è ora di intervenire e di riportare alle logiche del mercato la formazione delle tariffe e la normativa che a queste
logiche non hanno mai dato spazio.
È questo il motivo fondamentale per cui la portualità italiana è in
grave ritardo rispetto alla portualità del Nord Europa: infatti, mentre da
noi la valenza-guida, il concetto chiave è stato quello del dirigismo amministrativo, nel Nord Europa ha prevalso la logica di mercato, con la
conseguenza che chi non si adeguava alle sue regole, veniva espulso dal
ciclo economico. Va chiarito che quello ricordato non era mercato, definibile con termine moderno “selvaggio”, mercato che violentava le regole della solidarietà, regole dell’intervento statale, ma era un mercato
124
che serviva a produrre risorse per poi poterle investire nel sociale, che è
forse la grave carenza, anche ideologica, da cui siamo afflitti.
Mi permetto poi di fare una riflessione sul discorso occupazionale, che vedo nel documento del professor Stagni essere uno dei principali. L’occupazione è una finalità, ma è anche un risultato di una serie
di iniziative, di azioni che però devono avere come base l’attivazione di
processi economici di produzione e di crescita delle iniziative.
In ordine all’attuale sistema trasportistico, devo dissentire dall’affermazione che ha fatto il professor Stagni che, pur dandolo come elemento di dubbio, ha affermato che le strozzature sono date dai porti e
non dalle reti autostradali, stradali e ferroviarie: ritengo invece che nel
nostro Paese vi siano strozzature e diseconomie pesantissime date dalla
ferrovia e dalla congestione autostradale. Il trasporto, così come il sistema giuridico amministrativo, è un fattore di competitività, il cui costo è
inserito nei beni che noi esportiamo e, poiché siamo un Paese esportatore, esso è elevatissimo. Dobbiamo perciò raggiungere una riduzione di
costi attraverso le nuove tecnologie e i miglioramenti che si possono
avere con uno sviluppo della logistica un pochino più aggressivo di
quanto non sia adesso.
Il pericolo che stiamo vivendo è quello che la portualità italiana,
non solo veda un decremento dei traffici che oggi vi gravitano, ma veda
addirittura una espulsione ed un by-pass su portualità del Nord Europa,
perché il sistema complessivo dell’allocazione delle risorse che esiste in
Nord Europa è talmente più conveniente rispetto al vantaggio geografico della tratta marittima risparmiata che, comunque, dati i grandi volumi trasportati dai vettori, che si stanno sempre più concentrando, si determina una convenienza ad avere un unico riferimento a livello di area
geo-economica e quindi di Europa.
Si deve quindi raggiungere il risultato di produttività, di costi, di
situazione del lavoro e, quindi, sindacale e di efficienza retroportuale
nelle infrastrutture, che siano compatibili a quelle dei porti concorrenti.
Sulla situazione sindacale, sui costi e sulla produttività non faccio
nemmeno un approfondimento, ma sui fattori retroportuali sì.
Si presti, ad esempio, attenzione a Spezia ove esiste il grosso problema della Pontremolese, che è stata costruita nel 1894: è una ferrovia
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che ha la più alta pendenza d’Europa, non consente la formazione dei
treni blocco in misura ottimale dal punto di vista economico e, quindi,
non è in grado di servire la portualità alto-tirrenica, segnatamente Spezia, Carrara e Livorno, con le nuove tecnologie di trasporto ferroviario
che oggi devono essere sfruttate per avere un abbattimento dei costi e
un’efficienza di servizi.
Siccome da questo punto di vista le Ferrovie denunciano, a mio modo di vedere, un colpevole atteggiamento di ostracismo a favore di altri
investimenti, considerata la pochezza delle risorse, è indispensabile che si
prenda atto, che si raggiunga la consapevolezza dell’esigenza che questo
tipo di investimenti devono essere programmati oggi per dare il risultato
tra dieci anni, perché il tempo è un fattore di successo e come capita generalmente nel nostro Paese, i tempi economici sono largamente diversi
dai tempi amministrativi, che talvolta si avvicinano ai tempi storici.
Quindi il tempo, come fattore di successo, è una condizione che
dobbiamo riacquisire nel bagaglio culturale dell’operatore amministrativo e anche del legislatore.
Ciò che sta succedendo con la creazione del Ministero dell’Ambiente, con le competenze che a questo Ministero sono state affidate,
con le intromissioni e le influenze che esercitano organismi estranei alla
Pubblica Amministrazione, ma pur partecipanti a pieno titolo alle decisioni del Ministero dell’Ambiente, offre un ulteriore esempio di come
la demagogia prevalga sulla razionalità amministrativa. Per avere una
autorizzazione ad effettuare un dragaggio (e tutti i porti italiani sono interrati e hanno bisogno di campagne di dragaggio enormi) quando va
bene, sono necessari tempi che vanno da due a tre anni; nel frattempo si
perdono i finanziamenti, perché le procedure prevedono che solo a finanziamento attribuito, si può avanzare la richiesta di autorizzazione.
I tempi sono tali, dunque, per cui i finanziamenti vanno in economia e quindi si perdono e bisogna ricominciare da capo, in una spirale
perversa che danneggia gravemente la nostra portualità. Questo succede
anche con le USL, cui compete la vigilanza per la tutela ambientale,
prima esercitata prevalentemente sul mondo industriale: considerata la
crisi di parecchie industrie, si sono liberate risorse umane che, non
avendo nulla da fare, vanno nei porti e creano non pochi problemi.
126
Io credo che anche la pubblica amministrazione debba cercare di
impostare scelte finalizzate ad un miglioramento ed una uniformità nel
campo delle nuove tecnologie e particolarmente dell’informatica. Oggi
ogni operatore si dota della sua informatizzazione, di cui è gelosissimo,
perché la considera un fattore di successo della propria azienda, quindi
patrimonio della propria impresa. Ebbene, io non so se questo sia vero
o no, ma non vi è dubbio che un sistema economico, quale quello italiano, dovrebbe traguardare una uniformità di standards nel campo delle
nuove tecnologie che, da un lato, faccia diminuire gli investimenti necessari per adeguarsi all’evoluzione del tempo; dall’altra, consenta
all’interlocutore internazionale, di avere dei riferimenti che siano certi.
Invece, la frammentazione a cui oggi si assiste può diventare un ulteriore fattore di diseconomia, quindi di non competitività.
Infine, una nota anch’essa di tipo culturale: nel campo dei trasporti
bisognerebbe riuscire a passare dal concetto di utente al concetto di
cliente.
Perché la cosa è profondamente diversa, è il cliente che detta gli
standards, la qualità e il servizio che richiede. L’utente si trova solamente a prendere o lasciare un servizio che gli viene dato con quelle determinate caratteristiche. È uno dei tanti problemi per cui la pubblica
amministrazione nel nostro Paese ha una certa carenza e una certa non
adeguatezza all’evoluzione temporale.
Un’ultima notazione sulla riforma che il Ministro Tesini sta portando avanti per le questioni portuali. Vi sono state molte polemiche e non vi
è dubbio che ciascuno abbia un’idea diversa da chiunque altro; ognuno di
noi ha una sua idea su come debba avvenire questa riforma. Io credo che
le mediazioni - siamo arrivati all’ottava rilettura di questo progetto al Senato - le varie edizioni, le varie interpolazioni abbiano portato a sviluppare tutto quello che da esse di buono si poteva trarre.
Ora è indispensabile decidere, perché ulteriori perdite di tempo
possono creare ancora maggiori problemi rispetto a quelli già grandi
che oggi esistono. Dico che il fattore tempo è indispensabile perché se
noi avessimo fatto le riforme quando il ciclo economico di questo Paese
era positivo, segnatamente dieci anni fa circa, non pagheremmo i costi
sociali gravissimi cui andiamo incontro nel giro dei prossimi mesi e,
probabilmente, nei prossimi due anni.
127
GIOVANNI COGUCCIONE, Direttore Generale della ATC di Bologna
Il mio intervento sarà fondatamente mirato al trasporto pubblico
locale e, per economia di esposizione, dovrò essere abbastanza perentorio nelle affermazioni, anche se questo non corrisponde necessariamente alle intenzioni.
Il primo discorso, ricollegandomi a quello che diceva chi mi ha
preceduto, è che il fatto che finalmente si tenda ad affrontare in modo
organico il sistema del trasporto pubblico locale è un fatto di per sé
positivo, indipendentemente dalle idee che ciascuno di noi può avere
rispetto alle formulazioni specifiche del disegno di legge che conosciamo.
Il modo di affrontare il problema del trasporto pubblico locale va
impostato sotto il punto di vista della centralità del gestore e mi pare
che ormai ci possano essere pochi dubbi che il gestore del trasporto
pubblico locale, qualunque sia la sua forma giuridica, debba essere
un’impresa, il che significa rispondere a logiche di carattere esclusivamente economico.
Quindi, forma giuridica SpA, forma giuridica azienda speciale,
proprietà pubblica, proprietà privata; ma quello che deve essere il fattore unificante dei gestori, comunque, deve avere questa caratteristica:
deve trattarsi di un’impresa.
Questo comporta che intanto è necessario precostituire un sistema
di parità di regole tra gestori, quindi il superamento di tutta una serie di
problematiche che fanno del settore del trasporto pubblico locale una
128
specialità tra i settori produttivi dell’azienda e, ancora più in particolare
tra le aziende pubbliche del settore, del trasporto pubblico locale, una
specialità nella specialità.
Quando si dice parità di regole significa, a questo punto, intervenire non soltanto sugli assetti strutturali dei trasporti in sé, come fa il disegno di legge, ma allargare il campo di intervento a tutte quelle stratificazioni di legislazione sociale, di legislazione concessionaria, di legislazione previdenziale, che si sono costituite in 60 anni e che, tra l’altro,
anche recentemente non sono coerenti ad un unico disegno complessivo
del sistema.
Più avanti cercherò di affrontare brevemente, ma in modo più puntuale questi elementi; un aspetto importante che mi preme però sottolineare fin d’ora è il ruolo che a questo punto l’amministrazione pubblica
deve cominciare ad assumere nei confronti dei gestori.
È fondamentale che il ruolo dell’amministrazione pubblica nei
confronti del trasporto locale si sdoppi in un ruolo essenziale, che è
quello del committente, cioè quello che fa fare servizi perché ritiene, in
base alla sua valutazione di carattere economico e sociale complessivo,
che quei servizi vadano fatti, ed eventualmente, nel caso lo ritenesse necessario, nel ruolo di proprietario.
Questi due ruoli non debbono assolutamente avere commistioni,
anche perché il ruolo dell’ente locale come committente si traduce in un
qualcosa che finanziariamente fa capo alle sue spese correnti; il ruolo
eventuale dell’ente locale come proprietario si traduce, invece, in qualcosa che fa capo eventualmente alla sua spesa per investimenti.
Qual è a questo punto il rapporto che si deve andare a creare tra
ente committente e gestore? È un rapporto che richiede la formazione
di un prezzo e non un’analisi di un costo come avviene adesso. Si deve
formare un prezzo di convenienza di entrambi, cioè del committente,
che rileva nel prezzo un soddisfacimento equo delle sue utilità sociali, e
del gestore, che ritrova nel prezzo una giusta remunerazione al suo sforzo, che trovi l’equilibrio tra le varie gestioni.
Di conseguenza bisognerà modificare alcune cose che sono
contenute nel vecchio schema della L. 151, legge che faceva riferimen129
to a contributi commisurati alla produzione e non all’efficacia del servizio. Probabilmente il contributo dovrebbe essere la differenza tra tariffa
tecnica-economica, in base all’afflusso atteso su una determinata relazione, e tariffa effettivamente praticata per motivazioni sociali. Sono
tutte idee che debbono essere opportunamente approfondite.
Torniamo al discorso della omogeneità di regole; intanto è necessaria la prima omogeneità di regole che riguarda proprio la trasparenza:
i bilanci delle aziende pubbliche, infatti, non sono leggibili nello stesso
modo di quelli delle aziende private.
Vogliamo fare una buona volta questo salto di qualità? Facciamo
tutti i bilanci secondo il codice civile? Altre modifiche che vanno apportate, per avere una gestione coerente, sono quelle relative al regime
dell’IVA: esenzione sotto i 50 Km., imposizione sopra i 50 Km.
A parte il discorso del costo indotto che l’IVA porta per le aziende che usufruiscono della indetraibilità, c’è un problema gravissimo:
qualora noi dovessimo pensare di trasferire a terzi le lavorazioni interne, o meglio ancora, di costituire delle società associate con terzi esterni, per poter effettuare determinate lavorazioni, ci troveremmo di
fronte ad un grosso ostacolo rappresentato dal fatto che se non ci fosse
un vantaggio competitivo di almeno il 20% lo stesso vantaggio
verrebbe completamente riassorbito verso il gestore dei trasporti
dall’IVA non detraibile.
Questo è un problema abbastanza rilevante; la sua soluzione è
indispensabile per poter dare la necessaria flessibilità agli schemi di impresa che vorremmo adottare per la gestione del trasporto.
Altro problema, di pari rilevanza, è quello del regime previdenziale. Uno degli aspetti lo ha già rilevato il professor Stagni ed è quello
della particolare onerosità delle aliquote, se dovesse rimanere un sistema chiuso come adesso, cioè riferito esclusivamente agli addetti al trasporto pubblico locale, destinati ad aumentare e non a diminuire.
C’è poi l’altro problema, abbastanza serio, dell’assoluta rigidità di
questo sistema. Ecco un esempio molto pratico: se un’azienda di trasporto aprisse la sua officina a terzi e, per ipotesi il fatturato che consegue da terzi dovesse superare il suo fatturato interno, l’INPS cancellerebbe dal fondo i suoi dipendenti, in quanto non più legittimati. Le con130
seguenze sindacali e di gestione di questa operazione sarebbero francamente, abbastanza devastanti.
Volevo poi fare giustizia trattando di un altro aspetto abbastanza
importante: quello della produttività. Dai dati dei quali sono a conoscenza, se noi parliamo di produttività chilometrica per addetto, nel settore del trasporto pubblico (fatta magari qualche eccezione particolare)
non siamo così distanti dalle medie che si riscontrano in Europa. Il discorso cambia, invece e in modo abbastanza consistente, se cominciamo a ragionare in termini di posti chilometrici per addetto, perché le
tecnologie di trasporto adottate da altre parti, sono tecnologie estremamente più capienti.
Nonostante riusciamo a conseguire questa produttività più o meno
vicina a quella europea, rimane il fatto che da noi si riscontra un dato
abbastanza grave: il più basso rapporto in Europa tra prestazioni di guida effettiva e prestazione nominale di servizio.
Questo è dovuto al fatto che nella determinazione degli orari operano tre leggi diverse: una del ’23, una del ’58 e un regolamento CEE
dell’85. Si applicano rispettivamente ai servizi urbani e ai servizi
extraurbani inferiori ai 50 km., con la conseguenza che spesso nei contratti di lavoro si ottiene la somma del meglio di quello che è contemplato nelle tre regole legislative. Quindi per funzionare il discorso di riforma deve affrontare anche questi aspetti.
L’ultimo elemento che volevo affrontare, sul quale dissento un
pochino da quanto dice il professor Stagni, è l’aspetto dell’occupazione. Sicuramente noi dobbiamo aspettarci una diminuzione dell’occupazione, sia per il recupero di efficienza, sia per il miglioramento di
tecnologie, anche se questo miglioramento, francamente, non è applicabile a molte realtà esistenti nel settore del trasporto pubblico in Italia. Si ricordi, inoltre, che per giustificare gli investimenti in maggiori
tecnologie occorre avere volumi adeguati.
Noi abbiamo un fattore grossissimo di squilibrio del trasporto pubblico locale che è dovuto ai servizi marginali che non si migliorano lavorando con automazione o cose del genere, ma lavorando su una maggiore flessibilità di gestione del personale e una maggiore flessibilità di
gestione dei mezzi. Per fare questo, anche qui recentemente il decreto
131
legge 448 ed il decreto legge 21 non hanno fatto altro che rendere ancora più rigide le possibilità di utilizzazione e di terziarizzazione di alcuni
elementi.
Di conseguenza, e per concludere, mi pare chiaramente apprezzabile che sia partito questo dibattito, così come mi pare da condividere e
da apprezzare l’opera del ministro che ha presentato il disegno di legge;
mi sembrerebbe, però, di fare un’operazione abbastanza inefficace se
non mettessimo a fuoco tutte queste problematiche connesse.
132
LUCIANO MANCINI, Segretario Generale della FILT - CGIL
Credo di poter rispettare tempi stabiliti anche perché il mio intervento sarà volto, più che altro, ad esprimere un riconoscimento verso il
CNEL e verso gli oratori che sicuramente ci hanno offerto un quadro
della situazione del settore dei trasporti; chiedo al tempo stesso ad una
istituzione autorevole come il CNEL di prendere coscienza delle
problematiche che sono state illustrate. Le diagnosi fatte ci riportano ad
affermare che il nostro è un sistema assolutamente inadeguato, inefficiente e da cambiare assolutamente.
Mi rivolgo al professor Stagni precisando che il sistema è da
cambiare, non solo da cambiare perché abbiamo una spesa corrente che
ha assunto quelle dimensioni, ma perché abbiamo un sistema dei trasporti che incide sull’unità di prodotto ormai dal 10% in su; un sistema
economico e produttivo che si trova con le difficoltà che incontra oggi
la crisi e le sue dimensioni, ha bisogno di un cambiamento di regole e
di comportamenti.
Faccio delle proposte rispettando i dieci minuti a me concessi: in
primo luogo: noi non abbiamo più bisogno di leggi in questi settori, anzi, noi abbiamo bisogno di delegificare, perché, tra l’altro, tutte le leggi
che facciamo non sono leggi di indirizzo, ma leggi di spesa e ogniqualvolta formuliamo una legge di spesa noi introduciamo una rigidità, che
diventa poi un impedimento a realizzare quel modello, quel sistema,
quella rete, quella integrazione.
Noi abbiamo necessità di rendere invece più semplici le cose sul
versante amministrativo, anche se dobbiamo riordinare il modo di gesti133
re l’amministrazione. Non vi è dubbio che una sede così autorevole
debba ormai opzionare delle idee, delle proposte, per trasferirle nelle
sedi legislative in modo tale che si riesca ad uscire da una situazione
che si sta complicando ancora di più; faccio un appello serio, stiamo ulteriormente aggravando la situazione, via via che produciamo anche
fatti nuovi, per esempio la SpA nelle Ferrovie, o anche la legge di riforma del trasporto locale in via di discussione, oppure la legge portuale.
Non sono leggi di indirizzo, sono ancora leggi di gestione, oppure,
addirittura, leggi di spesa, così tra cinque anni ci ritroveremo probabilmente con qualche modalità riorganizzata ma con un sistema che non
funziona, che non è economico, intermodale, che non è dunque funzionale alle questioni che dobbiamo affrontare.
Allora io chiedo che si opti per una delegificazione e si richieda
una legge quadro; noi abbiamo bisogno di una legge di indirizzo e di
programmazione per poi assegnare ad altri livelli la possibilità di intervenire e di gestire.
Seconda proposta: probabilmente noi abbiamo bisogno di aggiornare, sulla base di una proposta che veniva anche dal professor Stagni,
del Ministero unico, forse anche il ruolo del CIPET; lì ci deve essere, a
parere mio, l’Agenzia dove si decidono gli investimenti, perché noi oggi abbiamo tutti quei trascinamenti di opere incompiute che producono
solo diseconomie; pare che per completarle, solo nelle Ferrovie,
richiedono qualche cosa come 130-140 mila miliardi. Alcune le dovremo accantonare e dovremo intervenire, più che sulle opere, sui servizi,
perché il sistema economico, quel cliente famoso che noi richiamiamo,
ha bisogno di servizi di qualità perché possa funzionare contemporaneamente e il sistema della mobilità delle merci e il sistema della mobilità delle persone.
Dunque, non più investimenti per opere, ma investimenti per servizi perché questo è il modello che ci garantisce il ritorno; infatti se io
offro un servizio ho immediatamente un ritorno perché lo vendo; se
faccio un’opera dovrò poi attendere il suo completamento per poter
avere qualche convenienza.
Terza questione che io pongo con grande forza, è il fondo unico.
Noi siamo in una situazione che non sta più in piedi; io scrivo stamatti134
na, senza avere la presunzione di dire la verità, che eravamo diventati la
cassaforte della questione di Tangentopoli; i nostri settori sono purtroppo presi di petto: ANAS, aziende municipali, Ferrovie. Credo dunque,
che, bisogna rompere il sistema delle discrezionalità, andando verso un
fondo unico che renda disponibili le risorse per le priorità. Non so se
devo fare un aeroporto o un porto, ma so che il sistema ha bisogno di
un prodotto, di una rete che sia a sostegno non solo della produzione
ma anche della qualità della vita, dei consumi, le metropolitane, i trasferimenti, il trasporto e quant’altro.
Il problema del fondo unico diventa una molla imponente per poter mettere fine a tutto quello che abbiamo conosciuto di investimenti
che non avevano come obiettivo il ritorno.
Quarta questione: le risorse. Noi non possiamo più rimanere alle
leggi di spesa singole, occorre che ci agganciamo al PIL, sulla base di
una legge quadro e, dunque, sulla base di una esigenza del legislatore;
bisogna garantire automaticamente le risorse perché non ci sarà un’impresa disponibile ad investire una lira se ogni anno con la Finanziaria
non si sa se vi saranno le risorse disponibili. Bisogna cominciare a cambiare i metodi: se si sa che la domanda o l’offerta sarà di una certa dimensione, occorreranno risorse di un certo tipo. Dunque, va tenuto
presente il rapporto tra domanda e offerta di trasporto e, tra PIL e risorse disponibili.
Quinta questione: le tariffe. Occorre riempire questo schema della tariffa, deve intervenire l’autofinanziamento, poi la redistribuzione
la farà qualcun altro, ma il modello attraverso il quale noi garantiamo
a tutti un sistema di protezione attraverso la tariffa di un’azienda mi
sembra una cosa che non sta più in piedi; la tariffa deve essere di mercato e poi vedremo se l’economia del lavoro potrà dare buoni risultati;
ma io dico, prima ancora che l’economia del lavoro, ci sono mille
economie che si girano intorno a questi settori, perché, tutto sommato, le economie del lavoro le abbiamo fatte: in ferrovia abbiamo detto
50.000 in meno, nei porti 16.000 in meno, nel trasporto locale 14-15
mila, nella marineria 22 mila, solo che troviamo sempre la stessa situazione.
135
Vorrei dire al Ministro, al CNEL, che noi abbiamo bisogno, sotto
questo profilo, di una rottura tra quello che abbiamo e quello che di diverso deve esserci e la rottura non avviene continuando a sfornare leggi
ogni giorno; avviene mettendo un punto fermo e poi entrando in quel
sistema amministrativo riorganizzato.
Ultima proposta, anzi penultima, è l’authority di gestione, sia a livello di metropolitana, sia a livello di sistemi complessi, perché non c’è
più possibilità, non esiste poter costruire l’economia. Io parto dal trasporto aereo dove siamo travagliati, ma basta vedere in una metropolitana; si possono avere certi sistemi di trasporto gestiti ciascuno per proprio conto, ma che c’entrano i lavoratori in questo? Cosa c’entra il costo lavoro in questo? Facciamo prima le operazioni che devono essere
fatte e se poi c’è un sindacato che non ha paura di cimentarsi sul nuovo,
se saremo provocati sicuramente faremo qualcosa.
Solo che qui abbiamo un’altra situazione: mentre non si riesce, per
esempio su un’area metropolitana, ad aumentare la velocità media di un
mezzo di trasporto, poi si dice che il lavoratore costa troppo. È chiaro
che costa! Se invece di andare a cinque, si va a quattro, si va a tre o
due, ovviamente si raddoppia il costo di quel lavoratore; sotto questo
profilo si possono fare assolutamente i miracoli.
Allora è dentro questo modello che poi occorre includere la grande
questione del decentramento. Parte consistente del modello di trasporto
dovrà essere consegnato alle regioni e lì si riconfezionano i momenti di
offerta, di ridistribuzione e di organizzazione, proprio perché ci siamo
trovati in tutti questi tempi con il piè di lista. Il piè di lista è chiuso, intendiamo fare un rapporto costo-servizi-qualità; questo modello io credo che offra delle possibilità.
Con questo ulteriore esame dello stato dell’arte nei trasporti e con
un appello forte diciamo al CNEL: guardate che siamo avvisati, non
troviamo le sedi giuste, anche di carattere istituzionale per rompere il
vecchio che ormai conosciamo tutti; nonostante tutto io credo che potremmo fare un grosso lavoro e dare un grosso contributo.
136
ANGELO SANZA, in rappresentanza della FENIT
Premetto di condividere la cruda analisi del professor Stagni, in
particolare per quanto riguarda il trasporto pubblico locale, dove la
parola “tormentato”, come sistema di servizio, mi sembra l’espressione più appropriata rivolta a un sistema istituzionale confuso e altrettanto “squilibrato” dall’estrema dispersione delle competenze amministrative.
Infatti, nella maggior parte della realtà italiana, il disordine istituzionale rappresenta il punto d’incontro attorno al quale si sviluppa la
politica della mobilità urbana: le amministrazioni che, tra i vari compiti,
hanno anche quello della responsabilità della circolazione viaria sono
diversi dai soggetti che hanno competenze in materia infrastrutturale;
gli enti che gestiscono i servizi pubblici di superficie non coincidono e
il più delle volte non sono neanche coordinati con quelli che hanno
competenze sui servizi di trasporto rapido di massa regionale e metropolitano.
Vorrei, poi, esprimere un plauso al CNEL per aver promosso
questa serie di seminari che spero siano utili - lo dico anche nella veste di parlamentare - al governo e al parlamento per uscire dalla nebulosità entro la quale si muove il sistema del trasporto, da una situazione che possiamo dire “di emergenza”, unitamente a qualche altra area
di servizi.
Ma, per quanto riguarda il comparto dei trasporti e la sua relativa
gestione, occorre sottolineare che troppo spesso esso è stato contraddi137
stinto da una visione settoriale, direi quasi a “compartimenti stagni”. Infatti, il dividere il sistema trasporti per tipologie vettoriali (strada, ferro,
aria, mare) ha prodotto come unico risultato uno sviluppo scoordinato
delle diverse modalità di trasporto, creando un sistema infrastrutturale
inadeguato rispetto ai bisogni dell’utenza.
C’è pertanto un’esigenza inderogabile di migliorare il servizio reso alla collettività, soprattutto attraverso una corretta ripartizione delle
modalità di trasporto, con una programmazione oculata, investimenti
coerenti alle esigenze, ma anche con un’adeguata razionalizzazione
dell’esistente.
Sono convinto che il coordinamento, e la relativa integrazione, dei
diversi modi di trasporto può generare un sistema unitario, tendente
all’ottimizzazione delle risorse ed all’elevazione della qualità del servizio prodotto.
A tale proposito si rende opportuno evidenziare che l’intermodalità nel trasporto passeggeri non costituisce un bisogno immediato
dell’utente, poiché questo, in linea di massima, è portato a scegliere
l’unicità modale e un servizio che lo faccia avvicinare il più possibile
alla destinazione prefissata.
L’intermodalità può sicuramente produrre risultati positivi, sia nel
campo economico che in quello sociale, ma per la sua realizzazione occorre una programmazione acuta, una progettazione integrata del sistema mobilità nel cui ambito la realizzazione degli investimenti risulti parallela alla gestione delle diverse componenti del sistema.
D’altronde, l’intermodalità non può avvenire in maniera cogente.
Si deve, invece, cercare di utilizzare le varie modalità di trasporto secondo le proprie peculiarità: basti pensare al metodo “hubs and
spokes” (nodi e raggi), in cui il trasporto di media e lunga distanza
venga fatto confluire su vettori di alta capacità di trasporto, mentre i
trasbordi di breve distanza sono contraddistinti da una maggiore flessibilità e capillarità.
Sono certo che l’avvenire delle strutture di interscambio sarà rappresentato innanzitutto dall’innalzamento della qualità del trasporto
pubblico, dalla “convenienza” della tariffa praticata, dalla definitiva soluzione dell’annoso problema del traffico cittadino caratterizzato dalla
138
“sosta selvaggia”, anche attraverso idonei sistemi di regolazione
dell’accesso, di informatizzazione delle condizioni di viabilità, di efficaci campagne pubblicitarie nonché dalla presenza di servizi secondari
per l’utenza.
La realizzazione di questi interventi potrà consentire una maggiore
integrazione tra i vari settori ed il conseguente incremento del trasporto
pubblico, migliorando la capacità di scorrimento della rete vicaria, la riqualificazione degli spazi urbani, la riduzione dell’inquinamento acustico ed atmosferico ed una maggiore sicurezza.
Io credo che per realizzare ciò non manchino nel nostro ordinamento le basi normative in grado di assicurare le condizioni per uno sviluppo
serio ed efficiente del sistema di trasporto. Penso, per esempio, alla legge
n. 151 del 1981, la quale disciplina il trasporto pubblico locale e che, tra
l’altro, prevede che le regioni predispongano piani regionali di trasporti
anche al fine di realizzare l’integrazione ed il coordinamento dei servizi
ferro-gomma, nonché di evitare aspetti di sovrapposizione e duplicazioni.
Penso al Piano Generale Trasporti, approvato con D.P.R. del 10
aprile 1985 e agli aggiornamenti in itinere, il quale, proponendo un sistema di trasporto più razionale, meno dispendioso e più efficiente, prospetta una redistribuzione delle quote di mercato tra le differenti modalità, nell’ottica di una loro integrazione strutturale e funzionale, oltre a
pensare in termini unitari, attraverso i c.d. “progetti integrati”, alla progettualità dell’urbano nel suo complesso.
Penso alla legge n. 385 del 1990, che è intesa a realizzare una gestione organizzativa unitaria delle linee secondarie delle FS con quelle
delle ferrovie concesse e in gestione governativa per sistemi regionali
integrati, anche se va detto che gli strumenti in essa individuati sono da
considerare ormai in larga parte inattuali nei fatti e nei principi.
Rimane un passo obbligato comunque, e qui convengo con la proposta del Ministro Tesini, che se si vuole realizzare una razionalizzazione del settore, attraverso la qualificazione dei flussi di mobilità, la valutazione dell’efficienza delle diverse reti e dei relativi costi sopportati
dai singoli vettori con la finalità di eliminare sprechi e duplicazioni, il
tutto passa sicuramente attraverso il riordino istituzionale delle competenze nel settore del trasporto.
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Per realizzare tale obiettivo, risulta necessaria l’unificazione allo
stesso livello di governo, delle responsabilità di programmazione e di
quelle finanziarie.
A tale proposito potrebbe risultare funzionale, per una visione integrata del trasporto, la costituzione di “autorità” per i trasporti nelle
grandi aree metropolitane, con il compito di coordinare il trasporto sul
ferro e quello su gomma, uniformando le tariffe e gli orari e gestendo in
maniera unitaria i finanziamenti per gli investimenti.
L’unificazione delle competenze per tutti i trasporti locali, infatti,
determinando maggiore responsabilizzazione ed organicità nel governo
del settore, costituisce un momento fondamentale in vista dell’integrazione delle diverse modalità di trasporto, ed, in particolare, della sinergia ferro-gomma.
Occorre inoltre, ripartire le risorse economiche, stabilire all’interno delle leggi finanziarie quella che è la quota che va al trasporto pubblico locale, distribuirla sul territorio nazionale per le varie regioni, secondo parametri oggettivi di popolazione, di risorse economiche tra il
Nord e il Sud del nostro paese; poi le regioni, a loro volta, con proprie
leggi, decidono, avuto il trasferimento al fondo unico nazionale, se investire per migliorare i servizi di trasporto all’interno dell’area regionale oppure indirizzare le risorse altrove. Questo significa essere autorità
di governo, per cui una Regione può decidere se dare precedenza allo
sviluppo agricolo, allo sviluppo turistico o allo sviluppo dei trasporti.
Un’ultima questione mi preme sottolineare, ricordando che la Fenit ne aveva fatto oggetto anche di un convegno qualche anno fa ad
Udine.
Gli enti locali sono soggetti o destinatari?
Dal disegno di legge del Ministro mi pare di capire che devono diventare soggetti di quello che deve essere il trasporto locale, sia per
quanto riguarda l’utilizzo delle risorse, sia per quanto riguarda il tipo di
modalità.
Allora, se i soggetti sono gli enti locali (affido la riflessione al Ministro per quello che recupererà di questo intervento) incontriamo spesso la presenza di otto/nove soggetti di gestione e questo è certamente
eccessivo. Il governo nazionale deve far sì che per ogni area interessata,
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specie quelle metropolitane, ci sia un solo soggetto di governo, una sola
“autorità” che definisca il sistema di trasporto per quell’area. Altrimenti, i mezzi di investimento nazionale si troveranno pure, però, diciamolo
con franchezza, a prezzo di crescenti difficoltà. Non è un caso che in
Italia oggi risultano validi gli investimenti fatti molti decenni addietro
rispetto a quelli attuati in questo momento.
A Napoli, per esempio, per quanto nuove idee di trasporto locale si
pongono in essere, finisce che la metropolitana, che ha maggiore utenza, è la più vecchia delle metropolitane italiane (è quella che da Piazza
Garibaldi va a Mergellina) e non invece altre tratte, costruite con il limite di non essere mai raccordate tra loro.
Allora l’autorità di governo, che ha le responsabilità della programmazione, deve raccordare le disponibilità in una logica di priorità.
Questo, con l’aiuto del CNEL, dobbiamo dire al parlamento e al Governo, alle regioni e agli enti locali, perché si definisca la loro competenza
e il loro ruolo, perché, infine, si assumano le loro responsabilità delle
scelte di fronte ai cittadini.
L’uso del vecchio sistema italiano per cui chi è in coda poi pensa
sempre di poter riversare sulle responsabilità di chi è più in alto e le disfunzioni che esistono sul territorio, ci portano a denunciare la situazione, rendendoci conto del fatto che questa area del trasporto risulta una
delle più in crisi del nostro sistema di servizi pubblici. Vorrei ancora
ringraziare Stagni: ho letto la sua relazione con attenzione, è veramente
puntuale. Ecco, se potessimo fare pochi articoli di legge sui punti denunciati, probabilmente riusciremo a dare un primo indirizzo di riforma, un quadro di riferimento essenziale per la modernizzazione del settore, in linea con gli assetti dei nostri partners europei.
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FELICE CECCHI, Presidente della Federtrasporti
Se mi è permesso, io parlerei come presidente della Federtrasporti
più che come presidente dell’ATAF, che è un’azienda che va benino,
quindi non avrei motivo di lamentarmi, mentre, parlando della Federtrasporti, avrei motivo per continuare, come sto facendo tutti i giorni, a
piangere a dirotto.
A differenza di quanto ha detto due secondi fa in chiusura di intervento l’onorevole Sanza, leggendo la relazione del professor Stagni,
debbo dire che di relazioni come questa, che è riassuntiva del grido di
dolore che da tutte le parti del Paese viene verso Roma, ormai sappiamo tutto tutti; sappiamo di quelle che sono le ragioni e le cause del dissesto, del disservizio, del mal funzionamento del settore del pubblico
trasporto. Ormai, coloro i quali di queste cose si occupano sanno tutto,
dalla prevaricazione in certi situazioni del sindacato, che ha portato i
costi del personale delle aziende pubbliche a livelli insostenibili, 70 milioni contro i 45-50-55 delle aziende private; dalla superficialità di tanti
pubblici amministratori i quali, di fronte a vertenze che in qualche modo turbavano l’immagine, di fronte alle popolazioni amministrate, sono
intervenuti pesantemente facendo firmare accordi e convenzioni che
hanno contribuito a far diminuire gli orari di lavoro e ad aumentare i
costi; dagli interventi improvvisati, e mi fermo qui come aggettivo perché si rischierebbe di usarne un altro, di ministri della Repubblica che
sono intervenuti garantendo l’intervento dello Stato per il pagamento
degli oneri che nascevano da contratti di lavoro che si era stati indotti a
firmare e poi che non sono stati mantenuti creando ulteriori ragioni di
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dissesto; dalla incapacità degli amministratori locali, i quali non hanno
capito in tempo perché il pubblico trasporto avesse modo di poter evidenziare, se si vuole, anche le sue insufficiente gestioni. Bisognava però
creare, togliere di mezzo gli alibi, perché di questi si potrebbe trattare,
della incapacità delle amministrazioni a creare delle corsie protette, a regolare il traffico, a regolare la sosta, a creare condizioni per le quali le
aziende che fossero state capaci avrebbero potuto offrire un servizio che
oggi anche quelle migliori non possono offrire perché le condizioni di
traffico e di vivibilità delle nostre città sono quelle che tutti conosciamo.
Di tutte queste lamentele ormai siamo tutti a conoscenza, è inutile
raccontarcele perché qualcuno calcherebbe la mano ora sull’uno, ora
sull’altra di queste ragioni a seconda da che parte stanno, ma il problema non si risolverebbe.
L’utilità di riunioni come queste, se ce l’hanno, dovrebbe essere
quella di riuscire a concretizzare le risposte, riuscire ad individuare le
vie di fuga da questa situazione per approdare alla soluzione di questi
problemi. Siccome in questo momento, al di là di tutte le cose che si
potrebbero fare, che non sono state fatte e che forse mai si faranno, abbiamo sul tappeto un disegno di legge del ministro dei trasporti che si
sforza di dare una regolamentazione a questa situazione, concentriamo
gli interventi di tutti su questo tema, per far sì che questo disegno di
legge quanto prima venga almeno presentato in Parlamento (perché a
tutt’oggi non è stato ancora presentato) perché attraverso di esso si riescano a risolvere i due problemi della riorganizzazione del futuro e del
risanamento del pregresso.
Ho visto che ci sono sette riunioni di questo tipo che andranno
avanti fino a luglio; intanto aspettiamo, per trovare il modo di risolvere
con dei provvedimenti concreti questa situazione, quei 400 miliardi che
graziosamente lo Stato ha elargito al sistema per dare un contributo, una
boccata di ossigeno, alle aziende per andare avanti. Sappiamo bene,
però, che, alla fine dell’anno, tali contributi servono soltanto per rimpinguare nei nostri bilanci le partite di giro perché entrano ed escono e
vanno a finire nelle casse delle banche.
A noi di questi 400 miliardi non resta un centesimo perché, grosso
modo, questo è l’ammontare del quale, alla fine dell’anno, i nostri conti
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economici saranno gravati, a tanto ammontano, infatti, gli interessi ulteriori che abbiamo nei confronti del sistema bancario. Quindi noi non
abbiamo bisogno della soluzione perfetta di un sistema che era, è e continuerà a restare imperfetto dal momento che si parla di “sistema che
deve rispondere ad esigenze sociali”, il che vuol dire un sistema destinato a produrre beni, il prezzo dei quali non deve essere corrisposto da
parte di chi li utilizza, ma che deve essere sopportato da parte di altri
che si occupano della socialità.
Ripeto, se l’argomento è il disegno di legge Tesini, parliamo di questo. Noi abbiamo già avuto un primo incontro (parlo di federazioni dei
trasportatori: FENIT, ANAC, AGENS, FFSS e Federtrasporti) con il ministro e abbiamo sentito dire da lui quello che ha detto più volte: ci rendiamo conto delle difficoltà nelle quali vi trovate, della necessità di sanare il pregresso, ma prima dobbiamo metterci d’accordo su come regolamentare la materia per evitare che nel futuro si ricreino queste condizioni.
Bisogna, però, che l’accordo su questo sistema, per evitare che nel
futuro si creino queste condizioni, lo si trovi nel giro di 15-20 giorni, un
mese, non si può andare più in là; di qui l’iniziativa che le federazioni hanno preso, e che si è già praticamente concretizzata in un articolato già quasi pronto che sarà presentato al ministro nella prossima settimana, per trovare un accordo su come questo provvedimento debba trovare la formulazione definitiva e come poi debba essere presentato al parlamento.
La gravità della situazione imporrebbe che, trovato l’accordo, fra
il ministro proponente e gli utilizzatori di questo provvedimento, accordo che mi auguro sia di imminente raggiungimento, perché sulle linee
del disegno di legge siamo tutti d’accordo, opportunità vorrebbe che venisse trasferito in un decreto legge, per cominciare subito ad operare in
quella direzione.
Ma altrettanta necessità impone che l’altra parte del provvedimento, quella che riguarda la sanatoria dei debiti pregressi venga adottata
con un provvedimento ancora più urgente, perché se si continua a parlare e le situazioni si lasciano incancrenire, non si risolve il problema e
non si porta a sanità il sistema.
Sulle indicazioni del disegno di legge del ministero - salvo alcuni
dettagli sui quali è lecito che ciascuno abbia la sua opinione, tanto poi
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un momento di unificazione si trova - il concetto che ci è stato illustrato
come il concetto di base, il fulcro su cui si impernia la nuova disciplina,
che è quello delle concessioni da darsi con asta pubblica. Su questo punto io credo che il ministro ed i suoi collaboratori debbano fare un momento di riflessione, perché insistendo sulla necessità che tutti i rapporti
di pubblico trasporto debbano essere regolati attraverso l’istituto della
concessione si vengono a creare, al di là della adesione di principio ad
una ipotesi del genere, delle situazioni che poi renderebbero inapplicabile il provvedimento, con tutte le conseguenze che ne derivano.
È impensabile, infatti, che città come Roma, Firenze, Napoli, con
le aziende che hanno, (anche se più o meno dissestate), con i patrimoni
immobiliari che hanno, il personale che hanno, possano mettersi dietro
un banco con la candela di cera vergine, come dice la legge, accendere
il cerino e vedere, quando finisce la candela, chi ha fatto l’offerta più
vantaggiosa per gestire il servizio pubblico in quella città.
Bisognerebbe capire dove va a finire il patrimonio in mezzi, in immobili e in personale delle varie aziende, e poi chi vince l’asta cosa fa?
Come per le gare delle pulizie è obbligato ad assumere il personale
dell’azienda che lascia oppure no? E per i mezzi? Ma se chi vince deve
prendersi i mezzi delle aziende che lasciano, per esempio, uno degli
obiettivi della riforma, la qualità del servizio non verrà raggiunta mai
perché finché dovranno continuare a girare mezzi che hanno 20-25 anni
e che camminano solo perché sono tenuti in piedi con il fil di ferro, la
qualità del servizio sarà, anche per chi vince quelle gare, quella della
qualità del servizio che offrono questi cassettoni fumanti che oggi girano sulle nostre strade.
Non mi soffermo su questo punto perché è argomento da riunione
un pochino più ristretta; ora basta il principio, la generalizzazione del
sistema dell’appalto con l’asta pubblica; va bene il concetto e va bene
ovunque i comuni, le provincie, gli enti locali debbano dare i servizi in
concessione, ma, dove questo non è, bisogna che l’istituto venga un
momentino rivisitato.
Il disegno deve fare chiarezza su un punto: quello del riferimento
all’art. 22 della legge, cioè se tutti i servizi pubblici debbono essere
esercitati attraverso le forme previste dall’art. 2e (cosa della quale per145
sonalmente sono convinto), oppure se è ammissibile anche il ricorso allo strumento previsto dall’art. 25 che contempla l’istituto del consorzio,
perché gran parte dei servizi attualmente in funzione sono esercitati attraverso l’istituto del consorzio. Il decidere che con l’entrata in vigore
di questa legge quell’istituto deve essere cancellato, può creare qualche
problema con la 142, almeno che nella legge nuova non si dica che lì si
va in deroga alla 142.
Anche su questo va fatto, proprio da un punto di vista concettuale, un
chiarimento; per il resto ritengo che la discussione di stamani o di altre occasioni come questa, ha un senso e sortirà degli effetti positivi solo e soltanto se contribuirà a dare delle indicazioni a provvedimenti che immediatamente, o nel tempo più breve possibile possano essere messi in vigore.
Se questo non accadrà siamo a livello di convegni che tutti facciamo, delle analisi delle quali tutti, ciascuno al suo livello, siamo professori, ma con questo sistema di ricognizione e di analisi i problemi non
si risolvono. Abbiamo bisogno, e parlo del settore dei trasporti pubblici
ovviamente urbani perché questo è il mio settore, non so cosa succeda
nei porti, negli aeroporti e nelle ferrovie, abbiamo bisogno di interventi
immediati, magari imperfetti, ma da assumersi nel giro delle prossime
settimane, perché arrivare alla fine dell’anno in questa situazione vuol
dire arrivarci non so con quante, ma sicuramente con tante aziende di
meno di quelle che oggi stanno occupandosi di questo settore, perché
ogni settimana, ogni mese, ne lasciamo qualcuna per strada.
Allora se è vero che questo servizio, per la socialità dalla quale è
caratterizzato, tale da obbligarlo a creare ricchezza, perché con i servizi
che facciamo non è che creiamo debiti, creiamo ricchezza, che viene
però utilizzata da altri, perché chi usufruisce dei nostri servizi non ci
paga il costo del servizio che noi forniamo, mentre chi compra la Coca
Cola paga quanto costa la bottiglia; chi usufruisce del nostro servizio
trasporto non paga quanto costa il servizio, ma gli resta in tasca una notevole differenza e, tramite lui, al sistema al quale l’utente appartiene,
l’industria privata, l’ente pubblico o chi si vuole, che usufruiscono della
ricchezza che noi creiamo. Molte delle aziende che in questo momento
contribuiscono, bene o male, a creare la ricchezza di questo paese, di
qui alla fine dell’anno saranno rimaste per strada, e non è certo questo
un modo per contribuire a risolvere i problemi italiani.
146
ANTONIO D’AMICO, Presidente di Confitarma
Impostare e gestire un’attività armatoriale organizzata con criteri
industriali, risulta oggi sempre più difficile, indipendentemente dal
campo operativo prescelto. Infatti, a prescindere dal rilevante impegno
finanziario che comporta la gestione dell’azienda armatoriale, altri fattori stanno assumendo una rilevanza maggiore rispetto al passato; le
norme che regolano l’attività marittima sono diventate più stringenti e
complesse e il mercato è diventato sempre più specializzato e competitivo in conseguenza della sua accentuata integrazione internazionale.
La disponibilità di equipaggi preparati ed affidabili si è assottigliata, per
il disinteresse con il quale nelle società industrializzate si guarda alla
vita sul mare.
Di fronte alle nuove difficoltà con cui l’armatore deve confrontarsi
nella sua veste di imprenditore industriale, sussiste il rischio che l’attività del governo e del parlamento si limiti ad affrontare l’aspetto finanziario di un’attività armatoriale, ossia, la legislazione legata alle costruzioni navali, sottovalutando invece l’aspetto gestionale che è sempre
più gravoso, cioè ponendo in secondo piano il ruolo dell’armatore quale
imprenditore attivamente interessato ad un equilibrato ed appropriato
sviluppo qualitativo e quantitativo del sistema di trasporto marittimo,
che deve invece essere sostenuto con determinazione.
Ciò spiega il rilievo che l’industria armatoriale reclama che venga
dato nella politica marittima italiana, alla competitività della gestione
navale. Trovandosi ad operare in un regime più gravoso rispetto alla si147
tuazione internazionale che vede preponderanti le flotte iscritte nei cosiddetti registri liberi (secondo la commissione CEE il maggior onere è
di circa 800 mila ECU per nave, all’incirca 1,2 miliardi l’anno), l’armamento italiano vede compressi i propri margini operativi e pregiudicate
le proprie possibilità di svilupparsi in modo coerente con le esigenze di
un sistema produttivo profondamente integrato nei mercati internazionali qual è il nostro.
È noto che il ministero dei trasporti valuta, come già in altre circostanze ho detto, in oltre 200 milioni di tonnellate le merci che varcano
in un senso o nell’altro i nostri confini a bordo di una nave. Un quantitativo tre volte superiore a quando viaggia su strada e sette volte quando transita su ferrovia.
Tale quantitativo comprende l’85% della importazione ed il 60%
delle esportazioni italiane; di questo enorme traffico la quota coperta
dall’armamento nazionale, pur risultando la prima per importanza, non
raggiunge il 20%. Chiave di volta di una nuova politica marittima, che
ponga al centro della sua attenzione il rilancio della nostra marina mercantile attraverso un opportuno recupero di competitività, è il destino della flotta pubblica. Su questo tema già mi sono intrattenuto particolarmente perché è importantissimo, anche nell’ultimo incontro, ma devo riprendere quanto detto in quella occasione perché si tratta di un punto cruciale.
La presenza pubblica nel settore marittimo costituisce, per le sue
dimensioni, un’anomalia tutta italiana nel panorama dei Paesi industrializzati; essa ha comportato un impiego spesso inefficiente e distorto delle risorse, dando luogo ad una politica marittima parziale che discrimina illegittimamente armatore pubblico e armatore privato. Ne consegue
che, mentre tutti i Paesi europei hanno da tempo avviato politiche di rilancio rivolte all’intero armamento nazionale al fine di svilupparne la
competitività sui mercati internazionali, unica vera possibilità di sviluppo non effimero per ogni marina mercantile, in Italia siffatte politiche
non riescono ancora ad affermarsi.
Invece, l’attenzione e le risorse dello Stato risultano catalizzate da
attività armatoriali pubbliche che sono in una condizione di deficit
strutturale, ma, grazie ad una legislazione di favore, si mantengono sul
mercato, distorcendo la concorrenza a danno della componente armato148
riale privata, come riconosciuto e segnalato per le linee internazionali a
Governo e Parlamento dall’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato.
Il Libro Verde sulle Partecipazioni dello Stato, predisposto dalla direzione generale del Tesoro, ed i relativi allegati riconoscono che la sopravvivenza dell’armamento pubblico è condizionata alla erogazione da
parte dello Stato di crescenti contributi e sovvenzioni di esercizio, quantificate per il triennio entrante in circa 480 miliardi per anno, oltre la metà
della spesa di parte corrente del Ministero della Marina Mercantile.
Il recupero dell’armamento pubblico italiano a criteri di gestione
privatistica mediante la soppressione delle sovvenzioni dei contributi
degli esercizi a carico dello Stato, rappresenterebbe, oltre che la premessa indispensabile a qualsiasi ipotesi di risanamento, l’occasione per
una profonda revisione di tutta la politica marittima nazionale, che deve
ormai orientarsi secondo un’ottica europea al rilancio competitivo della
propria industria armatoriale nella sua interezza.
Questo rilancio della competitività ha come attori le aziende per
quanto riguarda l’organizzazione, la scelta dei mezzi, la politica commerciale; spetta però al Governo e al Parlamento - come sostiene la
CEE - offrire un quadro di riferimento legislativo che non pregiudichi
le iniziative dell’armamento, facilitando il processo di internazionalizzazione della gestione o attraverso la creazione di una flotta europea o
mediante altre soluzioni più strettamente italiane.
Un’industria armatoriale pienamente competitiva, posta in grado
di valorizzare le proprie risorse imprenditoriali e di rafforzare il proprio
ruolo sui mercati, costituisce la migliore garanzia per lo sviluppo del
Sistema marittimo nazionale dei trasporti e, nel suo ambito, di una occupazione stabile e non assistenziale, non soltanto sul mare, ma nella
vasta rete di attività economiche che ruotano intorno alla flotta: dalla
cantieristica all’indotto manifatturiero, alle attività portuali, ai servizi
finanziari, assicurativi, legali, di agenzia, di intermediazione, attività
che rappresentano tutte insieme un fondamentale strumento di sviluppo
per quella vasta parte del Paese che si affaccia sul mare.
149
GIUSEPPE SCIARRONE, Coordinatore Segretario Generale del CIPET
Innanzitutto due parole di apprezzamento per questa iniziativa del
CNEL e per le relazioni del professor Stagni che, sia sulle privatizzazioni, sia sul problema del risanamento, hanno inquadrato in maniera
ineccepibile il problema. Io farò qualche brevissima considerazione sulla relazione di base, partendo da una considerazione di fondo. Il nostro
sistema dei trasporti costa troppo rispetto alla qualità dei servizi che
produce. Questa è una verità assoluta e nella relazione del professor
Stagni c’era qualche dato ripreso dal conto nazionale dei trasporti che
non sto a ripetere. Abbiamo ormai un disavanzo annuo di circa 30 mila
miliardi, a fronte dei quali abbiamo una qualità del servizio insoddisfacente, insufficiente. In verità, c’è un obiettivo ancora non raggiunto, ed
è quello di perseguire una diversa ripartizione modale.
Allora il risanamento diventa una delle grandi priorità della politica dei trasporti negli anni Novanta .
Noi non possiamo continuare a pensare di avere un sistema di trasporti che serva alla domanda di mobilità dei passeggeri e delle merci
così come è avvenuto negli ultimi vent’anni, se non poniamo mano ad
una decisa politica di risanamento.
La considerazione che volevo fare partendo da questo assunto di
base, è che una politica di risanamento deve riguardare tre ordini di fattori. Il primo è quello relativo al contesto istituzionale e amministrativo
in cui i trasporti vengono prodotti. La storia dei trasporti del nostro Paese dimostra con chiarezza che una delle cause di questa situazione falli150
mentare - perché la situazione economico-finanziaria dei nostri trasporti
è al limite del fallimento - è dovuta al fatto che il contesto istituzionale
amministrativo nel quale i trasporti hanno operato non è mai stato chiaro. In sintesi non c’è mai stata chiarezza di ruoli fra quello che sono i
compiti di governo e quelli che sono i compiti di gestione. Noi abbiamo
avuto enti di governo che sono sempre stati in tutti i settori del trasporto
un po’ gestori ed abbiamo avuto sempre dei gestori che sono stati un
po’, e in qualche caso molto, governo.
Allora una situazione del genere deresponsabilizza tutti e porta ai
risultati deficitari che le cifre dimostrano chiaramente. Il primo obiettivo che dobbiamo perseguire è quello di cambiare il contesto istituzionale amministrativo. Direi che occorre essere d’accordo per fare sostanzialmente due cose: la prima è quella di distinguere nettamente quelli
che sono i compiti, i ruoli e le responsabilità degli enti di governo nei
diversi comparti del trasporto e quelli che sono i ruoli, i compiti e le responsabilità dei soggetti che debbono produrre il servizio.
Questo è chiaro, vale per il trasporto pubblico locale, per le ferrovie dello Stato (dove è già avvenuto), per i porti e deve valere per gli
aeroporti. Distinzione di ruoli netta e, soprattutto, definizione dei meccanismi attraverso i quali vengono regolati i rapporti tra gli enti di governo e i soggetti che producono il servizio.
In passato questi meccanismi non ci sono stati, o meglio il meccanismo principe è stato quello del ripiano dei disavanzi a piè di lista;
ovvero sia il finanziamento pubblico del trasporto non è mai stato oggetto di negoziazione da parte dell’ente erogatore, lo Stato, per indirizzare l’utilizzazione di questo finanziamento ad obiettivi di politica dei
trasporti.
Allora dobbiamo cambiare questo meccanismo e stabilire quale
deve essere il nuovo. Per regolare i rapporti tra enti di governo e soggetti di produzione del servizio ritengo debba essere adottato il cosiddetto “contratto di servizio”. Occorre cioè sostituire al metodo del ripiano dei disavanzi, il metodo della negoziazione e della contrattazione.
Questa è un’autentica rivoluzione. Va però rilevato che i contratti
bisogna saperli fare, non essendo semplice determinare preventivamente i costi dei servizi e il prezzo adeguato al quale l’ente di governo li ac151
quista. Una prima esperienza quest’anno è costituita dal contratto di
servizio fra lo Stato e le Ferrovie dello Stato SpA; devo dire che in realtà quello che si è fatto non è un vero contratto di servizio, in quanto la
necessità di assicurare la continuità dei trasporti ferroviari ha costretto a
indicare soltanto l’entità delle risorse trasferite alla FS SpA per produrre lo stesso servizio che di fatto produceva l’anno scorso.
Occorre invece lavorare perché i contratti di servizio vengano fatti
in base a dei prezzi del posto chilometrico offerto, del viaggiatore chilometro trasportato, del costo di manutenzione della linea, che sono prezzi di efficienza, prezzi competitivi ai quali lo Stato deve fare riferimento per acquistare questi servizi.
Il discorso si propone tale e quale nel settore del trasporto pubblico locale: i rapporti fra gli enti di governo (regioni, comuni, autorità
metropolitane) e le aziende di produzione dei servizi, dovranno essere
regolati da questi contratti. Questo vuol dire mettersi a lavorare perché
si arrivi rapidamente alla definizione delle metodologie con le quali definire questi nuovi rapporti.
Faccio un inciso, riferendomi anche a quanto diceva il presidente
della Federtrasporti. Un altro modo per fare contratti di servizio, oltre
quello sopra indicato, è di mettere in gara l’affidamento dei servizi,
dando la possibilità all’ente di governo di scegliere fra una pluralità di
soggetti quello che è in grado di garantire un determinato standard di
servizio al prezzo più conveniente per la collettività.
Non va, infatti, dimenticato che le esigenze da tenere presenti sono
quelle della collettività, che deve spendere il meno possibile, e dell’utenza, che deve avere servizi di determinati standard qualitativamente ai
prezzi che deve pagare.
Mi rendo conto che non è pensabile forse oggi mettere in gara i
servizi di trasporto pubblico, anche perché, probabilmente, tali gare andrebbero deserte. Tuttavia il principio a cui si deve tendere è senz’altro
di assicurare alla collettività la produzione di servizi a determinati standard qualitativi e al minor costo possibile e la competizione del mercato
è la garanzia migliore per ottenere questo risultato.
Il secondo ordine di fattori sul quale bisogna intervenire per procedere al risanamento del trasporto è relativo al contesto aziendale. Non
152
mi soffermo a lungo, ma le nostre aziende di trasporto, in tutti i comparti, sono caratterizzate da costi troppo elevati e da introiti troppo
bassi.
Bisogna quindi lavorare per ridurre i costi e per conseguire un aumento degli introiti.
Non mi soffermo, perché è un tema abbastanza conosciuto; bisogna aumentare la produttività dei fattori impiegati, uomini e mezzi, con
soluzioni da trovare di caso in caso.
Una considerazione di fondo va fatta: un risanamento effettivo del
settore dei trasporti non può prescindere dal fatto che lo Stato, in qualche modo, si faccia carico delle situazioni di inefficienza pregresse.
Tutti i comparti del trasporto, chi più chi meno, sono gravati da ingenti debiti pregressi, nonché da situazioni di “esubero di personale”.
Pertanto il risanamento del settore esige che le nuove gestioni siano liberate da tali oneri, altrimenti il problema non ammette soluzioni perché non c’è nessun settore del trasporto e nessuna azienda di trasporto
che possa assicurare una gestione sana se è costretta a sopportare oneri
finanziari e di personale in eccesso spesso dipendenti da cause ad esse
non imputabili.
Altra componente relativa al contesto aziendale è quella del rapporto costi-ricavi, ulteriore grande cambiamento da introdurre nei prossimi anni. Il nostro sistema di trasporto è complessivamente involuto in
una spirale negativa per cui la qualità dei servizi è insufficiente, i prezzi
a cui sono venduti questi servizi sono bassi, l’utenza diminuisce e con
essa gli introiti, quindi diminuisce ancora la qualità del servizio.
Noi dobbiamo uscire da questa spirale, dobbiamo mettere il nostro
sistema di trasporti in una condizione positiva, in cui ad una crescita
della qualità del servizio corrisponde una crescita delle tariffe, dei prezzi a cui il servizio viene venduto, pervenendo ad un rapporto costi-ricavi profondamente differente da quello di oggi.
A questo fine i dati segnalati da Stagni sono assolutamente chiari.
Se noi riuscissimo nel settore del trasporto pubblico locale ad elevare il
coefficiente di copertura dei costi dal 25% qual è oggi, al 40%, verrebbero recuperati annualmente 3.000 miliardi che risulterebbero disponibili per spese di investimento.
153
Il coefficiente del 25% suddetto significa che l’introito medio per
viaggiatore delle nostre aziende di trasporto è di 300 lire; cioè , per ogni
viaggiatore trasportato, in media le nostre aziende di trasporto pubblico
introitano 1/4 del costo di una tazzina di caffe. Per raggiungere il coefficiente del 40% basta portare l’introito medio per viaggiatore trasportato da 300 lire a 800 che non sembra un obiettivo che il nostro sistema di
trasporto non sia in grado di perseguire.
Detto del contesto istituzionale e del contesto aziendale, il terzo
ordine di fattori sul quale bisogna intervenire è quello che può definirsi
del contesto ambientale. Cioè le aziende di trasporto hanno la caratteristica peculiare di produrre servizi in un ambiente, il territorio, sul quale
hanno scarsa possibilità di interventi.
Il problema si evidenzia particolarmente per i trasporti pubblici, in
quanto le aziende, pur con le loro inefficienze , pur con i livelli insufficienti di produttività, di fatto scontano la conseguenza negativa di essere costrette a fornire servizi in un ambiente che non ne agevola la produzione. Questo è il tema centrale del trasporto pubblico: i costi elevati
delle aziende di trasporto pubblico sono una conseguenza del fatto che
esse scontano i costi di congestione che vengono causati dall’ambiente,
dal territorio e da altri mezzi di trasporto, in particolare quello individuale che si svolge sullo stesso territorio.
C’è di fatto un trasferimento di costi dal mezzo di trasporto individuale che non paga per i costi che genera, al mezzo di trasporto pubblico che paga ed è costretto a sopportare i costi che gli vengono causati
dalla congestione stradale.
Da ciò deriva che si debbono creare condizioni ambientali nelle
quali le aziende di trasporto siano in grado di operare a livelli di efficienza. In alcuni casi, mi riferisco in particolare alle grandi aree metropolitane, piuttosto che provvedimenti tesi a disciplinare il trasporto
pubblico e il trasporto privato, occorre una gestione integrata della mobilità che è la sola condizione per assicurare che a ciascun modo di trasporto vengano imputati i costi che esso effettivamente genera.
È questa l’idea concettuale che sta alla base della proposta contenuta nel disegno di legge sul trasporto pubblico locale, una proposta
che ha avuto dei consensi, ma anche qualche feroce dissenso. Il proble154
ma non è quello dell’attribuzione, nella materia, dei poteri, e cioè se
competano ai comuni o ad altro ente, ciò che serve è creare un organismo che deve essere anche politico, nel senso che sia in grado di assicurare una gestione unitaria, integrata, economica dell’intera mobilità.
Risanamento significa, quindi, intervenire su questi tre fattori. Ho
elencato quelli che secondo me devono costituire base di discussione e
sui quali poi anche il CNEL potrà esprimere la propria opinione.
C’è un ultimo aspetto sollevato da Stagni - mi piace riprenderlo
perché è centrale - quello relativo agli investimenti. Il problema sarà
approfondito in un’altra occasione; qui, discutendo di risanamento, mi
preme rilevare che si è sempre fatta una politica degli investimenti che
non tiene minimamente conto degli effetti sulla spesa corrente.
Ricordo soltanto un dato: nel corso degli anni ottanta complessivamente la spesa in conto capitale dello Stato in materia è raddoppiata e la
spesa corrente è aumentata del 70%. Da ciò si dimostra che se si investe
senza ottenere il contenimento della spesa corrente, la politica adottata
è sicuramente sbagliata.
Questo è l’altro grande tema che va affrontato, legare cioè la politica degli investimenti a precisi risultati in termini di contenimento della spesa corrente.
155
GUIDO RINALDI BACCELLI, esperto
Ho presentato una lunga relazione di cui vi faccio naturalmente
grazia, limitandomi ad alcune osservazioni di base in gran parte poi superate da quanto ha detto poc’anzi l’ingegner Sciarrone.
Ringrazio il CNEL di aver promosso questa riunione e soprattutto
di aver nominato come relatore il professor Stagni, uno dei massimi
esperti italiani e anche internazionali della materia, che ha presieduto autorevolmente il Consiglio Superiore dell’Aviazione Civile, dove io lavoro da oltre vent’anni, e che continua a costituire per tutti noi un punto di
riferimento non soltanto come esperto, ma anche come maestro.
Qui si parla di modelli gestionali, tutto o quasi è stato detto in proposito: si è parlato di capitale, di dimensione delle aziende, si è parlato
di personale. Vorrei richiamare l’attenzione su un ulteriore connotato,
su un ulteriore ingrediente che costituisce poi il cuore della politica imprenditoriale a cui dovrebbe ispirarsi la tecnica dei trasporti.
Vorrei richiamare l’attenzione sull’esigenza del rispetto della professionalità; parliamo di modelli, privato e pubblico: tutto il privato è
buono, tutto il pubblico è cattivo; la formica è piccola, l’elefante è grande, ma se noi osserviamo, per esempio, il modello francese vediamo
che il pubblico va benissimo. Allora occorre ricondurre il discorso, oltre che sulle formule astratte, sul rispetto della professionalità. Ma cosa
è questa professionalità?
È una parola che cade nel vuoto se non esistono dei riferimenti legislativi, degli indici a cui poter ricondurre il concetto; è questa famosa
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legislazione fascista, da tutti quanti bistrattata, (oggi sentivo gente che
si strappava le vesti parlandone), in realtà è una legislazione fatta durante il fascismo da uomini che si erano prima di tutto formati sul Libro
Cuore e anche su Pinocchio e che durante il ventennio hanno dato un
contributo di competenza, di razionalità che purtroppo è venuta a mancare nel quarantennio successivo. Parlo del codice civile del 1942, parlo
del codice penale del 1930, dove emerge la nozione di professionalità.
Il codice civile, quando parla di adempimento delle obbligazioni, al secondo comma dell’art. 1176, prescrive la professionalità. Il codice penale, nell’art. 42, quando parla di colpa, parla di imperizia, parla genericamente di negligenza.
Io richiamo l’attenzione sul rispetto della perizia; che cosa è la perizia? È lo stato dell’arte, è l’adeguamento al progresso scientifico e
tecnologico, è praticamente l’adeguamento delle proprie conoscenze a
quello che è lo sviluppo professionale del settore, è il rispetto di certi
standard.
Questo naturalmente va rispettato nell’attività economica in genere e nei trasporti in particolare. Se noi non perdiamo di professionalità,
se noi non perdiamo di standard, riusciamo a ricondurre in un alveo di
ragionevolezza, sia il sistema del livello qualitativo dei costi, sia il livello della razionalizzazione delle tariffe. Perché il livello qualitativo
dei servizi non può prescindere dallo standard medio di professionalità
a cui deve ispirarsi l’industria.
La razionalizzazione delle tariffe non può prescindere dalla ragionevolezza del costo, cioè dall’adeguamento dell’impiego delle risorse
rispetto ai risultati raggiunti.
Adesso passo rapidamente in rassegna alcuni dei temi trattati dalla
mia relazione.
Aeroporti. Non è possibile valutare il problema aeroportuale in
maniera parcellizzata; esso va valutato nella sua globalità di servizi resi
e di entrate ricevute. Pertanto, innanzitutto, quando si parla di tariffa
non si può prescindere da tutte le entrate del bilancio aeroportuale, lo
abbiamo detto in tutte le salse nel Consiglio Superiore. Cioè le entrate
per i servizi di handling, le entrate per i servizi delle infrastrutture, le
entrate commerciali.
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Oggi l’aeroporto è una forma formidabile di aggregazione del terziario, quindi non è possibile prescindere anche da questo tipo di entrate,
come non è possibile prescindere dal complesso delle spese che l’aeroporto deve affrontare; non sono soltanto spese correnti, sono anche spese
in conto capitale, per lo sviluppo di una infrastruttura in maniera modulare che non corra dietro all’utenza, ma che precorra in base a dati previsionali attendibili, quelli che sono gli aumenti del traffico, quelli che sono i
tipi di aerei che operano sull’aeroporto, per poter dimensionare gli investimenti a cui il privato oggi non può non concorrere in maniera crescente, non soltanto in conseguenza della rarefazione delle risorse pubbliche,
ma anche per le regole di concorrenza imposte dal Mercato Comune Europeo. Quindi nella tariffa noi non possiamo prescindere dalla proiezione
del costo futuro necessario agli investimenti.
Assistenza aeroportuale. Caro professor Stagni, lei ricorda che
vent’anni fa essa era, come oggi, la tunica di Cristo disputata ai piedi
della croce: liberalizzazione, monopolio, concentrazione; indubbiamente la legislazione comunitaria dà segnali evidenti verso la liberalizzazione. Ho dato nella relazione tutti i dati di carattere legislativo, ritengo
però che l’hadling sia uno di quei problemi che non possa essere trattato con l’accetta, nel senso che va distinto handling di traffico e di rampa, occorre avere attenzione alla specificità dei singoli aeroporti, occorre tenere presente che oltre al servizio bisogna considerare gli spazi.
Autorità aeroportuale. Io ho fatto un lungo lavoro per il CNEL
l’anno scorso su questo tema, facendo tutta una ricerca comparatistica
sui principali scali europei che qui viene riassunta in sintesi. Si deve fare questa autorità aeroportuale, certamente, ma si deve fare in maniera
realistica, tenendo conto che il codice della navigazione già dà delle indicazioni, conferendo al direttore dell’aeroporto tutta una serie di poteri. Si tratta di rendere questi poteri compatibili con gli altri organi istituzionali dello Stato che prestano la loro opera, i loro servizi nell’aeroporto e di cui occorre tenere conto mediante strumenti di concerti; sono
strumenti conosciuti dalla legislazione amministrativa, dal momento
della formazione del nostro Paese, quindi si tratta di lavorare; io ho dato anche una indicazione di come si potrebbe lavorare, di come si potrebbe adottare il concetto sia per la nomina degli organi, sia per
l’espletamento dei servizi.
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Ma non vorrei concludere queste mie brevi osservazioni senza lanciare un messaggio a cui penso che il ministro, che è un umanista, sia
sensibile. Cioè quello di motivare le persone, attraverso la professionalità che le rende poi anche protagoniste del processo decisionale soltanto destinatarie delle decisioni altrui.
Voglio aggiungere che la leva economica è una delle leve ma non
è l’unica, ricordiamoci delle migliaia di giovani che fanno il volontariato - sembra strano in un convegno tecnico sui trasporti tirare fuori argomentazioni del genere - ricordiamo migliaia di giovani che fanno volontariato senza alcun interesse economico perché si sentono partecipi
di un processo produttivo e di una fase decisionale, di uno sviluppo della società che è un bene, è un patrimonio, un privilegio, insostituibile
per ciascuno di noi.
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GIOVANNI MORO, Segretario del Movimento Federativo Democratico
Ritengo che questo seminario sia di interesse per quello che io
posso dire e per lo stesso titolo che è stato scelto, in cui si è inserito il
tema del rapporto con i cittadini dei servizi di trasporto; devo notare però che e nella relazione introduttiva e negli interventi, tutti molto interessanti, di stamani, questo tema è rimasto un po’ tra le buone intenzioni, nel titolo; meglio le buone intenzioni che niente si intende, però va
registrato questo problema.
Come qualcuno saprà, io sono il responsabile del Movimento Federativo Democratico, che si occupa di tutela dei diritti dei cittadini
avendo l’idea che i cittadini stessi possano essere attivati per contribuire a rendere operanti i diritti proclamati nelle leggi, di fronte ad una
grave crisi di efficienza, di efficacia, su questo versante, degli istituti
statuali.
Credo che una delle ragioni per cui c’è una difficoltà a passare dalle intenzioni a fatti più operativi, sia in una difficoltà, presente in questo
momento nella cultura degli operatori pubblici nel nostro Paese, di cogliere il nesso strategico che esiste tra la necessaria operazione di contenimento della spesa pubblica e il tema dell’inaugurazione di nuovi rapporti con i cittadini che sono comunque parte, soggetto in ogni caso
coinvolto in questa operazione di contenimento.
Trattando dei sistemi di trasporto, da chiunque gestiti, c’è una difficoltà a riconoscere, vogliamo dirla con parole grosse, una sovranità
pratica, quotidiana, effettiva, al cittadino, quando entra in contatto con
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questi servizi; c’è sempre il problema che il cittadino rischia di essere
trattato come un suddito, come un cliente, come un semplice utente.
Io penso alle cose che succedono nell’area dei servizi di trasporto:
gli scioperi del personale, che di fatto fanno diventare i cittadini ostaggi
nei conflitti dei quali non hanno responsabilità; le carenze d’informazioni sugli orari; i ritardi; le modalità di funzionamento dei servizi; la
difficoltà di instaurare normali sistemi di comunicazione tra le aziende
e il pubblico o tra i singoli operatori di queste aziende e il pubblico; la
scarsa efficacia, a quanto pare, di strumenti come uffici reclami ed altre
cose di questo genere che, pure, si è cercato di istituire.
È innegabile la difficoltà di tenere conto del punto di vista dei cittadini nella definizione, ad esempio, per alcuni sistemi di trasporto, di
percorsi, orari, fermate o la mancanza di forme di integrazione del sistema dei trasporti. Si arriva a casi come quello citato adesso dal direttore del servizio della Conferenza Interministeriale del Traffico nelle
aree metropolitane, dove da un lato si spinge perché si diminuisca l’uso
dei mezzi privati, anche con forme un po’ di criminalizzazione, devo
dire, dei cittadini, dall’altro però l’inefficienza del trasporto pubblico
permane.
Credo che tutti siamo consapevoli della necessità di razionalizzare,
di decentrare, di tendere alla economicità nella gestione dei servizi di
trasporto. Su questa linea, del resto, va anche - io l’ho letto da profano
naturalmente - il disegno di legge, attualmente in discussione, sulla riforma del trasporto pubblico locale, presentata dal ministro Tesini, ma
certo questa politica deve essere accompagnata, se vogliamo che questo
Paese resti in piedi e non solo che quadri i conti, a una specifica politica
volta alla tutela dei diritti dei cittadini utenti e alla promozione di una
qualità di servizio che incontri il punto di vista dei cittadini.
Non credo, ad esempio, che la politica di razionalizzazione di questi servizi possa passare soltanto attraverso operazioni di eliminazione
dei servizi o di aumento della pressione fiscale contributiva. Credo che
si debba immaginare una politica seria, di lotta agli sprechi, di risorse
umane, di risorse tecniche, di risorse finanziarie. Credo che la necessaria politica di decentramento della gestione dei servizi, le autorità metropolitane, altre forme di gestione decentrata, di piena responsabilità
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degli organi decentrati nella gestione di questi servizi, debbano comunque associarsi ad una definizione di standard comuni di qualità del servizio, su tutto il territorio nazionale, per assicurare effettiva uguaglianza
senza cercare la luna, ma nella concretezza, ai cittadini utenti del servizio e la stessa ricerca di una necessaria economicità di questi servizi deve essere coniugata ad una effettiva, visibile, politica che faccia dei cittadini gli arbitri o tra gli arbitri dell’organizzazione dei servizi e dello
svolgimento delle professioni.
Credo che si dovrebbe anche in questo settore, così come in tanti
altri dei servizi pubblici e d’interesse collettivo, immaginare di utilizzare a questi fini i cittadini utenti, o potenziali utenti; ma chi non lo è nel
caso del sistema dei trasporti? Credo che si dovrebbero anche superare
delle visioni un po’ astratte o ristrette o solo negative del ruolo che i cittadini possono avere, cittadini che non serve promuovere da utenti a
clienti, se non hanno libertà di scelta; cittadini che vengono spesso interpretati solo in chiave di organizzazioni ambientaliste, senza riconoscere che c’è una domanda di interlocuzione, di controllo che non può
essere liquidata soltanto prendendosela, e giustamente, secondo me, con
le forme di fondamentalismo ecologico che spesso bloccano poi cose
necessarie.
Così come credo che non sia sufficiente pensare ad una rappresentanza di tipo corporativo; i cittadini utenti del servizio di trasporto non
sono solo i pendolari, sono i cittadini comuni: milioni, decine di milioni
di cittadini che non possono essere ridotti né ai pendolari, né a categorie
professionali del mondo economico. Questa rappresentanza non può
essere pensata nell’area dei consigli di amministrazione, pretendendo
dai cittadini una competenza che non hanno e che, secondo me, hanno
diritto a non avere, avendo invece competenze su altre cose, se vogliamo, più brutali come gli orari, i sistemi di informazione, eccetera, che
però a loro modo sono importanti.
Così come è necessario, se vogliamo rendere produttivo questo sistema dei servizi, immaginare che i cittadini non siano soltanto le eterne fonti di caos, di proteste, di domande impossibili e irricevibili come
spesso vengono considerate. Credo che si dovrebbe fare un passo avanti. Cercare di immaginare di convocare il cittadino, il cittadino in quan162
to tale, a esercitare un sistema di diritti, di doveri, di responsabilità che
possano contribuire a migliorare il funzionamento dei servizi di trasporto.
Valorizzare, ad esempio, i cittadini come fonti essenziali di informazioni importanti per la gestione, l’organizzazione dei servizi, non di
opinioni, perché si può chiedere ai cittadini se vanno bene o male i servizi, ma non varrebbe la pena farlo, in quanto sono più importanti le
informazioni che i cittadini hanno in loro possesso e bisognerebbe convocarli alla responsabilità di essere attori della verifica della promozione della qualità del servizio, intendendo per questa, naturalmente, non
la qualità tecnica, come viene definita dagli studiosi della materia, ma
quella parte della qualità del servizio che compete al cittadino: il sistema delle informazioni, della comunicazione con il personale, dei doveri professionali di fronte ai diritti dei cittadini da tutelare, dei meccanismi burocratici che presiedono al funzionamento del servizio, Occorrerebbe riconoscere ai cittadini la facoltà di interloquire, in modo fisiologico, con le aziende e con gli operatori dei servizi. È quello che si fa,
ad esempio, in altri settori attraverso le conferenze dei servizi, previste
nei contratti di lavoro e in alcune normative.
Che cosa si potrebbe fare? Credo moltissime cose, però penso anche che andrebbe immaginata una qualche iniziativa specifica, e sono
lieto che sia tornato il Ministro, Tesini, al quale devo dare atto, di avere
una grande sensibilità per questi aspetti del funzionamento del sistema
dei trasporti che, detto proprio sinceramente, stentiamo a ricordare nei
suoi predecessori e non aggiungo altro.
Si potrebbe immaginare come un ruolo indispensabile di una politica nazionale dei trasporti, quello di definire un sistema standard di indicatori, relativi alla qualità del servizio, dal punto di vista dei cittadini,
da utilizzare come criteri, non unici, s’intende (stamane si è parlato di
molti altri criteri indispensabili), ma come criteri importanti, comunque,
per organizzare il servizio, per organizzare il lavoro all’interno dei servizi di trasporto e come strumento di verifica della qualità da parte degli stessi cittadini utenti.
Bisognerebbe fare questo badando molto alla realtà e poco ai sogni; si potrebbero, da questo punto di vista, utilizzare appunto i cittadini
163
come fonte di informazione su sistemi di organizzazione di gestione e
di lavoro all’interno del sistema dei servizi, tali da garantire effettiva tutela dei diritti, che sono, per lo più, semplici ed elementari, che non costano e producono anzi, di solito, risparmi, maggiore efficenza, contenimento dei costi, perché rendono sempre più stretti gli spazi della deresponsabilizzazione, dell’inefficienza, della burocratizzazione, della illegalità.
Qualcosa come una carta dei diritti dei cittadini utenti dei servizi
di trasporto, chiunque essi siano; un sistema di standard che potrebbe
servire come criteri d’indirizzo per il funzionamento, per la verifica del
funzionamento dei servizi e per garantire quella uguaglianza, quella
unitarietà di trattamento del cittadino utente nei servizi di trasporti,
chiunque esso sia, in qualunque parte d’Italia siano, e chiamando i cittadini ad essere responsabili della verifica e della promozione di questi
aspetti, della qualità dei servizi. Quindi, non più solo utenti, ma responsabili di questo settore, della effettiva tutela dei loro diritti in questo settore che, anche dalle cifre che sono state fatte questa mattina, appare
come uno di quelli cruciali, nei quali, attraverso i quali, si deciderà il
destino della finanza pubblica e, di conseguenza, almeno in parte, della
democrazia in Italia.
164
NICOLA PROTO, Presidente dell’ANAC
Tutti gli interventi formulati per superare la crisi del trasporto pubblico locale, incentrati sulla modifica dell’organizzazione delle reti di
trasporto e sull’analisi degli aspetti economico-finanziari non hanno sino ad oggi dato i risultati sperati.
In conseguenza emerge la necessità di una modifica della legge
151 del 1981 che, come è noto, si poneva l’obiettivo di ridurre i disavanzi di esercizio delle aziende che gestiscono il trasporto pubblico locale, con un sistema di contribuzione che intendeva premiare la maggiore efficienza. Non è questa la sede per soffermarci sugli aspetti e le
caratteristiche di tali previsioni legislative. Ci è concesso ricordare solo
che tale strumento purtroppo non ha dato i risultati che si pensava di
raggiungere, ove si consideri, ad esempio, che il contributo all’esercizio
erogato alle aziende si è dimostrato in pratica del tutto indipendente
dalla prima, dei vostri standard e dei ricavi presunti.
La causa della crisi deriva però anche dall’attuale impianto normativo sulle forme di gestione delle aziende di trasporto pubblico locale.
Pertanto, per un completo risanamento del settore, occorre porre l’attenzione sulla commistione delle funzioni e dei ruoli degli enti di governo
e delle società di gestione (si pensi alle aziende municipalizzate dove si
realizza una perfetta identità tra ente proprietario e ente gestore).
L’obiettivo da porsi oggi è quindi quello di una interazione, tra un
livello che programma e decide, in funzione dell’entità dei servizi da
acquistare per fornirli alla collettività, con responsabilità della spesa re165
lativa (ente di governo), ed un livello di produzione e di gestione (società di gestione) dei servizi stessi.
Tale distinzione di ruoli è stata peraltro già adottata nell’ordinamento positivo attraverso l’istituto della concessione sin dal lontano
1939 con la legge 1822.
Nel regime concessionale, la pubblica amministrazione, titolare
dell’attività, si avvale di operatori esterni per la gestione dei servizi,
con una netta distinzione tra il suo diritto/dovere a fornire il servizio e
la titolarità della sua gestione che è data in concessione a terzi.
Il modello concessionale rende quindi possibile la copresenza e la
soddisfazione di due distinti e diversi interessi: quello della pubblica
amministrazione che tende a dare una soluzione idonea al soddisfacimento dei bisogni mirati alla erogazione dei servizi pubblici essenziali,
e quello del concessionario che agisce invece per il perseguimento di un
proprio scopo particolare, che è quello di esercitare professionalmente
un’attività economica organizzata al fine della produzione e dello scambio di beni e di servizi.
I due interessi, lungi dall’essere in posizione di esclusione e di
contrasto, sono in una posizione di concorso, dal momento che l’interesse privato, anche se collegato al normale raggiungimento del profitto, non rappresenta un ostacolo alla realizzazione dei fini pubblici insiti
nella prestazione del servizio, ma costituisce, in questi casi, la forza
propulsiva che rende operante l’istituto della concessione per il migliore soddisfacimento del pubblico interesse al minor costo per la collettività.
La rivalutazione dell’istituto concessorio costituisce quindi un
obiettivo significativo per il rilancio del trasporto pubblico locale, anche ai fini di una corretta e coerente applicazione dell’articolo 43 della
Costituzione, per una più moderna concezione dei servizi pubblici,
giacché la disciplina della materia finisce per tradursi in un regime amministrativo autonomo di impresa che è alla base appunto del sistema
concessionale per le aziende di gestione, sia pubbliche che private.
Il regime concessionale infatti può essere considerato, per le sue
caratteristiche, lo strumento giuridico che consente la corretta realizzazione di una disciplina positiva, sia sotto il profilo della direttiva che
166
sotto quello del controllo per il raggiungimento di fini sociali o di interesse collettivo, idoneo a realizzare un apposito regime amministrativo
di impresa, indipendentemente dal vincolo funzionale di subordinazione con l’ente pubblico.
La richiamata legge 151/81, all’art. 4, già prevede l’applicazione
generalizzata del regime concessionale alle aziende pubbliche e private,
sottraendo a tale disciplina esclusivamente quei servizi che, per effetto
della legislazione speciale, possono essere esercitati in via diretta da
aziende pubbliche di enti locali.
Gli stessi principi trovano rispondenza nella disciplina contenuta
nell’articolo 22 della legge 142 del 1990 sulle autonomie locali che
conferma la forma di gestione privata attraverso la concessione a terzi,
anteponendola peraltro alle altre forme.
Tale disposizione indica, oltre la concessione a terzi, altre forme
fra le quali l’azienda speciale, forma quest’ultima che richiama l’istituto della municipalizzazione che, come sopra detto, configura una commistione fra ente di governo ed ente gestore. Il successivo articolo 23
della legge, conferendo alla nuova azienda speciale la personalità giuridica unita alla autonomia patrimoniale, non sembra conseguire appieno
la separazione del livello di governo da quello della gestione. La disposizione impone peraltro all’azienda speciale il pareggio del bilancio, in
applicazione di criteri di efficacia, efficienza ed economicità cui la stessa azienda deve informare la sua attività. È necessario quindi valutare
se tale forma di gestione consenta sicuramente di introdurre nel settore
quei sistemi di affidamento dei servizi propri del libero mercato e della
concorrenza, capaci di realizzare un sistema di trasporti moderno, economico ed efficiente.
La previsione della società per azioni senza il vincolo della proprietà maggioritaria pubblica di cui all’art. 22 della legge 142/90, come
recepita dalla legge sulla finanza pubblica n. 498/92 soggetta, a nostro
avviso, al regime concessionale in quanto società di diritto privato, potrebbe costituire un ulteriore elemento per avviare a soluzione sia il problema della distinzione dei ruoli fra ente di governo e gestione, sia i
problemi economico-finanziari e tecnico-gestionali delle aziende di servizio pubblico.
167
Un sistema di gestione mista pubblico-privato, utilizzando le potenzialità di efficienza del management privato, superata la ideologia
della pubblicazione ad oltranza, offrirebbe un servizio pubblico di qualità incentivando le potenziali efficienze delle due componenti, laddove
l’imprenditoria privata non possa da sola assicurare una completa partecipazione a causa delle dimensioni e dei vincoli gestionali pubblici del
servizio.
Un significativo avvio a queste forme di gestione ed un naturale
coordinamento fra le realtà operative pubbliche e private sul piano delle
esperienze e delle capacità gestionali, nonché una più efficace applicazione dei concetti di coordinamento e di integrazione tra i diversi modi
di trasporto, sono auspicabili ai fini del risanamento e dello sviluppo
del trasporto pubblico locale.
Peraltro la collaborazione sul piano gestionale offrirebbe la possibilità alla parte pubblica di ritrovare il suo ruolo istituzionale quale ente
di governo e di programmazione, lasciando la soluzione dei problemi
relativi all’esercizio all’impresa di gestione, comunque indipendente ed
autonoma dall’ente proprietario.
Va rilevato, infine, che per risolvere i problemi gestionali, soprattutto in termini di efficienza e di efficacia, è necessario che la concessione sia supportata da un contratto di servizio in cui siano stabiliti gli
impegni del concedente con il concessionario e cioè la quantità e la
qualità dei servizi, le tariffe, i corrispettivi delle prestazioni dei servizi.
Attraverso le sopra richiamate forme di collaborazione pubblicoprivato ed avvalendosi dell’istituto della concessione e dei contratti di
servizio si possono superare tutte le storture sin qui prodotte dalla legislazione vigente, in quanto si ridarebbe dignità e autonomia alle imprese di trasporto, costrette sino ad oggi ad un sistema che sia da un punto
di vista economico, che da un punto di vista imprenditoriale non è stato in grado di dare soluzione ai gravi problemi del trasporto pubblico
locale.
168
BRUNO MUSSO, Direttore Generale di Confitarma
La crisi del porto è già stata trattata dal prof. Stagni, per cui mi
soffermerei su alcuni fenomeni che ne sono stati causa.
Il settore portuale si presenta come struttura pubblica connotata da
una gestione a basso livello di efficienza, ma in realtà rappresenta
un’anomala forma di coesistenza di struttura pubblica (che coordina
l’insieme) e di organizzazione del lavoro gestita dalla Compagnia alla
quale è appaltata l’operatività. Il carattere principe di un simile assetto è
la logica di monopolio che lo sottende, valida sia per la parte della
Compagnia portuale, in forza dell’art. 110 Cod. Nav., sia per la parte
dei dipendenti degli enti che, di fatto, hanno l’esclusiva dell’attività
all’interno del porto.
Da questa situazione si dovrebbe passare alla compresenza di una
pluralità di soggetti (le cosiddette imprese o i terminalisti) operanti nel
porto secondo una struttura di tipo industriale. Muoversi in tal senso
non significherebbe altro che seguire il modello dell’estero, peraltro già
introdotto in talune realtà italiane. Anche il caso-Genova, che si presenta in primis come l’estrema roccaforte della portualità arretrata, si è lentamente evoluto nella direzione sopraindicata. In questo ambito sono
stato lo stesso responsabile di una delle prime iniziative volte all’apertura ad una nuova logica che non si può edificare, che oggi sta ulteriormente evolvendo. È chiaro che non si può edificare nulla senza prima
risolvere i problemi dell’esistente, alcune difficoltà del quale sono - a
mio avviso - meno insormontabili di come vengono presentate. Il pro169
blema occupazionale, ad esempio, verrà riassorbito dall’espansione
stessa di un sistema portuale efficiente e dal relativo incremento dei
traffici. Basta pensare che in tutta Italia il personale adibito al settori
porti è sull’ordine delle diecimila persone, 6700 portuali e circa 3000
impiegati negli enti portuali: ciò evidenzia come la crisi attuale, protratta lungamente, abbia già drasticamente ridotto in passato l’occupazione
connessa al settore portuale.
Così vent’anni fa, a Genova, lavoravano nel settore porto quasi
undicimila persone. Oggi si sono ridotte a duemila. È realistico, a mio
parere, ipotizzare che tale numero possa crescere nuovamente fino a otto-diecimila unità in un porto rinnovato e funzionante.
Oggi è in corso, inoltre, l’elaborazione della nuova legge di riforma la cui ultima bozza che ho avuto modo di leggere era piuttosto interessante, sebbene suscettibile di miglioramenti linguistico-contenutistici. Tuttavia, dalla bozza n°4 - relativamente accettabile - si è passati alla
n°5 dove, ad esempio l’art. 18 risulta assolutamente improponibile, e
analoghe micro-modifiche nel tessuto linguistico dei testi legislativi appaiono troppo spesso come effettive “trappole”. Si ripropongono forze
corporative che ostacolano la riforma; credo - e comunque mi auguro che essa sia oggi possibile, plausibile e vicina.
170
ERNESTO STAGNI
Mi dispiace che non abbiano potuto parlare tutti, perché è venuto
fuori qualcosa di interessante. Credo sia stata utile questa discussione,
che è stata molto allargata, cioè oltre il tema nostro, della privatizzazione
e conseguente risanamento della gestione. Però si sono toccati tanti argomenti che denotano come ci sia tutta una serie di altri problemi che sono
inerenti a questo problema fondamentale e che vanno risolti. Con buona
pace dell’avvocato Cecchi, il quale afferma che si sono dette cose risapute; è vero, ma il fatto che la discussione si sia allargata denota come
una riunione di operatori, come si è visto stamani, fosse necessaria.
Non posso rispondere a tutti, evidentemente, ma solo ad alcuni
punti e brevemente. La delegificazione: si è riconosciuto da tutti che ci
sono parecchie leggi in contrasto fra di loro, che rendono impossibile
l’operatività; sono troppe e pertanto bisogna riformare il nostro sistema
istituzionale amministrativo. Bisogna però che le poche leggi veramente necessarie siano osservate, non solo dai cittadini, ma dalla pubblica
amministrazione e che gli atti amministrativi vengano emessi in forma
chiara e leggibile.
Tema molto trattato è stato quello della professionalità; è vero, tutti la conclamano, ma non si applica; anche nella legge 210, istitutiva
dell’Ente Ferrovie dello Stato, veniva prescritta la professionalità e la
competenza dei componenti il Consiglio di amministrazione; però si è
visto come è andata a finire. È quindi più un costume della nostra classe
dirigente che un’espressione dei codici o delle leggi.
171
La questione del sistema integrato dei trasporti è un concetto che
deve far strada.
L’automobile ha vinto moltissime battaglie, se non tutte; l’automobile, ivi compreso l’autocarro, che è un mezzo individuale, è divenuto il mezzo fondamentale, più importante di tutti; nel secolo scorso,
diciamo pure anche nella prima metà del secolo, lo era la ferrovia, ma
adesso lo è diventato l’automobile, (autovettura o autocarro) che però
ha bisogno di altri mezzi dove non riesce a penetrare, oppure dove riuscendo a penetrare, genera dei costi sociali, quelli che noi chiamiamo
“esternalità”, talmente gravosi che non si possono quantificare, ma che
tutti sopportiamo.
Questo è l’effetto che si deve ottenere da questo sistema integrato:
una inversione di tendenza nell’uso dell’automobile; in questo anche
una interpretazione favorevole, non restrittiva, della legge 385 e che a
mio avviso deve essere espressa anche nel disegno di legge sul trasporto locale.
Il tema principale di questi seminari, ricordiamolo bene, è la privatizzazione; voglio ricordare il motivo per cui il Ministro Tesini e il presidente De Rita si sono accordati per fare questi seminari: perché la privatizzazione, i provvedimenti conseguenti, i disegni di legge che sono
in corso di approvazione, come quello sui porti e quello sul trasporto
pubblico locale, e che presuppongo questa progressiva privatizzazione,
hanno bisogno di essere confrontati con le parti sociali, hanno bisogno
di un confronto e di un appoggio che possa condurli ad un’approvazione in tempo ragionevole.
Si è detto anche dell’utenza, è vero, ma bisogna avere il tempo per
confrontarsi.
Mi pare sia stato questo lo scopo dei nostri incontri, e credo che
esso si stia raggiungendo in queste riunioni. Ma quello che va interpretato e assimilato, è un diverso rapporto fra lo Stato concedente, le regioni, che sono anch’esse concedenti e responsabili finanziariamente come
è lo Stato, e dall’altro lato l’esercente, l’operatore di attività che sono
pubbliche negli scopi, ma non pubbliche nella forma, nel senso che
quelle attività che rivestono un interesse pubblico possono essere esercite e gestite con criteri privati.
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Dopo la guerra gli autoservizi erano tutti gestiti da privati, ma
svolgendo pienamente funzioni pubbliche. Questo è il concetto a cui
dobbiamo ritornare, ma a tale scopo occorre un rapporto bilaterale con
lo Stato o le Regioni; non è che si debba soltanto imporre un disciplinare di concessioni e l’esercente debba andare a farsi rimborsare a piè di
lista quello che ha speso; occorre un contratto chiaro tra le due parti, in
cui si dica che cosa il concessionario deve fare e come deve essere
compensato. Questo contratto bilaterale deve essere rispettato da entrambe le parti: questo è il nuovo criterio che si deve seguire nel campo
che stiamo trattando. Credo che questo debba essere l’argomento che ci
deve informare anche nelle successive riunioni.
Rispondendo al dottor Moro, il quale ha trattato un argomento in
cui io mi sento un po’ in colpa, in quanto riconosco di non essere stato
esauriente, posso dire che ho veramente evitato una difficoltà, perché la
forma con cui l’utente (o cliente), fa sentire la sua voce è molto discussa; intendo dire che anche la rappresentanza dell’utente, oltre la forma,
è molto discussa.
Mentre le fabbriche automobilistiche, la FIAT e le altre, sentono la
voce dell’utente, attraverso la presenza dell’utente stesso, perché questi
rimane cliente della fabbrica per tutto il tempo in cui usa la vettura, nei
servizi di trasporto pubblico questo si verifica invece più difficilmente,
perché di solito l’utente, quando ha ricevuto il servizio, se ne va e se ne
ricorda soltanto quanto ritorna.
Devo ringraziare tutti quelli che hanno partecipato e che hanno apprezzato la nostra relazione, che abbiamo fatto tenendo sempre presente
lo scopo che ci ha mossi, ma anche le critiche e le osservazioni che abbiamo ricevuto, perché sono state tutte utilissime e hanno dimostrato la
validità di questo incontro.
173
CONCLUSIONI
GIANCARLO TESINI, Ministro dei Trasporti
Desidero anch’io sottolineare, poiché questo è il nostro secondo
incontro, l’efficacia di questi seminari che ci consentono di entrare nel
merito dei diversi problemi che riguardano la politica dei trasporti. Per
questo ringrazio il CNEL, il suo presidente, il coordinatore Bianchini e
in modo particolare il relatore professor Stagni.
Quando una relazione è il frutto di una serie di confronti precedenti, è per questo ancora più valida ai fini del dibattito e del contributo che
ne può derivare al governo e al ministro. Il tema delle gestioni, il tema
del risanamento sono centrali; se non si danno delle risposte si rischia
di far naufragare anche le leggi che stiamo discutendo.
Tra il pubblico ci sono persone che collaborano con me e che
sanno bene quanto diventi decisiva la risposta che il governo riesce a
dare all’interno di questi progetti di ristrutturazione sul tema del risanamento.
Giustamente il professor Stagni richiamava i dati del dissesto gestionale nel campo dei servizi dei trasporti. Quindi è un problema politico certamente centrale, ma lo è soprattutto nella misura in cui noi ci
proponiamo di risanare e soprattutto di introdurre regole nuove che impediscano, evitino il riprodursi dei fenomeni vecchi che hanno portato
all’attuale dissesto.
174
È una scommessa difficile che stiamo facendo perché oltretutto
siamo in un momento di grandi difficoltà economiche del Paese, con risorse pubbliche disponibili che sono limitate e, quindi, nella consapevolezza che comunque, anche se volessimo non potremmo ripercorrere
strade passate. Non è solo perché dobbiamo essere coerenti con le direttive europee in tema di privatizzazione, di introduzione di regole di
mercato, di abbattimento di monopoli, di tutto quello che stiamo discutendo. C’è proprio una condizione reale del Paese che chiede comunque
di accantonare pratiche antiche.
Da qui nasce la condizione che non dico semplifichi la soluzione
dei problemi, ma evidenzia la strada fondamentale da percorrere nella
definizione di queste nuove regole. A mio avviso è quella di definire
con chiarezza nell’ambito di ciascun comparto quelli che sono i livelli
delle responsabilità, quello che ciascuno deve fare, cercando di superare
anche qui una pratica che nasce da un sostanziale processo di deresponsabilizzazione che ha caratterizzato ampiamente i settori pubblici del
trasporto, ha caratterizzato il modo con cui i poteri pubblici sono stati
presenti nella politica del trasporto, in cui nella sostanza si è sempre
cercato di scaricare su altri le responsabilità delle inefficienze e poi dei
fenomeni dell’indebitamento, degli esuberi e via dicendo.
È giusto allora che chi ha le responsabilità di governo affronti questi temi con chiarezza di ciò che innanzitutto compete ad esso come governo del Paese; che faccia esso l’esame di coscienza di ciò che è stato
sbagliato e che faccia esso le proposte perché appunto questi errori non
si debbano ripetere. Mi pare sia giusto, quindi, che il primo tema che
poi è un filo conduttore per chi ha alti livelli di responsabilità, riguarda
il modo come il potere politico, i poteri pubblici pervengono alle scelte;
che poi si affronti il problema di come si gestiscono.
Sono convinto che gran parte delle conseguenze negative che riguardano i fenomeni qui analizzati, a cui si è cercato di dare delle risposte, dipendono da un modo sbagliato con cui si sono affrontate le scelte,
con cui si sono prese le decisioni, con cui è fatto carico, con poca chiarezza, a diversi soggetti di gestire queste scelte.
Ecco perché, senza voler ripetere cose già dette qui o in altre sedi,
vi propongo il tema della programmazione per risorse. Tutto ciò che ri175
guarda innovazione di modelli istituzionali e gestionali per il risanamento del servizio di trasporto pubblico, richiede una svolta radicale
nella programmazione degli investimenti. Cioè il vecchio modo di gestire la programmazione attraverso investimenti a pioggia, è alla base di
una non adeguata utilizzazione delle risorse, ma direi qualcosa di più,
anche di uno spreco delle risorse.
Non posso non valutare quella che è stata la dimensione complessiva degli investimenti degli ultimi anni e non è vero che nel confronto
con gli altri stati industrialmente più avanzati noi abbiamo destinato risorse che siano state inferiori, complessivamente, come media, rispetto
a quella degli altri Paesi. Tuttavia andiamo a vedere i risultati complessivi che si sono ottenuti proprio in termini di miglioramento dei conti di
esercizio di dotazioni infrastrutturali.
Prendo solo un settore, perché oggi è al centro di tante polemiche,
quello della ristrutturazione ferroviaria. Lo Stato nel prossimo triennio
ha deciso di investire complessivamente oltre 38 mila miliardi, non è
che, se guardiamo al decennio precedente, sia di più di quello che ha
speso in questo periodo. Ora ditemi voi, in termini di miglioramento di
qualità del servizio ferroviario, se avete registrato dei risultati che siano
corrispondenti alla domanda del passeggero, o di chi più in generale si
serve di questo servizio.
Ecco allora la prima cosa che io voglio ribadire qui è questa: c’è la
legge istitutiva del CIPET che prevede il fondo unico per gli investimenti e quando il professor Stagni giustamente dice che noi qui affermiamo un concetto integrato del trasporto dice una cosa profondamente
giusta. Ma poi dobbiamo tradurre questo concetto nelle scelte e allora il
problema di un trasporto integrato non si risolve richiamandosi alla parola magica dell’“intermodalità”, su cui siamo tutti d’accordo. È necessario chi vi sia a monte un tipo di programmazione da cui poi discendono le scelte riguardanti infrastruttura ed esercizio; che si decida con le
poche risorse pubbliche che abbiamo se sia più conveniente investirle
sul treno, o se invece sia più conveniente investirle sulla nave, sull’aereo o sul camion.
Investiamo cioè dove riteniamo economicamente più opportuno,
perché questo significa fare delle scelte.
176
Decidere degli investimenti avendo chiaro che ogni lira che lo Stato investe deve produrre ricchezza. Se mi guardo alle spalle di come si
è investito debbo constatare che noi abbiamo investito largamente senza
produrre ricchezza.
Quindi la necessità di calare questi discorsi nelle scelte concrete;
c’è una legge che stabilisce che ci deve essere un fondo unico nazionale, dobbiamo tradurla in termini di programmazione che, appunto, poi
ci permetta, di fronte a tutti, a cominciare dal ministro che deve poter
andare in parlamento non a contrattare con i singoli gruppi e con i singoli parlamentari gli investimenti a seconda della zona di provenienza,
ma deve essere messo in condizione di poter dire le ragioni per cui si
investe da una parte e non da un’altra.
Un Paese come il nostro che ha 140 porti e 200 aeroporti evidentemente ha immaginato che si potessero prendere le risorse e distribuirle
un pochino per tutti. La responsabilità della politica è soprattutto quella
di spiegare perché non si può fare questo.
Sono stato a Firenze che ha un aeroporto di terzo livello, penso
senza molte possibilità di sviluppo come infrastruttura, però è l’aeroporto che ha avuto più incremento nello sviluppo passeggeri. Voi sapete
che c’è la guerra da anni con Pisa che invece ha una pista di dimensioni
ben diverse, una infrastruttura certamente più valida.
Ho detto agli amici fiorentini che la “guerra” l’aveva vinta la domanda, con questo non dico che bisogna chiudere Pisa, ma bisogna che
si integrino, che si mettano assieme perché l’interesse del Paese è di
avere un sistema integrato, nel caso specifico nel bacino toscano che
veda utilizzate al meglio entrambe le due infrastrutture. Non so se oggi
dovessimo farle se le faremmo ancora così come sono, però intelligenza vuole che non si faccia la guerra sui contributi statali e si trovino le
forme di integrazione e di cooperazione. Sarà un discorso di buon senso? Non lo so però mi sembra una logica che dovrebbe essere tenuta
presente.
Il discorso dei porti: ce ne sono alcuni su cui dobbiamo concentrare le risorse, però bisogna che poi, chi ha la responsabilità della scelta
sia in condizioni di poter dimostrare l’oggettività, la trasparenza, anche
delle procedure con cui si arriva a fare una data scelta.
177
Questa era la prima cosa che io volevo dire perché credo che se
non si cambia radicalmente il modo di programmare non si crea la condizione prima per ottenere gestioni economicamente valide.
Se oggi io prendo le due leggi più importanti a cui stiamo lavorando (dopo verrà anche a quella per il trasporto aereo), la legge sulla riforma portuale e la legge sul trasporto pubblico locale, registro che, in
termini di confronto con le forze politiche, sindacali, associazioni interessate, enti locali ecc., in quelle che sono le scelte di impianto vi è una
larga maggioranza che va bene al di là di quella che è la risicata maggioranza parlamentare.
Vi sono però due nodi che se non si risolvono non si riesce a varare né la legge dei porti, né quella del trasporto pubblico locale. I due
nodi sono: come si pagano i debiti vecchi, come si risolve il problema
dell’esubero del personale. Negli enti portuali e nelle aziende del trasporto locale.
Sul risanamento voglio dire - e mi fa piacere di essere qui al
CNEL perché vorrei che lo facesse sentire anche a tutti i miei colleghi
di governo - che la ristrutturazione di questo comparto ha un costo, la
contropartita non è solo un risanamento fine a se stesso, ma è l’introduzione di regole diverse che debbono consentire di poter gestire in termini diversi di economicità i servizi pubblici.
Poi non sto qui a ripetere i discorsi che feci già l’altra volta, quando parliamo di privatizzazione non significa che lo Stato debba abdicare ad un ruolo sociale, perché vi sono soprattutto nel comparto del trasporto pubblico locale delle quote di servizio che avendo una funzione
sociale lo Stato deve continuare a garantire richiedendo delle destinazioni di risorse a questo fine. Ma anche qui è il modo come noi destiniamo queste risorse che può evitare il riprodursi di quei fenomeni che
oggi ci sono stati rappresentanti dalla relazione del professor Stagni.
La scelta degli strumenti giuridici con cui noi affrontiamo questa
fase di regole nuove ha due capisaldi nel regime della concessione e
nel contratto di programma per quello che riguarda acquisto di servizi
da parte dell’ente pubblico fatto preventivamente, con prezzi unitari
standard e che fanno parte delle voci di entrata del bilancio delle società di gestione dei servizi. La necessità, quindi, che vi sia una chiarezza
178
di ruoli e di rapporti tra quello che è l’ente di governo, Regione, Provincia, in quanto delegata dalla Regione, o autorità metropolitana con
la società di gestione nella quale vi deve essere una assunzione di responsabilità che in passato non c’è stata e che ha creato anche disparità
sociali in quelle che sono oggi le conseguenze che dal dissesto ne derivano.
Ieri ero a Padova, ho ricevuto la rappresentanza dei lavoratori
dell’Azienda Provinciale del trasporto di quella città che essendo una
SpA è fallita, ha portato i libri in tribunale e logicamente i lavoratori
erano lì a chiedere al ministro che cosa intendeva fare il Governo.
Pensavo alle situazioni di Napoli, di Roma dove pur esistendo situazione ben più gravi di dissesto finanziario con le aziende municipalizzate non si sono determinate le stesse conseguenze per i lavoratori, e
questo mi pare ingiusto per i lavoratori di Padova. Ma il compito del
governo è quello di attuare la legge, è anche di creare le condizioni in
cui poi le società di gestione dei servizi, siano in grado di rispondere
delle conseguenze delle proprie scelte senza doverle sempre scaricare
sull’autorità di governo, locale o centrale che sia.
Mi pare importante e decisivo che gli amministratori di queste società siano messi nelle condizioni, facendo i conti prima, di dover rispondere poi di quelle che sono le conseguenze che derivano dalla gestione.
Se la scelta di fondo è quella che l’ente di governo locale ha la responsabilità, non solo della programmazione di quello che è il trasporto
pubblico locale, ma ha anche la responsabilità sotto il profilo finanziario garantita attraverso le quote di trasferimento dallo stato, attraverso
la politica tariffaria, attraverso l’imposizione fiscale, allora l’ente di governo che decide che ci debbono essere dei servizi di trasporto deve anche decidere come finanziare quei servizi, quindi ne deve rispondere lui
nel rapporto con le società di gestione del servizio, perché è qui il passaggio radicale, innovativo, se no restiamo in quella situazione di deresponsabilizzzione in cui c’è sempre il tentativo da una parte di dire che
è colpa del governo che non ha dato i soldi e, dall’altra, del governo di
dire: i soldi te li ho dati, tu li hai spesi male.
E non si esce da questo minuetto che poi è l’utente che con l’inefficienza del servizio paga e anche il lavoratore, nel caso che poi si arrivi
179
a conseguenze come quelle dell’azienda del trasporto di Padova che ricordavo prima.
Adesso non posso entrare nel merito di tutti i vari aspetti dei problemi sollevati ma credo che questi siano gli elementi di fondo che debbono caratterizzare l’azione sul Governo; così vorrei dire per i problemi
che solleva Confitarma che anche io sono abbastanza ottimista, cioè registro che le condizioni ci sono, ho detto quali sono i nodi veri che rischiano di non far decollare la riforma portuale.
Però Confitarma pone anche un altro problema che si ricollega al
discorso più generale delle privatizzazioni, cioè quello del superamento
di una situazione di comparti all’interno del comparto marittimo, che è
quello di un comparto del trasporto pubblico e un comparto privato. Ho
avuto modo di dire che questa è ormai una fase da superare, anzi, credo
che oggi pomeriggio avrò un incontro con il Ministro Baratta su questi
temi e poi martedì inizieremo il confronto con le organizzazioni sindacali.
Ritengo che il piano di ristrutturazione della Finmare sia l’occasione più concreta per dimostrare che la linea del governo si muove appunto in questa direzione; noi cercheremo di fare la nostra parte, io sono certo che anche l’armatoria privata farà la sua e avremo modo di
aprire subito un tavolo di confronto perché sono anch’io convinto che
questo è un settore dove il tipo di intervento dello stato storicamente è
stato motivato, però oggi mi pare che queste motivazioni siano venute
meno o comunque oggi ci muoviamo su di una linea che, a parte ci fossero o meno quelle motivazioni, si colloca in un quadro di totale superamento di questa contrapposizione.
Un altro concetto, lo dico al dottor Proto perché lui è rigido nel dire: ognuno faccia la sua parte, cioè i vari soggetti che si occupano di
una cosa simile, o di ferrovie; di navi, o di camion. Pur condividendo
alcune sue preoccupazione io penso se vogliamo affermare il concetto
di una politica integrata dai trasporti che dobbiamo immaginare un sistema in cui le ferrovie dovranno sempre di più occuparsi anche di navi
o di porti e di TIR e i TIR si dovranno occupare sempre di più di ferrovie e di porti e viceversa. Parlo in questo caso del trasporto merci, il
concetto del servizio logistico, di come si risponde ad una domanda di
180
trasporto della merce dalla produzione al consumo: che poi questa viaggi su nave, su treno o su TIR mi sembra poco importante perché a me
interessa che ci vada nel modo più rapido, conveniente e più sicuro sotto ogni profilo.
Allora questo concetto di servizio logistico, richiede che vi sia una
integrazione nelle diverse modalità del trasporto se ha un senso mercantile e solo per questo. Il dottor Proto è più spostato su un discorso
che riguarda i passeggeri e questo rende comprensibile la sua preoccupazione mentre invece io guardo soprattutto quello delle merci e mi
sembra doveroso favorire il trasporto combinato che mette assieme ferrovie e autotrasporto e armatori; credo che questa sia una strada coerente, per cui anzi dovremmo esplorare forme nuove di collaborazione
tra gli operatori delle diverse modalità del trasporto che non essendoci
state in passato hanno finito anche con il determinare dei comparti un
po’ incomunicabili e quindi rendere anche più difficile la soluzione di
problemi che essendo stati ricondotti a logiche in un certo senso corporative hanno meno favorito la soluzione anche dei grandi problemi infrastrutturali.
Non so se la strozzatura sia dentro il porto o nel collegamento del
porto, (anche io pensavo che fosse molto nel collegamento), però so che
nel porto coesistono con le navi i binari e i TIR, quindi debbo trovare
delle forme di integrazione che permettano che quando si arriva in porto, il più rapidamente possibile dal porto si vada verso la sede di destinazione della merce.
Per quanto riguarda le società regionali di trasporto passeggeri
vorrei fare ancora una considerazione collegata al trasporto marittimo.
Nel discorso della riforma del trasporto pubblico regionale, esiste
il servizio del traghetti marittimi, a partire da quelli gestiti dalle Ferrovie che oltretutto hanno dei costi assolutamente superiori a quelli praticati dalle società pure pubbliche che fanno a capo a Tirrenia. Credo che
anche qui dovremmo rivedere qualcosa; tutto ciò che è navigazione domestica, perché non ricondurlo all’interno di una unica logica che è appunto quella che poi presiede alle regole che andiamo a definire per il
trasporto pubblico locale? Non dico che voglio dare alle regioni queste
società, però dico che un rapporto diverso ci debba essere, anche di
181
coinvolgimento e credo che sia interesse dell’utente perché quando si
arriva in un porto poi in genere si deve andare da un’altra parte, quindi
ci sono problemi di collegamento con le ferrovie, le autolinee, ci sono
tanti aspetti che dovrebbero vedere meglio integrate le diverse modalità
del trasporto.
Ancora una cosa che voglio dire perché la sento in modo particolare. Un disegno che sulle questioni gestionali punti agli obiettivi qui richiamati, richiede una profonda trasformazione nella pubblica amministrazione dello Stato. Lo dico con il massimo rispetto, ho avuto l’opportunità in questi mesi di conoscere tante persone che stimo e che considero un patrimonio straordinario che forse lo Stato non sempre sa utilizzare, ma non è un problema di persone, il problema è di una cultura
dell’amministrazione dello Stato che va cambiata perché non si affrontano questi problemi con la vecchia cultura dell’amministrazione dello
Stato non si affrontano questi problemi con quelle che sono le organizzazioni attuali dell’amministrazione dello Stato. Per quanto mi riguarda
avverto queste esigenze soprattutto in due settori quello della motorizzazione e quello di Civilavia, sono due settori dove più acuto è il contrasto tra esigenze che si pongono e strutture organizzative.
Questo è un tema che non possiamo non tener presente perché
quando parliamo di economicità di gestione nel campo dei trasporti
dobbiamo sapere che sulla economicità pesa anche quello che è tutto
l’impatto burocratico dell’amministrazione dello Stato, quindi è questo
un tema che noi non possiamo ignorare perché si tratta di un problema
reale.
Ultima cosa riguarda i nuovi rapporti con i cittadini. Sono convinto, lo ribadisco in questa sede autorevole, un processo di ristrutturazione che punti a questi obiettivi non può realizzarsi se non vi è un coinvolgimento dell’utenza. Ha ragione il professor Stagni quando dice che
questo è estremamente complesso, però mi consentite che io lo banalizzi un momento. Ci sono delle piccole cose, io l’ho registrato quando abbiamo deciso con la motorizzazione, con il direttore generale di mandare a casa ai proprietari delle macchine catalitiche il “verdone”, voi non
avete idea di quanti cittadini abbiano scritto: è la prima volta che lo stato per una cosa che in fondo mi avvantaggia, non mi fa fare una fila,
182
non mi costringe a perdere del tempo, mi chiede solo di pagare le 750
lire del francobollo. So che non si tratta di una cosa straordinaria; coi
sistemi informatici abbiamo avuto la possibilità di farlo e i contrassegni
sono arrivati anche tempestivamente. Piccolo episodio certo ma queste
sono le cose che avvicinano lo Stato al cittadino.
Faccio un altro esempio nel campo delle Ferrovie; voi sapete il
problema degli esuberi abbiamo da mandare via nel corso dei prossimi
anni 50.000 persone, sono tante. Ora, io arrivo alla Stazione Termini
vedo delle code interminabili con tre sportelli aperti e la maggioranza
chiusi; ma è possibile mi domando che da parte delle Ferrovie non ci
sia la possibilità di mettere delle persone che credo non debbano essere
dei Leonardo da Vinci per fare i biglietti. Sono piccole cose, che danno
il segno di uno stato che tiene conto del cittadino.
Voglio dire al dottor Moro, qui presente poiché mi ha presentato
un suo progetto di coinvolgimento dell’utente per avere l’ascolto del
cittadini nella fase in cui si decidono alcune scelte nel campo del trasporto che ritengo molto importante poter monitorare queste esigenze.
Penso che in futuro dovremmo muoverci su queste linee perché solo così è possibile individuare quelle che io chiamo delle piccole cose; però
esse sono il segno di un cambiamento che forse vale molto di più di
tanti costosi investimenti che in passato si sono fatti e che io auguro si
facciano in futuro solo per dei risultati che servono veramente.
183
LE RISORSE, GLI INVESTIMENTI
E I FINANZIAMENTI
- Seminario, 6 aprile 1993 -
185
RELAZIONE DI BASE
SANTE BIANCHINI, Vice Presidente del CNEL
Il ciclo seminariale organizzato dal Ministero dei Trasporti e dal
CNEL ha già affrontato alcuni temi cruciali del sistema dei trasporti nel
nostro Paese.
Con il 1° Seminario si è attirata l’attenzione sul significato e sui
contenuti di un processo di privatizzazione già avviato e che, nella sua
gradualità, tende non solo a consentire l’utilizzo di più snelli meccanismi gestionali, ma anche a coinvolgere il risparmio privato e lo stesso
capitale di rischio.
Abbiamo successivamente affrontato il tema del risanamento gestionale e della ristrutturazione delle imprese pubbliche di trasporto come una delle condizioni pregiudiziali che occorre affrontare per il riassetto produttivo del sistema, evidenziando la cospicua mole delle risorse finanziarie coinvolte.
Alle risorse dunque, seguendo un itinerario logico, viene dedicato
questo terzo seminario partendo dalla analisi delle disponibilità finanziarie sinora destinate ai trasporti al fine di valutarne la redditività, con
particolare attenzione all’andamento della spesa pubblica.
187
Le analisi consentiranno di far emergere la necessità di innovare i
processi sin qui seguiti per la definizione degli investimenti e di stabilire attraverso quali politiche è possibile allentare il peso della spesa di
parte corrente per liberare aliquote più cospicue di risorse per gli investimenti, cioè per le spese in conto capitale.
Il nostro approfondimento, esaminando le fonti di finanziamento
sin qui utilizzate, cercherà di definire previsioni attendibili sul loro futuro andamento e di individuare fonti integrative e sostitutive che sembra necessario attivare.
Saranno infine rivisitate le tecniche di programmazione, soffermandosi sui criteri di pianificazione degli investimenti, sino ad arrivare ad indicare, sia pure con una certa forzatura concettuale, uno schema ragionato di programmazione per risorse, quale sarebbe richiesto per applicare,
anche al comparto dei trasporti, la teoria dei sistemi.
Nella stesura del presente documento, ci siamo avvalsi della documentazione già prodotta dal Segretariato del CIPET, comitato di recente
costituzione, richiesto per anni dalle forze sociali, e chiamato a dare attuazione ad una politica dei trasporti caratterizzata da una elevata integrazione modale.
Se vogliamo procedere nell’analisi secondo il taglio di approfondimento del problema che ci è stato proposto, non possiamo non sviluppare una serie di riflessioni sia sulla rilevanza dei fabbisogni finanziari
che emergono, sia sui criteri che vengono seguiti per pervenire alla loro
identificazione.
Una prima distorsione da correggere risiede nella composizione
dei fabbisogni, affinché siano meglio distinguibili quelli occorrenti per
sostenere la gestione (spesa corrente) da quelli dedicati all’aumento della dotazione dei fattori di produzione: infrastrutture, attrezzature e mezzi. Vi è un forte squilibrio fra gli uni e gli altri, poiché i primi, la cui
redditività è irrilevante, prevalgono nettamente.
Una seconda distorsione risiede nelle tecniche che da decenni si
seguono per affermare la esigenza di nuove infrastrutture e/o di nuovi
mezzi di trasporto, poiché a ciò si perviene ignorando il percorso logico
della conoscenza accurata della potenzialità statica e dinamica delle infrastrutture e dei mezzi esistenti.
188
Eppure sono disponibili appropriati indicatori per la misurazione
di tali potenzialità.
Tuttavia, si è finora preferito prendere a riferimento non la potenzialità della infrastruttura e dei mezzi, ma la utilizzazione che ne viene
fatta, determinando in tal modo fabbisogni ben più consistenti di quelli
realmente occorrenti.
Sembra a noi più corretta una procedura di intervento nel processo
produttivo per ottimizzare l’utilizzazione dei fattori, anche mediante
l’esteso ricorso a tecnologie avanzate.
Poiché questo è lo snodo fondamentale di un ragionamento, converrà fare qualche esempio.
Nelle Ferrovie dello Stato il coefficiente di utilizzazione delle carrozze passeggeri era del 41% nel 1970, si è deteriorato nel tempo e nel
1990 è stato del 39%. Ciò significa che, mediamente nella rete, su 100
posti offerti, soltanto 39 vengono venduti.
Conseguentemente, con questo coefficiente, aumenta la esigenza
di disponibilità di carrozze e quindi il fabbisogno di risorse per nuovi
acquisti. Per il trasporto merci è ancora più significativo del coefficiente di utilizzazione, osservare il ciclo del carro.
Questo indicatore era nel 1970 di giorni 12 e ore 11, nel 1990 è diventato di giorni 16 e ore 7. A parità di traffico, la dotazione del parco
carri sarebbe dovuta aumentare di oltre il 30% con conseguenti fabbisogni finanziari.
Questi fenomeni possono essere ridotti di molto solo che si intervenga adeguatamente, ad esempio sulla composizione dei treni commisurandola alla domanda che andrà a determinarsi, o con un controllo sul
sistema merci che realizzi un più fedele appuntamento tra domanda e
offerta e riduca i percorsi a vuoto.
Quanto alla potenzialità delle infrastrutture ferroviarie, essa potrebbe essere più intensamente utilizzata ove si estendessero adeguati
sistemi di regolazione e di controllo della circolazione.
Ancora più modesti sono i coefficienti di utilizzazione dei mezzi
nel trasporto pubblico locale. Nel servizio su gomma del trasporto urbano si riescono ad utilizzare soltanto 17 posti su 100 offerti.
189
Va ricordato che in questo tipo di trasporto sia la produttività che
la occorrenza di mezzi trarrebbe grandissimi benefici da sedi e corsie
dedicate e protette.
La incidenza di questi indicatori sui risultati finali della gestione
appare determinante.
Non a caso, nel trasporto aereo il coefficiente di utilizzazione è attorno a 64 e contribuisce a determinare migliori risultati di gestione.
Nel trasporto aereo i fabbisogni finanziari scaturiscono soprattutto
dalle accelerate esigenze di rinnovo del parco velivoli nonché dal vorticoso sviluppo del traffico che impone il ricorrente potenziamento delle
infrastrutture aeroportuali.
Non va sottaciuto che, pur nella necessità di rideterminare le
opzioni da cui far discendere i fabbisogni finanziari, siamo in presenza
di un comparto, quello dei trasporti, che ha notevolissime esigenze di
risorse per le infrastrutture, per i mezzi e per le tecnologie, sempre più
sofisticate, cui occorre fare ricorso, per ragioni di ammodernamento e
di sicurezza.
Converrà ora, prima di affrontare i problemi nuovi che si pongono
per gli investimenti, presentare talune analisi sull’andamento della spesa complessiva nel settore dei trasporti.
Ciò dovrebbe consentirci di valutare la redditività, i risultati conseguiti e la tollerabilità degli ulteriori interventi. Utilizziamo i dati e le informazioni annualmente forniti dal CONTO NAZIONALE TRASPORTI, curato
e pubblicato dalla Direzione Generale POC del Ministero dei Trasporti.
Con riferimento ai dati dell’anno 1990, rileviamo che le spese della Nazione per i trasporti hanno raggiunto la ragguardevole cifra di
337.846,85 miliardi dei quali il 74,9% (pari a 253.098,91) sono da attribuire alle spese correnti ed il 25,1% (pari a 84.746,91 miliardi) alle
spese in conto capitale (mezzi e infrastrutture).
Si conferma cioè lo squilibrio che abbiamo già sottolineato tra
spese non produttive e spese produttive.
Davanti a questo dato di spesa complessiva si viene tentati di confrontarlo con il dato del PIL come fosse possibile affermare che la spesa stessa è una parte rilevante dello stesso PIL.
190
Tale confronto non può essere istituito poiché non esiste una possibilità di rapportare il Conto Nazionale dei Trasporti ai conti economici della nazione.
In buona sostanza i due aggregati non sono confrontabili soprattutto con riferimento alle diverse finalità che i Conti devono perseguire.
Così, per fare un esempio, nei conti della Nazione le spese per gli
autoveicoli privati vengono considerati nei consumi delle famiglie e
non concorrono direttamente alla formazione del PIL.
Tentativi di comparazione sono stati operati dallo stesso CNT che
ha definito un apposito schema.
In quello schema si tenta di comparare il valore della produzione dei trasporti secondo le rilevazioni del CNT al valore della
produzione della Nazione che è desumibile dalla tavola intersettoriale.
Così viene posto in evidenza che il valore della produzione del
settore trasporti (rilevato al costo dei fattori dal CNT) nel 1990 è stato pari a 182.363 miliardi mentre il valore della produzione della intera economia (sempre al costo dei fattori) è stato di 2.319.056 miliardi.
Ciò significa che l’incidenza del settore trasporti è stata solo del
7,86%.
Un altro tentativo di confronto può vararsi confrontando il trend
della spesa corrente dei trasporti a quello del PIL in termini monetari.
Così rileviamo che nel periodo 1985-90 la spesa corrente dei trasporti
cresce dell’8,1% mentre il PIL cresce il 10%.
La limitatezza di tali confronti non offre materia per corrette valutazioni.
Si può anche tentare di fare confronti a livello internazionale sia
pure in modo parziale anche se, per certi versi, significativo. Così se
utilizziamo le analisi di statistiche dei trasporti curati dalla CEMT relative all’anno 1987, possiamo confrontare per alcuni Paesi l’incidenza
del valore aggiunto ai prezzi di mercato, della branca trasporti sul PIL
totale.
191
SPESE DELLA NAZIONE NEL SETTORE DEI TRASPORTI - ANNO 1990
(Valori in miliardi di lire correnti)
CATEGORIE DI OPERATORI
Spese correnti
(a)
Spese c/capitale
922,24
TOTALE
1. - Stato ..............................................................
1.1 - Trasferimenti all’Ente FS, ad Aziende
autonome e Gestioni governative (punto
2 tab. 16) ................................................
1.2 - Trasferimenti ad altri operatori (punti 45 tabella 16) ...........................................
1.3 - Spese dirette ................................
1.639,68
2.61,92
2. - Aziende autonome e Gestioni governative ....
2.1 - Ente FS (incluso servizio navi traghetto) ..
2.2 - A.N.A.S. .................................................
2.3 - Gestioni governative (ferrovie e lacuali) ....
2.4 – A.A.A.V. TAG ......................................
18.604,76
16.320,05
985,40
973,12
362,19
8.856,33
4.551,77
4.132,44
113,58
58,54
27.461,09
20.871,82
5.117,84
1.050,70
420,73
3. - Enti pubblici territoriali ...............................
3.2 - Erogazioni ad Aziende di trasporto e
gestori di infrastrutture ..........................
3.3 - Spese dirette ................................
7.097,23
4.553,70
11.650,93
5.230,64
7.097,23
1.002,81
4.553,70
6.233,45
11.650,93
4. - Altri Enti Pubblici ...........................................
4.1 - Spese dirette ...........................................
715,63
715,63
10.726,25
9.180,35
19.906,60
1.027,18
1.639,68
982,24
922,24
2.010,02
2.561,92
143,28
143,28
858,91
858,91
70.271,39
5. - Privati ........................................................... 229.906,05
5.1 - Gestori di infrastrutture di mezzi e di
servizi ausiliari ....................................... 69.984,27
11.059,60
5.2 - Gestori e utilizzatori di mezzi propri ..... 159.921,76
59.211,79
5.3 - Utilizzatori di mezzi, infrastrutture e
servizi di terzi ........................................
58.809,55
300.177,44
81.043,89
219.133,55
-
58.809,55
TOTALE GENERALE .... 257.963,35
TOTALE (c) ................. 161.426,97
84.746,94
30.523,78
342.710,29
191.950,75
6. - Spesa consolidata (b) .................................... 253.089,91
84.746,94
337.836,85
(a) Esclusi gli oneri per ammortamenti.
(b) Sono escluse le spese costituenti autoconsumo di trasporto individuale e cioè quelle relative alle autovetture
private e ai motoveicoli, che ammontano a miliardi di lire 96.536,38 per le spese correnti e a miliardi 54.223,16 per le
spese in conto capitale.
(c) Si ottiene detraendo dal totale generale gli importi relativi ai pedaggi autostradali (3.471,34 miliardi di lire), alle
spese dei gestori dei servizi di navigazione marittima per servizi portuali nei porti italiani (345,99 miliardi) ed alle
spese sostenute da vettori italiani per servizi negli aeroporti nazionali (1.056,11 miliardi). Tali cifre risultano duplicate
in quanto presenti sia nelle spese dei gestori delle infrastrutture che in quelle dei gestori dei servizi.
Fonte: Elaborazione DG POC Ministero dei Trasporti.
192
FRANCIA
3,8%
GERMANIA
3,3%
REGNO UNITO
4%
ITALIA
4,5%
Un altro confronto si può tentare rapportando gli investimenti del
settore trasporti rispetto a quelli dell’intero sistema. Occorre però tenere
conto che nessuno dei Paesi CEE cura un documento come il CNT che
consenta di definire le spese complessive dei trasporti. Comunque l’incidenza che si desume dai dati disponibili è la seguente:
FRANCIA
5,4%
GERMANIA
8,6%
REGNO UNITO
4%
ITALIA
10,3%
I dati di confronto internazionale indicano dunque che nel nostro
Paese i trasporti hanno avuto un ruolo più importante nelle scelte di destinazione di investimenti.
Ai fini del presente lavoro appare utile presentare altre due tabelle
che si riferiscono agli investimenti nell’ultimo triennio rilevato (tab.
VII 2) ed alle spese complessive pubbliche nello stesso periodo, comprendendo cioè oltre alle spese in conto capitale anche le spese di parte
corrente. Dalla prima tabella emerge che nel 1990, rispetto al 1988, gli
investimenti negli impianti fissi calano dal 41,58% al 30,73% mentre
quelli per la strada salgono dal 19,35% al 58,04%; per gli altri comparti
vi sono solo lievi scostamenti.
La tabella successiva (tab. VII 3) relativa alla spesa complessiva,
risente della diversa destinazione delle spese di parte corrente che convergono in modo massiccio sugli impianti fissi. Pertanto questi ultimi
che nel 1988 assorbivano il 48,31% della spesa pubblica totale, nel
1990 scendono al 45,26% mentre la strada che nel 1988 riceveva soltanto il 42,31% delle risorse finanziarie pubbliche, nel 1990 balza al
45,61%.
193
È inoltre importante valutare la incidenza percentuale della spesa
pubblica sul totale della spesa del settore seguendone l’andamento negli
ultimi anni.
1980
81
82
83
84
85
86
87
88
Sp. cor.ti
12,6
13,3
13,7
14,4
14,9
14,1
Sp. c/cap.
17,5
17,0
19,7
23,6
24,1
22,2
Totale
13,6
14,1
15,1
16,3
16,7
15,8
89
90
15,3
15,7
21,2
22,0
15,6
15,0
13,5
22,4
19,4
19,5
16,6
17,0
17,2
16,1
15,0
Tale incidenza appare variabile negli anni, ma dal 1986 si registra
un trend in regressione sia nella spesa di parte corrente che nella spesa
in c/capitale. Ciò significa che la mano pubblica ha destinato risorse decrescenti al settore dei trasporti ed indica la urgenza di delineare nuove
politiche liberate da un eccesso di contenuti assistenziali. Tale andamento trova conferma negli indici di incidenza della spesa della mano
pubblica per i trasporti rispetto alla spesa pubblica complessiva.
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
8,85
8,33
8,71
8,08
8,63
8,46
8,55
7,79
7,29
In una situazione del genere si ripropone l’antico dilemma di definire correttamente il rapporto di partecipazione di tutti i cittadini alla
spesa del settore e quanto deve essere a carico del cittadino utente.
Una volta di più si può affermare che la spesa pubblica deve limitare il suo intervento alle spese in c/capitale per la messa a disposizione
di un sistema di trasporti efficiente, lasciando gli oneri di manutenzione, di esercizio e di gestione a carico dei beneficiari del sistema.
È perciò auspicabile sia possibile individuare e applicare meccanismi che coinvolgano nelle anzidette spese:
• gli imprenditori che ottengono oggi gratuitamente dal sistema la messa a disposizione, all’ora stabilita, delle risorse umane;
194
195
41,58
19,35
0,09
0,89
0,97
0,00
70,88
Impianti fissi ...............................................................
Su strada .....................................................................
Navigazione interna .....................................................
Navigazione marittima .................................................
Navigazione aerea .......................................................
Spese non attribuibili ..................................................
Totale ...............................................................................
10.928,33
Totale ...............................................................................
1.
2.
3.
4.
5.
6.
6.410,70
2.983,67
13,49
1.370,21
150,26
0,00
Stato e
Aziende
autonome
Impianti fissi ................................................................
Su strada .....................................................................
Navigazione interna .....................................................
Navigazione marittima .................................................
Navigazione aerea .......................................................
Spese non attribuibili ..................................................
1.
2.
3.
4.
5.
6.
SETTORI
DI
DESTINAZIONE
Totale
15.417,70
6.536,31
7.093,12
49,09
1.556,96
157,83
24,39
29,12
0,81
26,65
0,23
1,21
0,05
0,16
100,00
42,39
46,01
0,32
10,10
1,02
0,16
67,39
34,34
21,22
0,14
10,25
1,45
0,00
9.979,10
5.085,04
3.142,09
20,50
1.517,27
214,28
0,00
Stato e
Aziende
autonome
COMPOSIZIONE PERCENTUALE
4.489,37
125,61
4.109,45
35,60
186,75
7,57
24,39
MILIARDI DI LIRE
Enti
Pubblici
1988
Enti erogatori
(Spese in c/capitale)
32,61
1,14
29,57
0,21
1,45
0,03
0,21
4.828,98
168,97
4.378,36
30,81
214,93
4,12
31,79
Enti
Pubblici
1989
100,00
35,48
50,79
0,35
11,70
1,47
0,21
14.808,16
5.254,01
7.520,45
51,31
1.732,20
218,40
31,79
Totale
65,83
28,63
28,10
0,11
7,61
1,39
0,00
10.902,19
4.740,62
4.653,21
17,63
1.260,34
230,39
0,00
Stato e
Aziende
autonome
34,17
2,10
29,94
0,18
1,66
0,07
0,22
5.658,63
348,60
4.958,19
29,47
274,13
11,03
37,21
Enti
Pubblici
1990
CONSOLIDAMENTO DELLA SPESA PUBBLICA ALLARGATA PER SETTORI DI DESTINAZIONE
100,00
30,73
58,04
0,28
9,27
1,46
0,22
16.560,82
5,089,22
9.611,40
47,10
1.534,47
241,42
37,21
Totale
196
47,05
10,77
0,14
5,15
1,73
0,51
65,36
Impianti fissi ...............................................................
Su strada .....................................................................
Navigazione interna .....................................................
Navigazione marittima .................................................
Navigazione aerea .......................................................
Spese non attribuibili ..................................................
Totale ...............................................................................
30.936,23
Totale ...............................................................................
1.
2.
3.
4.
5.
6.
22.271,57
5.099,71
66,11
2.436,71
819,53
242,60
Stato e
Aziende
autonome
Impianti fissi ................................................................
Su strada .....................................................................
Navigazione interna .....................................................
Navigazione marittima .................................................
Navigazione aerea .......................................................
Spese non attribuibili ..................................................
1.
2.
3.
4.
5.
6.
SETTORI
DI
DESTINAZIONE
Totale
47.335,46
22.866,48
20.025,96
170,68
3.090,39
861,99
319,96
34,64
1,26
31,53
0,22
1,38
0,09
0,16
100,00
48,31
42,31
0,36
6,53
1,82
0,68
62,70
43,67
11,31
0,16
4,83
2,19
0,54
30.190,17
21.025,13
5.447,96
75,15
2.327,08
1.054,95
259,90
COMPOSIZIONE PERCENTUALE
16.399,23
594,91
14.926,25
104,57
653,68
42,46
77,36
Stato e
Aziende
autonome
Enti erogatori
MILIARDI DI LIRE
Enti
Pubblici
1988
(Spese complessive)
37,30
1,35
33,88
0,23
1,56
0,10
0,19
17.960,18
649,57
16.314,49
110,24
749,27
45,79
90,82
Enti
Pubblici
1989
100,00
45,01
45,20
0,39
6,39
2,29
0,73
48.150,35
21.674,70
21.762,45
185,39
3.076,35
1.100,74
350,72
Totale
63,28
43,48
12,71
0,16
3,97
2,26
0,70
32.154,48
22.092,49
6.460,49
82,47
2.017,68
1.146,23
354,81
Stato e
Aziende
autonome
36,72
1,78
32,90
0,18
1,55
0,10
0,20
18.658,23
905,96
16.715,39
93,09
788,49
52,31
102,99
Enti
Pubblici
1990
CONSOLIDAMENTO DELLA SPESA PUBBLICA ALLARGATA PER SETTORI DI DESTINAZIONE
100,00
45,26
45,61
0,35
5,52
2,36
0,90
50.812,71
22.998,45
23.176,19
175,56
2.806,17
1.198,54
457,80
Totale
• i frontalieri che operano nei commerci e nel terziario che vedono assicurato gratuitamente il flusso dei clienti.
Ciò soccorrerebbe le gestioni e le spese correnti e, insieme ad una politica tariffaria che abbia maggiore attenzione ai costi, attuerebbe quel
circolo virtuoso volto a ridurre l’intervento dello Stato a sostegno delle
gestioni per liberare invece risorse da destinare ad investimento. Una
politica tariffaria più vicina ai costi e sufficientemente omogenea con i
livelli di prezzo praticati dai maggiori paesi europei richiede siano rivisti gli obblighi di trasporto che gravano sul servizio pubblico per tenere
conto della effettiva domanda e delle alternative esistenti. In modo analogo occorre ridefinire i parametri di socialità che nel tempo hanno subito una espansione non corretta se rapportata alla migliorata condizione economica dei cittadini e del Paese.
La produzione di servizi di trasporto, come in tutti gli altri comparti del sistema economico, presenta la esigenza di determinare una
offerta che, in termini quantitativi e qualitativi, sia adeguata alla struttura della domanda.
Tutto ciò genera un’esigenza di investimento di capitale per adeguare la dotazione dei fattori tecnici di produzione. La dotazione in questione
dovrebbe essere desunta da una attenta analisi della potenzialità delle disponibilità esistenti dopo avere simulato, come il ricorso a tecnologie
avanzate ci consente, il massimo di utilizzazione e quindi un consistente
recupero di produttività tecnica dei singoli fattori di produzione.
In realtà i vari settori, definendo le esigenze di investimento, si
sottraggono a tale passaggio e partono dal presupposto che l’utilizzazione abbia raggiunto l’ottimo, il che determina uno scenario di sostanziale sovradotazione dei fattori medesimi.
L’andamento degli investimenti negli anni non ha determinato una
situazione del genere solo per la ragione che la crescente limitazione
delle risorse finanziarie non ha consentito la realizzazione delle opere e
delle forniture richieste. Converrà perciò esaminare l’andamento degli
investimenti come risulta dalle tabelle successive.
La prima di esse istituisce un confronto delle spese di investimento nei vari comparti nell’anno 1990 rispetto a quelle del 1980 (valutati
197
in lire l990) e ne definisce la variazione percentuale. La seconda tabella
presenta il totale delle spese dell’intero periodo 1980/l990 (attualizzate
in lire ‘90) ed indica anche il tasso annuo medio di variazione.
La lettura dei dati, presentati in lire 1990, è sufficientemente eloquente e non rende necessari particolari commenti se non per ricercare
le distorsioni fondamentali che si sono consolidate in questi anni.
Si rileva il massimo sforzo nel campo del trasporto stradale, sia
per quanto riguarda le infrastrutture, che i mezzi privati, accentuando il
divario già enorme tra i vari modi di trasporto. Si tratta della distorsione
grave di cui soffre il nostro Paese rispetto ai partners CEE.
Mezzo privato e trasporto su strada si sono espansi oltre ogni ragionevole esigenza, aggravando molti altri problemi: da quelli della
congestione metropolitana, alla saturazione autostradale, ai problemi
dell’inquinamento.
Le risorse che attraverso la politica tariffaria, la politica fiscale e il
mancato concorso dei beneficiari dell’esistenza del servizio, non sono
andate al trasporto pubblico, o alle metropolitane, o alle ferrovie, anche
in ragione della scarsa qualità dello stesso trasporto pubblico, si sono riversate sul trasporto privato.
La collettività ha cioè dovuto spendere ugualmente un ingente mole di risorse, ma lo ha dovuto fare in modo distorto e più oneroso per
l’intera collettività.
Una ulteriore distorsione, che peraltro è desumibile soltanto dalla
lettura dei dati di dettaglio delle opere e delle forniture finanziarie, è
certamente rappresentata dalla erogazione a pioggia delle risorse finanziarie pubbliche.
Per comprendere appieno tale situazione occorre innanzitutto rilevare che si è sin qui proceduto attraverso piani di investimento di settore (ferroviario, ferrovie in concessione, trasporto pubblico locale, strade, autostrade, porti, aeroporti, idrovie, etc.) rinunciando ad una visione
integrata delle esigenze di potenziamento dell’offerta.
I piani di settore individuavano per forza di cose i semplici fabbisogni di investimento senza farsi carico della copertura finanziaria occorrente per dare a ciascuna opera o fornitura il completamento, o la
definizione di moduli autonomi per ottenere i ritorni attesi.
198
Spese in conto capitale per investimenti in infrastrutture e mezzi
(miliardi in lire 1990)
1980
2.148,16
1990
4.553,67
2) Ferrovie in concessione
211,96
320,05
51,00
3) Funivie e funicolari (*)
14,58
n.d.
--
4) Tranvie e metropolitane
45,59
371,08
713,95
4.289,75
11.254,03
162,35
6) Autolinee e filovie
extraurbane
378,89
436,06
15,09
7) Autolinee e filovie urbane
310,02
426,96
37,72
8) Autobus da rimessa e
privati
294,23
429,44
45,95
9) Autotrasporto privato
passeggeri
30.097,09
54.746,26
81,90
10) Autotrasporto merci
(c/proprio + c/terzi)
6.756,52
8.376,26
23,97
11) Oleodotti
39,27
26,91
-31,47
12) Navigazione interna
(infrastrutture)
29,75
1,02
-96,57
13) Navigazione interna
(mezzi)
48,67
34,73
-28,64
14) Navigazione aerea
(infrastrutture)
279,64
461,94
65,19
15) Navigazione aerea
(servizi)
914,87
520,50
-43,11
16) navigazione marittima
(infrastrutture)
615,65
631,81
2,62
17) Navigazione marittima
(servizi)
1.051,61
2.083,99
98,17
47.511,67
84.674,71
78,22
1) Ferrovie
5) Infrastrutture stradali
TOTALI
Variazioni %
111,98
(*) Il valore di funivie e funicolari, anno 1980, non è compreso nel totale.
Fonte: C.N.T.
199
SPESE IN CONTO CAPITALE PER INVESTIMENTI IN
INFRASTRUTTURE E MEZZI
(miliardi di lire 1990)
1) Ferrovie
∑ 1980 # 1990
49.233,00
Tasso medio annuo
8%
2) Ferrovie in concessione
1,797,94
4%
3) Funivie e funicolari (*)
998,02
29%
1.522,87
23%
78.136,42
10%
6) Autolinee e filovie extraurbane
3.875,25
1%
7) Autolinee e filovie urbane
3.738,76
3%
8) Autobus da rimessa e privati
4.469,70
4%
443.959,69
6%
77.764,43
2%
11) Oleodotti
230,97
-4%
12) Navigazione interna (infrastrutture)
367,26
-29%
13) Navigazione interna (mezzi)
319,23
-3%
14) Navigazione aerea (infrastrutture)
3.308,94
5%
15) Navigazione aerea (servizi)
7.590,44
-5%
4) Tranvie e metropolitane
5) Infrastrutture stradali
9) Autotrasporto privato passeggeri
10) Autotrasporto merci
(c/proprio + c/terzi)
16) Navigazione marittima (infrastrutture) 7.269,69
17) Navigazione marittima (servizi)
11.399,45
(*) Il valore di funivie e funicolari, anno 1990, non è determinato.
Fonte: C.N.T.
200
-7%
Naturalmente non sono mai stati resi disponibili tutti i finanziamenti e diventava necessario fare delle scelte che individuassero le
priorità da rispettare.
Si è preferito invece utilizzare le limitate risorse finanziarie disponibili per avviare, senza certezza di completamento, la maggior parte se
non tutte le opere e le forniture, provocando una grave riduzione del
rendimento economico atteso e dei risultati desiderabili.
Tale distribuzione a pioggia dei finanziamenti è fenomeno particolarmente controindicato nel settore delle infrastrutture di trasporto che
richiedono normalmente tempi molto lunghi di realizzazione.
Abbiamo già indicato la mancata individuazione delle priorità nei
piani di settore, ma vogliamo sottolineare altresì che non si è avuta sufficiente cura di finalizzare gli investimenti secondo appropriati piani di
recupero di produttività tecnica sia per l’aumento della potenzialità delle infrastrutture e dei mezzi, sia per un netto miglioramento del livello
di utilizzazione degli anzidetti fattori di produzione .
La mancanza di unitarietà nella pianificazione degli investimenti
aggrava normalmente gli squilibri già esistenti sia nelle dotazioni del
territorio che nell’attivazione deí singoli “modi” quando non si pervenga, addirittura, a sprechi rilevanti per duplicazioni e ridondanze.
Mancavano ancora tecniche adeguate di valutazione finanziaria ed
economica degli investimenti.
Un tentativo in questa direzione fu compiuto, in verità meritoriamente, con la istituzione e la gestione dei primi anni del FIO (FONDO INVESTIMENTI ED OCCUPAZIONE) attraverso la messa a punto di un apposito manuale di valutazione e con la fissazione del saggio di sconto.
Quella esperienza portava, in modo tecnico ed unitario, all’individuazione delle priorità da rispettare, identificando il punto di arresto annuale in relazione alle risorse finanziarie disponibili e richiedendo taluni requisiti essenziali come il ritorno economico dell’investimento e la
immediata cantierabilità dell’investimento stesso.
Ma una esperienza di questo tipo, tecnicamente valida, diminuiva
lo spazio riservato alla cosiddetta “mediazione” politica che è stata e resta la causa fondamentale degli investimenti finanziati solo parzialmente oppure a pioggia, e fu fatta terminare in modo burrascoso.
201
Se la fonte fondamentale di finanziamento per l’acquisto e l’esercizio dei mezzi restano i privati, la mano pubblica interviene nelle
aziende pubbliche ed in modo molto oneroso, in termini relativi, a causa del livello di inefficienza delle stesse imprese.
Per quanto riguarda invece le infrastrutture, la fonte fondamentale
resta lo Stato, con i suoi interventi sulle infrastrutture sia lineari che puntuali. L’intervento della finanza pubblica, peraltro, è in fase nettamente
regressiva e dovrebbe gradualmente essere eliminato per le spese di parte corrente con eccezione delle compensazioni dovute per obblighi di
servizio pubblico imposti per esigenze socio-economiche rilevanti.
Ma resta necessaria una continuità di intervento per l’assetto infrastrutturale per il quale, fermo restando l’impegno di finanziamento pubblico degli investimenti relativi, occorre definire concrete iniziative per
attivare il ricorso al risparmio privato ed allo stesso capitale di rischio.
Infatti, il settore dei trasporti in senso lato necessita notoriamente
in Italia di ampi investimenti per portare il livello di questa fondamentale infrastruttura di sviluppo economico al pari di quella degli altri
Paesi della CEE. Stime di larga massima effettuate indicano che l’infrastruttura di trasporto in Italia ha una adeguatezza di circa un terzo inferiore a quella media dei grandi Paesi sviluppati della Comunità Europea, con situazioni particolarmente carenti nel Mezzogiorno d’Italia.
Poiché l’infrastruttura di trasporto è strumentale per il conseguimento di fini di sviluppo economico, ne consegue che le carenze di questa rete si traducono in maggiori costi per le imprese. Si tratta di un problema
grave, poiché proprio a seguito della formazione del Mercato Unico a
partire dal 1993 la concorrenza è destinata ad accrescersi, mentre vi sono
nell’attuale fase difficoltà grandi e quasi insuperabili per adeguare l’infrastruttura di trasporto ricorrendo ai tradizionali strumenti di finanziamento, sostanzialmente centrati sul ricorso alle risorse pubbliche.
In effetti la situazione notoria di grande costrizione della finanza
pubblica attuale e in prospettiva fa sì che le risorse destinabili dallo Stato agli investimenti in conto capitale siano assai limitate e, comunque,
del tutto insufficienti rispetto alle esigenze che si prospettano.
Il problema che allora si presenta è se rinunciare ad effettuare i necessari interventi con gravi conseguenze sulla competitività aziendale o
202
se ricercare vie nuove di finanziamento diverse da quelle del tradizionale ricorso alle risorse pubbliche.
Si pone in questi termini il problema del modo di coinvolgere il risparmio privato nel finanziamento degli investimenti nel settore dei trasporti. Il risparmiatore privato è disponibile notoriamente ad investire solo
laddove vi siano interessanti prospettive di remuneratività per i capitali, con
rendimenti competitivi con gli altri disponibili sul mercato dei capitali.
Sorge, quindi, il problema della redditività degli impieghi nell’infrastruttura di trasporto e, quindi, automaticamente, il tema del prezzo
che è necessario far corrispondere dagli utenti.
Va precisato, al riguardo, che non è possibile fissare dei prezzi/tariffe
di utilizzo che siano la mera trasposizione dell’ammortamento pluriennale
degli investimenti effettuati; proprio perché si tratta di trasporti a fini economici, è implicito che vi sia una soglia massima di tariffe applicabili nei
confronti dell’utente nella specifica infrastruttura o modo di trasporto.
L’esperienza ha mostrato che la tariffa corrisposta dall’utente può
coprire parti anche importanti dell’investimento, ma raramente la totalità dell’investimento.
È, quindi, necessario che le risorse pubbliche vengano chiamate a
concorrere, sia pure in misura parziale, al finanziamento di queste infrastrutture. Ma il coinvolgimento del risparmio privato potrebbe far sì che
gli investimenti realizzabili divengano di entità enormemente più importante di quella attuabile con il solo ricorso alla finanza pubblica.
Esistono però altre possibili fonti di finanziamento a livello internazionale finora scarsamente utilizzate e sulle quali converrà soffermarsi brevemente. Un primo riferimento va fatto al Regolamento CEE
3359/90 per l’attuazione del programma di azione nel campo delle infrastrutture di trasporto. La Comunità ha avviato, a partire dal 1982,
una politica dei finanziamenti delle infrastrutture di trasporto con risorse specifiche di bilancio (linea 700).
Nel periodo 1982-92 è stato erogato un contributo di 702,7 ECU
per finanziare infrastrutture di trasporto a fronte di un volume totale di
investimenti di MM ECU (circa il 6,5%).
La tipologia d’intervento è la seguente:
203
TIPO
FINANZIAMENTI (M ECU)
- Progetti
• Contributo diretto
555,05
• Bonifico d’interesse
79,65
- Studi
68,00
----------
TOTALE
702,7
i finanziamenti della Comunità sono stati individuati sulla base delle proprietà indicate
all’art. 3 del citato Regolamento, che si possono sintetizzare nella seguente tabella:
PRIORITÀ
Tunnel sotto la Manica
TGV nord europeo3.500
TGV sud europeo --
COSTO
LINEA 700
(M ECU)
(M ECU)
700
36,7
139,7
--
Asse del Brennero1.800
50,9
Trasversale dei Pirenei
125
29
1,460
49,5
Servizi nella Penisola Iberica
Servizi nell’Irlanda
226
25,1
Relazioni scandinave
465
31,8
Servizi in Grecia
521
94,2
Trasporto combinato
950
53,2
500
53,6
82
8,2
- connessioni stradali
528
51,7
- studi
265
68
45
6,7
Altri:
- infrastrutture frontaliere
- vie navigabili
- diversi
------TOTALE
204
11.167
-------702,7
Per quello che riguarda i progetti finanziati dalla CEE all’Italia, si
tratta di progetti ferroviari riguardanti:
• progetto di linea alta velocità Torino-Milano-Venezia (TGV sud);
• varianti di tracciato asse del Brennero.
È all’O.d.G. del Consiglio Trasporti del 15 marzo 1993 la proposta
di modifica del Regolamento 3359/90 per il finanziamento delle infrastrutture per il periodo 1993-94.
Il recente vertice di Edimburgo del Consiglio dei Ministri CEE ha
posto le basi per azioni concertate in grado di promuovere la ripresa
economica in Europa.
In particolare le azioni da intraprendersi per ciascun Paese, come
indicato nella dichiarazione di Edimburgo, riguarderanno in via prioritaria gli interventi pubblici per lo sviluppo delle infrastrutture, in accordo al Trattato di Maastricht.
In questo contesto, il Consiglio sottolinea che l’efficacia delle
azioni di ciascuno Stato potrà essere migliorata attraverso un adeguato
sostegno finanziario della Comunità per gli investimenti nel settore
pubblico tra cui i trasporti, per un importo superiore ai 30 miliardi di
ECU nel medio periodo (1993-99).
Si tratta quindi di promuovere, in ambito CIPE, le opportune azioni che consentano di poter beneficiare delle iniziative comunitarie prospettate dal Consiglio e finalizzate ad assicurare la realizzazione dei
grandi progetti comunitari, tra i quali quelli riguardanti l’alta velocità
ed il combinato ferroviario.
La Commissione sta esaminando due argomenti fondamentali:
• le reti di trasporto nella situazione attuale;
• il finanziamento dei progetti finalizzati alla ripresa economica.
Considerando che le previsioni di bilancio (1993/99) della Comunità indicano un forte incremento (circa il 30% nel periodo indicato)
205
della disponibilità finanziaria da destinare alle azioni strutturali ed in
particolare ai Fondi FESR, di coesione ed altri, per un importo di circa
30 miliardi di ECU, si ritiene sia urgente avviare le iniziative da prendere in sede comunitaria, individuando i progetti infrastrutturali immediatamente “cantierabili”, da proporre ai finanziamenti CEE.
In termini concreti i progetti da proporre al finanziamento CEE
mediante fondi strutturali (FESR) potrebbero individuarsi in via prioritaria negli interventi sulla rete infrastrutturale del Mezzogiorno.
Tali progetti presentano i requisiti di immediata eseguibilità e una
specifica finalizzazione allo sviluppo di aree regionali in ritardo, attualmente esclusi dai contributi CEE riguardanti il fondo di coesione.
Le esperienze di programmazione nei trasporti maturate negli anni
‘70 e ‘80 hanno fatto emergere la fragilità delle ipotesi di intervento,
definite sulla base di una neutrale rilevazione delle richieste di finanziamento.
Non a caso le prime elaborazioni del Piano Generale dei Trasporti
hanno quantificato fabbisogni finanziari nell’ordine dei 300.000 miliardi.
Si trattava di rilevazioni avulse da ogni realtà attuativa e ciò induce ad una rilettura critica delle esperienze per rilevarne i caratteri di genericità, l’orientamento alle sole infrastrutture, la noncuranza per la redditività e per gli effetti gestionali. Si tratta ora di definire una strategia
più pragmatica che meglio si cali nella evoluzione intervenuta.
Un primo dato rilevante rimane indubbiamente la creazione del
mercato unico europeo nel quale emerge la concezione, non già di sola
zona a libero scambio, di un’area economica ad elevata integrazione.
Non è fuor di luogo paventare lo spostamento ancora più a Nord
del baricentro economico dell’Europa.
Sembra per ciò ancora più necessario fare chiarezza sui presumibili mutamenti strutturali che interverranno nella domanda di servizi di
trasporto, sia in termini quantitativi che, soprattutto, in termini qualitativi. In questo contesto si crea uno scenario entro il quale effetti rilevanti si avranno anche nel ruolo dei vari modi di trasporto pure con riferimento ad altre importanti novità sopravvenute nello scenario europeo
ed in quello nazionale.
206
La più attenta responsabilizzazione dei pianificatori rispetto ai limiti
di tolleranza che il territorio manifesta verso l’assetto infrastrutturale dei
trasporti porta a considerare come si stiano raggiungendo i limiti possibili
di aumento della dotazione delle infrastrutture. Il ciclo di espansione indiscriminato ed irrefrenabile dell’autotrasporto va esaurendosi anche per
questi motivi, ma soprattutto in dipendenza della progressiva accelerazione del ritmo di evoluzione della mobilità di cose e persone.
I processi di pianificazione quindi devono tener conto di questa
realtà radicalmente mutata, per cui le prospettive di assetto del sistema
dei trasporti appaiono sostanzialmente cambiate. Né possono ignorarsi
tutte le spinte, sempre più vertiginose, di internazionalizzazione dei fatti economici sia dal punto di vista dell’esercizio dell’impresa sia degli
effetti che scaturiranno dalla libertà di movimento dei capitali.
Siamo cioè in presenza di un sostanziale mutamento dei fattori dominanti, che rimettono in discussione anche la capacità di prevedere ed
ipotizzare pianificazioni attendibili di carattere poliennale.
Nel campo dei trasporti il dramma di questa contraddizione deriva
dai lunghi tempi tecnici di realizzazione delle opere e dai lunghissimi
tempi di utilizzazione delle infrastrutture, che consentono modesti aggiustamenti processuali in corso di realizzazione.
Ma non meno rilevante sarà l’effetto che deriverà dai sostanziali
mutamenti che vanno intervenendo per la politica degli investimenti.
Ci si interroga sui limiti e la convenienza di far concorrere il risparmio privato alle prospettive di nuovo assetto e di sviluppo del sistema dei trasporti nel nostro Paese e nella Comunità Economica Europea
e si viene vieppiù sospinti verso la esigenza di realizzare una accentuata
“finanziarizzazione” delle proprietà infrastrutturali nel sistema dei trasporti.
Si scopre, sempre di più, che gli enti proprietari (cioè la mano
pubblica nella sua accezione centrale o periferica) hanno disponibile un
immenso patrimonio che alletta ed attira il risparmio privato, proteso a
disinvestire nel campo delle attività economiche primarie e ad investire
nei servizi.
I problemi di politica economica che ne derivano sono complessi,
non soltanto sotto il profilo del corretto esercizio dei poteri, e quindi
207
delle sedi istituzionali del governo dell’economia, ma anche per quanto
attiene la rispondenza del sistema prioritario agli obiettivi di sviluppo.
In questa realtà, resa vieppiù complessa dalle urgenze di risanare
la finanza pubblica, si impongono scelte coraggiose che escano dagli
schemi usuali.
Si esalta cioè l’obiettivo di utilizzare al massimo le risorse già investite e disponibili e di rendere redditivo l’uso e l’impiego della proprietà nel mondo infrastrutturale dei trasporti.
Vi è una prospettiva che non può essere ignorata e rispetto alla
quale i problemi di produttività nella utilizzazione dei fattori coinvolti
nel processo produttivo dei servizi di trasporto, i problemi di utilizzazione del patrimonio e di coinvolgimento del risparmio privato, non
possono essere oltre disattesi.
Da queste considerazioni sembrano muovere gli operatori pubblici
dopo la costituzione del CIPET.
Il documento “Le linee guida di una nuova politica dei trasporti”,
diramato nel settembre 1992, è chiaramente innovativo soprattutto nella
individuazione degli obiettivi strategici che vale la pena di ricordare integralmente:
• attivare il fondo unico trasporti come solo strumento possibile per interrompere i meccanismi di crescita incontrollata della spesa pubblica nel
settore e attuare una gestione coordinata e mirata delle risorse disponibili;
• modificare le modalità di predisposizione dei piani settoriali di investimento, tenendo conto delle risorse effettivamente disponibili, della
necessità di predisporre piani funzionali a precisi obiettivi di servizi
di trasporto, che consentano di allocare le risorse sugli interventi effettivamente prioritari, della esigenza di favorire lo sviluppo della intermodalità con riguardo al problema del riequilibrio del nostro sistema di trasporto;
• creare modalità e condizioni di finanziamento dei progetti non più
basate unicamente sulle risorse pubbliche ma che - ove possibile possono essere attrattive di capitali privati;
208
• avviare un radicale processo di risanamento delle gestioni, che attraverso il miglioramento della qualità di servizi ed un efficiente impiego dei fattori di produzione consenta di pervenire ad un più equilibrato rapporto costi/ricavi nelle aziende di trasporto;
• definire risposte moderne e funzionali ai problemi occupazionali che
una efficace politica di risanamento del settore potrà generare;
• formulare un programma “sicurezza ed ambiente”, finalizzato a internalizzare questi due “fattori esterni” nei processi di formazione e
valutazione delle politiche di intervento e di scelta degli investimenti;
• affrontare il problema della congestione e dell’inquinamento urbano
in maniera sistematica, sostituendo al metodo dell’emergenza quello
della strategia di lungo periodo, articolata per risultati parziali da conseguire successivamente nel tempo;
• rafforzare la nostra presenza tecnica in sede comunitaria, in modo da
contribuire, in maniera tangibile, alla formazione delle politiche di
trasporto comunitarie;
• riorganizzare il settore della ricerca nei trasporti, attraverso la creazione di un Centro Nazionale di Ricerca nei Trasporti, sul modello
degli altri paesi europei, in modo da dare stabilità e finalizzazione alla
nostra debole ricerca di settore.
È ora necessario affrontare le attività progettuali per un Piano di
attuazione che manifesti coerenza con questi obiettivi.
Le valutazioni riguarderanno dunque anche i fatti gestionali ed un
sostanziale progetto di recupero di produttività attraverso l’ottimizzazione delle risorse già investite come fattori di produzione.
Ma l’attuazione della programmazione, attraverso la pianificazione deve muoversi, nel breve-medio periodo, soltanto nella logica delle
risorse finanziarie certamente disponibili che vanno tutte destinate a
209
opere e forniture scelte secondo rigorose priorità ed a totale copertura
finanziaria.
Dobbiamo però approfondire meglio il problema della definizione
delle priorità affinché essa sia sottratta a valutazioni soggettive che finiscono per penalizzare il rendimento degli investimenti e per determinare la distribuzione a pioggia.
I criteri devono quindi assicurare il massimo di oggettività delle
valutazioni sia con riferimento ai rendimenti interni ad ogni singolo
progetto che alle esternalità verso il sistema dei trasporti e verso il sistema economico.
Il manuale di valutazione degli investimenti, a suo tempo definito
per il FIO può essere un buon punto di partenza per le analisi da sviluppare circa i parametri da utilizzare per la scelta delle priorità. Una cura
particolare va dedicata alla fissazione del saggio di sconto tenendo conto che nel comparto delle infrastrutture, le utilità sono pressoché infinite
nel tempo e la realizzazione delle opere richiede tempi lunghi.
Non appare possibile però fermare l’analisi alla sola individuazione del VAN perché bisogna spingere oltre l’analisi per definire i parametri da utilizzare. Non si tratta, ovviamente, di fissare i valori assoluti
di ciascuno di essi ma, soprattutto di stabilirne il peso sul punteggio
complessivo.
Sia pure in modo non esaustivo vale la pena di indicare le variabili
fondamentali da valutare con appositi parametri.
1) LA PRODUTTIVITÀ - Le opere di aumento di potenzialità delle infrastrutture e dei mezzi esistenti, dovranno essere considerate in correlazione ai coefficienti di utilizzazione della dotazione esistente e
degli effetti che gli interventi proposti determineranno sulla produttività tecnica.
2) L’AMBIENTE - La graduazione del parametro sarà in diretta correlazione alla minimizzazione di impatto ambientale delle opere proposte ed anche in funzione della loro capacità di difesa dell’ambiente
anche in termini di inquinamento acustico ed atmosferico.
3) LA SICUREZZA - Gli interventi dovranno essere inoltre valutati per
210
le loro prerogative di massimizzare il livello di sicurezza sia per le
opere che per i mezzi con riferimento ai fatti di circolazione.
4) L’OCCUPAZIONE - Il parametro di valutazione di tale variabile deve essere frutto di una vera matrice sociale per misurare gli effetti
sulla occupazione diretta e indiretta.
5) VALORE AGGIUNTO - Con riferimento alla preminente importanza
dei processi di formazione del PIL, va misurata l’accelerazione che
andrà a determinarsi in termini di valore aggiunto da definire al costo dei fattori.
Peraltro quando si tratta di interventi che coinvolgono imprese
pubbliche, diventa fondamentale il riferimento agli effetti in termini gestionali valutando per il conto economico sia gli effetti sul MOL (Margine Operativo Lordo) che sul MON (Margine Operativo Netto) tenuto
conto cioè degli ammortamenti dell’opera o fornitura.
Le considerazioni che abbiamo sin qui formulato si riferiscono
all’esercizio della funzione pubblica di programmazione economica dei
trasporti, ma si rende necessaria una svolta più radicale che crea una nuova realtà sulla quale gli organi di programmazione mentre pianificano gli
interventi della finanza pubblica, mettano a punto una serie di misure di
indirizzo di politica economica guidata capace di suscitare l’interesse dei
privati per alimentare la politica degli investimenti soprattutto attraverso
un più esteso ricorso all’istituto della concessione ed al contestuale utilizzo del meccanismo tariffario per il recupero economico dell’investimento.
La politica delle risorse deve creare cioè un corredo di misure tecniche, logistiche, organizzative e giuridiche che, attraverso meccanismi
di incentivi e di convenienza, attiri il capitale di rischio alla realizzazione di investimenti nei trasporti.
La novità che andiamo proponendo è quella di creare le condizioni
perché tutte le attività di trasporto siano considerate aree di business.
Del resto è noto che la presenza dei privati è massiccia nell’autotrasporto merci, nell’aviazione leggera ed aviazione generale, nel trasporto
marittimo e di cabotaggio, nell’autotrasporto collettivo dei passeggeri.
211
Gli operatori privati però, mentre hanno posizione dominante nella
costruzione dei mezzi di trasporto, sono rimasti sempre lontani dalla costruzione delle infrastrutture sia per un presupposto culturale per il quale la
strada, la ferrovia, il molo, la pista ed il canale navigabile devono essere resi disponibili con interventi pubblici, sia perché non hanno rilevato, in questo segmento, i presupposti di convenienza per l’esercizio dell’impresa.
La programmazione per risorse, sia pure intesa come esercizio della funzione pubblica, deve quindi prendere in esame non soltanto quelle
pubbliche da utilizzare, ma anche quelle private da attivare attraverso
misure che, essendo rivolte al mercato e riconoscendo ampiamente il ricorso alla tariffazione, creino appunto le condizioni del business che
destino la migliore attenzione del capitale di rischio.
Prendiamo ad esempio la programmata realizzazione dell’attraversamento stabile dello Stretto di Messina per il quale, pur nei ritardi normativi ed attuativi, si è già registrata la disponibilità di gruppi di finanziatori stranieri con la garanzia del recupero dei capitali investiti attraverso il ricorso ai pedaggi che oltre all’investimento da recuperare con
adeguata remunerazione, devono assicurare gli interventi di manutenzione, l’esercizio e la gestione dell’opera.
In termini diversi si può considerare avviata la sperimentazione
anche nel comparto del trasporto ferroviario attraverso i processi avviati
per la realizzazione del sistema Alta Velocità con un marcato coinvolgimento del capitale di rischio.
Nel comparto stradale diventa più difficile immaginare il totale
coinvolgimento del capitale privato se non con il ricorso all’istituto della concessione con la stessa formula utilizzata per la realizzazione del
sistema autostradale.
Crediamo peraltro utile dare un ulteriore contributo alla prospettiva di coinvolgimento del capitale di rischio, facendo riferimento ad
esperienze di altri Paesi.
Va premesso che gli investimenti in progetti infrastrutturali hanno
caratteristiche del tutto diverse rispetto a quello su progetti industriali
sia sotto il profilo della loro redditività che sotto quello dell’andamento
del cash-flow. Difatti i progetti infrastrutturali hanno una durata ben
maggiore, comportano stanziamenti molto massicci anche se hanno mi212
nori costi di esercizio ma sono maggiormente vulnerabili dal punto di
vista del rischio, tenuto anche conto dell’orizzonte temporale molto più
lungo per il rientro del capitale investito.
Citeremo due esempi significativi di progetti infrastrutturali che
hanno coinvolto ingenti capitali privati e cioè il tunnel del Monte Bianco ed il progetto Alta Velocità ferroviaria francese (TGV). Tralasciando
una descrizione dettagliata, ricorderemo che il progetto Monte Bianco
si è liberato dall’indebitamento dopo 16 anni (fu aperto nel 1966) ed ha
assicurato un costante flusso di reddito doppio della quota originale degli azionisti. In sostanza, i proventi sono stati bassi per i primi dieci anni ma in seguito hanno fatto registrare un drastico incremento in misura
superiore al 100% all’anno e questo livello di reddito dovrebbe continuare sino al 2035.
Per quanto riguarda il TGV Parigi-Lione, l’andamento registrato
fa prevedere un rapido recupero del capitale investito entro il 1994-95.
Una formula che così positivamente sperimentata ha determinato il varo degli altri progetti di collegamenti ferroviari ad Alta Velocità.
Varrebbe anche la pena di approfondire la possibilità di intraprendere iniziative come quella della Port Authority di New York e del New
Jersey che raccoglie capitali emettendo obbligazioni esenti da tasse e
imposte, contrae prestiti garantiti dalle sue entrate e trae il suo reddito
da pedaggi, diritti e locazioni. Le parti finanziariamente forti del suo
portafoglio sono i tre aeroporti (tra i quali il JFK), i ponti e i tunnel realizzati e gestiti.
Un’altra formula può essere il ricorso alle Euro-share, che possono
essere azioni pure o una combinazione azioni-indebitamento e che offrono incentivi al settore privato sotto forma di benefici fiscali.
Le indicazioni che si danno hanno peraltro un mero valore indicativo poiché la individuazione di misure tecniche, logistiche, organizzative e giuridiche deve trovare approfondimento nelle sedi istituzionali.
A tale proposito è bene aggiungere che va sviluppata una analisi
più approfondita per una più puntuale identificazione dei soggetti decisori e di quelli di attuazione degli investimenti che vengono definiti sia
a livello centrale che a livello periferico.
Soggetti che devono essere dotati di strumenti adeguati e, primo
213
fra tutti, di un fondo unico per i trasporti nel quale fare conferire tutti i
finanziamenti disponibili per gli investimenti.
Ma diventa anche importante, per dare celere attuazione agli investimenti deliberati, realizzare al più presto nel nostro Paese una nuova
disciplina trasparente nel campo degli appalti secondo le indicazioni già
espresse dall’osservatorio socio-economico della criminalità del CNEL.
Si tratta di realizzare la distinzione netta tra funzione di indirizzo politico e responsabilità amministrativa, definendo contestualmente la responsabilità dell’impresa nel quadro della necessaria concorrenzialità
nazionale ed internazionale.
Una chiarezza e trasparenza devono scaturire soprattutto dalla indispensabile evoluzione legislativa e dalla necessità di dare certezza alla domanda pubblica.
214
INTERVENTI
ARNALDO CHISARI, esperto
La brillantezza di Sante Bianchini libera, sul piano tecnico, dalle
puntualizzazioni che possono integrare la sua relazione in modo notevole. Cercherò di dare alcune indicazioni avvertendo che il gruppo di
lavoro, costituito dal Ministero dei Trasporti e dal CNEL per la organizzazione di questi seminari, ha ritenuto nella relazione che vi è stata distribuita, di segmentare in qualche misura il problema sul quale occorreva intrattenervi.
Questo ha risposto ad una logica, dettata soprattutto dalle esperienze, cioè quando si parla dei processi di programmazione a volte si
rischia di soffermarsi sugli aspetti di pianificazione, quando si parla di
programmazione e di pianificazione si sorvola su aspetti che invece
vanno approfonditi che si chiamano: la individuazione dei fabbisogni
finanziari; la spesa che si sostiene nel settore; gli investimenti che occorre realizzare; i finanziamenti e soprattutto le fonti di finanziamento.
Noi ci auguriamo che questa segmentazione che è stata operata
nella relazione, sulla quale ovviamente vi soffermerete dopo il seminario per trarne un eventuale contributo al vostro lavoro, aiuti a bene individuare quali sono le reali cause delle distorsioni che nell’intero comparto si vanno rilevando.
Una prima notazione di carattere tecnico, che riguarda le esperienze di questi decenni, attiene alla individuazione dei fabbisogni finanzia215
ri che vengono indicati nel momento in cui si formulano proposte di intervento alle autorità o agli organi che presiedono alla programmazione
e alla pianificazione degli investimenti.
La distorsione fondamentale è che, è stato sempre ripetuto, ancora
ieri al convegno di NOMISMA a Bologna, si dà scarsa attenzione ai
problemi della evoluzione della tecnologia in questo comparto e alle
possibilità che essa offre. Quando parliamo di infrastrutture noi abbiamo davanti un concetto di potenzialità, del resto è un concetto che vale
anche per gli altri fattori di produzione che intervengono nel processo
produttivo dei servizi di trasporto, quindi vale anche e soprattutto per i
mezzi; parliamo di una potenzialità statica, cioè in quanto la strada, il
binario, la pista aeroportuale, la panchina, il molo esistono, hanno una
capacità di produrre servizi di trasporto ad un certo livello.
Vi è poi un concetto di potenzialità dinamica per il quale la infrastruttura o il mezzo in quanto sono utilizzati, determinano un livello di
capacità produttiva alquanto più basso rispetto a quella che abbiamo individuato come potenzialità statica.
È evidente che se si determinano le esigenze di investimento e i
conseguenti fabbisogni finanziari, dando per scontato che i livelli di utilizzazione della potenzialità sono quelli ottimali, evidentemente si incorre in una distorsione inammissibile.
I dati che a titolo esemplificativo abbiamo indicato nella relazione,
che troverete in modo molto più analitico nelle pubblicazioni curate dal
Ministero dei Trasporti, dalla direzione della programmazione, (in particolare il Conto Nazionale Trasporti, la radiografia delle Ferrovie dello
Stato, delle ferrovie in concessione, del trasporto pubblico locale), dimostrano che siamo in una condizione di disutilizzazione dei fattori di
produzione inammissibile, sia sotto il profilo delle infrastrutture che dei
mezzi di esercizio.
Ne abbiamo riportati alcuni nella relazione, per esempio quando il
coefficiente di utilizzazione delle carrozze nelle Ferrovie dello Stato,
pure in presenza di una massiccia politica di investimento, nelle infrastrutture e nei mezzi che nel decennio si è realizzato, come i dati dimostrano, si sono deteriorati, sono peggiorati. Ciò dimostra che vi è un
ampio spazio di intervento per migliorare la utilizzazione.
216
Quando vi sono queste sacche di disutilizzazione, si determinano
in modo distorto i fabbisogni finanziari e le esigenze di intervento; così,
per fare un esempio se il ciclo del carro peggiora, come viene dimostrato, cioè, come sapete il ciclo del carro ferroviario è il tempo intercorrente fra una operazione di carico e quella successiva in termini di media statistica, evidentemente viene fuori l’esigenza di un parco maggiormente dotato e si costruiscono carri, carrozze, nel caso dei passeggeri, quando quelli esistenti, se più accortamente utilizzati attraverso
l’intervento nel modello organizzativo, o il ricorso a tecnologie avanzate, consentirebbe di avere risultati migliori e non onerosi anziché ricorrere a nuovi investimenti.
Questa distorsione di definire la domanda di investimento agli organi o alle autorità che l’investimento devono assicurare, senza farsi carico di definire il rapporto fra utilizzazione e potenzialità, è una delle
distorsioni di fondo.
Questa domanda di finanziamento e di investimento ignora, altresì, quello che è l’andamento - un altro dato che abbiamo rilevato nella
nostra segmentazione - della spesa dei trasporti.
Quando gli utilizzatori del conto nazionale prendono in mano il documento, lo leggono normalmente, purtroppo in una logica alquanto strana; il
primo dato che si va a leggere è quello della spesa complessiva, il primo
raffronto che si va ad istituire è quello con il PIL, anche se abbiamo predicato per decenni che è un raffronto non istituibile perché i criteri di formazione del conto nazionale dei trasporti, sono ben diversi dai criteri, dalla
metodologia SEC che presiede alla formazione dei conti della nazione.
Cioè, le spese dei trasporti, delle autovetture private, per fare un
esempio, secondo la contabilità nazionale vanno nei consumi delle famiglie, quindi non contribuiscono alla formazione del valore aggiunto
che non ha nulla a che vedere con la formazione del PIL. In questo
equivoco si incorre spesso.
Ma l’andamento della spesa dei trasporti per il pianificatore, dovrebbe essere uno dei parametri fondamentali che deve pilotare le scelte
o le proposte da formulare agli organi decisori che poi sono quelli, per
usare un eufemismo, che ricorrono alla mediazione per trarre gli orientamenti definitivi.
217
Uno degli aspetti fondamentali sui quali invece occorrerebbe soffermarsi, è quello del valore aggiunto, cioè dell’accrescimento di ricchezza che il settore dei trasporti riesce a determinare. Qui io divento
un po’ meno pessimista se istituisco dei confronti con gli altri Paesi,
poiché appare essere il 3,8% in Francia, del 3,3% in Germania, del 4%
nel Regno Unito e del 4,5% in Italia, quindi c’è un apporto, dal confronto con gli altri Paesi che ci deve rendere meno pessimisti.
Ugualmente è interessante soffermarsi su un altro dato, cioè le
spese complessive dei trasporti, guardando agli altri Paesi rispetto a
quelli dell’intero sistema economico: in Francia rappresentano il 5,4%,
in Germania l’8,6%, nel Regno Unito il 4%, in Italia il 10,3% e ciò vuol
dire che, nel nostro Paese, i trasporti non sono ignorati e si destinano a
questo comparto risorse sempre rilevanti.
È stato già detto, del resto, soffermandosi sulle tabelle che abbiamo
inserito nella relazione, qual è stato l’andamento di questa spese; voglio
sottolineare un solo dato, perché io preferisco sempre più ragionare su
numeri indici che non sui valori, perché i numeri indici sono quelli che
fanno leggere meglio il trend, l’andamento dei fenomeni economici osservati. L’incidenza della spesa della mano pubblica per i trasporti rispetto alla spesa pubblica complessiva, fa constatare che, passiamo
dall’8,85% del 1982 al 7,29% del 1990; c’è una tendenza regressiva nella
spesa pubblica dei trasporti rispetto al complesso della spesa pubblica.
Seguendo questo itinerario logico affrontiamo quindi il discorso
degli investimenti e Bianchini ha già detto come nelle tabelle pubblicate ci siano riflessioni interessanti da fare.
Ma vorrei aggiungere un’altra cosa che statisticamente può essere
molto più significativa, che è in riferimento al tasso annuo medio, per
dare un migliore equilibrio al giudizio che formuliamo sull’andamento
della spesa in conto capitale degli investimenti nei trasporti.
Per le ferrovie il tasso annuo medio nel decennio, o meglio negli
undici anni dall’80 al ‘90 è dell’8%; nelle infrastrutture stradali è di più
ma è solo il 10%; voglio dire che non c’è questo enorme divario che
potrebbe apparire nella politica degli investimenti. Nelle infrastrutture
del trasporto aereo, il tasso annuo medio di incremento, sotto il profilo
infrastrutturale appare interessante: siamo a livello del 5%.
218
Questo dato del tasso annuo medio è uno dei parametri più significativi quando si vuole interpretare un fenomeno economico in termini
obiettivi.
Secondo questa procedura che si è seguita per pervenire alla individuazione dei fabbisogni finanziari, l’autorità che deve decidere si trova sul tavolo una somma infinita di richieste ed è nato in questi decenni
quel sistema distorto e inammissibile dei finanziamenti a pioggia. Siccome i bisogni sono X, i soldi non ci sono, allora si dà qualcosa ad
ognuno e si finisce per avviare opere che poi nessuno sa bene come potranno essere completate. Questa è un’altra delle distorsioni fondamentali che occorre combattere.
Altro aspetto negativo è che difficilmente i piani di investimento o
la programmazione degli interventi o la individuazione dei fabbisogni
finanziari, sono finalizzati a piani di recupero di produttività. Sono tutte
le analisi che sono state sviluppate e sia la commissione che siede al
Ministero del Tesoro e controlla la spesa pubblica, che gli organismi
economici più attenti, ormai lo hanno dimostrato in modo molto ampio,
che bisognerebbe che nel settore dei trasporti ci fosse una vasta possibilità di recupero di produttività. Badate bene, quando parliamo di produttività intendiamo sia la produttività tecnica nella utilizzazione dei
singoli fattori di produzione, sia la produttività economica nella utilizzazione dei fattori medesimi.
Se questo spazio c’è, qualunque investimento come priorità tecnica assoluta, dovrebbe essere finalizzato al recupero di produttività tecnica ed economica delle risorse già investite nel settore o nei vari sub
settori dei trasporti.
Ma, per quanto riguarda le fonti di finanziamento, un altro guaio al
quale occorrerebbe finalmente mettere riparo nel nostro Paese, è quello
dello scarso utilizzo dei finanziamenti della CEE, che per quanto ci riguarda dobbiamo accusare anche nel settore dei trasporti. Non a caso
nel documento che vi abbiamo distribuito ci soffermiamo analiticamente su queste cose e mi limito a sottolineare che dopo la dichiarazione di
Edimburgo, per quanto riguarda anche il settore delle infrastrutture, c’è
una vasta possibilità di intervento essendo disponibile qualcosa come
30 miliardi di ECU e vale la pena di riflettere, se avete presenti le cifre
219
che pure in relazione riportiamo, sulla cosiddetta linea 700 di Bruxelles,
abbiamo utilizzato in termini percentuali in misura irrilevante per quanto riguarda le infrastrutture dei trasporti.
C’è l’esigenza di una nuova tecnica di programmazione, ed arriverò quasi subito al tema di fondo, alla programmazione per risorse. Ma
bisogna dare atto che di queste esigenze che sono maturate nei decenni,
si è già reso interprete il CIPET nel suo documento che riportiamo integralmente nella relazione che riguarda le linee guida per l’aggiornamento del piano generale dei trasporti. Non ve le leggo, le avete in relazione. Sono indicazioni che devono portare ad alcune conclusioni.
La prima riflessione riguarda la programmazione per risorse. Chi
vi parla è stato non protagonista, ma vittima di tentativi di programmazione nei trasporti in questo paese. Può avere un significato, si tratta di
individuare correttamente cosa vogliamo intendere per programmare
per risorse, se vogliamo usare un luogo comune diciamo che da oggi in
poi nel programmare non si prevederà il finanziamento di un’opera se
non è disponibile il finanziamento per cominciarla e per completarla,
ponendo rimedio anche a tutte le distorsioni che finora si sono registrate, sia dal punto di vista della progettazione che ai ripetuti interventi di
variante che nella progettazione intervengono, attraverso il meccanismo
delle chiavi in mano e attraverso l’acquisizione dei tempi certi di esecuzione.
E qui scatta l’altro meccanismo, che gli investimenti nelle infrastrutture dei trasporti hanno caratteristiche del tutto peculiari, sia perché
da un lato i tempi di realizzazione sono molto lunghi e poi vedremo
quali effetti questi hanno nel tentativo che adombriamo di attirare il capitale di rischio, anche nel finanziamento delle infrastrutture di trasporto; sia sotto il profilo della vita lunghissima delle infrastrutture dei trasporti una volta che vengono realizzate.
Queste peculiarità nel definire gli investimenti non vanno ignorate.
Ma in tutti i processi di pianificazione alcuni tentativi furono fatti. Vale
la pena di sottolineare che quando si lavorò, al Ministero del Bilancio,
per la redazione del manuale di valutazione degli investimenti, abbiamo
dovuto operare secondo una serie di tecniche che importavamo in Italia
e secondo il know-how che gli operatori del settore avevano acquisito,
220
lavorando alla Banca Mondiale degli Investimenti, cioe in un organismo che era stato preposto a soccorrere i Paesi in via di sviluppo; quella
fu la prima difficoltà che incontrammo nella definizione dei vari parametri da utilizzare.
Sta di fatto che oggi non è più pensabile, a parte il fatto che ovviamente, siccome il manuale di valutazione del FIO significava comprimere notevolmente lo spazio di mediazione politica perché si perveniva
a valutazioni obiettive per la priorità nella decisione degli investimenti,
il FIO dopo poco meno di due anni è sparito dalla circolazione.
Comunque in quel lavoro noi abbiamo operato con una certa logica, anche se oggi vanno riviste molte cose, cioè non è più pensabile
che la priorità degli investimenti sia determinata per esempio dalla attualizzazione che va compiuta. Abbiamo visto che ci vogliono tempi
lunghi di realizzazione, quindi il tempo in cui cominciano i ritorni finanziari è molto lontano, allora il concetto della attualizzazione funziona nella misura in cui il saggio di sconto sociale, è fissato ad un livello
basso.
Già quando lavoravamo al FIO abbiamo dovuto condurre una
grossa battaglia per ottenere che il saggio di sconto sociale che si voleva fissare al 12% fosse calato all’8%. Anche noi ci comportammo in
modo non corretto dal punto di vista tecnico perché, con la stessa scarsità di motivazioni di chi sosteneva il 12% perché sapevamo che con
l’8% avremmo avuto più quattrini per finanziare le infrastrutture del
trasporto.
Ma non è un sistema, come non è più un sistema tenere solo d’occhio il saggio di rendimento economico o il saggio di rendimento interno al singolo progetto; questo è dimostrato dall’esperienza. Ieri l’amico
Sciarrone al convegno di NOMISMA faceva un esempio illuminante
sotto il profilo delle esperienze, di come si perviene a fissare (faceva
l’esempio del passante di Torino) un determinato saggio di rendimento
che poi per l’allungamento enorme dei tempi di realizzazione ha fatto
saltare tutte le ipotesi previsionali che erano state formulate in quella
sede.
Certo, questi meccanismi vanno corretti, ma noi non ci sottraiamo
a tentare di individuare come vanno corretti, ecco perché trovate una
221
pura e semplice elencazione alla pag. 23 della relazione, su quelle che
sono solo esternalità. Oggi si dice: occorre internalizzare le esternalità,
a volte noi ci divertiamo ad utilizzare le parole, sta di fatto che un progetto che riguarda un’opera ha una sua precisa configurazione caratteristica e le analisi, ovviamente non più costi-benefici, ma multicriteriali
soprattutto se vorremo utilizzare i parametri che suggeriamo, riguardano il progetto, attorno e fuori il progetto vi sono delle esternalità e su
queste noi ci soffermiamo proponendo che si lavori - naturalmente il
nostro invito va al segretariato del CIPET che è preposto a queste cose per individuare quali siano i parametri.
Primo: intanto io utilizzerei anche il parametro per stabilire l’ammissibilità al finanziamento del progetto, che se non è finalizzato al
recupero di produttività lo escluderei addirittura dalla ipotesi.
Perché dico questo? Badate, non esiste nulla, almeno nei trasporti,
che nasca nel vuoto, nel non esistente, tutte le opere che si finanziano
vanno ad inserirsi in una logica di sistema, quindi il primo requisito è
quello che la nuova opera, la nuova fornitura deve assicurare un recupero di produttività dell’esistente.
L’altro parametro deve riguardare l’ambiente. Io ho molta rispettosa attenzione verso le tecniche del VIA (valutazioni di impatto ambientale), ma mi preoccupo in chiave economica anche dei riflessi in termini di costi per la collettività, di cosa possa significare non rispettare le
esigenze dell’ambiente. Anche questo parametro per valutare come l’investimento proposto si inserisce dal punto di vista economico nella situazione ambientale deve essere utilizzato. Un altro parametro deve riguardare la sicurezza; uno degli esempi classici è quello del grosso incidente stradale che può determinare effetti devastanti e non solo sull’ambiente, pensate ad un grosso trasporto su gomma di carburanti e gli effetti dannosi che ne possono scaturire. Ogni opera deve quindi assicurare il raggiungimento di maggiore livello di sicurezza.
Un altro parametro deve riguardare l’occupazione, ricordo che ai
tempi del FIO abbiamo anche studiato la possibilità di mettere a punto
una cosiddetta matrice sociale, ma non vi è dubbio che uno dei parametri, interno al progetto ed esterno al progetto, è quello di valutare gli effetti sull’occupazione.
222
Non ultimo, sarebbe finalmente ora che, nel mettere a punto le
nuove tecniche di programmazione degli investimenti, siano valutati i
riflessi, in termini di valore aggiunto. Cioè come e se la realizzazione di
un’opera può determinare un miglioramento nel valore aggiunto che i
trasporti possono determinare.
Mi premeva sottolineare ancora altri aspetti, nella logica delle
nuove tecniche di pianificazione che andiamo delineando e che abbiamo chiamato programmazione per risorse, programmare soltanto in
funzione delle risorse disponibili. Poiché, evidentemente, essendo le risorse pubbliche sempre più limitate, occorre attivare meccanismi capaci
di attirare non solo il risparmio privato, in termini di destinazione o di
presenza in borsa attraverso l’emissione di azioni quotate, ma del capitale di rischio.
Sempre a NOMISMA a Bologna il professor Scandizzo dava delle
indicazioni per me molto interessanti, su quello che è il nesso fra il progetto e l’impresa e formulava due ipotesi, di un progetto che nasce in
presenza di imprese che già esistono, o della costituzione di imprese attorno ad un progetto. Se voi riflettete, nel campo dei trasporti la costituzione della società TAV, per la realizzazione del sistema di velocità, è il
caso classico della creazione di un’impresa attorno ad un progetto, cioè
attorno al progetto Alta Velocità.
È evidente che faccio questo discorso per la TAV in presenza di
quanti vanno allegramente affermando per esempio, che essendo ormai
le Ferrovie una SpA non si capisce perché debba esserci anche la TAV
che è una SpA. Questa è tutta una logica fuori dal mondo perché la
TAV è proprio il classico esempio di una società che nasce attorno ad
un progetto.
C’è l’esigenza di coinvolgimento del capitale privato, non a caso
abbiamo aggiunto alcune riflessioni nella relazione, la prima è quella di
far riferimento ad alcuni esempi di intervento massiccio del capitale
privato, nelle infrastrutture; può sembrare strano perché gli investimenti
in progetti infrastrutturali hanno caratteristiche molto diverse dai progetti industriali e li hanno in termini diversi sia sotto il profilo della redditività, (abbiamo già visto che gli investimenti richiedono tempi molto
lunghi e ritorni molto lontani nel tempo) anche dal punto di vista del
223
cash flow, perché in attesa che si comincino a pagare i pedaggi, per fare
un esempio, ci sono grossi problemi di questo tipo.
Malgrado questo, ci sono state alcune esperienze interessanti, che
vi citiamo, come quella del traforo del Monte Bianco e del TGV in
Francia. Il traforo del Monte Bianco si è liberato dell’indebitamento dopo sedici anni, fu aperto nel l9ó6, ed ha assicurato un costante flusso di
reddito doppio della quota originaria degli azionisti.
In sostanza i proventi sono stati bassi per i primi dieci anni, ma in
seguito hanno fatto registrare un drastico incremento in misura superiore al 100% l’anno e questo livello di reddito dovrebbe continuare fino
al 2035. Un altro esempio classico è quello dell’Alta Velocità in Francia, per il quale si prevede un recupero del capitale investito sulla prima
tratta, il TGV, la Parigi-Lione, entro il 1994-95. Quindi, in questo campo esiste questa possibilità e allora noi siamo portati ad affermare che la
programmazione per risorse, sia pure intesa come esercizio della funzione pubblica, deve prendere in esame non soltanto le risorse pubbliche disponibili da utilizzare, ma anche quelle private da attivare, attraverso misure che, essendo rivolte al mercato e riconoscendo ampiamente il ricorso alla tariffazione, creino le condizioni di un’area di business
per attirare il capitale di rischio.
224
MARIO COLLEVECCHIO, Direttore Generale POC Ministero dei Trasporti
L’apporto mio personale e della Direzione Generale, al seminario
di oggi è mirato soprattutto ad affrontare in termini molto specifici un
tema che presenta ancora degli aspetti fortemente incerti in ordine alla
sua soluzione e all’attivazione del Fondo Unico del CIPET al n. 186
del 1991. A questo proposito abbiamo preparato, accanto a questa comunicazione, una prima analisi approfondita degli stanziamenti di spesa presenti nel bilancio dello Stato che interessano senz’altro questo
problema.
Se, come emerge anche in questo seminario, siamo d’accordo, o
almeno c’è un largo consenso sulla esigenza di abbandonare la programmazione che appartiene agli anni Sessanta del “libro dei sogni”
per cercare di inserire sistemi e meccanismi di programmazione operativa che mirino a collegare in maniera molto stretta l’individuazione
degli obiettivi alle risorse finanziarie disponibili per realizzare gli
obiettivi medesimi, se questo è vero è necessario allora approfondire
molto nell’ambito della pubblica amministrazione italiana, la possibilità di attivare poi in concreto queste risorse, sia sotto il profilo quantitativo, che sotto il profilo procedurale, sia in ordine ai tempi perché una
programmazione per progetti, una programmazione per risorse, considera il fattore tempo come fattore critico, quindi è necessario correlare
questo insieme.
Partiamo da una considerazione di base, che a distanza di due anni
il Fondo Unico per il finanziamento delle attività di programmazione
225
nel campo dei trasporti non è attivato, a mio parere, perché essendo
orientato a razionalizzare le decisioni di spesa nel campo degli investimenti, sicuramente subisce un forte impatto. Innanzitutto con un sistema di decisioni che va su un’altra linea, un sistema di decisioni dettato
dall’emergenza e dalla frammentazione degli interventi in questo settore. Ma dall’altro lato si scontra anche con una barriera molto forte di
rigorosi meccanismi di spesa pubblica che sono disciplinati nel nostro
Paese ancora da una legislazione di contabilità arcaica fortemente superata, e che vede soprattutto nel processo di formazione del bilancio,
quello che scaturisce dalle riforme più recenti in materia di contabilità
pubblica, la riforma del ‘78 e la riforma dell’88, nel Ministero del Tesoro il protagonista principale ma vede anche una serie di attori che
mirano a mantenere il loro ruolo in questo processo così complesso e
delicato.
In realtà la norma appare ancora disattesa, mi riferisco all’art. 2
terzo comma della legge istitutiva del CIPET. Dal 1992 il Ministero
del Bilancio e della Programmazione Economica avrebbe dovuto allegare al proprio stato di previsione una tabella riassuntiva di tutti gli
stanziamenti attinenti al settore del trasporto e della viabilità, sia di
parte corrente (titolo primo), sia spese di investimento (titolo secondo
del bilancio).
Questo non è stato fatto e solo in questi giorni, leggendo le istruzioni sulla formazione del bilancio 1994, emanate dal Ministero del
Tesoro, c’è un inciso di tre righe in cui si ricorda al Ministero del Bilancio questo adempimento, la necessità di procedere a questa ricognizione.
Sempre dal 1992, anno successivo a quello di entrata in vigore
della legge 186, era previsto l’accantonamento di un unico fondo di
spesa in conto capitale destinato a nuove iniziative legislative a formulazione originaria, ancora attuale della norma, prevede dunque che questo Fondo Unico deve riferirsi a nuovi investimenti, a nuove attività per
le quali occorre azionare strumenti legislativi; ecco perché si fa riferimento al fondo speciale delle spese in conto capitale che come sappiamo è un accantonamento per finanziare nuovi provvedimenti legislativi
in corso contenuti nella tabella B della legge finanziaria di ogni anno.
226
Con riferimento a tale accantonamento poi il CIPET avrebbe dovuto approvare lo schema di utilizzo che ha un valore di carattere generale in quando dovrà comprendere anche gli stanziamenti previsti dalle
leggi esistenti e almeno l’1% di questo accantonamento andava destinato ad iniziative di ricerca di base e tecnologica.
Tutto questo non è avvenuto e lo scopo principale di questa comunicazione è di richiamare l’attenzione su due aspetti, primo: per attivare
questo processo è necessario che il CIPET entri nei processi di formazione del bilancio dello Stato.
Secondo aspetto di carattere più pratico, abbiamo una prima rilevazione di base su alcune indicazioni di spesa su cui si può intanto riflettere. Nella considerazione che forse è sbagliato pensare alla programmazione come qualcosa soltanto di aggiuntivo, per cui si può programmare soltanto in presenza di nuove e ulteriori risorse, preferisco
invece la concezione della programmazione come momento importante
di razionalizzazione delle decisioni sotto il profilo logico e cronologico, quindi utilizzare anche l’esistente in chiave più ordinata, più organizzata.
Come può il CIPET inserirsi nel processo di formazione del bilancio dello Stato? Innanzitutto il punto di partenza di questo processo dovrebbe essere la costruzione di una specifica base informativa in grado
di conoscere il volume complessivo della spesa nel settore dei trasporti
e della viabilità. Anche nella relazione di Chisari abbiamo sentito apprezzamenti sul Conto Nazionale Trasporti, che oltretutto è elaborato
dalla mia direzione generale, di cui sono molto grato, però forse qui occorre una conoscenza ulteriore, più specifica, direi quasi di carattere
contabile, che al di là delle grandi indicazioni sulla spesa, vada proprio
a vedere in particolare che cosa c’è nei documenti di bilancio, perché lì
troviamo in concreto una previsione di risorse utilizzabili per logiche di
programmazione.
Questa ricognizione l’abbiamo fatta in questi giorni con riferimento al bilancio 1993, nella comunicazione c’è un allegato analitico di
questa ricognizione che ha considerato centinaia di capitoli, sparsi nei
diversi stati di previsione dei ministeri, Tesoro, Trasporti, Lavori Pubblici, Marina Mercantile e così via.
227
Da questa analisi risulta che nel 1993, mentre parliamo, la spesa
comunque stanziata nel bilancio dello stato in materia di viabilità e di
trasporti è di 33.650 miliardi; riguarda per 15.000 miliardi spese correnti e per 18.616 spese di investimento; quindi la componente spese di investimento è maggiore rispetto alla spesa corrente rappresentando il
55,5% dell’attuale spesa prevista nel bilancio 1993.
In allegato troviamo poi la spesa suddivisa per ministeri, per tipologie di intervento, per categorie di impiego; in estrema sintesi possiamo dire che la spesa corrente trova le sue massime espressioni nelle assegnazioni alle F.S. SpA per oltre 6.000 miliardi; nel fondo nazionale
trasporti di parte corrente, per 4.200 miliardi e via via poi per le altre
categorie.
Per quanto riguarda invece gli investimenti che ammontano a
18.615 miliardi, anche qui troviamo che la quota maggiore rappresentata dal finanziamento delle spese di investimento per le Ferrovie SpA,
ivi compresi i programmi di Alta Velocità per 10.442 miliardi; poi gli
altri valori fra i quali soprattutto quelli attinenti alle strade attraverso
l’ANAS per oltre 4.500 miliardi.
Ma non vorrei insistere su questi aspetti quantitativi; concludendo
questa breve illustrazione della comunicazione, darei ancora alcune indicazioni. Il CIPET entra nel processo di formazione del bilancio in quanto
proprio per legge è tenuto ad emanare direttive ai ministeri e alle aziende
autonome, ai fini della predisposizione del disegno di legge finanziario e
di bilancio, così è la norma. Ovviamente queste direttive che il CIPET
deve dare, rispondono a logiche di programmazione, ma devono inserirsi
in concreto nel processo di formazione del bilancio altrimenti rischiano di
non partire mai o di arrivare troppo tardi.
Pur considerando che, sia il disegno di legge Finanziaria, sia il disegno di legge di bilancio, devono essere entrambi presentati al Parlamento il 30 settembre, le direttive non possono prescindere dalle indicazioni del documento di programmazione economico-finanziaria che
com’è noto apre il processo di formazione del bilancio. In base alla più
recente riforma di contabilità pubblica, il processo di formazione del bilancio 1994 inizia a maggio con la presentazione del documento di programmazione del Governo al Parlamento.
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Sarebbe meglio se le direttive del CIPET fossero in un certo tempo
inserite, anticipate, anche se per grandi linee, nel documento di programmazione economico-finanziaria con cui si apre il processo di formazione del bilancio dello Stato. Proprio perché si creerebbe un rapporto logico fra la visione programmatica del CIPET e la predisposizione
degli strumenti utili per questo collegamento fra obiettivi e risorse.
Concludo accennando appunto allo schema di utilizzo del CIPET,
le due grandi funzioni sotto questo aspetto, da un lato emanare direttive,
dall’altro predisporre uno schema di utilizzo che non può che essere un
vero e proprio piano finanziario che si ricollega all’aggiornamento del
piano generale dei trasporti, quindi realizza una duplice funzione, a mio
parere essenziale, quella di dare concretezza all’aggiornamento del piano, individuando quali sono i progetti, gli obiettivi realizzabili e di predisporre le relative coperture finanziarie in maniera adeguata.
Nello schema di utilizzo non ci sono soltanto le risorse nuove per
nuovi investimenti, ma anche le risorse esistenti sulle quali il CIPET
potrà fare un’azione di razionalizzazione, individuandole e confermando o modificando (con qualche riserva) eventuali destinazioni.
Infine, tenuto conto che l’attività del CIPET è di programmazione
globale, cioè che non riguarda soltanto la programmazione in senso
stretto dello stato, ma anche quella regionale attraverso il collegamento
fra piano generale dei trasporti e piani regionali dei trasporti. Bene,
queste indagini, questo utilizzo razionale delle risorse, questo collegamento fra programmazione e risorse, deve svolgersi anche attraverso
l’analisi della spesa nel settore pubblico allargato.
Cioè non si può rimanere fermi a valutare la spesa prevista soltanto nel bilancio dello Stato, ma bisognerebbe almeno in prospettiva costruire un consolidato in cui si vede in che modo anche le regioni e gli
enti locali partecipano a questa spesa in una logica di programmazione
integrata o globale.
Non dimentichiamo infatti, che lo schema di utilizzo del CIPET fa
parte della relazione previsionale programmatica, che è anch’essa un
documento di bilancio, viene presentata il 30 settembre, e contiene i riflessi dell’azione pubblica nel suo complesso nei confronti di tutta
l’economia: quindi è bene inserirla in questa linea.
229
Concludendo, è un disegno abbastanza ampio, difficile anche a
realizzarsi per i motivi che ho detto in premessa; a mio avviso oggi questo rappresenta una sfida per il lancio delle politiche di promozione in
maniera concreta. Ma direi che occorre cercare intanto, fin da adesso, di
avviare questo inserimento del CIPET nel processo di formazione del
bilancio dello Stato.
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BRUNO CIRILLO, Segretario Generale del CIFI
Intervengo come segretario del Collegio Ingegneri ferroviari italiani per portare il nostro saluto a questo convegno e con la speranza e
l’auspicio che tra il CNEL e il CIFI nel futuro si possa sviluppare una
collaborazione, tenuto conto che entrambe le organizzazioni vanno alla
ricerca di quello sviluppo culturale che è di fondamentale importanza
per poter impostare razionalmente e risolvere le problematiche complesse del settore trasporti.
Il CIFI ha compiuto i 94 anni di vita organizzativa perché sorse
alla fine del secolo scorso quando era vivo il dibattito sul problema ferroviario italiano, tra il servizio pubblico e il servizio privato. In questa
vita abbastanza prolungata è stato sempre presente, proprio per la
diffusione della cultura nell’affrontare i problemi del trasporto, sia cultura specificatamente tecnica, che cultura della razionale gestione
dell’esercizio del trasporto.
Teniamo presente che quando venne realizzata l’Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato nel 1905, si impostò, bisogna darne atto ai
nostri antenati, una azienda così lineare nella sua organizzazione, con
un dirigente generale e un Consiglio di amministrazione di nove membri sotto la vigilanza del ministro dei lavori pubblici che in poco tempo
realizzò quel trapasso dalle società private di allora, le varie amministrazioni ferroviarie di allora, e lo stato; in poco tempo l’organizzazione
dell’azienda autonoma addirittura per diversi anni si rese produttiva e
versò in alcuni anni degli introiti al Tesoro. Quindi la redditività, la produttività che si deve innescare nel realizzare il trasporto.
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Tornando al tema del convegno, esso ci richiama alla riscoperta
della cultura della pianificazione che fortunatamente ancora si insegna
nelle nostre università, ma oggi in relazione all’esplodere delle problematiche del trasporto su strada, per sua crescita esasperata, parliamo di
decine di milioni di mezzi, è in profonda crisi e necessita il pervenire a
razionalizzare l’integrazione delle varie modalità del trasporto.
Ritengo sia molto importante approfondire il come ottenere questa realizzazione e con chi, perché praticamente è proprio nella organizzazione dei vari operatori del settore, sia a livello pubblico che privato, ma soprattutto a livello pubblico che c’è una carenza organizzativa profonda.
So per esperienza che quando ci si confronta con le regioni, con i
comuni si trovano dei vuoti organizzativi con i quali non è possibile
portare avanti una pianificazione razionale.
È molto importante quindi riorganizzare il sistema e questo lo impone sia lo stato delle cose, perché come sosteneva il professor Romano
Prodi nelle sue lezioni, “Il tempo delle scelte”, quando accennava alle
problematiche delle comunicazioni, la rete delle reti è il governo, sia a
livello nazionale che a livello locale, perché senza la rete delle reti non
è possibile portare avanti un discorso di sana pianificazione.
Per concludere voglio evidenziare una curiosità storica. Negli atti
del terzo congresso che gli ingegneri ferroviari tennero a Napoli nel
maggio 1904 e nelle conclusioni di questo convegno che aveva come
tema: “i nuovi ordinamenti dell’esercizio delle ferrovie italiane e le funzioni degli ingegneri in tali ordinamenti” i nostri antenati, per quanto riguarda l’esercizio di stato ed esercizio privato, dicevano: “in linea teorica obiezioni assolute ed essenziali non vi sono né contro l’esercizio privato, né contro l’esercizio di stato, l’uno e l’altro purché razionalmente
costituiti in un ambiente propizio, possono prosperare e quindi la scelta,
specialmente in un reggimento parlamentare è determinata da criteri
economici sociali”. Concludevano dicendo: “qualunque sia la soluzione
che sarà data al problema ferroviario, esercizio di stato ed esercizio privato, facciamo voti affinché all’azienda siano assegnati i mezzi finanziari sufficienti per provvedere alle deficienze attuali e che a questo
scopo vengono erogati in breve tempo. Sia data all’azienda la necessa232
ria stabilità e continuità, sia per quanto riflette l’organizzazione e l’indirizzo generale, sia per quanto riguarda le persone che dovranno presiedervi”.
Questo voto lo possiamo accettare, così l’hanno impostato nel
1904 i nostri antenati, perché noi stiamo assistendo ad una trasformazione epocale dell’azienda di stato che poi è passata ad ente ed oggi è
società per azioni, quindi anche la SpA se razionalmente condotta potrà
dare dei frutti adeguati.
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BRUNO SALVI, Capo Servizi Aeroporti di Civilavia
Rivolgo un saluto al Ministro dei Trasporti ed a tutti i presenti e
mi scuso per un intervento che sarà certamente appassionato.
Quanto sto per dire suonerà come una denuncia per qualcuno, però
ritengo che la stagione dell’analisi sia ormai finita e che occorra passare
alla fase della sintesi e delle conseguenti disposizioni per cambiare integralmente (mi riferisco ovviamente al settore aeroportuale) una strategia che ha fornito pessimi risultati.
Nel settore delle infrastrutture aeroportuali siamo avvantaggiati
perché parliamo di qualche migliaio di miliardi di investimenti e non di
centinaia di migliaia di miliardi come ho sentito precedentemente per
altri settori del trasporto.
Se si pensa che il nuovo aeroporto di Monaco è costato 7.000 miliardi, che il nuovo aeroporto di Honk Kong costerà 15.000 miliardi di
cui 7.000 per l’infrastruttura aeroportuale propriamente detta ed 8.000
per la realizzazione di tutti quei collegamenti per una intermodalità reale dei trasporti, si vede subito che le esigenze finanziarie sono modeste.
Però si continua a sbagliare nell’andare a cercare finanziamenti
dallo Stato che ha le proprie esigenze, che condivido in un momento di
difficoltà economiche. Se pensate inoltre che la legge 449, (finanziamento Roma e Milano, per soli 2.000 miliardi) è stata consolidata nelle
necessità finanziarie nel 1982 e varata nel 1985, se considerate che in
questi cinque anni il trasporto aereo ha fatto passi da gigante, sono cambiate le macchine e le normative, si capisce che quando si arriva con il
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finanziamento dello Stato è già tardi e le infrastrutture quindi sono sempre in sofferenza.
Allora cosa dobbiamo fare? Una cosa molto semplice: gli aeroporti sono industrie che vanno gestite a livello manageriale; sono industrie
che producono servizi che vendono ad alto prezzo. È stato già detto che
nel trasporto aereo le tariffe sono rapportate ai costi, è vero, il passeggero paga il costo reale, anzi in Italia paga per unità di traffico qualcosa di
più di quanto non si paghi in altri Paesi molto industrializzati come il
Giappone. Quindi ha diritto ad avere infrastrutture che ha già pagato,
non deve aspettare lo Stato che gliele finanzi.
Per realizzare un albergo, non credo che il privato andrebbe dal
Ministro del Turismo e Spettacolo per ottenere il finanziamento. Le aerostazioni, che sono gli investimenti più cospicui nel campo aeroportuale, sono alberghi diurni dove transitano utenti che il gestore non deve
cercare uno per uno come fa l’albergatore, è il trasporto che li invia: 20
milioni a Fiumicino, 2 milioni a Catania, 10 milioni a Linate ... ed il gestore sa che questo numero si incrementa nel tempo, secondo una curva
che, pur tenendo conto di altri fattori economici, sociali, politici, è, comunque, in continua ascesa.
Ritengo, quindi, necessario cambiare il sistema: le gestioni devono
assumere carattere economico impreditoriale perché un aeroporto, al di
là di 350 mila passeggeri (come dicono i nostri colleghi europei) deve
essere già in pareggio. Pur tenendo conto della diversa situazione italiana, è chiaro che quando siamo intorno ai 500 - 600 mila passeggeri
l’aeroporto non solo deve essere in pareggio, ma deve cominciare già a
reinvestire i propri utili.
Ma per produrre utili bisogna cambiare le regole. Noi manteniamo
in Italia diritti di approdo e partenza pari al 20% della media europea
(per i nazionali) e pari al 60% della media europea (per gli internazionali). Stiamo sperperando ricchezza. La regola europea entrata in vigore
dal 1993, impone, il riallineamento tra i due diritti ed è pertanto un dovere rispettarla. Se riportiamo i diritti di approdo e partenza ai livelli
europei noi abbiamo un gettito diretto di 200 miliardi l’anno. Di questa
cifra oggi regaliamo 60 miliardi ai vettori stranieri e regaliamo la differenza ai vettori italiani. Per far recuperare alle gestioni quello che ab235
biamo regalato ai vettori, innalziamo le tariffe di handling ed istituiamo
le tasse di imbarco nazionali ed internazionali. Così il bilancio non va
in rosso, però così facendo favoriamo l’autoproduzione dei servizi e
quindi penalizziamo le gestioni.
Per limitare tariffe troppo elevate qualche vettore ottiene lo sconto, che non è riconosciuto dalle regole della libera concorrenza, e allora
l’autorità garante, come giustamente ha fatto recentemente, con propria
delibera, condanna la Società di gestione perché non ha usato parità di
trattamento nei rapporti tra tutti i vettori operanti sull’aeroporto.
Prima cosa da fare: trasformare le gestioni da politiche sociali a
gestioni imprenditoriali economiche, per cui occorre modificare il decreto 28T che prevede che le gestioni italiane aeroportuali possano essere date solo a Società a prevalente capitale pubblico. Ma se il pubblico: il Comune, la Provincia, la Regione hanno mostrato i loro limiti nel
gestire i servizi propri della loro attività, pensate che possano gestire
un’industria ad alto contenuto tecnologico come un aeroporto?
Apriamo quindi il discorso delle gestioni al capitale privato, ci sono spinte in questo senso, recuperiamo ricchezza laddove c’è, perché
l’aeroporto ha una possibilità di autofinanziarsi le opere necessarie. Vediamo alcune cifre per capire.
Abbiamo istituito le tasse di imbarco per voli nazionali, pari a L.
5.000 in aggiunta a quelle per voli internazionali di L. 13.000. Il passeggero paga questa tassa solo per salire sull’aereo perché quando è arrivato a quel punto ha già pagato tutto quello di cui aveva bisogno.
L’introito complessivo che si ottiene moltiplicando 25 milioni di passeggeri in partenza per la media ponderale delle due tasse (pari a circa
9.000 lire) e di L. 225 miliardi ogni anno.
Fiumicino con i suoi 20 milioni di passeggeri incassa 90 miliardi/anno corrispondenti al costo del molo nazionale, realizzato a spese
dello Stato. Cioè in un anno di introiti della tassa di imbarco che è una
delle voci di spesa del passeggero, c’è il pagamento totale del molo nazionale. Con l’autofinanziamento sarebbe immediato l’intervento, adeguandolo alle esigenze del trasporto aereo che non può aspettare l’infrastruttura quando l’aereo è già arrivato, l’infrastruttura deve arrivare prima dell’aereo.
236
Occorre modificare completamente le strategie, trasformando tutte
le gestioni da parziali a totali. Mi sembra anacronistico che il gestore
gestisca una parte di aeroporto (aerostazione) e lo Stato ne gestisca
un’altra parte (pista).
La gestione deve essere totale, deve essere imprenditoriale, deve
investire l’utile che sicuramente è certo, quando i passeggeri superano un limite di 500 mila/anno. In aeroporti con 2-3 milioni di passeggeri/anno non può non esserci utile di gestione, se non c’è va cambiata la gestione perché significa che qualcosa non funziona in questo ambito.
Capisco che quanto dico possa risultare sgradito a qualche ascoltatore però ormai l’Europa è fatta e non possiamo mantenere nel nostro
Paese regole diverse da quelle che si usano in campo europeo. La concorrenza c’è, noi dobbiamo cercare di riportare in Italia quel traffico
che sta andando in altri paesi per l’insufficienza delle strutture aeroportuali.
Noi, invece, abbiamo bloccato i lavori di Malpensa mentre i tedeschi hanno realizzato l’aeroporto di Monaco, che non è un aeroporto tedesco ma europeo. Così come Malpensa non è un aeroporto italiano del
Nord Italia, è un aeroporto europeo che costituisce svincolo di traffico
sui voli di passaggio o di transito sul nostro territorio. La gestione vive
quando porta il traffico sul suo aeroporto e il traffico arriva quando ci
sono le infrastrutture, le quali arrivano quando ci sono i finanziamenti.
È una catena.
Se andiamo avanti con questa storia, con un bilancio del Ministero
dei Trasporti destinato agli investimenti di 60 miliardi, (ed io dico al
Ministero del Tesoro che non voglio aumentarli perché sono ben cosciente dell’esigenza economica del Paese) per realizzare infrastrutture
su 30 aeroporti italiani con la media di 2 miliardi per aeroporto, mi dite
voi come si possa pensare di vincere la sfida europea?
Allora dico al Ministro del Tesoro di lasciare questi 60 miliardi, li
adopereremo per quegli aeroporti dove non sarà possibile una gestione
economica, parlo di Lampedusa, di Pantelleria ... dove la gestione ha
chiari contenuti sociali, ma è indubbio che per le infrastrutture dei grandi aeroporti è necessario attivare altre fonti finanziarie.
237
Tra queste fonti alternative, senza onere per lo Stato esiste la possibilità di portare in Italia un’altra ricchezza che ci viene offerta tutti i
giorni dai nostri colleghi di Bruxelles.
Sappiamo tutti benissimo che la semplice svalutazione della lira rispetto all’ECU, vale a dire la rivalutazione dell’ECU rispetto alla lira,
ha portato al Fondo Europeo di sviluppo regionale della CEE una disponibilità finanziaria che è dell’ordine di centinaia di miliardi e i nostri
colleghi alla CEE hanno espresso la disponibilità per destinare tali risorse al Paese Italia perché l’infrastruttura aeroportuale non è una infrastruttura nazionale, è di per sé una infrastruttura europea.
Però non siamo in grado di portare 200 miliardi di investimenti
CEE negli aeroporti del Mezzogiorno perché ci mancano i 200 miliardi
che la legge europea richiede a carico dello Stato per coprire il 50%.
Cioè, noi rinunciamo a 200 miliardi CEE perché non abbiamo gli altri
200 miliardi.
O più precisamente diciamo di non avere 200 miliardi, però abbiamo 225 miliardi-anno di sole tasse di imbarco che dovrebbero essere
utilizzati per realizzare infrastrutture e possiamo ottenere 200 miliardianno adeguando i livelli dei diritti di approdo e partenza.
Il concetto mi sembra abbastanza chiaro, non voglio dire di più
perché mi sembra sia stato detto già abbastanza, occorre cambiare completamente le strategie. Stiamo attenti, perché se andiamo a dire in Europa, come è stato fatto, che gli aeroporti italiani non sono adeguati e
chiediamo la deroga dalla normativa europea, determiniamo danno al
Paese e diciamo una cosa che non è vera o perlomeno è vera per metà.
Io vi sto dicendo perché non sono adeguati e vi dico pure che cosa si
può fare per adeguarli, utilizzando le risorse già disponibili.
Chiedo scusa se mi sono appassionato, mi fermo qui, qualcuno potrebbe pensare che voglio contestare, ma vorrei dare un contributo reale
per risolvere problemi, la cui soluzione è individuata e sembra che non
si voglia attuare.
I punti fondamentali sono individuati, a chi di dovere esaminarli e
portare a definizione certi aspetti. Va solo detta un’altra cosa che forse
potrebbe essere oggetto di un altro convegno, che una volta individuate
le opere, una volta individuate le fonti finanziarie, bisogna pure proce238
dere con celerità per realizzarle, e quindi entrano in ballo le procedure,
le strutture, la professionalità degli addetti.
Sento in questi giorni tanti dibattiti sulle procedure trasparenti e
non trasparenti, io sono di avviso contrario; le procedure stabilite dalle
legge sono tutte trasparenti, altrimenti non sarebbe trasparente la legge
che le ha stabilite, gli uomini che le amministrano possono essere poco
trasparenti o più trasparenti, ma non è un problema di procedure.
Rimane, per concludere, una capacità dell’Amministrazione preposta al settore che non è molto ampia. Questo però non mi preoccupa
perché sono convinto, oggi più di prima, che lo Stato deve saper programmare, deve saper individuare gli obiettivi, deve saper controllare,
altri possono benissimo supplire a carenze numeriche e strutturali dello
Stato per la realizzazione degli interventi.
239
FABIO CAPOCACCIA, Direttore Generale del Consorzio Autonomo Porto
di Genova
Vorrei fare semplicemente qualche osservazione sui temi che sono
stati oggetto della relazione di apertura, che largamente condivido,
quindi le mie osservazioni sono solo aggiuntive.
Programmare in termini di investimento significa saper scegliere, e la selettività nelle scelte sinora è mancata nella politica trasportistica italiana. Alcune delle tabelle mostrate sono una riprova dell’assenza di programmazione: questo è un Paese che ha sviluppato il suo
sistema di trasporto con una logica di improvvisazione. La selettività
chiaramente comporta l’individuazione dei criteri di scelta; questa
mattina è stato detto molto sul criterio della redditività che è certamente il criterio base.
Potrei dire, come premessa, che ci troviamo in una situazione in
cui sono sempre meno le risorse disponibili da parte dello Stato nazionale. Esse vanno reperite altrove: nel privato, ma anche a livello comunitario. Ho letto nei giorni scorsi che la riforma portuale della Nuova
Zelanda, paese che geograficamente somiglia molto all’Italia, ha portato ad una riduzione dei porti da venti a sette, nell’arco di un decennio.
In Italia questo non è avvenuto, anzi, negli ultimi anni c’è stata
una ulteriore proliferazione di porti e in particolare di terminal contenitori.
Se la portualità del nostro Paese viene esaminata in funzione delle
esigenze europee, qualche considerazione si può fare abbastanza facil240
mente. Pochissimi porti hanno traffico prevalentemente di tipo intercontinentale, quindi transoceanico, e sono localizzati negli archi costieri
del Nord Tirreno e del Nord Adriatico, cioè nelle zone di affaccio del
nostro Paese verso l’Europa; sono i porti che potrebbero consentirci di
recuperare dei flussi di traffico europei che l’Italia ha perso progressivamente negli ultimi decenni.
Seguono poi i porti con traffico internazionale a prevalenza mediterranea, e porti di tipo peninsulare regionale, con funzioni di cabotaggio. Questo dovrebbe essere il criterio guida per la classificazione e
quindi per gli investimenti. La Nuova Zelanda ha attuato una pianificazione di tipo pubblico; però gli stessi risultati li ha ottenuti la costa est
degli Stati Uniti dove il numero dei porti si è ridotto più o meno nello
stesso rapporto da 20 a 6-7 e la riduzione non è un fatto dirigistico o di
pianificazione centrale, ma è il riflesso dell’applicazione delle logiche
di mercato. Per inciso, la responsabilizzazione del privato sugli investimenti infrastrutturali ha come sottoprodotto la selettività, anche se di tipo diverso, perché il privato è costretto ad essere selettivo e ad investire
laddove la redditività premia.
Nei giorni scorsi un porto della costa est degli Stati Uniti è fallito:
un porto in cui erano stati fatti grossissimi investimenti sulle rinfuse è
stato messo in liquidazione perché l’investimento non ha dimostrato la
sua produttività.
In sintesi: il canale comunitario, con il criterio di funzionalità del
nostro paese nei confronti della Comunità, ed il canale privato, con il
criterio della redditività, certamente garantiscono più selettività del canale statale, almeno così come è stato gestito fino ad oggi.
In tema di investimenti portuali ricordo, per inciso, che tutto il
porto di Voltri, cioè il più rilevante investimento portuale italiano, costerà, quando sarà finito, come 3-4 chilometri di autostrada.
In tema di intermodalità desidero soffermarmi infine sull’importanza di una ristrutturazione ferroviaria ai fini del traffico merci.
Se la merce che arriva nei nostri porti non è in condizioni di viaggiare, verso le destinazioni dell’entroterra, con relazioni efficienti, ecologicamente accettabili e ambientalmente corrette, la conseguenza è che
i nostri porti non vengono utilizzati.
241
Questo lo dico perché l’alta velocità ferroviaria deve essere anche
concepita come un modo per interconnettere i principali porti italiani
all’Europa e non solo per far viaggiare più rapidamente i passeggeri
sulla tratta Milano-Roma.
Per quanto riguarda i containers, devo ricordare che l’alta velocità
significa anche sagome di gallerie diverse dalle attuali. La Germania sta
apprestandosi ad omologare contenitori fuori sagoma (cioè di altezza
pari a 9,5 piedi anziché 8) semplicemente perché ha una rete efficiente
di trasporti fluviali con la quale pensa di riuscire a trasportare contenitori fuori sagoma praticamente dovunque. Se i contenitori fuori sagoma
vengono standardizzati in Europa, in Italia con il sistema ferroviario attuale li blocchiamo alla prima galleria.
Infine, deve apparire chiaro che un collegamento ferroviario efficiente tra Europa e Pianura Padana che non prosegua fino ai porti di
Genova e/o Venezia/Trieste, può determinare effetti opposti a quelli auspicati, nel senso che risulterebbe ancora più economico per le merci
italiane l’inoltro verso i porti del Nord Europa, mentre i porti italiani si
troverebbero ancora più emarginati dalle rotte di traffico nazionale ed
europeo.
242
GIORGIO BUCCHIONI, Presidente Azienda Mezzi Meccanici di La Spezia
Le risorse, gli investimenti ed i finanziamenti: le risorse non esistono, gli investimenti sono necessari in misura rilevante, mentre è difficile ricavare i finanziamenti dalle fonti tradizionali.
Ci sono nuove possibilità.
Ma, all’interno di seminari quali il presente, si avverte la consapevolezza generale che le cose del passato siano state in larga misura sbagliate mentre tutte le aspettative, le ansietà vengono caricate sul futuro.
Poiché non ritengo che tutto del passato fosse sbagliato, anche perché da cattolico penso che il mea culpa dovrebbe essere generalizzato,
credo che il nostro Paese abbia avuto un sistema di sviluppo che poi si è
in larga parte incancrenito e che oggi i raffronti e le modalità che i Paesi
nostri competitori ci presentano ci impongano modifiche che sono di
carattere sostanziale. Oggi, sicuramente, la competizione non avviene
più solo ed esclusivamente sul prodotto ma su un sistema economico e
amministrativo in cui effettivamente siamo largamente carenti.
Mi pare di poter notare che si parla di concetti innovativi rispetto al
passato, ma che non sono del tutto nuovi, come la privatizzazione, mentre introdurrei il problema della delegificazione e della competizione.
Nel mondo dei trasporti, per privatizzazione si intende solamente
la proprietà privata o si intende anche l’utilizzazione di criteri privatistici e quindi di un corpus normativo privatistico anziché pubblicistico?
Su questa notazione dovrebbe inserirsi, come dicevo, il problema
della delegificazione che non è quello di abbandonare le norme, ma di
243
semplificarle e razionalizzarle, visto che nel nostro Paese esse sono assai complesse e talvolta contaddittorie. All’interno di questi principi sicuramente la competizione dovrebbe svolgere un ruolo primario.
Competizione che non si può svolgere dovunque, si citava prima il
Traforo del Monte Bianco che ha una redditività eccezionale, ma l’ha
perché, probabilmente, il livello della tariffa è oggi sovradimensionato.
Se ci fosse competizione, la tariffa non sarebbe quella che viene applicata.
È bene allora mantenere la tariffa praticata o sarebbe bene andare
al livello dei costi, secondo il principio che è stato introdotto da Bianchini in apertura, per cui la politica tariffaria deve essere legata ai costi?
È pur vero che dove esiste una situazione di monopolio virtuale quale
quello del Monte Bianco, sicuramente il legame della tariffa ai costi
viene trascurato.
Così, nel settore ferroviario se si lega ai costi la tariffa ferroviaria
si finisce fuori di qualsiasi ragionevolezza. In Giappone, dove esistono
ferrovie in competizione, il problema dei costi è tenuto presente per abbatterli, ma il problema della tariffa è tenuto presente per dare un servizio di qualità, di efficienza.
Quindi tariffe basse non solamente per presunte motivazioni di ordine sociale come è successo in Italia dove, badate bene, in molti casi
tali motivazioni non sempre sono state presunte ma sono state anche
reali perché il basso costi dei trasporti, il basso costo delle tariffe di trasporto in Italia è stato sicuramente uno dei motori dello sviluppo. Oggi
non possiamo più permettercelo, la finanza pubblica non è più in grado
di coprire le perdite, per cui, bisognerà attivare gli strumenti privati.
Ma l’attivazione dell’intervento del capitale privato nella realizzazione degli investimenti nel campo dei trasporti, non è così semplice
come potrebbe far credere l’affermazione del principio, in quanto le risorse private, o devono essere espropriate oppure vanno remunerate.
Ma la remunerazione può avvenire con criteri che sono i più vari e che
devono essere comunque fissati ed essere in competizione non già con
la remunerazione dei capitali così come avviene in Italia, ma con la remunerazione dei capitali così come avviene nel mercato globale che come minimo è quello europeo ma molto facilmente è quello mondiale.
244
Leggevo nella relazione che la Port Authority di New York remunera attraverso un corrispettivo che è anche non imponibile fiscalmente.
Ma qual è il soggetto italiano che può affrontare un mercato dei capitali
con il criterio della Port Authority newyorkese? Credo che in questa fase il nostro sistema giuridico non lo consenta.
Allora le convenienze per il privato ad investire sono di tipo tariffario, fiscale o anche qualitativo. Però queste convenienze non possono
esercitarsi, e qui io devo esprimere una mia perplessità che è anche una
preoccupazione, cioè di voler remunerare attraverso l’investimento in
opere pubbliche, non è sempre possibile. Faccio un’affermazione che
evidentemente può non essere condivisa ma ci sono opere pubbliche,
venivano citati gli aeroporti delle Isole, Lampedusa, ecc., su cui il ritorno economico non ci sarà mai e su cui si deve esercitare la funzione che
lo Stato ha e che non è solo quella di assicurare la difesa e la politica
estera, ma, in molti casi, anche quella di intervenire nelle opere e nelle
strutture sociali che determinano lo sviluppo del Paese.
Allora proprio perché vengo da Spezia ed ho una certa attenzione
al problema dei trasporti, ricordo il problema della Pontremolese che citavo l’ultima volta. Si tratta di un’opera che, dal punto di vista infrastrutturale, non è come quella del Monte Bianco che tra quindici-venti
anni darà risorse: molto probabilmente, per il livello di investimento
necessario e per il tipo di opera, difficilmente potremo avere un ritorno.
Credo però che questa sia una di quelle opere su cui è indispensabile l’intervento finanziario dello Stato, disgiungendo tuttavia la realizzazione della gestione ed è questo un altro punto su cui il nostro seminario probabilmente può dare una indicazione. Ed è lo stesso criterio
che il Ministro ha utilizzato nella proposta di legge che adesso è in via
di approvazione da parte del Senato, sulla riforma delle gestioni portuali. Lo Stato realizza le grandi opere, al privato vengono affidate le gestioni.
A Spezia abbiamo avuto una sperimentazione negli ultimi sei-sette
anni per cui di fronte alla realizzazione di un’opera infrastrutturale, un
molo, in cui lo Stato ha investito circa 70 miliardi, il privato ha realizzato le sovrastrutture, l’informatizzazione, l’organizzazione del lavoro
con un investimento di circa 200 miliardi. Quindi il rapporto è di 7 a 3
245
con una iniziativa che ha potuto collocarsi nel mercato internazionale
dei contenitori con una valenza che ha fatto sì che il porto di Spezia da
porto regionale divenisse primo porto mediterraneo nel traffico dei
contenitori.
Si è sperimentata la collaborazione tra il pubblico e il privato con
buoni risultati, che probabilmente, oggi per il mutato quadro delle
condizioni, non si realizzerebbe più, ma che nell’84-’85 quando è stata
attuata all’interno di situazioni monopolistiche, era estremamente
innovativa, ed i risultati hanno dato sicuramente ragione a chi
quell’intesa ha voluto realizzare.
Questo è lo scenario per me che opero nel mondo dei traffici: mi
rendo anche conto che lo studioso ha un approccio diverso, così come
diverso lo ha l’operatore pubblico ed altro ancora è l’approccio
dell’operatore privato, più attento al problema del ritorno e dell’investimento; l’operatore politico, e con ciò intendo chi governa, chi deve dare la programmazione, ha sicuramente un approccio più attento magari
al sociale, alla programmazione di ordine generale, ecc., così come
l’amministratore locale ha un’altra attitudine nei confronti di questo tipo di problemi.
Ci deve essere una medializzazione che non deve, però, essere
semplicemente il trade-off, la trattativa continua, il cercare di raggiungere un accordo comunque venga, ma che di fronte alla somma degli
interessi che si scontrano, pervenga ad una sintesi generale che non può
non essere effettuata dalla politica.
Un’ultima notazione io credo di dover fare nel momento in cui si
parla di internalizzazione delle problematiche, cioè l’ambiente e la sicurezza. Non vi è dubbio che nei Paesi ad economia avanzata, quale il
nostro, il costo della sicurezza e il costo dell’ambiente è elevatissimo;
Taiwan fa una concorrenza spietata a tutto il mondo perché non ha costo ambientale; Singapore ha un costo ambientale molto ridotto; per i
Paesi occidentali avanzati nella composizione del prezzo del prodotto,
il costo per ridurre l’inquinamento o per eliminarlo è elevatissimo, così
come nel prezzo del trasporto.
Oggi la sensibilità ambientale ed ecologica è molto sviluppata e si
traduce in processi di consapevolezza ed internazionalizzazione.
246
Il problema che emerge discende dall’atteggiamento fondamentalista dei nuovi soggetti, quali il Ministero dell’Ambiente, che assumono
ottiche parziali e non quella di globalità degli interessi da tutelare.
Faccio un esempio: i dragaggi. Su questa materia il Ministero
dell’Ambiente ha un comportamento repressivo anche in situazioni
quali quella che si verifica nelle Cinque Terre, sul litorale del Levante ligure: sicuramente trattasi di uno dei santuari più belli delle coste
italiane, ma qui si fa una opposizione strenua allo spandimento a mare, a molte miglia dalla costa, dei fanghi di risulta dei dragaggi portuali, mentre non si ha nulla da eccepire sul fatto che i Comuni scaricano a mare i liquami e le fognature, senza alcun impianto di depurazione.
Mi domando se di fronte a queste contraddizioni sia giusto che lo
sviluppo economico di una realtà quale quella di un porto debba essere
bloccata da atteggiamenti che non dimostrano una grande responsabilità
e che sembrano guidati più da motivazioni di forma che di sostanza.
Infine le procedure. Ho sentito richiamare il FIO: per avventura,
il porto di Spezia ha goduto nell’86 di un finanziamento FIO, e quindi di risorse in parte dello Stato italiano e in parte della Comunità
Europea.
Circa l’intervento della BEI, ricordo che all’epoca seguii la procedura e mi resi conto che essa era nata in maniera molto innovativa
rispetto ai vecchi criteri dei finanziamenti a pioggia, però questo aveva determinato che chi chiedeva un finanziamento doveva come minimo “spremersi le meningi” per dimostrarne la bontà ed il ritorno economico.
Ho potuto quindi apprezzare, effettivamente, un salto culturale innovativo molto profondo nei confronti di proposte di finanziamento di
opera pubblica che prima si basavano solo ed esclusivamente sul padrinaggio politico, mentre, ora si era arrivati al punto in cui doveva esserci
la dimostrazione del rapporto costi-benefici.
Dopo che i nuclei di valutazione avevano svolto il loro lavoro alla
fine c’era stata anche la mediazione politica, però lo screening attraverso tutti i vari passaggi era stato altamente selettivo. Non esito a ritenere
che una parte di queste opere finanziate poi abbia avuto qualche in247
fluenza di padrinaggio politico, però nel complesso il nuovo meccanismo aveva funzionato in maniera egregia. Anche perché c’era incombente l’Ispettore CEE cui compete la verifica della bontà dell’investimento. Confesso che non ho mai capito perché quel criterio sia stato abbandonato.
248
DANIELE DE GIOVANNI, ricercatore Nomisma
Volevo riagganciarmi ad alcune considerazioni generali svolte sia
nella relazione di base che negli interventi che ad essa sono susseguiti.
Abbiamo fatto riferimento molto al coinvolgimento del privato, sia a livello di gestione delle aziende che erano servizi di pubblica utilità, in
particolare di trasporto, ma soprattutto anche al coinvolgimento nel finanziamento delle infrastrutture.
In generale abbiamo rievocato questo termine privatizzazione su
cui discutiamo ormai da qualche mese; la cosa che mi preoccupa in
questo discorso è che non abbiamo fatto riferimento sostanzialmente alle condizioni necessarie che devono guidare un maggiore coinvolgimento del privato sia in qualità di gestore, sia in qualità di finanziatore.
Mi chiedo, anche analizzando le esperienze che abbiamo verificato
all’estero, negli altri Paesi, soprattutto in Inghilterra, se un privato oggi
deve avventurarsi nel finanziamento e nella gestione di un qualche cosa, al di là del discorso della redditività che è stato fatto e mi sembra
abbastanza scontato che si parta da questo presupposto, bisogna guardare ad un discorso di regolamentazione, ad esempio delle tariffe.
Oggi in Italia abbiamo tutta una serie di aziende che sono lì, lì, in
questa lista, per essere privatizzate però l’investitore - ma questo in teoria dovrebbe valere anche per il pubblico - noi non sappiamo quale sarà
il regime tariffario a cui saranno sottoposte queste imprese. Se non conosciamo il regime tariffario non possiamo neanche ipotizzare quella
che potrebbe essere la redditività futura di un’impresa.
249
Questo, per me, è un punto fondamentale.
Secondo aspetto ad esso legato, la concorrenza. Se non decidiamo,
una volta per tutte, quale assetto di mercato vogliamo dare, a seconda
dei casi, perché non è detto che tutti i settori possano essere magicamente aperti alla concorrenza perché esistono ancora elementi di monopolio naturale, quelli che gli economisti oggi chiamano investimenti
non recuperabili ecc., però non abbiamo fatto alcuno sforzo per disegnare questa mappa.
Tornando al discorso delle privatizzazioni, se noi dobbiamo ipotizzare il coinvolgimento di privati nella gestione di un qualche cosa, se
non sappiamo all’interno di quale struttura di mercato questo qualcosa
è inserito, il privato si pone dei dubbi; se noi gli diamo oggi l’incentivo
di gestire un qualche cosa che è sotto forma di mercato di tipo monopolistico e domani, per esempio, cambiamo la regolamentazione introducendo una maggiore flessibilità nella concessione di licenze, evidentemente il quadro cambia.
Al di là delle considerazioni che sono state fatte questa mattina,
che trovo tutte molto corrette, dovremmo fare uno sforzo a monte, cioè
definire un quadro regolatorio, almeno su questi due aspetti: tariffe ed
accesso al mercato, che devono essere chiari e precisi e che possano
guidare in maniera assolutamente trasparente l’ingresso del privato.
Sebbene credo che questa chiarezza sia necessaria anche per il pubblico
perché in definitiva poi anche lo Stato, nel momento in cui si mette a
gestire determinate cose, deve valutare quali sono i costi e le opportunità eventualmente.
A me piacerebbe molto che in questa sede si pensasse a questi
aspetti, cioè disegnando per una serie di comparti di attività produttiva
nel settore dei trasporti o più in generale delle pubbliche utilità, andare
ad analizzare verso quali modelli di regolamentazione tariffaria e accessi al mercato ci si può dirigere.
250
CIRILLO ORLANDI, Amministratore Delegato di SIMPORT
Nel mio intervento vorrei riprendere alcuni temi molto interessanti
presenti nella introduzione svolta da Sante Bianchini, perché mi sembra
che già in quella relazione siano contenuti molti elementi di riflessione
sospesi e nel contempo però si danno le indicazioni per procedere ulteriormente in questa riflessione. Poi vorrei trattare, per scendere su un
piano che sia di esempio sperimentato, quali possono essere le indicazioni da trarre dalle vicende in corso.
Si è parlato nella introduzione di rivoluzione delle banalità, vorrei
riprendere proprio da questo.
Primo punto. Le risorse dello stato sono limitate, finite; già questo
è uno degli aspetti da identificare con maggiore precisione in qualunque
ipotesi di programmazione di intervento, perché la conoscenza esatta
delle risorse disponibili permette una discriminante indispensabile di
qualunque tipo di intervento programmatorio. Provo ad affrontare il tema nell’ipotesi che le risorse dello stato siano tanto limitate da non prevedere più interventi di sostegno ad un sistema economico ad economia
mista, pubblico-privata, ma debbano essere destinati solo a quegli interventi che abbiano una finalità sociale irrinunciabile. Quindi provo a vedere lo Stato esclusivamente come imprenditore.
Mi sembra che partendo da questo assunto, la scelta dello Stato
che adotta uno strumento non tradizionale che si chiama “SpA”, consente già una serie di approfondimenti e spunti interessanti.
251
Facendo una piccola digressione, ricordo un convegno organizzato
dalla camera di commercio a La Spezia alcuni mesi fa in cui si affrontava il tema del disegno di riforma portuale, ad una tavola rotonda che si
tenne nel pomeriggio, il signor Ministro intervenne la mattina, io ero tra
i partecipanti e il moderatore chiese quale indicazione volevamo dare ai
parlamentari per il disegno di legge di riforma portuale. Ovviamente
tutti quanti chiesero una legge di riforma agile, snella, chiara, immediata ecc. Non per provocazione feci una dichiarazione di tipo contrario;
dicendo che venga una legge complessa, di difficile interpretazione, di
faticosa applicazione, ma che venga una legge perché da quella occorre
partire.
Cioè, nei momenti di trasformazione l’indicazione di fondo che
viene è quella di immaginare il migliore dei mondi, la fase di trasformazione invece va prima di tutto avviata, per poi consentire di disegnare un modello obiettivale.
Mi sembra che nei principi che hanno accompagnato la scelta dello strumento SpA come strumento nuovo di utilizzo da parte dell’amministrazione pubblica, ci siamo fermati alla fase di trasformazione,
mentre riprendendo quel concetto della rivoluzione delle banalità, proprio perché lo strumento SpA non è da inventare, ma è storicamente
provato, ben regolamentato, sperimentato, non credo ci sia da fare grandi invenzioni ma da procedere lungo una linea, un filone logico di utilizzo della SpA che è quello tradizionale.
Qui viene la prima domanda, sentivo Sante Bianchini che parlava
del ruolo pubblico all’interno della SpA, quindi come investitore, come
azionista, che non riesce ad interpretare forse compiutamente, per tradizione o per cultura, il ruolo di proprietario. Qui io credo che ci sia ancora il germe di una interpretazione della pubblica amministrazione - in
questo momento faccio il passaggio successivo, avviato un processo di
trasformazione, guardo a quello che deve essere il riferimento - non c’è
ruolo proprietario ad esercitare, in una SpA gli azionisti sono responsabili per il capitale che apportano, se il capitale è di maggioranza, quel
capitale è responsabile della gestione, se non è capitale di maggioranza,
è capitale di supporto o capitale di investimento che chiede di essere remunerato.
252
Cioè, un ruolo proprietario che partendo da una partecipazione di
minoranza magari si assume delle responsabilità improprie, ecco che
snaturerebbe lo strumento SpA, quindi le regole di programmazione,
di indirizzo e di coordinamento pubblico, non debbono esprimersi
all’interno della SpA ma all’esterno. Nella SpA il ruolo della Pubblica Amministrazione è facile, o perlomeno è facile o è difficile quanto
lo è o deve essere il ruolo dell’investitore privato, non può esserci differenza.
Il ruolo della SpA, guardando a cosa essa debba fare, quali sono i
criteri che tradizionalmente accompagnano l’attività di una società per
azioni per muoversi, perché deve remunerare il capitale. Ma a prescindere dal fatto che l’azionariato sia di prevalenza a maggioranza o a consistente partecipazione pubblica, deve prima di tutto, e questo credo sia
il passaggio forse chiave dell’operazione di trasformazione che si è
avviata con l’unificazione del Ministero dei Trasporti e Marina Mercantile, con tutte le faticose novità che sono emerse in questi ultimi sei mesi, l’attività per obiettivi che è qualcosa di diverso dal finanziamento
dei progetti. Una SpA nasce perché ha un obiettivo il quale ha bisogno
di tempi certi e di affidabilità di contesto, perché altrimenti nessuna società per azioni, nessuna società di capitale può darsi una qualunque
forma di programma.
Andiamo a vedere adesso le priorità che ci sono all’interno di una
SpA che nasce per realizzare/gestire infrastrutture nel settore del trasporto. Lo sviluppo della multimodalità, ma non soltanto come fatto di
riequilibrio socio-economico del trasporto in Italia, ma proprio come
fatto di economicità di sistema, quindi un valore riconoscibile naturalmente sia all’interno degli indirizzi programmatori pubblici, sia all’interno di una qualunque società per azioni che voglia intervenire in questo settore nella realizzazione e gestione di infrastrutture portuali o interportuali, perché in assenza di sviluppo di multimodalità non si capisce neanche quale sia il ruolo, la ragione, di una infrastruttura portuale
o interportuale.
Il secondo punto, la realizzazione delle infrastrutture. Oggi di infrastrutture portuali o interportuali in Italia ce ne sono tante, ma quante
di queste ripagano l’investimento pubblico che è stato fatto; sicuramen253
te credo sia difficile trovare esempi di infrastrutture che abbiano ripagato non soltanto in termini di investimento, ma anche di sviluppo di attività economiche indotte a provocare da questo tipo di investimenti.
Il terzo punto, che ritengo sia quello nodale, fondamentale richiamato un po’ in tutti gli interventi, è l’incremento dei traffici; senza un
programma che sia mirato a questo tipo di obiettivo fondamentale, pubblico e privato, nei ruoli propri, io credo che qualunque politica di intervento sia priva di significato. Cioè non si tratta di razionalizzare e mettere ordine in quanto è stato o in quanto c’è attualmente, ma di realizzare un programma che è centrato sull’utilizzo di risorse, che poi siano di
derivazione pubblica o privata, nel momento in cui si è scelto lo strumento della SpA è irrilevante, ma che siano in grado di provocare questo tipo di risultato, perché senza di esso probabilmente qualunque processo di trasformazione, anche quello faticoso e coraggioso che stiamo
cercando di realizzare, si rivelerebbe vano.
Ho detto che avrei fatto un piccolo cenno ad esempi concreti, la
nostra società ha cominciato con tre anni di anticipo a porsi questo problema, non in termini culturali ma in termini di intervento economico e
forse abbiamo maturato ad oggi una serie di esperienze, tutte faticose
sicuramente, che servono da indicazione. Non l’avrei ricordato ma l’intervento dell’ingegner Capocaccia ha richiamato questo tema: il porto
di Voltri. Una infrastruttura costata 300 miliardi che può provocare per
la prima volta un ritorno economico dell’investimento fatto dallo Stato
a fronte di canone di concessione; cioè ci sono canoni che sono superiori nelle previsioni contrattuali ai 12 miliardi l’anno, quindi una remunerazione dell’investimento in infrastrutture. Questo ritorno dell’investimento pubblico, ancorché di taglio tradizionale, quando è stato fatto, è
bloccato a fronte di una difficoltà pubblico-privata ad identificare
l’obiettivo e ad agire su di esso.
In questo itinerario che io dico di solidarietà nuova pubblico-privato, il soggetto privato si pone in solidarietà con le difficoltà del pubblico; forse l’ingegner Capocaccia non conosceva ancora questo. La società concessionaria si è proposta, per completare i finanziamenti a carico del settore pubblico non ancora completati, questo perché il completamento, l’ultimazione, sì è il vero valore dell’intervento pubblico-pri254
vato, e credo che qui stia anche la nuova rivoluzione della banalità. Se
lo Stato gestore è cambiato, cioè se esso interviene come investitore,
c’è un’affermazione che deve risultare ben chiara, anche il privato è
cambiato perché esso in questo settore fino ad oggi è stato un privato
che è intervenuto o ha partecipato in conseguenza del ruolo pubblico
che è stato assolutamente prevalente. Quando il ruolo pubblico cambia,
il privato cambia, cioè il sistema cambia inevitabilmente. Di questo ritengo si debba tenere conto in qualunque scelta, sia di programmazione
sia di intervento per progetto o per obiettivo, per come lo si dovrebbe
interpretare nella logica della SpA.
255
GUIDO CREMONESE, Presidente di Confetra
Parlerò brevemente sulla politica del trasporto delle merci in Italia,
che io posso dichiarare oggi è ingessata dalla burocrazia, dai condizionamenti che continuamente vengono frapposti tra lo sviluppo delle imprese e la realtà di quello che avviene.
In questo momento le aziende di trasporto, le grandi, le medie, le
piccole, stanno attraversando un momento molto difficile, anche perché
si presentano all’Europa che ha aperto le sue porte alle imprese straniere che entrano e le nostre imprese dovrebbero uscire. Ma lo sviluppo
delle nostre imprese è che attualmente si stanno trasformando, perché
ormai non esiste più l’impresa corrieristica, ma si sta specializzando il
multimodal operator, cioè quello che prende dalla porta del cliente, addirittura fa il magazzino dal cliente per preparare le spedizioni, le spedisce, sceglie la gomma, sceglie a seconda dei casi la rotaia, e arriva a destino.
Questa nuova trasformazione di queste imprese non è facile e anche costosa; purtroppo davanti a questa trasformazione ci troviamo la
massa del mondo dei piccoli trasportatori che condiziona la politica del
nostro governo e io mi rendo conto delle difficoltà che deve superare il
nostro ministro per ovviare a questo; però in Italia siamo condizionati
da questo tipo di organizzazione che poi tra l’altro si arroga il diritto di
voler rappresentare tutto il mondo del trasporto. Loro potranno rappresentare il mondo dell’artigianato, dell’autonomo, ai quali noi riconosciamo le loro necessità, ma non possono rappresentare il mondo delle
256
imprese, di coloro che hanno anche i 600 mezzi, che hanno investito in
miliardi di magazzini, di casse mobili, containers, che fanno una politica di imprenditoria e che sono condizionati da questo tipo di richieste.
Innanzitutto esiste una tariffa obbligatoria la quale condiziona anche lo sviluppo delle imprese che hanno bilanciamenti, strutture atte a
poter fare tutto questo.
Avviene allora che gli stranieri che vengono in Italia possono fare
offerte di gran lunga inferiori alle nostre. Oltretutto hanno delle riduzioni di costi: il costo del denaro, il costo dei mezzi, quindi sono avvantaggiati.
Ma non è possibile che il governo italiano possa fare la politica
dei trasporti condizionato, ad ogni otto-nove mesi, dalla minaccia di un
fermo dei servizi che causerebbe gravissimi danni all’economia; davanti a questo si accetta ogni cosa.
Finanziamenti. È stata fatta un’operazione, e devo dare atto al ministro che è riuscito ad inserire nella Finanziaria quei famigerati 200
miliardi per la ristrutturazione del settore delle imprese dell’autotrasporto; però questa prima tranche del 1993 è stata tutta devoluta all’esodo dei piccoli trasportatori, niente alle imprese; poi, una delle cose più
importanti sarebbe la forma di associazionismo delle imprese; favorire
l’unione delle imprese, imprese medie, piccole, grandi, aiutarle con
scorpori, con aiuti tipo sgravi fiscali per poter ottenere questo. Essendo
andato tutto da un’altra parte il finanziamento, ciò è stato rimandato e
io so che il mondo imprenditoriale è in attesa di questo perché vi sono
fusioni aziendali che aspettano queste soluzioni.
Il mondo privato delle imprese si è sviluppato sempre automaticamente contro la burocrazia italiana che voi tutti conoscete, ma non potere immaginare nel settore dei trasporti che cosa avviene: per avere un
documento a volte passano dai sei agli otto mesi, i mezzi restano bloccati per tutto questo tempo per un documento della motorizzazione o
del PRA.
Qualcosa però si muove lo stesso, per esempio devo dare atto alle
ferrovie che qualcosa stanno facendo nel settore delle merci e devo dire
che l’intermodalità sta veramente avviandosi. Debbo riconoscere che la
politica della società del trasporto delle merci delle Ferrovie è una poli257
tica già con un carattere imprenditoriale, noi in questo stiamo operando
in sintonia con le Ferrovie e qualche segno lo vediamo; già una delle
nostre aziende primarie ha fatto società con le Ferrovie in un paio di
aziende.
Dovete pensare però, che lo sviluppo della intermodalità non accentrerà l’occupazione ma creerà una riduzione del personale perché
ogni camion che viene eliminato dalla strada sono autisti che rimangono a casa. Questo però è il progresso, è una strada che va percorsa, sono
anche convinto che un incremento della produttività industriale potrà
sopperire a quello che andrà per ferrovia e che quindi l’impatto sarà
meno disgregante.
Si parla di finanziamenti di migliaia di miliardi, 200 miliardi solo
per Voltri, 200 miliardi per tutto un settore. Nel 1986, alla Conferenza
di Varese, avevamo quantificato in 2000 miliardi allora l’occorrente per
ristrutturare veramente il settore del mondo dell’autotrasporto e del trasporto. Purtroppo nel 1992 sono stati iscritti 200 miliardi; è già qualche
cosa, mi rendo conto della situazione economica del Paese, delle casse
dello Stato, però quando si sente parlare di migliaia di miliardi penso
che questo povero settore, che in fondo è importantissimo per la struttura del nostro Paese, dovrebbe avere maggiore considerazione.
258
ERCOLE INCALZA, Amministratore Delegato TAV
Volevo fare una piccola premessa: riconosco a questa sede un
grande ruolo, quello di aver consigliato nel 1984, nel corso di due audizioni per il Piano Generale dei Trasporti, di valutare attentamente l’incidenza dell’agricoltura nel trasporto. Devo oggi ammettere che una carenza del Piano deriva proprio dall’aver sottovalutato il rapporto tra
produzione agricola e trasporto.
Addentrandomi ora sul tema odierno “Programmare per risorse”
vorrei sottolineare due vincoli sostanziali, due condizioni cardine.
Si può programmare per risorse solo se si fissa una programmazione almeno di medio termine e, questa è la seconda condizione, se c’è
certezza delle scelte nel tempo.
In questo periodo di riforma sostanziale della macchina dello Stato
è stata varata, non senza difficoltà, l’istituzione del CIPET e del Fondo
Unico dei Trasporti.
Si tratta - mi riferisco al Fondo Unico - di uno strumento che per
la prima volta porta all’interno della struttura della legge Finanziaria le
condizioni di pluriennalità e di certezza degli investimenti. Non attuare
il Fondo Unico vuol dire aver bruciato otto anni di programmazione dei
trasporti, significa vanificare le due condizioni cardine cui avevo già
fatto cenno: la possibilità di programmare a medio termine e la certezza
delle scelte nel tempo.
Colgo l’occasione di questo incontro per porre al CNEL alcuni interrogativi, precisamente quattro.
259
Esiste, oggi, in Italia l’esigenza di una nuova offerta di trasporto?
Quali gli effetti in assenza di un aumento di offerta o di una nuova
infrastrutturazione? Come intervenire in assenza di risorse? Ed infine,
può il trasporto configurarsi come settore?
Può sembrare strano, ma affrontando attentamente questi interrogativi è possibile trovare la soluzione che porta ad un processo di programmazione per risorse.
Vorrei fornirvi un primo dato banale: il collegamento del Paese
con l’intero assetto europeo passa attraverso i valichi alpini. Non avendo attualmente avviato concretamente la costruzione di nuovi valichi, si
dovrà sin da ora analizzare la possibilità di itinerari alternativi o cadenzamenti nei collegamenti. Tutto ciò provoca un danno nei processi di
scambio che è possibile stimare, per difetto, intorno ai 7.000 MLD. Si
tratta di un danno vero, reale per il mondo della produzione.
Altrettanto vale sul fronte dell’offerta di trasporto ferroviario. Non
riuscire nell’arco di dieci anni ad avere, su alcuni assi principali, il quadruplicamento dell’offerta significa avere danni misurabili e concreti nel
processo di produzione e non solamente nell’offerta di servizio pubblico.
Sulla base delle considerazioni qui fatte in risposta ai primi due interrogativi, si evidenzia chiaramente come lo Stato debba intervenire in
termini di investimento e non in termini soltanto di fondo perduto.
Emerge inoltre chiaramente che il privato è direttamente coinvolto in
questo processo di infrastrutturazione perché, come ho già detto, i danni
legati alle carenze infrastrutturali si ripercuotono direttamente sul mondo della produzione.
Come intervenire invece in assenza di risorse?
Anche questa risposta è strettamente legata alle precedenti considerazioni.
Per la prima volta in questa Finanziaria le risorse per le Ferrovie
dello Stato compaiono come trasferimento per il capitale della società.
Lo Stato dunque non dà più segnali di coinvolgimento nell’investimento per infrastrutture.
Di conseguenza ora dobbiamo identificare percorsi di garanzia nei
processi di investimento. Il primo passo è, senza dubbio, quello di dare
260
certezza al Fondo Unico dei Trasporti e contestualmente dare pluriennalità e certezza agli investimenti. Infatti il mondo del privato entra negli investimenti infrastrutturali solo quando vede in queste scelte certezza e convenienza.
L’unico caso, esclusa l’esperienza della Società Autostrade, in cui
si è fatto un capitale sociale di 100 MLD di cui il 60% versato da privati; il caso in cui il privato è disposto ad aumentare il capitale sino a
2.000 MLD; il caso in cui si è riusciti a concludere il processo di progettazione coinvolgendo gli organi locali e centrali, è proprio quello
dell’Alta Velocità. Ma perché è avvenuto tutto questo? Perché si è riusciti a coinvolgere il mondo privato in modo così stringente?
La risposta va cercata non solo nell’interesse per l’investimento,
nell’importanza strategica del quadruplicamento ferroviario ma anche nel
fatto che lo Stato si è impegnato in un provvedimento legislativo ad hoc,
la legge 98, dando segnali di certezza. Lo Stato ha dato finalmente al privato sicurezza sui tempi di realizzazione dell’opera e sui costi della stessa.
Nel caso dell’Alta Velocità, infatti, lo Stato pur rivisitando procedure e comportamenti, difficilmente potrà cambiare rotta sulla necessità
della realizzazione del Progetto. Un tale cambiamento comporterebbe il
contestuale spostamento di risorse verso la realizzazione di una quarta
corsia o di un nuovo asse stradale, con le conseguenze sulla mobilità di
cui abbiamo già parlato.
In realtà queste considerazioni portano al quarto interrogativo: se
il trasporto possa considerarsi o meno un settore.
Ritengo che la risposta non può che essere negativa.
Infatti, a parte le dimensioni finanziarie, il trasporto non può essere
considerato un settore, perché - e lo stiamo vivendo con l’Alta Velocità l’ambiente, la sicurezza, lo stesso comparto dell’energia si integrano
strettamente diventando elementi condizionanti della politica di un Paese.
Le considerazioni fin qui esposte rendono veramente vincolante per
il futuro la realizzazione, a breve, di due iniziative che ritengo sostanziali:
il Fondo Unico dei Trasporti e la garanzia della pluriennalità delle risorse.
Realizzato ciò - lo credo fermamente - il privato sarà pronto a discutere e a farsi realmente coinvolgere nella costruzione di grandi infrastrutture.
261
GIAMPAOLO BASOLI, Dirigente Generale POC Ministero dei Trasporti
Il mio intervento, in questo seminario è finalizzato a dare un inquadramento generale della politica comunitaria dei finanziamenti nelle
infrastrutture di trasporto.
Occorre premettere che la Comunità è finora intervenuta solo marginalmente nel finanziamento delle grandi infrastrutture di trasporto.
Infatti la nuova politica di sostegno comunitario ha avuto inizio
nel 1992 con il Trattato sull’Unione Europea di Maastricht, nel cui ambito sono previste le azioni e gli strumenti finanziari per lo sviluppo organico delle reti transeuropee TEN.
In particolare l’articolo 129 B del trattato precisa: la Comunità,
concorre alla costituzione ed allo sviluppo delle reti transeuropee nei
settori delle infrastrutture di trasporto, delle telecomunicazioni e
dell’energia per contribuire al raggiungimento degli obiettivi posti dal
Mercato Unico indicati negli articoli 7 A e 190 A del Trattato.
In questa prospettiva la Comunità potrà appoggiare gli sforzi dei
Paesi membri concedendo contributi per realizzare progetti di interesse
comunitario.
L’aiuto comunitario si concentrerà quindi sui progetti prioritari appartenenti alle reti transeuropee individuate nei Piani direttori finora approvati dal Consiglio e cioè:
- le reti ferroviarie ad alta velocità;
- le reti ferroviarie di servizi combinati merci;
262
- le reti autostradali e stradali;
- le reti idroviarie.
Successivamente il sostegno comunitario sarà costoso alle reti portuali ed aeroportuali, per il cui sviluppo sono in via di definizione particolari strumenti finanziari che non distorcono la concorrenza, essendo
considerati tali impianti vere e proprie reti di produzione dei servizi.
La logica complessiva dell’intervento comunitario è quello di realizzare un sistema multimodale di trasporto per soddisfare la mobilità
sostenibile di persone e cose.
Un breve quadro dell’intervento, così come si va prospettando in sede europea, è quindi utile per una migliore comprensione delle azioni di
pianificazione, avviate dalla Commissione per lo sviluppo delle reti TEN.
L’obiettivo è quello di sfruttare la funzione “strutturale” delle reti
di trasporto per realizzare la coesione economica e territoriale dei Piani
comunitari centrali e periferici.
Tale premessa consente di capire meglio l’intervento storico della
Comunità sulle infrastrutture di trasporto, avviato nel 1982 con specifici Regolamenti annuali che disciplinano fondi iscritti nei bilanci comunitari (linea 700) da assegnare ai progetti prioritari previo parere di un
apposito Comitato infrastrutturale.
La partecipazione ai lavori di questo Comitato mi ha consentito di
avere un osservatorio privilegiato nel campo delle azioni di finanziamento comunitario, il cui andamento si può così sintetizzare:
- interventi di sostegno 1982/92, sulla linea di bilancio 700, che sono
stati pari a 702,7 M ECU ed hanno attivato un investimento globale
di oltre 11 mila M ECU
- interventi di sostegno con Fondi strutturali, (FESR) - Quadro Comunitario di Sostegno 1989/93, che riguardano le Regioni dell’obiettivo
1 (in Italia si tratta delle Regioni Meridionali), e che sono stati pari a
7 miliardi di FCO per infrastrutture di trasporto di cui 3 per la realizzazione di progetti inseriti nelle grandi reti transeuropee.
263
Altre azioni di sostegno sono state avviate con fondi CFCA per le
reti ferroviarie, ma soprattutto mediante fondi BEI, che hanno reso disponibili capitali a condizioni particolarmente favorevoli per prestiti ad
Enti e Governi.
In generale l’intervento di sostegno comunitario è stato inadeguato
ai fabbisogni del settore in presenza di una domanda di mobilità crescente a tassi superiori a quelli dello sviluppo economico (il rapporto
Domanda/PIL è sempre maggiore dell’unità).
I due recenti Regolamenti: su base triennale 1990/93 il Reg. n.
3359/90 e biennale 1993/94 quello n. 1730/90, che hanno visto un incremento notevole nella dotazione dei fondi di bilancio, non hanno modificato la filosofia complessiva dell’intervento comunitario.
Invece il nuovo Regolamento che dovrà disciplinare il sostegno
comunitario sulle reti TEN, in via di definizione, si basa su una logica
diversa che vede sempre più l’intervento della Comunità orientato a dare garanzie e benefici sui prestiti agli Stati membri ed Enti aventi diritto, piuttosto che a concedere finanziamenti a fondo perduto.
Resta tuttavia l’intervento di sostegno con contributi diretti della
Comunità che sarà riservato però allo sviluppo delle politiche regionali
per le Regioni dell’obiettivo 1 - Fondi FESR alle aree periferiche e
transfrontaliere mediante i fondi “Interregg” e “Urban” e per Spagna,
Portogallo, Irlanda e Grecia è stata istituito il Fondo di coesione per finanziare infrastrutture, legato ai processi di sviluppo economici e territoriali ed alla salvaguardia ambientale.
Resta quindi al nostro Paese la opzione di utilizzare il sostegno comunitario presente nel nuovo quadro Comunitario di sostegno dei Fondi
strutturali FESR 1990-99 (OB. 1) e di sfruttare al meglio la linea comunitaria 700 per realizzare progetti per le Regioni meridionali.
I dati finanziari del Regolamento 1730/90 evidenziano che nel
biennio 1993/94, i Fondi comunitari sono stati di 360 M ECU, cioè si è
quasi raddoppiato l’importo rispetto alla media del decennio 1982-92.
Al momento attuale le disponibilità finanziarie assegnate al nostro
Paese in base al citato Reg. 1738/93 sono pari a circa 40 M ECU, dei
quali 19,0 M ECU già assegnati per il 1993 e circa 20 M ECU previsti
per il 1994.
264
Tali sono destinati al cofinanziamento di progetti quali: la nuova
linea ad alta velocità ferroviaria Torino-Lione, l’asse del Brennero ed il
combinato merci sulla linea Trieste-Udine-Tarvisio.
Altre prospettive di finanziamento possono derivare dalla cosiddetta “Facility di Edimburgo”. Cioè uno strumento finanziario di circa 5
miliardi di ECU che potrà finanziare progetti di trasporto e salvaguardia
ambientale sulle reti TEN.
La struttura di tale Fondo è in corso di definizione sia per quanto
attiene le procedure (per il 30% della CEE, per il 40% della BEI, per il
30% privato), che al meccanismo di istruttoria che si ritiene saranno affidati alla BEI.
Mediante tale fondo si potranno cofinanziare progetti di infrastrutture a valere sulle reti TEN e ciò conferma quanto già analizzato nella
relazione del Prof. Bianchini e del Dr. Chisari.
In sintesi le prospettive reali di intervento a breve, su cui la Comunità si sta impegnando nel settore dei trasporti, riguardano i nuovi strumenti finanziari, tra i quali il Fondo di Edimburgo.
Vi è poi la disponibilità dei Fondi FESR per cofinanziare progetti
nelle regioni Meridionali, e qui mi vorrei riallacciare all’intervento
dell’ing. Salvi perché si possano avviare nel settore aeroportuale le
azioni necessarie per migliorare i servizi e le infrastrutture degli aeroporti del Mezzogiorno.
Concludo quindi con la proposta di avviare tutte le azioni necessarie per utilizzare le disponibilità finanziarie derivanti dagli strumenti di
intervento comunitario in modo da sopperire alla attuata carenza di risorse finanziarie destinate dal governo allo sviluppo delle reti di trasporto.
In questa prospettiva stiamo sperando congiuntamente nell’ambito
di gruppi di lavoro formati presso il Segretariato del Cipet che vedono
la partecipazione della Direzione Generale P.O.C. a cui appartengo.
Sotto il profilo operativo è necessario definire un Piano integrato a
livello nazionale che consenta di sviluppare progetti nella logica di attuare le diverse fonti di finanziamento già citate e cioè la linea di bilancio 900 della Comunità, i fondi derivanti dal prestito di Edimburgo ed i
Fondi FESR del futuro Quadro Comunitario di Sostegno 1994-99.
265
L’intervento di sostegno comunitario può divenire un formidabile
moltiplicatore per attivare sia le risorse già disponibili attraverso le leggi pluriennali di spesa ed i Piani di settore, sia le possibili opportunità
provenienti dalle partecipazioni con capitale privato.
266
ARMANDO VERNA, Ispettorato Generale delle Capitanerie di Porto
L’impressione che si ricava dal rapporto iniziale della relazione
di base è quella che i porti siano un po’ il “ventre molle” del sistema
dei trasporti, questo perché forse sin dall’immediato dopoguerra non
sono stati attuati interventi decisivi e radicali volti alla loro modernizzazione.
La relazione di base acutamente esalta l’occupazione, la sicurezza, la produttività, l’ambiente e il valore aggiunto, fattori che caratterizzano il bene porto, ma sovente trascurati dagli studi di economia dei
trasporti.
Ci si chiede: è possibile far sì che i privati intervengano nei porti,
realizzando anche opere di grande infrastrutturazione? Senz’altro, però
ritengo che questo può avvenire in una misura contenuta, perché i costi
che richiedono le opere portuali (il dragaggio, la creazione di banchine)
sono molto onerosi e difficilmente potrebbero essere sostenuti dal privato senza una legislazione speciale che incentivi siffatti interventi.
Occorre peraltro che lo Stato si faccia subito promotore di iniziative nel settore, in quanto il livello qualitativo dei nostri porti è tutt’altro
che soddisfacente, soprattutto se raffrontato con gli altri partners europei che hanno uno sviluppo costiero inferiore a quello italiano.
Occorre altresì razionalizzare l’impiego delle risorse finanziarie
in quanto ci sono più centri di spesa (Marina Mercantile, Ministero dei
Lavori Pubblici, Enti Portuali) che sovente operano in modo scoordinato.
267
Sicché, l’incorporamento del Ministero della Marina Mercantile
nel Ministero dei Trasporti è un primo passo incoraggiante verso una
politica dei trasporti integrata, come lo è la proposta di affidare la competenza del dragaggio al nuovo Dicastero, sottraendola al Ministero dei
Lavori Pubblici.
La strada sembra tracciata, non rimane che percorrerla con convinzione e perseveranza per un rilancio concreto della portualità.
268
ERNESTO STAGNI
Credo che l’ingegner Incalza mi abbia rubato parte degli argomenti di cui volevo parlare, evidentemente perché parliamo la stessa lingua.
Vorrei ugualmente illustrare brevemente quali sono i compiti, aumentati
e più difficili, di un tecnico o dei tecnici progettisti in questo settore,
dalla programmazione per risorse, che sono sempre limitate, fino al
progetto inteso in senso largo, non solo tecnico, ma anche economico e
finanziario.
Innanzitutto occorre una strategia a monte del settore trasporti
(chiamiamolo ancora così); non è più solo tempo di analisi, ma è tempo
di strategie. Dico cose ovvie ma è bene dirle. Occorre ripartire queste risorse tra i vari settori, anche se sono dipendenti fra di loro: scuola, ambiente, sanità, trasporti, ciò che è compito del CIPE e non del CIPET; è
un problema politico che però esige una conoscenza dei vari progetti che
esistono nei vari settori. Direi che è molto difficile, perché si tratta di progetti che non sempre esistono, o che talvolta non meritano questo nome.
Poi c’è il problema del modo di finanziamento e questo è essenziale; occorrono impegni poliennali adeguati, almeno al medio termine,
ma direi anche a lungo termine e con un ritmo adeguato alla capacità di
spesa delle varie amministrazioni. È inutile negarlo, questa capacità di
spesa è diversa tra le varie amministrazioni: sappiamo tutti che le capacità di spesa delle Ferrovie dello Stato e dell’ANAS, per esempio, sono
maggiori di quelle della direzione di Civilavia, o della direzione dei
porti marittimi.
269
Non è più possibile che questi impegni poliennali, finalizzati ad
opere realizzabili in un lungo arco di tempo, debbano sottostare alle limitazioni delle leggi finanziarie annuali.
Certe grandi opere del passato, per esempio le grandi bonifiche,
con il sistema di finanziamento attuale non si sarebbero potute fare, ed
oggi le nostre regioni della bassa padana sarebbero ancora allo stato di
prima.
Le forche caudine della finanziaria annuale inevitabilmente spingono verso le opere di emergenza e verso i finanziamenti a pioggia, impedendo, come si è purtroppo visto in questi ultimi anni, la concentrazione degli investimenti su grandi opere a lungo termine.
Poi occorre una strategia interna nell’ambito dei trasporti e qui
chiamo in causa il CIPET, ma chiamo soprattutto in causa il Fondo Unico dei trasporti, che dovrebbe riguardare vari ministeri, almeno tre. Se
non esiste questo Fondo Unico dei trasporti è impossibile fare una strategia e fare una scelta degli investimenti; il CIPET si ridurrebbe come
ho già avuto occasione di dire, ad un ottimo ufficio studi, senza nessuna
ingerenza in questo campo.
Vediamo come deve essere fatto questo confronto fra progetti, questo confronto e scelta fra i possibili investimenti in modo da adeguarli
alle risorse. Anzitutto occorre sempre, in ogni caso, una previsione costi/benefici fatta con criteri quanto possibili unificati. Per esempio abbiamo i criteri della World Bank, la quale impone questi criteri con cui fare
i costi/benefici nei progetti da esaminare: si potranno criticare, si potranno modificare, ma bisogna comunque avere un unico parametro.
Naturalmente occorre anche prevedere, in questa previsione costi/benefici, i costi indotti e i benefici indotti. Si è fatto il caso dei porti;
può essere vero che il porto di Voltri costa quanto 10 Km di autostrada,
però è anche vero che un porto come quello ha bisogno di una rete di
trasporti nell’entroterra, e cioè di un’autostrada interna, come pure di
un terzo valico ferroviario tra la costa ligure e la pianura padana quindi
comporta anche dei costi indotti e di questo bisogna tenere conto quando si scelgono gli investimenti in base alle risorse.
C’è un esame della redditività, anzitutto del recupero di produttività; qui sono pienamente d’accordo con Chisari, perché questo recupero
270
è forse l’elemento prioritario, che però esige investimenti, e non è certo
gratuito. Bisogna inoltre tenere conto della esternalità, quei punti a cui
ha accennato Chisari, la sicurezza, l’ambiente, la congestione ecc.: tutti
elementi difficilmente monetizzabili.
Occorre tenere conto, anche questo è essenziale, della possibilità
di autofinanziamenti totali o parziali da parte degli utilizzatori degli investimenti, specie quando si tratti di coinvolgere il finanziamento privato. Qui faccio un esempio significativo: le autostrade. È stato detto molte volte, in sede AISCAT, Società Autostrade ed altre (c’è stata un’audizione in sede CEE sulle reti autostradali, in cui è intervenuto anche un
dirigente della Società Autostrade italiana), che un aumento delle tariffe
autostradali del 25 o al massimo del 30%, permetterebbe a tutto il complesso delle autostrade italiane di provvedere per intero anche agli investimenti, anche per la costruzione di nuove tranche; se questo aumento
fosse sopportabile dagli utenti, come probabilmente lo è, e se si tenesse
conto solo di questo, sarebbe più conveniente contrariamente a quello
che è stato detto in un recente convegno, raddoppiare le autostrade esistenti anziché fare la rete ferroviaria ad Alta Velocità.
Ecco quindi che non si può soltanto tenere conto delle possibilità
di autofinanziamento, ma bisogna tener conto anche dei costi e benefici
indotti, e delle esternalità.
Negli aeroporti, l’ingegner Salvi ha parlato della sproporzione che
c’è tra le tariffe di approdo e partenza e quelle di handling; se fossero
aumentate convenientemente le tariffe di approdo e partenza, probabilmente tutti gli aeroporti italiani sarebbero in pareggio. Ci sono degli
ostacoli? Può darsi che ci siano dei motivi di concorrenza e di competitività con gli aeroporti stranieri, in qualche caso, e anche di questo bisogna tenere conto.
Poi c’è il modo di fare i progetti, e qui entra in campo propriamente l’ingegnere, ma anche l’economista. Intanto i progetti debbono essere
definiti; non valgono i progetti di massima, in cui ci sono incertezze
enormi sul modo di costruire, sulle spese che si vanno ad incontrare.
Non basta fare dei disegni, bisogna sapere come si realizzano queste
cose disegnate e quanto costano; i progetti devono sempre essere definiti e debbono comportare, questo è importante per i trasporti, anche le
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previsioni di gestione. Oggi molti progetti vengono fatti senza prevedere quelli che saranno i risultati di gestione e questo influisce in modo
negativo sulla scelta che poi si fa dei progetti e degli investimenti relativi in base alle risorse limitate.
Inoltre occorre un’attendibilità (questa è la conseguenza del progetto definito) non solo sulla spesa, ma anche sui tempi di realizzazione; purtroppo noi sappiamo che essi sono solo in parte dovuti alle difficoltà tecniche, ma sono dovuti soprattutto alle difficoltà decisionali, e
anche di questo bisogna tenere conto. È quindi difficile fare il progettista, perché si deve tenere conto anche dei tempi in base proprio alla natura del progetto, e perché uno dei pericoli maggiori, che influiscono
negativamente sul confronto fra diversi progetti, è la possibilità di invecchiamento del progetto stesso nei cassetti, se i tempi decisionali e i
tempi di realizzazione sono troppo lunghi.
Altra cosa che ritengo fondamentale e che costituisce anch’essa
una difficoltà per il progettista, ma che occorre affrontare se si vuole
veramente progettare per risorse, è la modularità dei progetti. Occorre
cioè che i progetti siano passibili di presentare parti definite di utilità,
secondo i tempi della loro realizzazione.
Vi faccio due esempi: la linea Roma-Firenze, già realizzata, per
cui ci sono voluti vent’anni, o più fortunatamente è stata progettata in
modo modulare, in modo tale cioè che, man mano che passavano gli
anni (invero troppi!) per la sua realizzazione completa, parti di utilità
definita si potevano trovare in corrispondenza dei vari tratti parziali interconnessi con la linea preesistente.
Vi faccio invece un esempio negativo: il passante ferroviario di
Milano, non ancora finito perché non sono bastate le risorse; e così sono centinaia di miliardi seppelliti nel sottosuolo di Milano, che finora
non danno nessuna utilità, e che pertanto, se l’opera non viene completata, portano un danno irrimediabile. Anche questo deve influire sul
confronto tra i progetti.
Uscendo dal campo dei trasporti, data la presenza del Ministro Tesini, vi citerò un altro esempio di progetto non modulare: il canale emiliano-romagnolo di buona memoria, che è rimasto incompiuto per moltissimi anni, con miliardi spesi e affossati, mentre non c’era la rete di
272
distribuzione e quindi man mano che si effettuava la realizzazione, nessuno ne traeva utilità.
Ci sarebbero tante altre cose da dire, ma potrei concludere dicendo
che, questa programmazione per risorse, necessità incontrovertibile, a
cui non si può venire meno, deve essere affrontata molto seriamente:
esige un compito notevole dei politici e dei tecnici, che in parole povere
vuol dire che tutte e due queste categorie di persone sappiano fare bene
il loro mestiere, per non rendere vane e male utilizzate le poche risorse
che possiamo utilizzare.
273
FULVIO MILANO, in rappresentanza del CIPET
Volevo portare soprattutto qualche riflessione che avevamo fatto
su questi temi all’interno del gruppo di lavoro con i colleghi qui presenti. Quando abbiamo cominciato ad affrontare questo tema: “le risorse e
gli investimenti e i finanziamenti” sono subito balzate agli occhi una serie di grosse contraddizioni, cioè parliamo di investimenti in un settore
che ne ha un bisogno enorme. Dai dati di raffronto con la CEE risulta
che la nostra infrastruttura di trasporto è di un livello di circa 1/3 inferiore rispetto a quello che dovrebbe essere in base ai parametri e addirittura in certe zone, come al Sud, c’è la metà, con situazioni particolarmente gravi perché nel Sud addirittura lo sviluppo ulteriore è effettivamente condizionato dalla possibilità di investire di più in questo settore.
Quindi si tratta di problemi estremamente contingenti.
La seconda contraddizione è che di fronte a questo enorme fabbisogno di investimenti, il trasporto è fra i settori che più necessita di investimenti in questo momento in Italia, le risorse sono quelle che sono,
sono poche e gran parte di quelle che attualmente affluiscono al settore
dei trasporti vanno, più che ad investimenti, a ripianare tutta una serie
di deficit di gestione.
Questo il quadro che ci è balzato subito agli occhi; allora l’alternativa che si pone in una situazione del genere, in un Paese come il nostro
dove le risorse in prospettiva saranno certamente meno scarse; per
guardare le cose con realtà, facciamo molto poco con quello che abbiamo? Oppure l’alternativa è: possiamo fare di più ma a quali condizioni?
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In tutti questi mesi noi abbiamo fatto tante audizioni e qui al
CNEL sono venuti decine di colleghi che lavorano nel settore dei trasporti con i quali abbiamo avuto degli incontri di grande interesse.
Una cosa che ci ha sempre colpito, nella maggior parte delle persone che abbiamo incontrato, soprattutto con i gestori del trasporto sovvenzionato, è che non ci si è molto resi conto del fatto che le situazioni
sono cambiate, cioè che il Paese sta vivendo la drammatica crisi finanziaria che sappiamo tutti e che vivrà nei prossimi anni, cioè i gestori
non si rendono ancora conto che bisogna cambiare completamente sistema perché le situazioni sono quelle che sono. Allora fare di più che
cosa significa in un quadro del genere, non è che ci sono tante alternative, sostanzialmente sono due, una è già stata citata più volte dal collega
Chisari e dal collega Stagni, e cioè cominciamo a vedere le risorse che
si possono trovare di più all’interno di casa nostra.
Un’altra delle cose che ci ha colpito parlando con i gestori del trasporto sovvenzionato, le situazioni di costi interni aziendali venivano
date come ineluttabili. Cosa significa questo? Quando dai dati che
l’amico Sciarrone mette a punto regolarmente, con grande approfondimento, risulta che in Italia la tariffa copre cifre di gran lunga inferiori a
quelle degli altri Paesi della CEE, nella copertura dei costi complessivi
del trasporto, si va a 25-30% quando negli altri Paesi della CEE si va al
50-60% e più.
Questo dipende da una serie di situazioni del tutto anomale, alcune
delle quali sono state già ricordate, quali per esempio che in Italia il costo del personale nel settore del trasporto sovvenzionato è mediamente
il doppio del costo del settore dell’industria, e il costo del personale incide per circa il 60-70% sul costo complessivo della gestione. Evidentemente c’è un primo problema da affrontare all’interno; è ovvio che basta fare una semplice trasposizione matematica e si vede immediatamente che se i costi del personale fossero in linea con quelli degli altri
Paesi della CEE evidentemente la stessa tariffa coprirebbe una misura
notevolmente superiore a quella che non copre l’Italia.
Evidentemente c’è un primo discorso grosso che è stato fatto in
termini di produttività, cioè produttività della gestione per reperire
maggiori risorse da destinare ad investimenti.
275
Il secondo discorso che intimamente è legato a questo, che abbiamo affrontato, è quello del coinvolgimento del capitale privato che certamente è disponibile sulla carta, però giustamente vuole tutta una serie
di condizioni e di chiarezza che sono la sicurezza del capitale che investe, la remuneratività del capitale che viene investito. Però anche in
questa situazione abbiamo visto che innanzitutto sono rarissimi i casi
dove un progetto di un certo respiro possa essere finanziato esclusivamente con il capitale privato. Ci vuole sempre il concorso del capitale
pubblico, in una misura o nell’altra, altrimenti i conti non tornano oppure le tariffe da applicare sono insopportabili da parte dell’utenza.
Un secondo aspetto è che ci sono tutta una serie di progetti che si
potrebbero anche avviare con grande rapidità, magari non di grandissima dimensione, ma progetti più limitati, a carattere locale, perché il capitale con queste condizioni di chiarezza è disponibile ad investire.
Quali progetti? Tutti quelli a carattere locale, basti citare ad esempio
tutto l’ampio campo dei parcheggi, d’altra parte chiunque abbia girato il
mondo sa, noi lo ricordavamo nel nostro gruppo di lavoro, che chi vive
a New York o a Filadelfia deve uscire dalla città e lo fa con il blocco di
50 mezzi dollari perché ha l’alternativa se prendere il ponte privato e
buttare mezzo dollaro nella macchina che sta all’ingresso, oppure farsi
tre chilometri di più sulla strada statale; la stessa cosa a Filadelfia, se si
vuole superare tutta la zona delle acciaierie e spendere uno o due dollari
e così via.
Cioè, ci sono tutta una serie di progetti che si potrebbero affrontare, però il punto di fondo che noi abbiamo riscontrato è la necessità di
un cambiamento delle mentalità da parte di tutti coloro che si occupano
di questo settore: gestori del trasporto sovvenzionato, regioni, enti locali, perché abbiamo visto che andare a fare discorsi come quelli che stiamo facendo: capitale privato, tariffe, in certe situazioni, è come parlare
di cose astruse e irrealizzabili. In questa situazione, siccome le risorse
sono quelle che sono, se non si cambia mentalità si fa poco.
276
SANTE BIANCHINI
Non svolgo l’intervento conclusivo, mi limiterò ad alcune brevi
notazioni ricordando preliminarmente un fatto positivo: il Senato ha approvato il disegno di legge di riforma portuale. Credo che l’impegno
delle parti sociali possa contribuire affinché anche la Camera dei Deputati possa procedere celermente sulla materia.
Desidero collegarmi al problema dei costi che il Prof. Milano richiamava con proprietà anche allorquando faccia riferimento al costo
del lavoro. È necessario che la politica tariffaria faccia chiarezza avvicinandosi progressivamente ai costi. Ciò consente al mercato di compiere le sue scelte, di remunerare i capitali investiti e di avviare i processi di riordino e di produttività necessari. La considerazione della socialità con le tariffe sociali che si intendono praticare non inficia questo concetto.
D’altronde se così non fosse vorrebbe dire che per socialità intendiamo i deficit delle aziende.
La socialità non può essere praticata al di sotto dei costi; ciò significa che il committente della socialità: lo Stato, il Comune, la Regione,
deve rimborsare il minor gettito tariffario alle imprese. Si evita in questo modo la irresponsabilità rispetto agli esiti di bilancio e si consente al
mercato di svolgere un ruolo regolatore. A questa tesi si obietta di frequente che se praticassimo comportamenti del genere con le tariffe che
ne deriverebbero, quella impresa o quella modalità non verrebbe utilizzata ed entrerebbe in una crisi più grave. Tuttavia non possiamo neppu277
re avere un sistema perennemente assistito e protetto. Semmai, occorre
agire con gradualità ma nella direzione indicata.
L’affermazione del Prof. Milano consente di sostenere che anche
se le risorse vi fossero, non è produttivo utilizzarle per ripianare i disavanzi di esercizio. Ma oggi le risorse non ci sono e bisogna studiare come favorire l’intervento del privato. A maggior ragione è fuori luogo la
continua domanda rivolta allo Stato anche, ad esempio, per ristrutturare
le aziende.
Desidero richiamare una affermazione della relazione. Nel 1990
abbiamo avuto spese correnti per 253 mila miliardi. Una riduzione del
3% di quelle spese correnti darebbe 7.500 miliardi su base annua per altre destinazioni o per investimenti. Le dimensioni della spesa sono tali,
che applicando anche una certa gradualità si avrebbero dei risultati di
grande interesse.
Ruolo della proprietà nella SpA; problema ripreso negli interventi
laddove la parte pubblica abbia il 51%, o come purtroppo avverrà per
alcuni anni, la parte pubblica abbia addirittura la totalità della proprietà.
L’esempio sono le ferrovie, ma anche molte altre aziende pongono questa questione. Occorre che lo Stato o l’ente locale detentore del pacchetto azionario si predisponga e si attrezzi ad esercitare i suoi compiti
separandoli dalla gestione. In caso contrario, se continuerà ad esercitarli
con le abitudini preesistenti, diventerà paradossale la SpA ed insostenibile la sua esistenza.
Sono totalmente d’accordo con l’impostazione che sosteneva l’ingegnere Incalza; sono anche d’accordo che occorre dare risposte alla domanda di trasporto. Sostengo da molto tempo che la mobilità è un po’ come l’acqua, tende a scavarsi il proprio percorso. È perciò necessario fornire risposte con il trasporto collettivo dei viaggiatori e delle merci per
via ferroviaria, mediante i quadruplicamenti. Non è affatto vero che il
Paese nelle condizioni in cui si trova, con il mercato CEE sempre più
pressante e con evidenti insufficienze di rete, fermerà perché noi non abbiamo quadruplicato le più importanti linee ferroviarie: si passerà nuovamente per strada. Occorre quadruplicare le ferrovie e occorre farlo presto.
Ho partecipato ad alcuni convegni sulla cosiddetta Alta Velocità, e
rilevavo come ormai si sia caduti in una visione di parzialità. La chiave
278
di lettura di queste scelte sta ritornando parziale con una attenzione spasmodica a singoli fatti, episodi ed interessi. La chiave di lettura di scelte
di queste dimensioni deve essere costituita dall’interesse nazionale. Il
fenomeno che in questi giorni viviamo in modo particolare - probabilmente anche a causa dei sospetti che circolano su tutto e tutti - è molto
pericoloso. Se ci arrendiamo ad una visione così parziale, e anche un
po’ provinciale, per opere di questa dimensione non facciamo l’interesse del Paese.
279
CONCLUSIONI
GIANCARLO TESINI, Ministro dei Trasporti
Desidero solo fare alcune considerazioni che, in quanto si svolgono al termine della nostra riunione, assumono un carattere conclusivo,
ma non hanno la pretesa di essere le conclusioni di un dibattito che è
stato ricco e anche problematico per i temi che poneva.
Intanto vorrei dire al Presidente Bianchini il riconoscimento mio
per questo terzo incontro dopo quello sulle privatizzazioni, quello sui
problemi del risanamento e della ristrutturazione delle imprese di trasporto, ora su un tema così nodale quale è quello delle risorse, degli investimenti e dei finanziamenti.
Avvio le mie considerazioni dicendo che anch’io do per scontata
una fotografia, quella che avete fatto voi (e che certamente non è delle
più esaltanti), riguardo ai mezzi a disposizione dello Stato per realizzare
la politica che noi pensiamo sia utile al Paese.
È certo che anch’io avverto quanto diceva il professor Milano, per
poter perseguire oggi degli obiettivi su cui tutti, nessuno escluso, siamo
concordi è necessario avere la consapevolezza di dover cambiare rispetto ai modi con cui tradizionalmente abbiamo affrontato questi problemi.
Qui tutto diventa allora più difficile, perché in genere il cambiamento è più facile chiederlo all’altro, ma è più difficile andarlo a pensare per se stessi e forse qui sta un po’ quella nota pessimistica del professor Milano degli incontri avuti affrontando questi problemi.
Dobbiamo avere la consapevolezza di questi cambiamenti che ci
sono già, che sono richiesti dalla società, e che ci piaccia o meno, con280
dizionano tutte le nostre scelte; quindi non è che rifiutandoli si possa
poi immaginare di risolvere diversamente le cose.
Si deve riconoscere che ci sono oggi in atto dei processi di cambiamento con cui noi dobbiamo fare i conti; ha ragione il Presidente
Bianchini quando dice: “se avessimo risorse pubbliche ..”, ma forse
con questo dovremmo continuare a distribuire i soldi secondo i criteri
del passato? No, non è vero, dovremmo ugualmente, anche se di risorse ne avessimo di più, orientarle e destinarle, secondo criteri diversi.
Gli investimenti si debbono fare su di un presupposto che sempre di
più diventa decisivo, che ogni lira che si investe, sia essa pubblica o
privata, deve produrre ricchezza ed in passato sappiamo che non è stato così. Molte risorse sono state utilizzate, in questo caso parlo soprattutto per il campo dei trasporti, in maniera poco produttiva. Così per i
finanziamenti, dobbiamo immaginare delle forme diverse rispetto a
quelle passate.
Detto questo in termini generali, perché il discorso vale per tutti i
settori aggiungo che chi ha le responsabilità politiche, deve saper trasmettere a tutti, all’amministrazione, agli operatori, all’opinione pubblica, quelli che sono gli obiettivi che si perseguono, di quali risorse si dispone e come si intende utilizzare proprio perché uno dei cambiamenti
è anche nel rigore che si chiede a chi ha le responsabilità politiche rispetto al perseguimento degli obiettivi. Poche o tante le risorse che siano, c’è una domanda di rigore spietato vorrei dire, su come queste risorse vengono utilizzate.
Questa domanda di trasparenza che poi pone anche dei problemi:
perché tutti vogliamo la trasparenza ma poi quando la traduciamo anche
in scelte di procedure, bisogna sapere che ci sono delle conseguenze,
per esempio in termini di tempi e costi: tempo e denaro e non è che
questo sia un fatto secondario quando si fanno degli investimenti. Ma si
vuole la trasparenza, si vuole giustamente questo rigore, è evidente che
noi dobbiamo garantirlo ma dobbiamo anche sapere che tutto questo ha
un suo prezzo.
Obiettivi nel campo dei trasporti. Innanzitutto sia esso trasporto,
merci, o persone, il dato comune della domanda è quello di un miglioramento della qualità del servizio. Il cittadino è insoddisfatto, sia esso
281
uno che viaggia o che trasporta delle merci non è soddisfatto della qualità del nostro servizio e vuole che questo obiettivo venga raggiunto.
Quando parliamo di riequilibrio delle diverse modalità parliamo di
un principio che ha contenuto economico perché una concezione, una
traduzione più integrata degli interventi sulle diverse modalità del trasporto, significa anche qui rendere più produttivo l’investimento perché
dove è più conveniente far viaggiare sul treno si deve investire sul treno, dove è più conveniente sulla nave si deve investire sulla nave, dove
è più conveniente l’aereo si deve investire sull’aereo. Ma in passato non
si è fatto così perché in genere si sono affrontati i problemi all’interno
dei tanti compartimenti chiusi delle singole modalità di trasporto.
Per cui vorrei dire al mio amico professor Stagni che io non accetto che il collegamento ferroviario sia un investimento indotto per esempio dall’investimento portuale, perché esso è parte di un investimento
che io concepisco complessivamente in quella che è una infrastrutturazione a rete con tanti segmenti e tanti nodi infrastrutturali, questi sono i
porti, gli aeroporti, le strade, le ferrovie, le stazioni, gli interporti.
L’obiettivo dell’intermodalità ha questo contenuto economico; se
noi facciamo una politica nel settore dei trasporti che abbia questa maggiore integrazione, indubbiamente noi potremo anche ridurre certi tipi
di investimento che sono meno necessari di quanto magari in passato ne
avessimo consapevolezza. Poi c’è indubbiamente la necessità anche di
ridurre la spesa pubblica, a prescindere dalle difficoltà economiche che
stiamo attraversando. Ritengo che poi questi spazi di possibile riduzione della spesa esistono e, almeno per quella che è la mia esperienza, vi
è la possibilità di una riduzione soprattutto per quanto riguarda la parte
della spesa corrente.
Noi dobbiamo sapere che ogni aumento dell’investimento deve
avere un suo titolo di legittimazione che nasce dagli obiettivi che noi
riusciamo a definire e ci impegniamo a conseguire.
Il governo, chi ha la responsabilità politica, definiti questi obiettivi, deve poi soprattutto sapere creare le condizioni perché si aprano i
processi coerenti con gli obiettivi che si voglio perseguire; l’idea che
spetti alla responsabilità politica la definizione di tutto il percorso progettuale non credo che sia giusta. Ecco perché penso anch’io che ri282
spetto a certe carenze sia meglio fare, non dico una cattiva legge, ma
una legge anche con molte imperfezioni, ma che se risponde alla necessità di avviare un processo verso un obiettivo di cambiamento ben definito, rappresenta la condizione valida che consente l’avvio di questo
processo.
So già che se adesso discutessimo della legge sui porti che tanto
faticosamente siamo riusciti a far varare l’altra notte al Senato, io sentirei subito gli armatori che avrebbero da dire chissà quante cose, altrettanto i responsabili delle autorità portuali che vedo qui presenti, quelli
delle capitaneria di porto, ecc. Certo, so che ci sono tanti aspetti, spero
tra l’altro migliorabili alla Camera, però sono convinto che se noi riusciremo a condurre a buon fine la legge sui porti noi metteremmo in
moto un processo di cambiamento radicale in un sistema che tutti sappiamo soffre rispetto alle altre realtà di una spaventosa arretratezza.
Il Parlamento ad es., sempre per restare sul tema portuale, non si è
soffermato troppo, (invece per me è una delle parti più importanti della
legge) sulla definizione dei criteri di classificazione dei porti, ma questo
significava anche introdurre nuovi criteri nella programmazione dello
sviluppo portuale e quindi delle scelte che si debbono andare ad operare
per le grandi infrastrutturazioni portuali. Debbo dire, rispondendo al comandante Verna, che è prevista anche la possibilità dell’intervento privato laddove si riconosce che introducendo e valorizzando la figura
dell’impresa terminalistica possano essere realizzate queste infrastrutturazioni anche con il concorso del privato.
Ritengo che il compito del Governo e del Parlamento sia quello di
creare delle condizioni in cui si avviano dei processi che poi possono
consentire il conseguimento degli obiettivi che però debbono essere
chiari, e controllabili da tutti. Uno Stato che sia cioè sempre di più un
regolatore e non un gestore dell’intervento.
Detto questo credo che poi la condizione fondamentale sia quella,
sempre per stare sulla linea del cambiamento, di poter disporre di strumenti nella programmazione degli investimenti, che siano appunto diversi rispetto a quelli passati perché costruiti su di una cultura diversa
una cultura che non è più quelle per cui, in quanto ci sono delle risorse
queste vengono distribuite e ci si accapiglia un po’ tutti attorno a que283
ste, ma una cultura capace di produrre una programmazione per progetti
in cui in un certo senso è dopo che si vanno a cercare le risorse, là dove
si possono ottenere. E le risorse si possono trovare soprattutto nella misura in cui il progetto ha validità, è riconosciuto valido, quindi vengono
i mezzi e vengono anche dai privati, ed anche, per quanto è possibile,
certo da parte del potere pubblico; ma il potere pubblico può essere anche solo un importante vettore per convogliare l’investimento privato.
Ho accettato ad esempio con molto entusiasmo la proposta che mi
ha fatto il CIPET, per l’utilizzo di una quota dei mille miliardi sulla legge
per le metropolitane; la proposta è di assegnare queste quote all’amministrazione che riesce ad ottimizzare al massimo le risorse che lo stato mette a disposizione, quindi che riesce a convogliare capitali privati su di una
iniziativa che, se valida, è valida in sé ed in quanto tale ha capacità di attrazione di risorse. Lo dico esemplificativamente ma perché è proprio il
ribaltamento a mio avviso di una cultura, per quello che riguarda la politica degli investimenti, quindi l’utilizzo delle risorse, che va fatta; direi che
il passaggio da una cultura di tipo assistenziale ad una cultura di mercato
in cui è la validità dell’opera che consente anche il convogliamento di risorse private che altrimenti non potrebbero essere trovate.
So di non ripetere nulla di nuovo rispetto a quanto è stato detto in
questo incontro, ma vi sono passaggi obbligati, per cui chi ha responsabilità politiche deve preoccuparsi molto di più delle procedure di quanto non se ne sia occupata in passato. Faccio un altro esempio: il decreto
approvato l’altro giorno dal Governo è nato da una esigenza occupazionale ma la soluzione è procedurale. Ci siamo domandati se era possibile
che noi avessimo delle risorse pubbliche che erano bloccate solo perché
abbiamo delle procedure che sono talmente macchinose, burocratiche,
per cui non riusciamo a cantierare determinati lavori. Allora in ogni
Amministrazione statale (ed anche noi dei trasporti) abbiamo individuato i settori per cui attraverso un cambiamento, una semplificazione delle
procedure fosse possibile poter utilizzare delle risorse che ci sono; non
delle risorse pubbliche che non ci sono.
Anche questo indubbiamente è uno degli aspetti delle nostre difficoltà; poi io so bene quanto, per una politica efficace e rapida degli investimenti conti l’amministrazione, la burocrazia statale: ma questo fa
284
parte anche di un altro tipo di discorso che feci qui al CNEL in un seminario precedente.
Tenuto conto di questi ragionamenti noi abbiamo però degli obiettivi più immediati, perché sono d’accordo con l’ingegner Incalza, che
l’investimento richiede una condizione perché possa convogliare anche
risorse private: bisogna fornire elementi di certezza, per quanto riguarda soprattutto l’investimento nel campo della infrastruttura del trasporto. Non è tanto importante trovare la prima lira per avviare l’opera
quanto garantire l’ultima lira per il suo completamento.
Perché se il privato che ha investito vede venire meno per responsabilità non proprie la possibilità del completamento di un’opera a cui è
legato l’avvio di una gestione condizionante del suo investimento ovviamente, perché deve ricavarne un profitto, se questo non avviene allora veramente crolla tutto.
Il problema delle ferrovie SpA è quello non solo di avere dei capitoli di spesa nella Finanziaria, ma di poter contare sulla garanzia dello
Stato per flussi finanziari che diano elementi di certezza sulla realizzazione di un’opera. Questa è certamente una condizione fondamentale;
la certezza del compimento dell’opera è fatta per offrire possibilità
all’investimento privato.
Qualcuno ha detto: è giusto programmare diversamente, ma è anche necessario che chi programma controlli i cordoni della borsa. Quindi io sono perfettamente d’accordo che la cosa più innovativa è stato
l’aver immaginato il Fondo Unico dei trasporti perché ciò corrisponde a
quelle esigenze di maggiore elasticità nell’utilizzo della risorsa finanziaria dello Stato che può consentire anche quelle possibili modulazioni
a cui giustamente faceva riferimento il professor Stagni.
Ribadisco l’impegno, (per la verità lo avevamo detto anche lo
scorso anno), per l’attivazione del Fondo Unico dei trasporti, proprio
perché questo è il solo strumento possibile per interrompere quei meccanismi di crescita incontrollata della spesa pubblica nel settore, quindi
attuare poi quella gestione coordinata e mirata per il miglior utilizzo
delle risorse disponibili.
L’altra condizione è (avendo come punto di riferimento istituzionale della programmazione il CIPET), quella di poter alloccare le risor285
se sugli interventi effettivamente prioritari. Quindi fare delle scelte in
cui si dice qualche sì e si dicono tanti no, e questa è una cosa tremendamente difficile, lo sa soprattutto il Ministro quando deve andare a spiegare queste cose in Parlamento.
Però questa modifica delle modalità di predisposizione dei piani
settoriali di investimento sulla base di quella logica intermodale che ho
detto prima è una delle condizioni fondamentali senza di cui evidentemente poi non si giustificano e non si legittimano certi tipi di investimenti. Io sono d’accordo sul discorso dell’Alta Velocità come discorso
di quadruplicamento di alcune linee ferroviarie senza di cui non si può
avere nessun effetto a rete sull’intero sistema ferroviario italiano.
Però tutto questo richiede delle procedure diverse che a mio avviso non sempre sono tenute presenti da chi ha le responsabilità centrali,
cioè che un programma di investimento che richiede ovviamente anche
dei tagli sull’esistente non può - soprattutto nel campo del trasporto essere immaginato gestibile tutto centralisticamente, ma bisogna gestirlo secondo quella tecnica di cui diceva Bianchini della interfaccia. Qui
sta la ragione della scelta di questo governo nell’avere individuato nella
regione un punto decisivo di responsabilità nel campo dei trasporti su
cui abbiamo costruito l’ipotesi della riforma del trasporto pubblico locale che io speravo di poter presentare in questi giorni in Parlamento
ma che farà, io spero, il mio successore.
È necessario quindi creare diverse modalità e condizioni per il finanziamento dei progetti, che saranno sempre meno basati unicamente
sulle risorse pubbliche; facendo sì che questi progetti siano capaci di attrarre l’investimento privato. Ero appena diventato ministro quando qui
al CNEL si fece un seminario su quella che è la situazione di stallo
dell’investimento nella grande infrastruttura a rete e tutti furono d’accordo, il Presidente De Rita in modo particolare, nel ritenere che noi
per riprendere una politica di investimenti nel campo delle grandi infrastrutture dovevamo abbandonare quella che era una logica in base alla
quale era il solo sistema fiscale, cioè il contribuente che pagava sostanzialmente l’infrastruttura per entrare invece in una logica di mercato
che doveva portare soprattutto a far pagare l’utenza. Anche questo è un
discorso bello e giusto da dirsi, non sempre poi facile da tradursi.
286
Però questo è un passaggio fondamentale, quindi l’utilizzo di quelle forme di project financing che indubbiamente sono le uniche che soprattutto in un periodo di limitate risorse pubbliche, possono consentirci
di operare. Da questo punto di vista io do atto che l’Alta Velocità ha
realizzato un modello non solo innovatore ma anticipatore di tutte le cose che noi qui stiamo dicendo perché non c’è dubbio che le procedure
adottate sono coerenti con il discorso che oggi stiamo facendo.
La formula mista a maggioranza privata della TAV rappresenta un
modello che a mio avviso dovrebbe essere trasferita per la realizzazione
di tante altre opere. Ha ragione l’ingegner Incalza quando si domanda:
cosa costa al nostro Paese la mancanza di valichi adeguatamente attrezzati? È vero, tutto questo ha conseguenze gravissime.
In questo caso sappiamo bene che, i soldi lo Stato non li ha, ma
con formula di project financing si possono anche trovare; ad esempio
per il Brennero, il sistema bancario locale, sia quello austriaco che quello italiano, mi risulta che è disponibile.
Un’ultima cosa sulle risorse desidero dirlo per la politica tariffaria.
Credo abbiate letto sui giornali tutte le critiche che sono state rivolte prima alla Ferrovia, poi al Ministro per l’abolizione della tariffa
22, quella riguardante i pendolari.
Chi mi conosce sa se io non sono insensibile alle ragioni della socialità, e per questo ho desiderato approfondire le conoscenze nei suoi
termini reali del fenomeno del pendolarismo. Il risultato è che la maggior parte dei pendolari usa la propria macchina, il mezzo privato, poco
usa il mezzo pubblico e tanto meno la ferrovia, poi se andiamo a vedere il pendolarismo quello sociale, ci accorgiamo che la maggior parte
degli studenti hanno alle spalle delle famiglie che possono pagare le
5.000 lire in più al mese; resta il pendolarismo degli operai che oggi
non supera il 5-6% fra quanti utilizzano la ferrovia. Ho voluto fare questo esempio di attualità per dimostrare che in questo campo esistono
ancora molti tabù che quando si toccano vede la stampa urlare, parlare
di stangata, dipingere il ministro come un negriero, insensibile alle ragioni della socialità.
C’è un dato che non può essere ignorato: noi abbiamo in Italia tariffe che sono mediamente inferiori di un 20-30%, almeno nelle ferro287
vie, a quelle che sono le tariffe europee; abbiamo inoltre squilibri nelle
tariffe fra le diverse modalità del trasporto.
Una politica tariffaria sana deve tendenzialmente coprire i costi
del servizio; ed i costi sociali debbono essere sostenuti all’interno dei
contratti di programma stipulati dall’ente di governo con le diverse società che gestiscono il trasporto.
Questi a mio avviso sono i punti certi di una politica che il Governo deve portare avanti, interpretando quelli che sono i processi di cambiamento e corrispondendo anche a quella che è una domanda politica
che c’è nel Paese di poter avere dei servizi di migliore qualità, più rispondenti alle diverse esigenze dell’utenza.
Ho la presunzione di poter affermare che questo Governo si sia
mosso in questa direzione e, quindi, anche se in maniera certamente
non adeguata nei risultati che si sono fin qui raggiunti ha saputo corrispondere alla domanda che proviene dall’opinione pubblica.
Anche l’interesse di questi incontri organizzati qui al CNEL stanno a sottolineare che vi sia consapevolezza che in un settore come quello dei trasporti si colloca uno dei banchi più decisivi per un cambiamento che non riguarda solo il superamento della crisi, ma lo sviluppo
dell’intero Paese.
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TRASPORTI E MOBILITÀ URBANA
- Seminario, 9 giugno 1993 -
289
INTRODUZIONE
GIUSEPPE DE RITA, Presidente del CNEL
Il seminario di oggi è dedicato a: “Trasporti e mobilità urbana”,
presiederà i lavori il dottor Sacchi e la relazione sarà tenuta dal Vicepresidente Bianchini. Io devo dare soltanto un saluto, fra l’altro un po’
soffuso nel senso che per noi del CNEL questa è una giornata particolare in quanto è morto il nostro Segretario Generale, fra mezz’ora avremo
i funerali, quindi forse abbiamo altro per la testa.
È mia grande convinzione che questo ciclo seminariale che stiamo
portando avanti sia di grande utilità: la politica dei trasporti è una realtà
che non si presta a delle alzate di ingegno una tantum, è un settore che
ha bisogno, invece, di un continuo monitoraggio, di un approfondimento specifico sui singoli temi, dai problemi finanziari, fino al problema
del traffico urbano, dai grandi problemi macro, ai problemi micro quali
quelli locali e, prestandosi a discorsi generali, a grandi impegni di tipo
programmatico decisionale, si presta invece ad una logica molto particolare di lavoro in comune fra noi e il Ministero.
Nel corso di questo ciclo seminariale non sono stati paludati pareri
del CNEL ad una proposta di legge o ad una proposta di piano del Ministero; questi seminari sono invece lavori in comune, occasioni per approfondire insieme un problema, occasioni per fare quello che noi chiamiamo un po’ di consulenza attiva: non aspettare un parere più o meno
obbligatorio, non aspettare di dare un avviso paludato, ma invece lavo291
rare insieme che è uno degli elementi importanti di questa Consiliatura
CNEL; non fare, appunto, pareri a domanda, ma tentare di lavorare insieme con i Ministeri o con le commissioni parlamentari più interessate
al nostro lavoro.
La seconda ragione per cui sono contento di questo ciclo seminariale, (e spingerei ulteriormente a sviluppare questo metodo di lavorare
insieme e non solo dare pareri, non solo dare consulenza paludata) è
che, si fa su un argomento, la politica dei trasporti, che oggi è decisivo
nel sistema italiano, nel sistema infrastrutturale, nel sistema della realtà
economica, nel sistema della vita civile anche, per la convivenza collettiva in questo Paese.
In fondo anche se molti di noi parlano di cablaggio e ipercablaggio,
alla fine il problema di una società complessa è proprio quello di gestire
le comunicazioni più hard, che poi sono le comunicazioni di trasporto
sia a livello comunale che a livello internazionale; dagli aeroporti alle
tramvie vicinali c’è una diffusa rete di rapporti, di relazioni, di interrelazioni che va curata, va gestita e non soltanto le manutenzioni della vecchia rete di trasporti ma anche la continua innovazione, la continua trasformazione, la continua riconduzione a livelli di efficienza superiore.
Senza dover fare piaggeria di settore, questo è probabilmente il
settore su cui si può giocare di più, non soltanto lo sviluppo economico
del Paese, ma anche e specialmente il livello di qualità della convivenza
collettiva.
Questo è tanto più vero in una giornata, per un tema come quello
che andate ad affrontare oggi, la mobilità urbana. Mi diceva tempo fa
l’allora ancora sindaco di una grande città, Imbeni di Bologna, che la
prossima campagna elettorale a Bologna si farà sul traffico urbano, si
farà sul modo di impostare il trasporto urbano perché le tensioni, i rancori, le rabbie, le stanchezze, i giudizi negativi sono molto puntati su
questo aspetto. Tutti quanti noi che viviamo in grandi città sappiamo
che il problema del traffico, del trasporto locale, il pendolarismo, l’intasamento degli ingressi in città è uno dei punti più forti, più delicati di
tutto il nostro assetto della vita collettiva.
Nell’affrontare un problema di questo genere mi sembra sia stato
giusto metterlo quasi in priorità rispetto ad altri; in fondo è il terzo degli
292
argomenti che abbiamo sottolineato come importanti. Il mio augurio è
che si possa fare un buon lavoro in questa mattinata, perché ritengo sia
giusto approfondire proprio in questa terza sessione del ciclo seminariale questo problema dei trasporti urbani.
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RELAZIONE DI BASE
SANTE BIANCHINI, Vice Presidente del CNEL
È necessario porre due questioni preliminari. La prima è relativa
all’ampia letteratura disponibile sui problemi della mobilità urbana.
Sembra pertanto opportuno non aggiungervi nuovi capitoli, ma piuttosto ripercorrerla per trarre da essa quegli elementi che, confermati nel
medio periodo e nelle previsioni, indichino le tendenze da correggere.
A questo proposito, vogliamo ricordare l’ampia documentazione fornita
dal rapporto che la Direzione P.O.C. del Ministero dei Trasporti predispone annualmente sul trasporto pubblico locale. La seconda riguarda
l’ottica nella quale porsi per affrontare il problema. Abbiamo scartato
molte sollecitazioni collaterali per cogliere quelle modificazioni che ci
sembrano idonee a migliorare le condizioni del sistema. D’altronde, in
questa sede, ci sembra corrispondere all’interesse generale l’ottica del
rilancio del trasporto collettivo in condizioni di efficienza e di qualità
del servizio.
Desideriamo sottoporre alla vostra attenzione, in coerenza con la
scelta di campo, una riflessione sulla pianificazione urbanistica e sulla
diffusione raggiunta dal mezzo individuale di trasporto. È troppo diffusa nel nostro Paese la pessima abitudine di non pianificare a sufficienza,
dal punto di vista urbanistico, lo sviluppo delle città nelle loro funzioni
294
fondamentali e nei loro necessari collegamenti di area contigua, di regione e di proiezioni nazionali ed internazionali.
Allorquando ciò avviene i servizi, ed in particolar modo i trasporti,
sono chiamati ad intervenire “a posteriori” all’interno di condizioni e di
vincoli non sempre compatibili con i necessari requisiti di rapidità, di
efficienza e di qualità. La pianificazione urbana, la città non monocentrica, una convivenza pensata nei suoi presidi essenziali per ridurre le
esigenze di mobilità costituisce, nel caso dei trasporti, una precondizione che non deve essere dimenticata o trascurata. E tuttavia, anche in
questo caso, il trasporto individuale non rappresenta una risposta adeguata ai problemi che ne derivano.
Si manifesta in varie forme, trattando questi problemi, la preoccupazione che una simile impostazione danneggi i costruttori dei mezzi individuali di trasporto. Non condividiamo tale preoccupazione. Non solo perché anche le attività connesse al trasporto collettivo producono ricchezza,
ma anche perché le spese elevate che i cittadini sostengono per soddisfare
la propria mobilità tramite il mezzo individuale, causate in pari misura da
un insoddisfacente andamento del trasporto collettivo e dall’atteggiamento
abitudinario, sottraggono risorse cospicue al sistema economico.
D’altronde, gli stessi costruttori automobilistici affermano da
tempo che bisogna potenziare il trasporto collettivo per migliorare la
mobilità e ridurre l’impatto ambientale, soprattutto nelle città metropolitane.
In rapporto al numero degli abitanti, siamo diventati il secondo
Paese per densità automobilistica. Sembra lecito ritenere che la relativa
espansione abbia ormai raggiunto il suo apogeo. Infatti la domanda di
autovetture è già oggi quasi esclusivamente costituita, per quanto riguarda il mercato interno, dal turn-over dei mezzi piuttosto che dal loro
incremento.
Gli elementi che desideriamo sottolineare rispetto alla situazione
esistente nel trasporto urbano ed extra urbano, limitato quest’ultimo
all’area contigua alla città metropolitana, sono i seguenti:
1) esiste una configurazione sufficientemente imprecisa dell’azienda
laddove la proprietà è pubblica;
295
2) non si avverte una configurazione proprietaria distinta dall’organo
elettivo dell’Ente locale e dalle relative cariche;
3) vi è una scarsa separazione della gestione delle aziende dagli organi
che svolgono la funzione proprietaria;
4) siamo in presenza di una diffusa socialità nella dimensione dell’azienda.
Per quanto riguarda l’andamento delle gestioni si possono notare;
5) il decrescere dei viaggiatori trasportati(-19% negli ultimi 5 anni);
6) la rigidità dei costi, con costi del personale e spese generali che da
soli costituiscono il 77% delle spese totali;
7) la diffusa sottutilizzazione dei mezzi;
8) una troppo modesta velocità commerciale;
9) un rapporto costi-introiti tariffari in cui questi ultimi non coprono
mediamente più del 24% delle spese totali.
Abbiamo inoltre sul piano generale:
10) la riduzione degli investimenti in tutto il settore;
11) l’esistenza di soli 103 km di metropolitane;
12) l’insufficienza delle infrastrutture dedicate al mezzo collettivo;
13) il rapido formarsi di crescenti disavanzi di gestione, il cui ammontare è, per gli ultimi 5 anni, di circa 13.700 miliardi (nelle Regioni a
statuto ordinario);
14) una scarsa integrazione fra mezzi collettivi (autobus-ferrovia), e fra
questi ed i mezzi privati.
296
È evidente come le risorse utilizzate siano in gran parte risorse trasferite dal centro alla periferia con chiari effetti disincentivanti nei processi di responsabilità. La non separazione fra organo eletto dell’Ente
locale e responsabilità di gestione determina, a sua volta, un ulteriore
processo di disincentivazione alle responsabilità gestionali. Il crescere
dei disavanzi denota disattenzione per le gestioni ed il loro distacco dalla domanda, con il perdurare di comportamenti che continuano a trasferire sulla finanza pubblica oneri crescenti.
La larga produzione di norme legislative e amministrative e, anche in
questo caso, la competenza suddivisa fra più Ministeri finisce per introdurre ulteriori elementi di difficoltà nell’amministrazione e nella gestione. Un
riordino della legislazione e delle norme amministrative, come sostiene
Agens, costituirebbe quindi un aiuto notevole agli operatori del settore.
In relazione alla rilevanza dei costi di personale e alla loro incidenza sul totale delle spese, vale la pena osservare la scarsa linearità
delle relazioni sindacali esistenti e come non si configuri con precisione, in sede di rinnovi contrattuali, la funzione contrattuale e rappresentativa delle aziende con i relativi obiettivi di costo e di produttività.
Anche se in estrema sintesi, occorre richiamare l’attenzione sulla dimensione delle risorse totali, pubbliche e private assorbite dai trasporti per
coglierne l’effettiva rilevanza allorquando le si consideri nella loro completezza di spese per investimenti sulle infrastrutture e per la loro manutenzione, spese per acquisto e manutenzione dei mezzi, risorse assorbite dalla tassazione, spese per carburanti, risorse richieste dai servizi collaterali ai trasporti e dalle conseguenze dirette ed indirette delle attività di trasporto (assetti territoriali, inquinamenti acustici e ambientali, infortunistica).
Siamo in presenza di una macro dimensione ed ogni distorsione
presente in essa causa diseconomie rilevanti, un uso non ottimale delle
risorse e, nel caso del trasporto e della mobilità urbana, determina vincoli e pesi ormai intollerabili alla convivenza collettiva.
Le tabelle che vengono fornite a corredo della presente introduzione, e lo stesso “libro bianco” della Direzione P.O.C. del Ministero Trasporti, non documentano tutta la spesa a cui si è fatto riferimento, ma
sembrano sufficienti ad individuare le scelte di impostazione di questa
introduzione.
297
A nostro avviso, il sistema dei trasporti soggiace a due distorsioni
di fondo:
1. lo squilibrio strada-rotaia a danno di quest’ultima;
2. lo squilibrio trasporto individuale-trasporto collettivo nella mobilità
urbana a danno del secondo.
Tali squilibri distorcono tutto il sistema. Essi sono cresciuti all’interno di comportamenti e di politiche non ispirate alla programmazione,
al coordinamento ed all’integrazione, rispettivamente, degli investimenti, delle attività e dell’uso delle diverse modalità di trasporto.
Ciò ha contribuito a determinare processi diffusi di irresponsabilità, una distanza eccessiva fra chi ordina la spesa e chi sarà poi chiamato
a farvi fronte nella qualità di pagatore di ultima istanza, scarsa attenzione alla produttività ed all’efficienza con duplicazioni degli interventi,
dei collegamenti ed un uso delle risorse pubbliche, comprendendo in
esse suolo, territorio e ambiente, quanto meno opinabile.
E tuttavia, proprio la dimensione del settore, ci deve far riflettere
su quali comportamenti virtuosi interni al settore medesimo, accompagnati da politiche coerenti e durevoli negli anni, possano consentire ampie correzioni senza accrescere la spesa complessiva. Per fare ciò, occorre attuare una politica dei trasporti che abbia le caratteristiche
dell’unicità di comando, della continuità, seppure corretta nel suo evolversi concreto, e che sia ispirata al coordinamento ed alla integrazione.
In questo senso, il trasporto urbano collettivo, oggi particolarmente
disastrato e tuttavia assai oneroso per la collettività, è ascrivibile alle grandi questioni di convivenza trascurate da molti anni, come se l’espandersi
del mezzo individuale lo avesse reso meno importante e necessario.
La prima questione che si pone per un rilancio del trasporto urbano collettivo è quella della maggiore efficienza, proprio al fine di assegnare credibilità al suo sviluppo. Siamo in presenza di aziende che non
dispongono di infrastrutture proprie o dedicate, (fatta eccezione per le
poche corsie riservate e per i 103 Km di rete metropolitana), che hanno
costi anelastici e rilevanti, che praticano tariffe pubbliche non determi298
nate da esse e che mediamente coprono poco più di un quinto dei costi,
che non dispongono di risorse di investimento, e che hanno accumulato
negli ultimi cinque anni 13.700 miliardi di disavanzo. Decresce, nel
contempo, la quota di cittadini che utilizza il mezzo urbano collettivo.
Gli interventi sulla proprietà, sulle gestioni, sui Processi di efficienza e di produttività sono urgentissimi. Nonostante ciò, siamo
dell’avviso che ogni soccorso di risorse pubbliche debba essere subordinato a concreti provvedimenti di riorganizzazione.
In coerenza con i seminari che abbiamo svolto, poniamo in risalto
i seguenti campi di intervento:
- occorre prioritariamente ridefinire e configurare il ruolo della proprietà e l’assetto istituzionale delle aziende, separando il primo dalla
gestione e dalle relative responsabilità. Il modello Spa, corroborato da
una authority che svolga e coordini il ruolo proprietario, è in grado di
determinare una serie di effetti positivi sia nella separazione dei compiti fra organi elettivi dell’Ente locale e funzione proprietaria, sia fra
questa e le responsabilità di gestione. La Spa nella situazione attuale,
nella quale non è ipotizzabile, se non per il caso delle metropolitane,
un intervento diffuso del capitale privato, rimane peraltro una modalità organizzativa utile per una maggiore libertà dell’impresa, per evidenziare i costi, per configurare e separare le responsabilità proprietarie e gestionali, e per una predisposizione dei bilanci coerente con le
attività. Il modello Spa, peraltro, impone che siano contestualmente
avviati processi di riorganizzazione e garantiti gli interventi necessari
all’equilibrio della gestione economica. Fra proprietà ed aziende dovranno intercorrere nuovi atti di concessione e contratti di programma
che definiscano i servizi, i relativi costi e la copertura del disavanzo;
- l’unicità del quadro di indirizzo normativo, attraverso il CIPET ed il
suo Segretariato, va attribuita al Ministero dei Trasporti, reso unico
nelle competenze e con supremazia nell’attività di coordinamento per
le competenze ad esso non ascrivibili direttamente. Al Ministero dei
Trasporti sembra necessario che facciano capo i compiti di programmazione, di controllo, di normazione generale del settore dei trasporti, con l’istituzione e la relativa gestione di un Fondo Unico delle ri299
sorse per l’intervento del governo centrale. Ma, in atto, il Ministero
dei Trasporti è pressoché privo di strutture proprie. Il problema di riformarlo e di adeguarlo costituisce quindi un altro obiettivo prioritario. Sembra doveroso ricordare che, rispetto all’attuale normativa, il
Ministero dei Trasporti aveva predisposto un D.D.L. di riforma del
trasporto pubblico locale. L’approvazione di questo testo, sul quale si
era impegnato l’ex Ministro Tesini, è quindi particolarmente urgente;
- l’altra scelta da compiere con urgenza consiste nell’attribuire alle proprietà delle aziende la responsabilità di reperire le risorse per la gestione, compresa la manutenzione dei mezzi e la conservazione del
patrimonio. È infatti privo di senso che il Governo debba intervenire
con proprie risorse per ripianare i deficit di gestione: semmai tale intervento dovrebbe essere riservato alla partecipazione alle spese d’investimento. È una scelta da compiere nell’ambito del processo di responsabilità e che apre il grande capitolo dell’autonomia impositiva
degli enti locali e della politica delle tariffe. L’autonomia impositiva,
allorquando intervenga a sostegno dei servizi erogati dall’Ente locale,
dovrebbe tuttavia esercitarsi quanto più possibile senza sovrapposizioni con la tassazione centrale. Dovrebbero altresì essere chiari gli
scopi e gli introiti, senza possibilità di cambiamenti di destinazioni
delle risorse reperite. Tale imposizione dovrebbe inoltre prevedere
uno specifico contributo per le attività che usufruiscono direttamente
del servizio pubblico pur non essendone utenti: attività terziarie e imprenditoriali che usufruiscono del servizio di trasporto per i propri
clienti e per le maestranze, proprietari che realizzano una valorizzazione patrimoniale perché serviti dal mezzo collettivo;
- anche un’imposizione di scopo, come l’esigenza di avere una gestione più efficiente, richiede una politica tariffaria più rapportata ai costi
e sganciata dagli attuali vincoli. Le basse tariffe concorrono a determinare deficit di bilancio che tutti i cittadini sono chiamati a ripianare, attualmente, attraverso la fiscalità ordinaria e, in futuro, attraverso
la fiscalità dell’Ente locale. Si pone dunque il problema di un nuovo
equilibrio degli apporti degli utilizzatori diretti, dei beneficiari indiretti e di tutti gli altri cittadini attraverso la fiscalità.
300
È necessario intervenire su tutti i centri di costo dell’azienda di
trasporto collettivo, costi di personale compreso. Così come è urgente
aprire tali aziende alle possibili attività commerciali.
Le situazioni preesistenti hanno causato livelli di costo, non escluso il personale, che non hanno alcuna ragione di esistere se raffrontati
con altri impegnativi settori merceologici o di attività.
Tuttavia i maggiori incrementi di produttività e di efficienza nel
trasporto urbano collettivo si conseguono aumentando la velocità commerciale dei mezzi e questa è direttamente condizionata da una maggiore fluidificazione della circolazione e, quindi, dalla libertà delle strade.
Il trasporto collettivo, per non divenire anch’esso ostacolo alla circolazione, ha bisogno di una propria rete di corsie riservate e di una politica della sosta e del parcheggio che disincentivi e penalizzi seriamente l’ingombro della sede stradale.
Appare peraltro evidente come i limiti all’espansione del trasporto con mezzo individuale si riproporranno anche nei confronti del
mezzo collettivo se ci limiteremo alla superficie e se non verranno attuate politiche di riappropriazione del suolo pubblico. La modestissima estensione della rete metropolitana del nostro Paese costituisce
dunque un limite che è necessario superare. Il trasporto su ferro nel
sottosuolo è urgente nel presente e lo sarà ancora di più negli anni a
venire. Riteniamo che questo sia uno degli obiettivi fondamentali da
perseguire e nel quale coinvolgere il capitale degli investitori privati e
delle famiglie.
Ragioni di priorità del mezzo collettivo, fluidificazione della circolazione e riappropriazione del suolo e degli spazi pubblici richiedono
politiche che disincentivino l’uso del mezzo individuale all’interno delle aree urbane e metropolitane e limitino la sosta.
L’auto è in fondo l’unico mezzo privato che incorpori nel prezzo
di acquisto una quota di proprietà di spazio pubblico: quello occupato
allorquando il mezzo è in movimento, ma soprattutto quello occupato
quando esso è in sosta.
Politiche di riappropriazione della città e dei suoi spazi collettivi si
congiungono in questo caso con le esigenze della circolazione; esse sollecitano l’introduzione di sistemi di pagamento per l’ingresso nell’area
301
urbana con il mezzo individuale, tariffazioni apposite della sosta e del
parcheggio fortemente disincentivanti. I proventi di tali tariffazioni dovrebbero essere destinati alla costruzione di parcheggi ed al sostegno
del trasporto collettivo.
A questo proposito, bisogna ricordare che è stata avanzata la proposta di sostituire tale tariffazione con una specifica addizionale del
prezzo della benzina. Non si condivide questa proposta ritenendola un
azione indifferenziata e quindi inidonea a disincentivare sia l’uso del
mezzo individuale nel centro urbano, sia la sosta ed il parcheggio.
302
Spese in conto capitale per investimenti in infrastrutture e mezzi
(miliardi in lire 1990)
1980
2.148,16
1990
4.553,67
2) Ferrovie in concessione
211,96
320,05
51,00
3) Funivie e funicolari (*)
14,58
n.d.
--
4) Tranvie e metropolitane
45,59
371,08
713,95
4.289,75
11.254,03
162,35
6) Autolinee e filovie
extraurbane
378,89
436,06
15,09
7) Autolinee e filovie urbane
310,02
426,96
37,72
8) Autobus da rimessa e
privati
294,23
429,44
45,95
9) Autotrasporto privato
passeggeri
30.097,09
54.746,26
81,90
10) Autotrasporto merci
(c/proprio + c/terzi)
6.756,52
8.376,26
23,97
11) Oleodotti
39,27
26,91
-31,47
12) Navigazione interna
(infrastrutture)
29,75
1,02
-96,57
13) Navigazione interna
(mezzi)
48,67
34,73
-28,64
14) Navigazione aerea
(infrastrutture)
279,64
461,94
65,19
15) Navigazione aerea
(servizi)
914,87
520,50
-43,11
16) navigazione marittima
(infrastrutture)
615,65
631,81
2,62
17) Navigazione marittima
(servizi)
1.051,61
2.083,99
98,17
47.511,67
84.674,71
78,22
1) Ferrovie
5) Infrastrutture stradali
TOTALI
Variazioni %
111,98
(*) Il valore di funivie e funicolari, anno 1980, non è compreso nel totale.
Fonte: C.N.T.
303
SPESE IN CONTO CAPITALE PER INVESTIMENTI IN
INFRASTRUTTURE E MEZZI
(miliardi di lire 1990)
1) Ferrovie
∑ 1980 # 1990
49.233,00
Tasso medio annuo
8%
2) Ferrovie in concessione
1.797,94
4%
3) Funivie e funicolari (*)
998,02
29%
1.522,87
23%
78.136,42
10%
6) Autolinee e filovie extraurbane
3.875,25
1%
7) Autolinee e filovie urbane
3.738,76
3%
8) Autobus da rimessa e privati
4.469,70
4%
443.959,69
6%
77.764,43
2%
11) Oleodotti
230,97
-4%
12) Navigazione interna (infrastrutture)
367,26
-29%
13) Navigazione interna (mezzi)
319,23
-3%
14) Navigazione aerea (infrastrutture)
3.308,94
5%
15) Navigazione aerea (servizi)
7.590,44
-5%
4) Tranvie e metropolitane
5) Infrastrutture stradali
9) Autotrasporto privato passeggeri
10) Autotrasporto merci
(c/proprio + c/terzi)
16) Navigazione marittima (unfrastrutture) 7.269,69
17) Navigazione marittima (servizi)
TOTALE
11.399,45
695.982,06
(*) Il valore di funivie e funicolari, anno 1990, non è determinato.
Fonte: C.N.T.
304
-7%
SPESE DELLA NAZIONE NEL SETTORE DEI TRASPORTI - ANNO 1990
(Valori in miliardi di lire correnti)
CATEGORIE DI OPERATORI
Spese correnti
(a)
Spese c/capitale
922,24
TOTALE
1. - Stato ..............................................................
1.1 - Trasferimenti all’Ente FS, ad Aziende
autonome e Gestioni governative (punto
2 tab. 16) ................................................
1.2 - Trasferimenti ad altri operatori (punti 45 tabella 16) ...........................................
1.3 - Spese dirette ................................
1.639,68
2.561,92
2. - Aziende autonome e Gestioni governative ....
2.1 - Ente FS (incluso servizio navi traghetto) ..
2.2 - A.N.A.S. .................................................
2.3 - Gestioni governative (ferrovie e lacuali) ....
2.4 – A.A.A.V. TAG ......................................
18.604,76
16.320,05
985,40
973,12
362,19
8.856,33
4.551,77
4.132,44
113,58
58,54
27.461,09
20.871,82
5.117,84
1.050,70
420,73
3. - Enti pubblici territoriali ...............................
3.2 - Erogazioni ad Aziende di trasporto e
gestori di infrastrutture ..........................
3.3 - Spese dirette ................................
7.097,23
4.553,70
11.650,93
5.230,64
7.097,23
1.002,81
4.553,70
6.233,45
11.650,93
4. - Altri Enti Pubblici ...........................................
4.1 - Spese dirette ...........................................
715,63
715,63
10.726,25
9.180,35
19.906,60
1.027,18
1.639,68
982,24
922,24
2.010,02
2.561,92
143,28
143,28
858,91
858,91
70.271,39
5. - Privati ........................................................... 229.906,05
5.1 - Gestori di infrastrutture di mezzi e di
servizi ausiliari ....................................... 69.984,27
11.059,60
5.2 - Gestori e utilizzatori di mezzi propri ..... 159.921,76
59.211,79
5.3 - Utilizzatori di mezzi, infrastrutture e
servizi di terzi ........................................
58.809,55
300.177,44
81.043,89
219.133,55
-
58.809,55
TOTALE GENERALE .... 257.963,35
TOTALE (c) ................. 161.426,97
84.746,94
30.523,78
342.710,29
191.950,75
6. - Spesa consolidata (b) .................................... 253.089,91
84.746,94
337.836,85
(a) Esclusi gli oneri per ammortamenti.
(b) Sono escluse le spese costituenti autoconsumo di trasporto individuale e cioè quelle relative alle autovetture
private e ai motoveicoli, che ammontano a miliardi di lire 96.536,38 per le spese correnti e a miliardi 54.223,16 per le
spese in conto capitale.
(c) Si ottiene detraendo dal totale generale gli importi relativi ai pedaggi autostradali (3.471,34 miliardi di lire), alle
spese dei gestori dei servizi di navigazione marittima per servizi portuali nei porti italiani (345,99 miliardi) ed alle
spese sostenute da vettori italiani per servizi negli aeroporti nazionali (1.056,11 miliardi). Tali cifre risultano duplicate
in quanto presenti sia nelle spese dei gestori delle infrastrutture che in quelle dei gestori dei servizi.
Fonte: Elaborazione DG POC Ministero dei Trasporti.
305
QUOTE DI DOMANDA VIAGGIATORI
trasporto pubblico locale - stime anno 1990
(miliardi di Pkm)
%
Autolinee urbane
12,00
25,3
Autolinee extraurbane
18,00
38,1
Tranvie
1,50
3,2
Metropolitane
2,70
5,7
Ferrovie in concessione
2,72
5,7
Ferrovie dello Stato (abbonati)
10,40
22,0
Totale domanda trasporto pubblico locale
47,32
100,0
Coefficiente di
utilizzazione
%
Ferrovie in concessione e in gestione governativa ..................
20,40
Autobus urbani ........................................................................
17,80
Autobus extraurbani ................................................................
26,70
Tranvie urbane .........................................................................
29,00
Tranvie extraurbane .................................................................
26,00
306
ANDAMENTO DEI COSTI E DEI PROVENTI PER UNITA’ DI
TRAFFICO NELLE GESTIONI DEL TRASPORTO PUBBLICO
LOCALE - ANNO 1990
Ferrovie in
concessione
SERVIZIO
URBANO
SERVIZIO
EXTRAURBANO
Autolinee di
interesse
Tranvie
Metropolitane
Costi per
unità di
traffico
--
384
294
175
Proventi per
unità di
traffico
--
75
75
50
Costi per
unità di
traffico
538
251
517
--
Proventi per
unità di
traffico
45
55
51
--
307
PRINCIPALI PARAMETRI ED INDICATORI NAZIONALI
Anni 1988-1989-1990
1989
1988
1990
Urbano
ExtraUrbano
Urbano
ExtraUrbano
Urbano
• autobus utilizzati
16.315
24.456
16.847
24.745
16.610
25.859
• addetti totali (a)
59.117
54.826
58.699
53.301
57.904
53.498
• addetti/autobus (a)
3,62
2,24
3,48
2,15
3,49
2,07
• addetti al movimento per
autobus
2,44
44.356
41.484
44.337
43.102
43.182
Percorrenza media annua
per autobus km.
41.557
44.356
41.484
44.337
43.102
43.182
Percorrenza medi annua
per addetto (a) km.
11.469
19.786
11.906
20.584
12.364
20.872
Percorrenza media per
addetto al movimento km.
17.011
27.822
17.156
28.521
17.649
28.266
4,04
3,76
4,19
4,01
4,63
4,26
Rapporto Proventi/Spese
,25
,27
,24
,25
,22
,23
Rapporto Prodotti del
Traffico/Spese
,21
,23
,20
,22
,19
,21
Proventi totali per km
percorso (b) £.
1.369
910
1.458
930
1.413
945
Costo medio per percorso £.
5.533
3.425
6.109
3.725
6.537
4.030
Costo del personale sul
totale spese correnti (%)
74,47
67,38
72,79
64,73
72,71
66,05
Costo medio per addetto (a)
(milioni)
47,25
45,66
52,94
49,64
58,77
55,57
Retribuzione lorda per addetto
(milioni)
29,82
29,18
33,,50
31,64
36,38
35,05
PARAMETRI
ED
INDICATORI
Coefficiente di servizio
(a) Incluso il personale amministrativo e gli addetti all’officina.
(b) Proventi totali = prodotti del traffico+altri proventi.
Fonte: Elaborazione DG. POC - Ministero dei trasporti
308
ExtraUrbano
309
Spese di
personale
Totale
spese
correnti
Aziende
municipalizzate (*)
108.126
1.001.837 1.299.866 77
3.241.942 4.431.319 73
TOTALE NAZIONALE
248.955
161.550
34.628
7.282
64.710
10.076
24.150
3.992
15.196
1.516
25.870
8.535
994
25.840
61.239
9.697
9.407
0
0
6.080
888
94
0
26.166
Totale
spese
correnti
Spese di
personale
Totale
spese
correnti
TOTALE
%
30.537
3.502
547.170
121.955
14.914
34.140
297.057
60.688
46.161
7.282
676561
170.791
24.150
44.795
398.227
93.449
66
48
81
71
62
76
75
65
Totale
spese
correnti
485.507
55.199
0
197.819
107.232
0
2.346
59.337
63.574
101.274
31.934
38.223
450.450
621.881
51
0
77
70
0
0
55
72
65
66
63
80
75
64
71
64
59
63
61
71
64
66
%
716.594 68
109.285
0
255.683
152.593
0
2.974
108.147
87.912
155.906
48.561
60.571
563.926
828.964
140.087 219.091
196.466 274.950
27.029
42.316
2.196
3.709
171.019 270.680
10.710
17.563
103.319 144.785
154.818 241.607
805.644 1.214.701
Spese di
personale
Aziende
Municipalizzate (*)
591.681
26.605
13.740
160.861
77.439
38.042
125.662
85.062
64.270
68.916
27.435
5.355
181
101.887
71.215
207.391
6.802
21.871
18.560
27.935
135
12.127
366.036
Spese di
personale
944.554
45.616
31.423
229.234
112.799
72.651
199.579
167.670
85.582
111.166
50.144
8.486
349
170.145
132.649
342.806
13.109
39.272
31.605
48.715
162
17.278
625.596
Totale
spese
correnti
Altre
Aziende
Spese di
personale
Totale
spese
correnti
TOTALE
81.804
13.740
358.680
184.671
38.042
128.008
144.399
127.844
170.190
59.369
43.578
450.631
723.768
154.901
31.423
484.917
265.392
72.651
202.553
275.817
173.494
267.072
98.0705
69.057
564.275
999.109
58
47
74
70
57
67
57
77
64
60
63
80
77
60
65
61
56
63
58
71
64
64
%
61
2.972.636 4.500.554 61
63 1.077.188 1.661.148 61
58
44
70
69
52
63
51
75
62
55
63
52
60
54
211.302 351.740
60
403.857 617.756
52
33.831
55.425
56
24.07
42.981
59
189.579 302.285
57
38.645
66.278
83
103.454 144.947
70
166.945 258.885
59 1.171.680 1.840.297
%
SERVIZI EXTRAURBANO
65 3.402.866 4.680.274 73 1.913.032 2.760.259 69 1.059.604 1.740.295
67 1.109.963 1.461.416 76
68
48
74
56
62
47
62
75
67
203.629 291.210 70
64
37.021
58.778 63
67
31.370
45.960 68
52
827.871 1.119.610 74
60 1.099.891 1.515.558 73
61
152.234 244.223 62
- 59
352.474 499.2469 71
0
12.291
17.574 70
0
9.452
16.614 57
62
159.553 218.807 73
59
72.845
97.578 75
83
243.176 329.045 74
0
190.987 280.213 68
61 1.193.012 1.703.300 70
%
(*) Riguardano i dati delle aziende aderenti alla Fedrtrasporti; (a) Dati non inviati
Fonte: Elaborazione DG. POC. - Ministero dei Trasporti
160.924
23.537
3.502
48.158
5.672
14.914
1.866
9.346
1.131
11.533
0
611.851
160.715
0
40.803
383.031
91.933
17.457
5.472
666
13.347
36.942
5.906
5.595
0
0
3.755
522
78
0
15.856
Spese di
personale
61
0
82
72
0
79
75
65
7.000
0
499.012
116.283
0
32.274
287.711
59.557
186.172 265.340 70
31.549
50.243 63
30.704
44.966 68
814.524 1.093.770 74
1.062.949 1.454.319 73
62
71
70
57
73
75
74
68
70
%
Altre
aziende
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
ITALIA MERIDIONALE E
INSULARE
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
ITALIA CENTRALE
Piemonte
146.328 243.526
Valle d’Aosta (a)
Lombardia
346.879 489.839
Trento (Prov. Aut.)
12.291
17.574
Bolzano (Prov. Aut.)
9.452
16.614
Veneto
155.798 212.727
Friuli Venezia GIulia
72.323
96.690
Liguria
243.098 328.951
Emilia Romagna
190.987 280.213
ITALIA SETTENTRIONALE 1.177.156 1.677.134
SPESE
SERVIZIO URBANO
INCIDENZA DEL COSTO DEL PERSONALE SUL TOTALE DELLE SPESE CORRENTI
(in milioni di lire)
SPESE CORRENTI E RELATIVE FONTI DI FINANZIAMENTO
(in milioni di lire)
SERVIZIO URBANO
Fonti di finanzimento
Spese correnti (*)
REGIONI
N°
addetti
Personale
Oneri
Altre
Tutte le
Retribusociali
spese di
altre
zioni
a carico personale spese di
Aziende
gestione
TOTALE
Prodotti
del
traffico
Altri
proventi
TOTALE
Piemonte
Valle D’Aosta (a)
Lombardia
Trentino (Prov. Aut.)
Bolzano (Prov. Aut.)
Veneto
Friuli V. Giulia
Liguria
Emilia Romagna
TOT. ITALIA SETT.LE
2.809
5.979
242
187
2.723
1.346
4.259
3.528
21.073
95.591
217.119
7.754
5.975
100.986
43.858
154.905
117.180
743.368
45.292
109.247
3.633
2.826
48.459
23.540
73.677
55.999
362.673
11.351
26.108
904
651
10.108
5.447
14.594
17.808
86.971
91.989 244.223 71.498
146.772 499.246 131.458
5.283
17.574
4.378
7.162
16.614
3.750
59.254 218.807 61.462
24.733
97.578 31.386
85.869 329.045 93.168
89.226 280.213 71.877
510.288 1.703.300 468.977
19.099
17.467
462
325
3.572
2.194
12.442
17.588
73.149
90.597
148.925
4.840
4.075
65.034
33.580
105.610
89.465
542.126
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
TOT. ITALIA CEN.LE
3.660
706
572
13.256
18.194
124.461
61.348
22.831
11.667
19.254
9.737
510.846 256.5459
677.392 339.211
17.820
2.523
2.379
60.566
83.288
87.581 291.210 63.959
21.757
58.778 17.036
14.590
45.960 11.016
291.739 1.119.610 124.891
415.667 1.515.558 216.907
7.353
3.522
993
24.907
36.775
71.312
20.558
12.009
149.798
253.677
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
TOT. ITALIA MER.LE
E INSULARE
633
79
9.147
1.949
284
686
4.671
1.188
19.901
2.336
335.908
74.210
9.251
20.321
186.408
37.778
8.329
963
173.409
36.004
4.032
10.938
85.550
18.163
2.307
204
37.853
11.741
1.631
2.971
25.099
4.747
15.624
3.780
129.391
48.836
9.236
10.655
101.170
32.761
10.944
1.277
65.048
23.339
3.095
9.158
59.559
15.294
2.896
574
3.725
3.257
119
733
10.419
6.244
13.840
1.851
68.773
26.596
3.214
9.891
69.978
21.538
18.637
686.023
337.387
86.553
351.453 1.461.416 187.714
27.967
215.681
TOTALE NAZIONALE
57.904 2.106.783 1.039.271
256.812 1.277.408 4.680.274 873.593
(*) Al netto di giacenza, costi capitalizzati e accantonamenti utilizzati
(a) Dati non invariati
Fonte: Elaborazione DG.POC. - Ministero dei Trasporti
310
46.161
7.282
676.561
170.791
24.150
44.795
398.227
93.449
137.891 1.011.484
SPESE CORRENTI E RELATIVE FONTI DI FINANZIAMENTO
(in milioni di lire)
SERVIZIO EXTRAURBANO
Spese correnti (*)
REGIONI
N°
addetti
Personale
Oneri
Altre
Tutte le
Retribusociali
spese di
altre
zioni
a carico personale spese di
Aziende
gestione
TOTALE
Fonti di finanzimento
Prodotti
del
traffico
Altri
proventi
TOTALE
Piemonte
Valle D’Aosta (a)
Lombardia
Trentino (Prov. Aut.)
Bolzano (Prov. Aut.)
Veneto
Friuli V. Giulia
Liguria
Emilia Romagna
TOT. ITALIA SETT.LE
4.091
6.911
591
446
3.388
713
1.890
3.150
21.180
129.498
253.374
21.075
15.631
120.492
24.649
64.860
102.656
732.235
62.797
121.658
10.067
7.170
56.689
11.233
31.757
48.696
350.067
19.007
28.825
2.689
1.266
12.398
2.763
6.837
15.593
89.378
140.438 351.740 89.689
213.899 617.756 166.362
21.594
55.425 11.460
18.914
42.981 13.472
112.706 302.285 83.547
27.633
66.278 19.536
41.493 144.947 32.581
91.940 258.885 51.230
668.617 1.840.297 467.877
21.937
16.913
3.456
2.026
4.729
2.506
3.912
13.609
59.088
111.626
183.275
14.916
15.498
88.276
22.042
36.493
64.839
536.965
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
TOT. ITALIA CEN.LE
3.125
1.175
810
6.869
11.979
105.751
37.509
27.327
279.830
450.417
50.915
17.581
13.010
139.879
221.388
13.521
4.297
3.241
30.922
51.963
96.882
39.336
25.479
113.644
275.341
267.072 55.643
95.705 24.123
69.057 11.633
564.275 59.622
999.109 151.021
8.848
3.711
1.998
4.695
19.252
64.491
27.834
13.631
64.317
170.273
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
TOT. ITALIA MER.LE
E INSULARE
1.695
325
6.156
3.352
876
2.748
2.607
2.580
54.231
9.113
229.169
114.090
24.193
83.627
94.890
82.980
24.089
3.834
109.529
54.602
9.966
37.960
40.987
37.638
3.484
793
19.982
15.979
3.883
6.421
8.522
7.226
73.097
17.683
126.237
80.721
34.609
74.545
131.418
45.650
154.901 31.546
31.423
6.624
484.917 56.232
265.392 48.049
72.651 11.638
202.553 30.880
275.817 100.203
173.494 37.130
3.556
544
4.172
6.688
263
3.863
5.345
1.807
35.102
7.168
60.404
54.737
11.901
34.743
105.548
38.937
20.339
692.293
318.605
66.290
583.960 1.661.148 322.302
26.238
348.540
TOTALE NAZIONALE
53.498 1.874.945
890.060
207.631 1.527.918 4.500.554 941.200
114.578 1.055.778
(*) Al netto di giacenza, costi capitalizzati e accantonamenti utilizzati
(a) Dati non invariati
Fonte: Elaborazione DG.POC. - Ministero dei Trasporti
311
SPESE CORRENTI E RELATIVE FONTI DI FINANZIAMENTO
(in milioni di lire)
SERVIZIO URBANO-EXTRAURBANO
Spese correnti (*)
REGIONI
N°
addetti
Personale
Oneri
Altre
Tutte le
Retribusociali
spese di
altre
zioni
a carico personale spese di
Aziende
gestione
TOTALE
Fonti di finanzimento
Prodotti
del
traffico
Altri
proventi
TOTALE
41.036 202.223
34.380 332.200
3.918
19.756
2.351
19.573
8.301 153.310
4.700
55.622
16.354 142.103
31.197 154.304
142.237 1.079.091
Piemonte
Valle D’Aosta (a)
Lombardia
Trentino (Prov. Aut.)
Bolzano (Prov. Aut.)
Veneto
Friuli V. Giulia
Liguria
Emilia Romagna
TOT. ITALIA SETT.LE
6.900 225.089
12.890 470.493
833
28.829
633
21.606
6.111 221.478
2.059
68.507
6.149 219.765
6.678 219.836
42.253 1.475.603
108.089
230.905
13.700
9.996
105.148
34.773
105.434
104.695
712.740
30.358 323.427 595.963
54.933 360.671 1.117.002
3.593
26.877
72.999
1.917
26.076
59.595
22.506 171.960 521.092
8.210
52.366 163.856
21.431 127.362 473.992
33.401 181.166 539.098
176.3491.1787.905 3.543.597
161.187
297.820
15.838
17.222
145.009
50.922
125.749
123.107
936.854
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
TOT. ITALIA CEN.LE
6.785 230.212
1.881
60.340
1.382
46.581
20.125 790.676
30.173 1.127.809
112.266
29.248
22.747
396.338
560.599
31.341
6.802
5.620
91.488
135.251
184.463 558.282
61.093 157.483
40.069 115.017
405.383 1.683.885
591.008 2.514.667
119.602
41.159
22.649
184.513
367.923
16.201
7.233
2.991
29.602
56.027
135.803
48.392
25.640
214.115
423.950
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
TOT. ITALIA MER.LE
E INSULARE
2.328
404
15.303
5.301
1.160
3.434
7.278
3.768
74.132
11.449
565.077
188.300
33.444
103.858
281.298
120.758
32.418
4.796
282.938
90.606
13.998
48.898
126.537
55.801
5.791
997
57.835
27.720
5.514
9.392
33.621
11.973
88.721 201.062
21.463
38.705
255.628 1.161.478
129.557 436.183
43.845
96.801
85.200 247.348
232.588 674.044
78.411 266.943
42.490
7.901
121.280
71.388
14.733
40.038
159.762
52.425
6.452
1.118
7.897
9.945
382
4.596
15.764
8.051
48.942
9.019
129.177
81.333
15.115
44.634
175.526
60.475
38.976 1.378.316
655.922
152.843
935.143 3.122.564
510.016
54.205
564.221
TOTALE NAZIONALE
111.402 3.981.728 1.929.331
464.443 2.805.326 9.180.828 1.814.793
(*) Al netto di giacenza, costi capitalizzati e accantonamenti utilizzati
(a) Dati non invariati
Fonte: Elaborazione DG.POC. - Ministero dei Trasporti
312
252.469 2.067.262
CONTRIBUTI DI ESERCIZIO PER IL TRASPORTO PUBBLICO
LOCALE SU GOMMA
(in milioni di lire)
REGIONI
Stato
(a)
Regioni
(b)
CONTRIBUTI
Province
(c)
Comuni
(c)
TOTALE
(e)
Piemonte
Valle d’Aosta
Lombardia
Trento (Prov. Aut.) (d)
Bolzano (Prov. Aut.) (d)
Veneto
Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
TOT. ITALIA SETT.LE
6.314
2.151
274
8.712
259.840
4.178
525.940
43.114
42.191
232.572
81.201
242.186
218.073
1.649.295
1.801
3.126
10.421
530
501
5.931
22.310
12.512
7
6.600
1
284
3.686
1.330
249
12.293
36.962
274.153
4.185
535.666
49.429
44.626
246.679
83.061
242.936
236.544
1.717.279
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
TOT. ITALIA CENTRALE
2.825
2.825
266.015
100.693
48.762
831.028
1.246.498
9.075
295
9.370
36.348
1.188
68.053
105.589
311.438
102.176
51.587
899.081
1.364.282
7.776
68.505
500
5.002
4
3.074
6.499
806
1.069
76.524
5
83.150
20.602
624.306
217.859
40.961
164.814
353.465
178.327
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
TOT. ITALIA MER.LE
E INSULARE
53.725
75.374
20.598
620.732
211.360
40.155
95.240
276.941
119.595
130.006
1.459.995
5.502
87.981
1.683.484
TOTALE NAZIONALE
141.543
4.355.788
37.182
230.532
4.765.045
(a) Dati comunicati dalle aziende.
(b) Dati rilevati dai rendiconti generali finanziari per l’esercizio 1990 delle regioni (vedi
Conto nazionale dei trasporti 1990).
(c) Dati rilevati da indagine sulla spesa per la viabilità delle Province e dei Comuni (ved
Conto nazionale dei trasporti 1990).
(d) Assimilate alle regioni in quanto provincie autonome.
(e) Al netto delle somme erogate, nelle anni successivi, per la copertura oneri del
C.C.N.L. che, per l’intero settore del T.P.L. ammontano a circa 481 miliardi di lire.
Fonte: Elaborazione DG. POC. - Ministero dei trasporti
313
UTILIZZAZIONE DEL FONDO NAZIONALE TRASPORTI
PER L’ESERCIZIO
Anno 1990 (in milioni di lire)
Competenza
Residui
Piemonte
Valle D’Aosta
Lombardia
Trento
(Prov. Aut.) (d)
Bolzano
(Prov. Aut.) (d)
Veneto
Friuli V. Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Tot. Italia Sett.le
Toscana
Marche
Umbria
Lazio
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Tot. Italia Centrale
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Competenza
Residui
Tot. Italia Mer.le
TOTALE NAZIONALE
Assegnazione M.C.T.C.
V.A.
%
Pagamenti
(b)
329.954
379
0
0
825.857
4.180
0
0
0
0
273.004
2.298
8,501
0
238.606
43.155
217.305
0
1.946.239
325.240
111
0
0
823.080
1.192
0
0
0
0
272.664
2.286
8.501
0
187.285
46.083
217.305
0
1.883.747
4.714
268
0
0
2.777
2.988
0
0
0
0
340
12
0
0
51.321
72
0
0
62.492
262.288
138
49,232
529
85.582
304
949.697
27.360
1.375.130
262.239
115
48.232
529
85.265
304
928.047
25.705
1.350.436
49
23
1.000
0
317
0
21.650
1.655
24.694
63.000
90
17.980
3.515
606.000
541
28.515
1.082
28.515
1.082
77.644
15.510
0
62.969
90
16.157
311
605.738
329
27.818
1.082
27.818
1.082
77.337
15.510
0
10.749
74.658
408
1.067.392
31
0
1.823
3.204
262
212
697
0
697
0
307
0
0
10.749
16
564
29.377
4.301.545
116.563
33.432
7,94
0
,00
830.871
19,78
0
,00
0
,00
271.006
6,45
0
,00
238.322
5,67
241.137
5,74
1.914.768
45,58
254.454
6,06
75.534
1,80
48.143
1,15
955.640
22,75
1.333.711
31,75
61.754
1,47
17.980
,43
579.022
13,78
36.549
,87
36.549
,87
77.382
1,84
0
,00
0
,00
952.447
22,67
74.674
972
1.096.739
4.200.986
100,00
4.418.108
(a) Al netto delle economie che per il totale nazionale ammontano a 136.333 milioni.
(b) Dati rilevati dai bilanci regionali.
Fonte: Elaborazione DG. POC.
314
Residui di
31/12/1990
(a) (b)
Previsioni
(b)
,STIMA
DEI DISAVANZI RELATIVI ALLE AZIENDE DI T.P.L.
SOLO REGIONI A STATUTO ORDINARIO - ANNI 1987-1992
Contributi C.C.N.L.
Anni
Totale
Totale
Contributi
eroga-
spese
ricavi
FNT
zione
Totale
(a) (**)
(a) (**)
1987
6.787.594
1.842.622
4.051.614
893.358
1988
7.386.957
1.923.741
4.214.078
1.249.138
1989
8.158.428
2.045.428
4.019.577
284.737
1990
8.585.808
2.041.476
4.200.986
408.889
1991
9.478.925
2.184.379
4.411.000
1992
10.142.449
2.337.286
4.764.000
Totale
50.813.161
12.374.932
25.661.255
mutui
a pareggio
(b)
0
1.808.686
71.886
2.135.571
258.385
2.625.160
3.041.163
693.636
330.271
11.753.077
(a) per il 1991 e 1992 la stima è effettuata sulla base di un incremento del 7%.
(b) Per il 1991, tale disavanzo comprende la somma di L. 526 miliardi circa quale mancata
erogazione a copertura del C.C.N.L.
(**) Al netto di giacenze, costi capitalizzati e accontamenti utilizzati.
Fonte: Elaborazione D.G. P.O.C. - Ministero dei trasporti.
315
INTERVENTI
ERNESTO STAGNI, esperto
Cercherò di ricollegarmi alle due relazioni dei precedenti seminari,
quelli sulla privatizzazione e sul risanamento delle aziende, ma la relazione di Bianchini ha già messo in luce i principali problemi della mobilità urbana e anche certe linee fondamentali di politica dei trasporti.
Lo squilibrio fra trasporto individuale e trasporto collettivo è l’inconveniente fondamentale; giustamente Bianchini ha detto “collettivo”
e non “pubblico”, perché il confronto vero non è propriamente tra il
pubblico e il privato, ma tra il collettivo e l’individuale. È questo l’inconveniente fondamentale, mentre la politica di rilancio del trasporto
collettivo urbano, in gran parte trasporto pubblico, meglio si dovrebbe
dire urbano, suburbano o, nei casi dovuti, metropolitano, è invece il
fondamentale rimedio.
Già Bianchini ha esposto le prime generali applicazioni, la diversa
forma di gestione delle aziende, di cui abbiamo già parlato nei precedenti seminari, la necessaria unità di comando delle diverse gestioni
nell’ambito metropolitano e la gestione unitaria delle risorse destinate
ai trasporti, presupposto per una unità di programmazione. Per questo è
stato creato il CIPET.
Aggiungerò alcune considerazioni che dovrebbero spiegare la situazione dei trasporti urbani. Nel 1990 si è investito nei trasporti collettivi urbani e metropolitani il 3,8% dell’investimento totale della mano
pubblica nel settore trasporti: la fonte è il Conto Nazionale dei Trasporti
del POC. Ma nell’ultimo decennio, come si deduce da una pubblicazio316
ne CEMT della Comunità Europea, questa proporzione per l’Italia è
stata del 2,8%, contro il 5,8% in Francia, l’8% in Spagna e l’8,2% in
Germania.
Ma esaminiamo, sempre nel Conto Nazionale dei Trasporti del
POC, le tabelle 27 e 28 (che si riferiscono purtroppo a dati 1990, quindi
vecchi di tre anni), dove si raffrontano le spese correnti e le spese in
conto capitale per i vari modi di trasporto, individuali e collettivi, con i
rispettivi volumi di traffico.
Si arriva a risultati non dico sorprendenti, ma quanto meno significativi. Se si confronta la spesa effettiva unitaria del viaggiatore chilometro sul complesso del trasporto collettivo e sul complesso del trasporto individuale (quindi non soltanto urbano ma su tutto il complesso
nazionale, comprendente quindi anche l’urbano) si trovano questi valori, praticamente equivalenti della spesa unitaria per le spese correnti, di
189 lire per viaggiatore chilometro, sul complesso del trasporto collettivo; di 180 lire circa per il trasporto individuale, con autovetture e motocicli. Invece molto superiore è la spesa unitaria in conto capitale per il
trasporto individuale: 104 lire per viaggiatore chilometro, dovuto in
gran parte all’acquisto di veicoli, autovetture e motocicli, contro 37 lire
per viaggiatore chilometro di investimento, nel caso del trasporto collettivo. Ecco quindi una prima conferma: si spende molto poco in conto
capitale nel trasporto collettivo.
Ma si deve notare ancora una cosa, e cioè che mentre per il trasporto
individuale, sul valore della spesa complessiva (corrente più conto capitale) di 287 lire per viaggiatore chilometro, (ripeto sono dati 1990), almeno
277, cioè quelle comprendenti l’acquisto e l’uso degli autoveicoli, vengono pagate totalmente e direttamente dagli utenti, nel caso del trasporto
collettivo, sulla spesa totale complessiva di 226 lire per viaggiatore chilometro, soltanto 63, cioè il 28% vengono pagate direttamente dagli utenti,
mentre i restanti 163 vengono pagate dai contribuenti.
Sull’esattezza di questi valori, con buona pace del dottor Collevecchio, non posso giurare però non è che siano lontani dal vero, perché
sono oltretutto verosimili.
Si possono, dunque, fare subito due considerazioni: nel trasporto
collettivo che, ripeto, in gran parte è pubblico, si spende troppo in spese
317
correnti e troppo poco in spese capitale e gli utenti diretti pagano troppo
poco, il 28% come media nazionale.
In secondo luogo il trasporto collettivo è di qualità molto inferiore
al trasporto individuale, se l’utente preferisce il trasporto individuale ed
è disposto per quest’ultimo a pagare più di quattro volte tanto. Ne viene
fuori anche un’altra cosa, e cioè che l’utente del trasporto individuale,
se deve risparmiare oggi, risparmia sull’investimento nell’acquisto degli autoveicoli.
A questo è dovuta la crisi dell’automobile: infatti, l’utente individuale, di fronte a queste cifre, ha aumentato la vita dell’autoveicolo,
poiché la sua sostituzione (almeno nel caso delle autovetture) non risponde in generale a criteri economici, ma a criteri di moda e di comodità. Ecco, quindi, che nasce la crisi dell’automobile, ma la circolazione
automobilistica non diminuisce.
Sono evidenti anche i riflessi di questi dati sulla politica occupazionale: tutto il trasporto pubblico, ma anche l’autotrasporto merci in
conto terzi, è affetto da esubero di fattore lavoro, che rappresenta circa
il 65% delle spese. È inevitabile, l’abbiamo già detto nei primi due seminari, che il risanamento delle aziende di trasporto comporti una diminuzione dei posti di lavoro, ma questo potrà trovare compenso all’interno del settore trasporto soltanto con un aumento delle spese in conto capitale. In sostanza si dovranno trasferire dei posti di lavoro dalle spese
correnti alle spese in conto capitale e questo, come tutti sanno, è difficile nelle situazioni attuali.
Mi preme notare un’altra cosa: da oltre vent’anni, se non trenta, si
lamenta la congestione del traffico automobilistico nelle nostre città, si
continuano a sfornare piani del traffico senza alcun concreto risultato,
senza impedire cioè che questa sperequazione fra traffico individuale e
traffico collettivo sia peggiorata e continui a peggiorare, come le cifre
del prof. Collevecchio dimostrano nelle pagine relative all’argomento
in discorso..
Questo perché si è puntato più sugli impedimenti al traffico individuale, mediante provvedimenti amministrativi, limitativi della circolazione automobilistica, anziché al concreto miglioramento della qualità
del trasporto collettivo, mediante gli opportuni investimenti in infra318
strutture per sistemi di trasporto in sede separata dal restante traffico,
nonché per limitare l’occupazione del suolo pubblico nelle città (vedi i
parcheggi, a cui ha già accennato Bianchini).
Ma è chiaro che tutto questo esige sacrifici finanziari, esige tempo
per le decisioni, per la progettazione, per la distribuzione delle risorse,
perché esse non possono essere concentrate nel tempo. Quindi programmi a medio e soprattutto a lungo termine; invece, tutte le amministrazioni chiedono tuttora piani e provvedimenti a breve e brevissimo
termine con risultati immediati, sotto l’assillo dell’emergenza, talvolta
addirittura dettati dalle centraline anti inquinamento, perché sono queste che impongono la politica dei trasporti al posto degli amministratori
locali. Provvedimenti tali, comunque, che pretendono di permettere agli
amministratori di raccoglierne i frutti sperati nel breve periodo del loro
mandato, spesso in vista di una consultazione elettorale.
Se venti o trent’anni fa si fosse almeno cominciato a condurre in
porto qualche serio programma di infrastrutture, saremmo oggi certamente in una situazione meno drammatica.
Le amministrazioni locali a loro volta, e non a torto, incolpano
l’amministrazione centrale di non aver mai considerato con la dovuta
concretezza questi problemi, ecco il 2,8% rispetto al totale del settore
trasporti. Infatti le due recenti leggi, 122/89 per i parcheggi, e 211/92
per le metropolitane ed affini, ancora in gran parte non applicate, riempiono un vuoto più che ventennale.
L’eccezione di Milano fa testo perché questa città ha potuto far
conto sulle proprie risorse ed è riuscita a realizzare, anche se lentamente, una rete di linee metropolitane efficiente; gli iniziatori di questo programma ormai trentennale, i sindaci Ferrari, Cassinis, Bucalossi, l’assessore Giambelli, sono scomparsi da tempo e i frutti li hanno raccolti i
loro successori.
Alcune città come Roma, Genova, Catania, sono in corsa anche se
lenta, ma altre città sono ancora al palo. Soprattutto si denotano una
grande indecisione e una incertezza progettuale, cambiamenti di pareri
continui; ciò vanifica anche quelle poche risorse finanziarie che sono
oggi disponibili. In proposito il CIPET lamenta che non ci sono progetti
pronti e cantierabili.
319
Anche il road pricing, verso il quale si orientano molte città europee e che vale a limitare l’uso superfluo e soprattutto la sosta prolungata
in ambito urbano, risponde ad una diversa filosofia, cioè che il suolo
pubblico nelle zone congestionate, è un bene limitato e quindi deve essere oggetto di mercato, di vendita, di pagamento. Anche questo non si
può realizzare da un giorno all’altro, ma necessita di infrastrutture e di
tempi non brevi di realizzazione.
Tra l’altro, vi sono molti pregiudizi ancora da sfatare, cioè che sia
un sistema adatto per i ricchi e non per i poveri; questa è una bugia. Occorre soprattutto, però, aggiornare la legislazione, che oggi ancora non
prevede questa nuova filosofia.
Si dovrebbe vedere in proposito, sul road pricing (o sul park pricing, che è una parziale applicazione del road pricing) il rapporto del
gruppo di studio Transport 2000 Plus della Commissione CEE: un rapporto ponderoso, scritto in inglese, fatto apposta per non essere letto
(questo è una specialità della CEE, fare delle cose difficili da digerire e
che nessuno legge). Tra l’altro questo rapporto spiega che i provvedimenti fondamentali per migliorare questa sperequazione tra trasporto
collettivo e trasporto individuale sono le metropolitane o sistemi equivalenti in sede separata, i parcheggi e il road pricing, cioè il pagamento
del suolo pubblico da parte degli automobilisti.
Infine un’altra considerazione sui piani del traffico di molte città:
una causa del loro insuccesso è lo scarso collegamento con i piani urbanistici o, addirittura, l’inesistenza di questi ultimi; questo agli effetti soprattutto della più opportuna collocazione dei generatori e ricettori di
traffico nel contesto urbano, quindi della possibilità di servire la domanda di traffico anche con mezzi collettivi, oltre che individuali.
Molte città hanno creduto di diffondere nel territorio i maggiori insediamenti, di sparpagliarli in omaggio al principio del decentramento,
senza pensare che la domanda diffusa favorisce l’uso del mezzo individuale e, quindi, aumenta anziché diminuire la congestione, mentre quella concentrata su punti o su linee avvantaggia l’uso del mezzo collettivo, che richiede sempre una certa densità di traffico lineare per essere
giustificata anche dal punto di vista economico. Questo in specie per i
sistemi più moderni che sono anche quelli più costosi.
320
In definitiva si tratta di un nuovo modo di pensare, nel senso, cioè,
che un piano del traffico non deve essere soltanto chiamato a servire un
certo disegno urbanistico, che spesso è ancora nebuloso in molte nostre
città, ma, invece, deve essere chiamato a condizionarlo e a renderlo praticamente attuabile, soprattutto con l’uso del mezzo collettivo.
Infine: un altro ostacolo: le eccessive preoccupazioni ambientali
nei riguardi della costruzione di nuove opere. È impressionante come
da noi si passi facilmente da una esagerazione all’altra. Dopo che per
molti anni si sono predisposti progetti, anche imponenti, senza alcuna
preoccupazione di carattere ambientale (e quando parlo di impatto ambientale penso a quello non solo di carattere visivo, acustico o paesaggistico di cui parlano i giornali, ma anche a problemi più nascosti, come quelli idrogeologici, che sono i più pericolosi); oggi si muovono
contestazioni anche per inconvenienti di carattere transitorio, come
l’apertura di cantieri, nel caso dei parcheggi o delle metropolitane, o come la chiusura temporanea di strade; ciò per realizzare opere che fra
l’altro valgono a diminuire l’inquinamento e la congestione, in quanto
si tratta sempre di sistemi, in sede propria o in sede separata, con sede
protetta, ma sempre a trazione elettrica.
In molti casi si impongono, per queste esagerate preoccupazioni
ambientali, spese superflue - si veda per esempio il passaggio del sistema ad alta velocità nei nodi delle grandi città di cui mi sto occupando in
prima persona - togliendo con questo risorse per altre opere più necessarie (vedi la sicurezza degli impianti e non solo dei trasporti).
È inutile dire che queste vicende, come è avvenuto in molti casi,
accrescono le indecisioni e le incertezze delle amministrazioni locali.
È veramente malinconico, come mi è capitato di fare questi giorni,
rileggere gli atti dei moltissimi convegni sul traffico urbano che si sono
svolti in questi ultimi venti o trent’anni; si sono sempre dette le stesse
cose, si lamentano gli stessi guai, esattamente come oggi. Ho visto una
mia relazione ad un certo congresso del traffico al collegio ingegneri di
Milano, in cui era presenta come giovane ingegnere l’attuale direttore
generale della metropolitana, l’ingegnere Ogna; si trattava dei primi anni ‘60, si dicevano esattamente le stesse cose, ma nella gran parte dei
casi non si è mai cominciato a provvedere in modo efficace.
321
Beninteso, questo problema non è solo italiano; esso esiste ed è
drammatico in tutto il mondo, ma è anche vero che in alcuni Paesi e in
alcune città si è fatto di più, in altre meno, in altre addirittura nulla, tanto che molti amministratori dovrebbero rileggersi il Vangelo di San Luca, al capo V, là dove Simone (non ancora detto Pietro), all’invito di
Gesù di calare le reti per la pesca, dice esattamente: “Maestro, ci siamo
affaticati tutta la notte ma non abbiamo preso nulla, però sulla tua parola caleremo ancora le reti”. Perché proprio anche in questi problemi così drammatici, ci vuole un po’ di fede e, soprattutto, occorre operare e
lavorare non per il mandato elettorale, non per le prossime elezioni, ma
per i nostri figli e per i nostri nipoti. Così, forse, qualcosa di concreto si
riuscirà a fare.
322
MARIO COLLEVECCHIO, Direttore Generale POC Ministero dei Trasporti
Ringrazio la Presidenza del CNEL non soltanto per questo ciclo di
seminari in materia di trasporti che costituisce un punto di riferimento
fondamentale sotto il profilo non soltanto scientifico, ma anche operativo nel concorrere alla soluzione di problemi così importanti ma anche
per questa nota di apprezzamento della Direzione Generale POC che
ogni anno cerca, attraverso un lavoro abbastanza complesso, di mettere
insieme il quadro di riferimento nel campo dei trasporti, con l’elaborazione del Conto Nazionale dei Trasporti e di alcune monografie, una
delle quali riguarda proprio il trasporto pubblico locale.
L’edizione di quest’anno è pronta; noi abbiamo fatto circolare dei
foglietti perché sarà impegno mio e della mia direzione inviare a domicilio, tra pochi giorni, a ciascuno, questa monografia che contiene
un’analisi approfondita del settore, con dati che sono in gran parte attendibili perché ricavati attraverso un’analisi di 1.139 aziende, attraverso una corrispondenza intensa, un questionario che viene via via aggiornato, e quindi soprattutto attraverso dati relativi ad un’attività di consuntivo e non a stime.
Dalla monografia di quest’anno emerge con tutta chiarezza un dato evidente, che è quello della grave situazione di crisi in cui si dibatte
oggi il trasporto pubblico locale in Italia. Del resto è sufficiente aprire i
giornali per rendersi conto delle grandi difficoltà di questo settore che
si esprimono in grosse disfunzioni, ma anche in crisi di aziende in senso
323
tecnico, e in problemi di gestione minima dei servizi, con riferimento
anche agli obblighi più elementari quali quelli concernenti le retribuzioni del personale.
I dati della crisi sono stati evidenziati molto appropriatamente
nella relazione del dottor Bianchini; io tornerei un po’ su questo aspetto soltanto per rimarcare ancora una volta alcuni punti veramente
preoccupanti e patologici, perché indicano un trend in discesa di cui
non si riesce a vedere bene quale sarà l’esito finale; di fronte a questi
eventi persino le iniziative che sono in corso, appaiono addirittura intempestive.
Negli ultimi cinque anni si registra un aumento dei costi (il cui livello era già notevole) fortemente superiore all’incremento dei proventi
complessivi, compresi quelli del traffico; ovviamente questo andamento
mira ad accentuare gli squilibri. Dal 1985 al ‘90, infatti, l’aumento dei
costi è del 48% in valori correnti e del 13% in valori costanti a valori
‘90, mentre, per quanto riguarda i proventi, ci troviamo di fronte ad una
crescita zero a valori costanti, se non addirittura, considerando soltanto
il trasporto pubblico locale su Roma, ad un meno 3%. C’è, invece, un
aumento del 28% a valori correnti.
Tutto ciò ha portato a questa valutazione, ormai nota, di un disavanzo complessivo che a tutto il 31 dicembre 1992 si avvicina ai 12 mila miliardi; non è importante centrare proprio il miliardo, è importante,
invece, considerare come questo disavanzo è difficile anche coglierlo in
termini statici in quanto ha un suo dinamismo formidabile, poiché si
valuta che in assenza di interventi cresca nell’ordine di oltre 2.000 miliardi l’anno; al momento in cui parliamo, quindi, è già cambiata la cifra di riferimento. È proprio questo trend che preoccupa molto.
È interessante osservare come in sostanza oggi si configura il sistema di finanziamento di queste imprese che dà luogo a questi fenomeni. È uno spettro di riferimento che farebbe impressione a qualsiasi
azienda, anche la più organizzata sotto forma di gestione più avanzata e
moderna. Infatti la struttura del finanziamento della spesa delle nostre
aziende di trasporto pubblico locale è la seguente: su 100 lire di spesa,
22,5 lire sono finanziate dai proventi del traffico e altri proventi (cioè
dal totale dei proventi); il 57,1% è invece finanziato da contributi pub324
blici (ci accorgiamo proprio attraverso questa analisi a consuntivo che il
resto non è finanziato) cioè il nostro sistema è tale che il 20,4% costituisce una carica di deficit in partenza già nei bilanci delle aziende, anche se poi dà luogo ad interventi tampone a consuntivo nel momento in
cui vengono rilevati. Ma in realtà, proprio come struttura finanziaria,
1/5 delle spese non è coperto in partenza.
Quindi qui c’è tutto il problema di ristabilire un minimo di riequilibrio non soltanto fra i mezzi di finanziamento ma anche nel complesso.
L’incidenza della spesa per il personale è notevole, noi abbiamo
calcolato che essa rappresenta il 72% della spesa corrente complessiva
con riferimento al servizio urbano; un po’ meno, il 66%, con riferimento
al servizio extra urbano; si calcola che la spesa per il personale sia stata
nel ‘90 intorno a 60 milioni per addetto, che assume un suo rilievo.
Anche per questo settore sono maturi i tempi per fare analisi del tipo: numero degli addetti, circa 150 mila, utilizzo migliore del fattore
produttivo lavoro, con riferimento anche ad eventuali valutazioni di
esuberi che in questo caso sembrano interessare più il Sud che il Nord,
ma che corrispondono ad una parte latente da approfondire.
Il coefficiente di esercizio quindi è fortemente salito; era di 3,65
nel 1983, è diventato il 4,38% nel 1990. Da notare, in sintesi, questa situazione di squilibrio notevole.
Si è fatto riferimento anche alla velocità media: non si hanno dati
certi, comunque abbiamo una velocità media estremamente bassa, che
oscilla dai 7 Km. l’ora per Palermo fino ai 13-14 per Torino, Genova.
L’effetto finale di questa situazione così grave di crisi è la caduta verticale della domanda soddisfatta, potremmo dire in altri termini, la disaffezione grave dell’utente a ricorre al trasporto pubblico collettivo.
Nel 1985 nel trasporto urbano c’erano 4.800 milioni di viaggiatori,
nel 1990 sono scesi a 2.926 milioni, una caduta di oltre un quarto nella
domanda soddisfatta, quindi nel rivolgersi a questa forma di trasporto
pubblico locale.
Se questa è la situazione di crisi, le cause sono note e sono lontane, non sono soltanto di oggi; si potrebbero, in sintesi, individuare in
quanto segue: innanzitutto una mancata applicazione delle normative.
325
Questo è un problema su cui forse dovremmo riflettere un po’ di più; il
professor Stagni ha accennato a questa situazione di reiterazione delle
considerazioni su come uscire fuori da situazioni di crisi. In realtà le
normative esistono, a cominciare dalla legge 151 dell’81 e le altre ancora, ciò che manca è una capacità di applicazione della normativa e quindi il problema è più difficile. Forse si pecca un po’ di superficialità dicendo che con una buona legge di riforma del trasporto pubblico locale
avremmo risolto il problema, perché la situazione è tale nel nostro sistema che le cause sono ben diverse da quelle che possono ricondursi a
strumenti di tipo meramente normativo.
Le normative esistono ma non sono state applicate, mancano strumenti di programmazione operativi, in senso reale; soltanto adesso,
molto recentemente, il CIPET sta avviando un discorso nuovo di programmazione in questo campo in cui gli effetti però dovranno venire in
seguito poiché, nei processi di programmazione gli effetti non sono mai
immediati.
Persiste questo sistema di confusione dei ruoli e delle competenze;
però vorrei richiamare l’attenzione sul fatto che queste situazioni di
confusione dei ruoli delle competenze che vengono sottolineate ogni
volta con riferimento al settore dei trasporti, è un po’ diffuso, un po’ comune anche agli altri aspetti della pubblica amministrazione italiana per
cui occorre guardare un momento anche a questo formidabile decreto
legislativo, almeno sulla carta il n. 29 del ‘93, che avvia un processo
profondo di riordino delle amministrazioni pubbliche soprattutto puntando sulla separazione fra le responsabilità degli organi di direzione
politica e la gestione a livello amministrativo e e la dirigenziale.
Altre cause profonde di questa situazione di crisi sono le forme arcaiche di gestione, certamente in gran parte basate su modelli che appartengono all’inizio di questo secolo e non ad un’era post industriale.
Gestioni arcaiche in cui si sono impiantante più o meno forme di clientelismo soprattutto nelle politiche del personale, di inefficienza,
nell’uso dei fattori produttivi e ancora peggio, organi di direzione politica che hanno fatto sentire la loro interferenza sulla amministrazione,
dando luogo ad interferenze politiche gravi, ad interessi privati, ad illeciti penali.
326
In questo quadro così complesso a me sembra che il dibattito a livello di studio e di proposta, sia un dibattito che apparentemente è fermo, ma in realtà è avanzato negli ultimi tempi, al punto di essere quasi
compiuto, come livello di maturazione e di proposte. Cito soltanto tre
iniziative, ci sono poi i colleghi che potranno approfondirle, per esempio la recente iniziativa dell’Agens, in cui il problema della mobilità
viene visto in chiave abbastanza moderna anche con riferimento ad altri
sistemi europei e statunitensi, attraverso l’uso migliore del suolo per
l’utente di mezzi di trasporto.
L’attività del CIPET è fondamentale nelle sue elaborazioni in termini di programmazione e in particolare in questo piano della mobilità
ed ambiente in cui si affronta, in termini di programmazione, uno dei
nodi cruciali della società di oggi, che è appunto sintetizzato da questo
titolo del piano di mobilità e ambiente.
In ultimo, questa iniziativa del Ministero, che è legislativa, con
tutti i suoi limiti che sono propri di una normativa, che incide in maniera abbastanza notevole sull’attuale tipo di organizzazione e che, però, si
scontra con una realtà estremamente complessa e difficile. La questione
che viene considerata oggi da tutti pregiudiziale o preliminare è quella
del ripiano dei disavanzi; questo non è più un atto di buona volontà, o
un problema di competenze e di responsabilità per cui ci deve pensare il
Comune, lo Stato o la Regione, è un problema che nella sua complessità incide sugli obiettivi di politica economica e finanziaria di questo periodo, cioè 12 mila miliardi cominciano ad essere una entità che complica le politiche di bilancio secondo gli obiettivi del risanamento che
sono i punti cardine della politica economica e finanziaria del Paese in
questo momento.
Anche quando si va ad agire sul tessuto istituzionale ci sono delle
difficoltà; è facile stabilire in una legge cosa deve fare lo Stato, cosa devono fare le Regioni e i Comuni, però poi ci accorgiamo che forme
nuove di tipo istituzionale, prima di avere un certo impatto nella realtà,
richiedono tempo ma soprattutto ambienti adatti.
Per esempio l’introduzione di un’authority nel sistema dei trasporti potrebbe sembrare una soluzione ottimale, pur tuttavia questa non ci
deve far dimenticare che l’autorità metropolitana prevista dalla 142 del
327
1990 come forma di razionalizzazione dei servizi pubblici a livello metropolitano è rimasta lettera morta.
Eppure è una legge di riforma delle autonomie locali, di riordino
dei poteri locali.
Le vie da seguire, le soluzioni al problema sono state individuate,
ma presentano una loro particolare complessità. Per esempio l’altra via
su cui stiamo lavorando anche noi come direzione generale, che poi è
abbastanza semplice perché è apparentemente tecnica, è quella di dare
degli strumenti di bilancio omogenei a livello di azienda che tengono
conto del recepimento delle direttive CEE e che avvicinano un po’ il
pubblico al privato anche sotto il profilo degli strumenti e delle tecniche, prima ancora che delle forme istituzionali di gestione; anche questo si scontra con una logica diversa che è quella che non appartiene alla cultura dell’impresa, cioè alla considerazione economica dell’attività
e alla considerazione nel mercato nel porre in essere la propria attività.
È chiaro che in un sistema così complesso, in cui le soluzioni sia
pure definite, tardano ad essere attivate, la situazione precipita, cioè si
accomoda da sé attraverso questo uso sfrenato alla soddisfazione individuale di queste esigenze di mobilità che si esprimono non soltanto attraverso le automobili; a me sembra, infatti, che si stiano esprimendo anche in maniera notevole attraverso l’uso di altre forme alternative individuali, tipo i motoveicoli il cui aumento è notevole.
Un altro settore rimasto inesplorato, sul quale noi stiamo cercando
di approfondire l’indagine è quello delle biciclette. Il Fondo Nazionale
Trasporti non se ne è fatto mai carico, stiamo cercando di avere dati e
informazioni per avere qualche indicazione di questo fenomeno del ricorso all’uso della bicicletta e dell’esistenza di piste ciclabili (pochissime in Italia) come una possibilità futura alternativa. Grosso modo sappiamo che esistono 20 milioni di biciclette in Italia, però poi gli usi sono
i più strani, dalla bicicletta da corsa a quella che invece si usa per il lavoro. È comunque un settore da vedere perché nel momento in cui lo
sviluppo del ricorso all’automobile comporta fenomeni gravissimi di
congestione, di stress, di inquinamento, ma soprattutto di rallentamento
nella mobilità, probabilmente, non essendoci un sistema di trasporto
pubblico locale alternativo ed efficiente, si sviluppano altre forme che
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adesso potrebbero sembrarci, almeno per la realtà italiana, ancora lontane ma in altri Paesi europei si sono spontaneamente affermate.
Il dibattito è quindi maturo, anche grazie a questa attività del
CNEL, delle strutture scientifiche, degli operatori; il disegno di legge
sul trasporto pubblico locale potrebbe essere una prima via per avviare
un discorso di rinnovamento, anche se nel frattempo andrebbe accompagnato da altre misure che siano possibilmente attivabili senza entrare
nei difficili meccanismi dei rapporti istituzionali e senza porre grossi
problemi di carattere finanziario.
329
ROCCO GIORDANO, esperto CSST
Cogliendo gli spunti dalle relazioni di stamattina, credo che tre
punti forse meritino un minimo di approfondimento: riguardano specificamente le aziende di trasporto pubblico locale nella loro organizzazione, le politiche degli investimenti e la gestione integrata del sistema
traffico, perché quando parliamo del sistema trasporto, del sistema traffico, mi sembra che siano due settori abbastanza disgiunti e noi vorremmo dare stamattina qualche indicazione per capire come impostare i
progetti di intervento come sistema della mobilità.
Per quanto riguarda le aziende di trasporto pubblico locale, non
v’è dubbio che negli ultimi anni c’è stato un aumento delle dimensioni
operative delle aziende, che sono avvenute sotto l’incalzare dei fenomeni di espansione della città; man mano le aziende di trasporto hanno dovuto rispondere a delle esigenze di mobilità e questo è stato fatto senza
tenere conto di quali fossero le modifiche che si avevano all’interno
delle aziende in termini di combinazione ottimale dei fattori produttivi.
Sappiamo tutti benissimo che all’aumentare delle dimensioni vanno a combinarsi in modo diverso i fattori di lavoro ed i fattori capitali.
Detto questo, noi operatori per molto tempo abbiamo dato attenzione
alla offerta, alla organizzazione della rete di trasporto trascurando in
qualche caso quelli che erano i modelli organizzativi aziendali che dovevano rispondere a questa offerta di trasporto che andava maturando
sul territorio. Da una indagine fatta alcuni anni fa e poi approfondita negli ultimi tempi, il quadro che noi oggi abbiamo di fronte è abbastanza
330
differenziato per cui dire che le aziende di trasporto pubblico sono in
difficoltà forse è un concetto non dico generico, ma generalizzare significa non capire esattamente qual è l’entità del problema.
Noi abbiamo cercato di poter segmentare tutte quante le aziende per
classi dimensionali che abbiamo fatto sulla base degli autobus chilometri
offerti, dopo di che siamo andati a verificare il rapporto lavoro rispetto al
numero degli autobus disponibili, cioè dipendenti-veicolo. All’aumentare
delle dimensioni aziendali questo rapporto dipendente-veicolo cresce a
dismisura, quasi si raddoppia; nelle aziende con oltre 100 milioni di autobus/Km. abbiamo un rapporto mediamente del 4,63%. Questo è un rapporto anche molto basso, credo sia oggi significativo già per quanto riguarda tutte le aziende, ma se lo riportiamo alle grandi aziende con più di
100 milioni di autobus/Km. all’anno significa che qui siamo proprio nelle
condizioni di dover intervenire in modo immediato perché ci sono delle
difficoltà non solo per il numero di addetti, ma anche per come gli addetti
poi si distribuiscono all’interno delle aziende.
Voi vedete che man mano che cresce la dimensione aziendale, diminuisce il numero degli addetti al movimento e crescono quelli delle
altre funzioni. Vale a dire che l’azienda di trasporto che per natura, come suo essere in termini operativi sul territorio, è un’azienda che deve
produrre servizi di trasporto sembra di capire che vada in qualche modo
ad offrire servizi amministrativi e servizi di manutenzione; noi abbiamo
un 10,33% come amministrativi e un 30,88% di addetti alla manutenzione. Abbiamo quasi il 50% di addetti a funzioni che non sono della
produzione del servizio.
Noi abbiamo importato un modello che non era per la realtà italiana, abbiamo importato un modello anglosassone, quando si credeva che
all’aumentare della dimensione aziendale ci fossero le economie di scala; quello che abbiamo potuto verificare è che non ci sono economie di
scala, anzi, il contrario perché il sistema istituzionale in cui è maturato
il trasporto pubblico locale in Italia è diverso da quello degli altri Paesi,
perché in una realtà come Napoli e Roma abbiamo l’ATAC e l’Acotral,
dove si sovrappongono due centri di manutenzione, due centri di elaborazione dati, questi sono i difetti organici delle aziende di trasporto pubblico italiano.
331
Mi sembra di capire che se il problema chiave è quello della difficoltà a gestire i quadri delle aziende per un difetto di organizzazione interna, adesso questo difetto è dovuto ad alcune attività specifiche. Anche qui è stata realizzata un’analisi aziendale per funzioni di gestioni,
noi abbiamo indicato quali erano le aree critiche all’interno delle quali
poi matura una disfunzione organizzativa generale.
Nel lato della produzione del servizio abbiamo adattamento turni e
manutenzione ordinaria e straordinaria; quando noi realizziamo dei
software molto sofisticati, fruibili in modo immediato dall’azienda, e
poi questo sistema di organizzazione dei turni e della organizzazione
delle macchine lo andiamo ad attivare all’interno dell’azienda, nel momento in cui manca un autista o manca l’autoveicolo perché non viene
cadenzato, non viene passato dalla manutenzione al servizio, abbiamo
delle difficoltà proprio nell’adattamento dei turni. Cosa significa questo? Significa che l’azienda è impreparata a gestire in modo immediato
tutta questa difficoltà.
Contabilità industriale e budget. La contabilità industriale è necessaria perché non abbiamo sotto controllo i costi; sui costi che maturano
all’interno delle aziende non c’è nessun controllo. Diceva prima il dottor Collevecchio che il 20% non è coperto, ma nessuno dice perché
questo 20% rimane scoperto e a che cosa è imputabile. Ma parliamo di
approvvigionamento finanziario: questa definizione lascia intendere che
noi ogni anno, all’inizio dell’esercizio, dovremmo sapere qual è il budget preventivo su cui sviluppare una certa quantità di servizio, formazione e addestramento, programmazione. Va poi detto che l’unica funzione che è completamente assente all’interno delle aziende è la gestione dei rapporti azienda/cliente, vale a dire che l’azienda opera senza tenere alcun conto, alcuna interfaccia con gli utenti che deve servire.
L’analisi dell’ambiente e della previsione della domanda non spetta all’azienda, ma essa in qualche modo dovrebbe organizzarsi per sapere quali sono gli utenti che trasporta e quali sono le esigenze della domanda: promozione e pubblicità del servizio; biglietto e distribuzione
titoli viaggio; controllo quanti-qualitativo dell’utenza. Abbiamo trovato
queste funzioni completamente assenti all’interno delle aziende di trasporto.
332
Dico queste cose sulle quali qui ci siamo trovati tutti d’accordo
(sia gli aziendalisti, sia i trasportisti) perché poteva sembrare che noi in
un primo momento andavamo spostando l’attenzione dalla rete, dalla
organizzazione del trasporto vero e proprio, all’azienda; ma se non teniamo conto di quelle che sono le difficoltà aziendali io credo che il risanamento del settore sarà difficile.
Quali possono essere le linee lungo le quali attivare un processo di
risanamento tecnico-economico e gestionale delle aziende? La prima è
una revisione dei meccanismi dell’intervento pubblico come strumento
di indirizzo anche perché la nuova legge sul trasporto pubblico locale,
già va delineando le linee lungo le quali poter andare ad organizzare il livello istituzionale di questo servizio. Quando trasferiamo alle Regioni
non è semplice; oggi le Regioni non sono preparate a poter gestire in
modo immediato questo fondo unico. È poi necessaria un’autonomia
delle aziende, poi la scomposizione operativa delle stesse.
Credo che queste aziende le dobbiamo scomporre, sono troppo
grandi; questo cosa significa? Noi dobbiamo organizzare sul territorio i
centri di produzione del servizio, dobbiamo organizzare i depositi e
scorporare la manutenzione della azienda; noi la possiamo anche far gestire all’esterno. Da un calcolo fatto risulta che la manutenzione straordinaria di un’azienda di trasporto pubblico di grandi dimensioni costi
dalle 1000 alle 1200 lire per autobus/km., fatta all’esterno delle aziende
possiamo dire che c’è un risparmio del 25-30%. Sono dati di fatto.
Va considerato anche il problema di un nucleo di supporto operativo organizzativo dell’azienda. Quando io dicevo delle grandi realtà come il Lazio o la Campania, o come la stessa Milano o il Piemonte,
sottolineavo il fatto che abbiamo tante aziende con tanti centri decisionali e di supporto operativo alle aziende; anche qui si tratta di verificare
se scorporando queste attività si ha la possibilità di poter economizzare
in termini di servizio.
Si è detto stamattina che il punto nodale è l’esubero del personale
all’interno delle aziende; noi abbiamo esaminato sei piani di grandi
aziende di trasporto pubbliche che esistono e che operano oggi nel Paese; io non ho messo accanto il nominativo delle aziende per un fatto di
discrezionalità, abbiamo il numero di addetti al movimento, al 1991, le
333
unità in esubero addetti delle aziende. Vediamo la percentuale di questi
addetti: su 34.248 addetti abbiamo che il 13,7% mediamente è ritenuto
personale in esubero. Stiamo cercando di poter operare una estensione di
questi risultati per tutte le grandi aziende pubbliche di trasporto italiane;
abbiamo già una prima stima la quale ci dice che su 98.700 addetti al
1991, nelle aziende di trasporto pubbliche italiane, 20.000 sono in esubero; di questi, 10.000 addetti sono nella classe di età da 1 a 5 anni per
poter andare in pensione. Qui stiamo cercando di sviluppare un calcolo,
questi 20.000 o 10.000 possiamo metterli subito in mobilità o trovare un
altro meccanismo che possa alleggerire le aziende di questo personale.
A questo punto abbiamo fatto un piano finanziario per 10.000 addetti ai quali noi possiamo corrispondere un premio, per un esodo agevolato dall’azienda, di 50 milioni; la contribuzione di 15 milioni all’anno per i quattro anni mediamente mancanti per poter andare in pensione; abbiamo che per 110 milioni per addetto, fatto un piano finanziario
al 12% a rata costante, a carico dello Stato ci sarebbe una rata di ammortamento di 305 miliardi l’anno (qui è distinta anche la quota di interesse con la quota in conto capitale), però questa non è certamente una
politica di settore.
Il Ministero del Tesoro ha detto che non ci sono quattrini per i 12
mila miliardi, però se andiamo a trattare con un piano finanziario per
capire come sia possibile alleggerire le aziende, io credo che da parte
dello Stato ci possa essere qualcuno, non dico pronto ad erogare le risorse, ma quanto meno a discutere su una proposta che porti realmente
le aziende ad essere risanate ed efficienti.
Secondo aspetto, la politica degli investimenti. Anche qui stamattina si diceva, da parte del professor Stagni, che noi in Italia abbiamo
avuto l’aliquota per investimenti per impianti fissi del 2,8% negli ultimi
dieci anni, contro il 7-8% degli altri Paesi europei.
Questo per poterci ritrovare oggi con 96 Km di metropolitana realizzata; la verità è che per quanto riguarda il trasporto pubblico locale,
noi abbiamo realizzato con la quota di finanziamenti destinati a questo
settore, 96 Km. di metropolitana.
Sappiamo bene che oggi non ci sono risorse per poter realizzare
una certa quantità di chilometri di metropolitana, ma forse non è suffi334
ciente dire quanti chilometri di metropolitana dobbiamo realizzare, dobbiamo anche dire come realizzare i chilometri di metropolitana. Il problema è di non avere un chilometro in più di metropolitana, ma averlo
a certe condizioni; che sia chiaro fin dal primo momento qual è il costo
di realizzazione e di gestione dell’opera per il periodo che noi riteniamo
sia la vita utile dell’impianto.
Anche qui abbiamo cercato di tirare fuori qualche numero su una
città di 300 mila abitanti, con uno sviluppo della rete di trasporto pubblico di superficie di 150 Km. e con un numero di 20 linee urbane. In
questa città è previsto l’intervento per la metropolitana leggera per una
estensione di 4,5 Km. che rappresenti l’asse portante su cui poi andare
ad inserire tutto quanto il sistema di trasporto pubblico di superficie.
Accanto all’investimento ci sono tutta un’altra serie di interventi
per poter avere quello che noi definiamo un sistema di trasporto integrato, vale a dire la chiusura del centro storico, la realizzazione di parcheggi di corrispondenza per mille autovetture, la realizzazione di area
terminale di integrazione per tutti gli autobus che provengono dall’esterno e che non penetrano all’interno della città e una tariffazione progressiva della sosta dalla periferia verso il centro. Si dovrebbe, poi,
trasferire a questo modello operativo - finanziario anche tutte le risorse
provenienti dalle contravvenzioni.
Così, noi iniziamo a concepire un’opera che si cali in un sistema
che non sia di trasporto o di traffico, ma un sistema che vogliamo migliorare in termini di mobilità.
La lunghezza della linea è di 4,5 Km.; i posti km offerti, tenuto
conto del programma di esercizio della domanda offerta per anno, sono
100 milioni, per quanto riguarda la metropolitana leggera 130 milioni di
posti/km. per un totale di 230 milioni di posti/km. con una domanda di
trasporto potenziale di viaggiatori per anno di 25 milioni di viaggiatori;
considerata la lunghezza media dello spostamento data dalla metropolitana leggera più il servizio di trasporto di adduzione, arriviamo ad un
coefficiente di riempimento dello 0,50. Questi sono i dati posti a base di
questa ipotesi operativa.
Il risultato è che la metropolitana leggera per 4,5 Km., a costi attuali 1993, si può realizzare anche, tenuto conto della realtà in cui va ad
335
operare, con 300 miliardi; la ristrutturazione della rete di superficie è di
10 miliardi, totale 310 miliardi; i costi di esercizio, 5 miliardi all’anno
per la metropolitana leggera, 10 miliardi per la rete di superficie, per un
totale di 15 miliardi.
Si ha che il costo complessivo (investimento più esercizio) per
cinque anni di realizzazione dell’opera e per un mutuo di 25 anni, considerata la vita utile dell’intervento di 30 anni è di 1.900 miliardi, per
cui il costo complessivo dell’investimento per i posti Km. che noi offriamo per i 25 anni di esercizio ci portano ad ottenere i seguenti
risultati: 38,5 miliardi di rientri tariffari, 2 miliardi di introiti da parcheggio, 1,5 miliardi di introiti contravvenzioni all’anno.
La differenza, vale a dire 38,5 miliardi rispetto alla rata di mutuo
che in qualche modo siamo tenuti a sostenere, è di 9,6 miliardi, abbiamo fatto un conto che questa alla fine sarebbe una imposta annua per
ogni cittadino di 32 mila lire.
Non so se questo modellino molto elementare possa dare il segno di
qual è la strada lungo la quale noi dobbiamo iniziare a concepire gli investimenti nel settore soprattutto del trasporto pubblico locale, con due precondizioni: la prima è che sia un trasporto inteso in termini di mobilità,
cioè deve avere un modello organizzativo sia per il miglioramento della
mobilità; la seconda è legare l’investimento alla gestione dell’opera.
Molto spesso abbiamo realizzato le opere, poi abbiamo avuto difficoltà a sapere chi le gestiva, oppure chi gestiva partiva già dalla precondizione per cui scaricava anche su questa nuova opera tutte le difficoltà organizzative di un’azienda la quale difficilmente può trasferire
una possibilità di servizi di trasporto a costi contenuti.
C’è un ultimo punto da trattare: la gestione traffico. Questa è la
nota più dolente. Negli ultimi anni, si è detto, i Ministri per le aree urbane qualche volta volevano assoldare i militari, a volte si diceva che i
pensionati potevano aiutare i vigili urbani a migliorare il traffico e la
circolazione, diciamo che vi sono stati interventi anche un po’ folcloristici, indicativi, tutto sommato, di uno stato di disagio della città.
Noi abbiamo fatto alcune esperienze e cosa abbiamo potuto verificare? Quando i piani da noi realizzati avevano una forte risposta in termini operativi, nella realtà poi si avevano delle difficoltà di gestione.
336
Difficoltà dovute a che cosa? C’era un problema di ordine istituzionale, un problema di consigli comunali incapaci a gestire questi piani, difficoltà organizzative perché non si teneva conto, ad esempio, del
traffico dei trasporti. L’ultimo piano che abbiamo fatto lo abbiamo inteso in termini di piano della mobilità, vale a dire che abbiamo considerato tutti gli interventi che andavamo a realizzare in termini di traffico;
ma bisognava anche verificare quali erano gli effetti che si avevano in
termini di trasporto pubblico. Alla fine il sistema poteva anche essere
governato, ma mancavano le risorse necessarie per poter attuare alcuni
interventi.
Il risultato è stato che fatta un’analisi di tutte le funzioni connesse
con il traffico, noi abbiamo verificato che i Comuni sono incapaci a gestire una politica economico-finanziaria in relazione al sistema traffico.
Mi spiego. Su 5 milioni di posti offerti, il Comune incassava ogni anno
100 milioni; vi lascio immaginare: 20 milioni a posto auto come onere
di concessione; su un milione di contravvenzioni venivano incassate
250 mila contravvenzioni; semaforizzazione, un costo eccessivo rispetto a quello che era il risultato che se ne aveva; per la segnaletica la stessa cosa.
Fatta anche qui una gestione integrata di tutte le funzioni, noi abbiamo potuto verificare che a fronte dei 27,5 miliardi che oggi il Comune sostiene per il sistema traffico, c’era la possibilità di poter avere un
ricavo di 17,5 miliardi.
Non credo valga la pena di dilungarmi sui numeri, prenderei troppo tempo; la verità è che da una verifica fatta è risultato che, gestendo
in modo integrato tutte quante le funzioni, è possibile anche poter ricavare dal sistema traffico le risorse necessarie per poter migliorare il servizio di trasporto pubblico. Certamente sarà un’aliquota marginale ma è
la strada attraverso la quale poter trasferire in modo immediato quelle
che sono le penalizzazioni, in termini economici e per l’automobile, nei
confronti dei servizi di trasporto pubblico, a patto che ci siano tutte le
condizioni che concorrono nell’obiettivo di poter risanare le aziende di
trasporto pubblico.
337
FELICE MORTILLARO, Presidente dell’Agens
Sono rimasto lievemente turbato dal finale di Stagni il quale ci ha
fatto un richiamo alla fede in sostanza, sul problema dei trasporti e addirittura ha citato la nota parabola: non abbiamo pescato nulla la notte,
però sulla tua parola rigetteremo un’altra volta le reti. In effetti il quadro che viene fuori sarebbe proprio in questo senso, se dobbiamo gettare le reti è sulla parola, perché in realtà fino adesso mi pare che non solo non si sia preso pesce, ma ho l’impressione che abbiamo drenato i
fondi del lago o del mare e non abbiamo preso pesci, ossia abbiamo
danneggiato i fondi, abbiamo danneggiato le culture marine, ma pesce
ne abbiamo preso poco. Abbiamo speso molto e non abbiamo preso
niente. Questo è un po’ il quadro che viene fuori.
Se siamo ormai al momento di scomodare la teologia, vuol dire
che realmente su questo argomento siamo un po’ al limite delle possibilità operative, però il tentativo lo si dovrebbe ancora fare anche perché
dovrebbe essere accettato (ma non so se poi sia accettato veramente)
che la situazione è arrivata ad uno stato veramente di rottura; questa è la
mia impressione, anche vedendo il numero delle persone presenti a questo seminario che è notevolmente inferiore rispetto a quello dei seminari precedenti.
Questo quindi vorrebbe dire che se il numero delle persone è inferiore e il grado di interesse è inferiore, ebbene, se tutto questo è vero,
allora dovremmo dire che il punto di rottura non si è mai raggiunto e
probabilmente non si raggiungerà mai, quindi vale il sofisma del piè ve338
loce e della tartaruga. Nello stesso tempo ci potrebbero essere invece
seri interessi a che le cose rimangano come sono. Questo è il mio sospetto; io sono un neofita di queste questioni, me ne interesso da poco
tempo, però comincio ad avere dei sospetti che ci siano interessi precisi
a che le cose rimangano allo stato attuale, cioè di pessima qualità e di
alto costo.
Vorrei qui presentare un’ipotesi che so benissimo può incontrare
qualche riserva, forse addirittura qualche opposizione, ma lo faccio lo
stesso non tanto a scopo provocatorio, ma per verificare se ci sono le
condizioni per procedere su questa strada.
Vado per schemi, primo punto. Mi pare che fino ad oggi il tema
della mobilità urbana, senza voler usare parole troppo auliche, è comunque un diritto costituzionalmente garantito perché il diritto alla mobilità è un diritto costituzionalmente garantito al pari della sanità, al pari del lavoro, al pari della giusta retribuzione e così via. Il tema della
mobilità urbana difficilmente può trovare un principio di soluzione se
così come ho sentito anche in questa sede, viene affrontato per segmenti. Segmento della mobilità individuale, versus il segmento della mobilità collettiva; il segmento dell’organismo pubblico contro il segmento
dell’organismo privato e così via.
Parliamo anche delle infrastrutture rispetto alla politica urbanistica: non ho sentito parlare di manutenzione, di quanto tutto il sistema
della manutenzione, delle strutture urbane pesi sulla mobilità urbana
medesima; c’è poi il tema dell’inquinamento acustico e chimico che si
va a contrapporre al fatto che al di sotto di un certo grado di inquinamento non si può comunque andare. Ieri il CNR si è pronunciato, credo
che questo sia un fatto importante, contro la pratica delle targhe alterne
ai fini della riduzione dell’inquinamento, considerando questa pratica
niente di più che una mistificazione che viene presentata, che viene proposta soltanto per sfuggire i problemi più importanti.
Ad esempio non vedo qui presente, a meno che io non lo riconosca, nessun rappresentante dei produttori di carburanti; il problema
dell’inquinamento difficilmente si risolve se non si affronta il problema
della qualità dei carburanti; non è vero che questo problema si risolve
con il sistema delle marmitte catalitiche o dei filtri, anzi, probabilmente
339
in una certa misura si aggrava perfino. Il problema dovrebbe essere affrontato in radice sotto il versante dei carburanti, ma sappiamo benissimo che determinati settori di produttori, di distillatori di carburanti non
hanno interesse ad intervenire sui loro impianti per produrre, come sarebbe possibile, carburanti a basso tasso di inquinamento, addirittura a
tasso nullo.
Tutto questo ragionamento per quale motivo? A mio modo di vedere il problema della mobilità urbana è una cosa troppo seria per essere affidata puramente e semplicemente alla pubblica amministrazione;
ossia, il concetto del traffico urbano o della mobilità urbana, organizzato e difeso in termini amministrativo-militari (perché questo è l’attuale
concetto amministrativo nel senso che provvedono gli enti pubblici locali, militari nel senso che le decisioni degli enti pubblici locali sono in
qualche modo tutelate da una struttura di polizia) probabilmente ha fatto il suo tempo, a meno che non decidiamo, in maniera molto lucida,
che le cose vanno bene come vanno adesso e che quindi non si possono
modificare; leibnitzianamente parlando, noi viviamo in materia di mobilità urbana nel migliore dei mondi possibili, perché se ce ne fosse
uno migliore sarebbe già venuto fuori. Questo, ridotto in termini volgari, è quello che diceva Leibnitz.
Noi abbiamo presentato anche dei documenti su questo punto, siamo stati respinti con perdite, ritorniamo nuovamente all’attacco, quindi
non ci stanchiamo, sappiamo che su questo punto, ad esempio, tanto per
fare nomi e cognomi, c’è una valutazione non positiva, almeno per una
parte, per quanto riguarda il coordinatore del CIPET, ingegner Sciarrone, però io ripropongo la questione, perché credo che il passaggio da
una gestione amministrativa militare e peggio (non dico cosa voglia dire peggio, ma tutti loro lo sanno) ad una gestione imprenditoriale, sia il
punto di collegamento fra un sistema di mobilità caotico, e un sistema
di mobilità più accettabile.
Questo per dire che cosa? A mio modo di vedere non è vero che la
mobilità urbana debba essere una spesa che ricade sui cittadini fino ad
ipotizzare (giustamente è stata respinta questa ipotesi) una tassa aggiuntiva sulla benzina, o una tassa annua come mi è parso di capire dall’ultimo intervento, che grava su ogni cittadino.
340
La mobilità urbana, se fosse ben organizzata, potrebbe essere un
grande business; potrebbe essere uno strumento da cui ricavano vantaggi sia l’ente locale, sia gli imprenditori che si dedicano all’attività medesima, sia i cittadini indirettamente che, pagando il servizio per quello
che vale, si trovano in una condizione sicuramente migliore di quella
attuale.
Da dove partiamo con questa ipotesi? Fino ad oggi in Italia non
abbiamo mai fatto delle scelte precise in materia di ottimizzazione, come si dice con brutta parola, delle varie modalità di trasporto nell’ambito dei centri urbani. Ogni modalità di trasporto nei centri urbani ha un
grado di ottimizzazione e non è vero per niente che il trasporto collettivo debba essere in contrasto con il trasporto individuale, non è vero per
niente che il trasporto su due ruote finisca per poter essere in concorrenza con il trasporto su quattro e così via, perché ogni mezzo può essere utilizzato nel modo migliore, quindi ottenendo da quel mezzo il risultato massimo.
Per fare questo non ci si può affidare ai vigili urbani, neanche alle
guardie di pubblica sicurezza, in realtà bisogna affidarci all’interesse.
Cosa dice Adamo Smith? Egli dice che la birra, la carne, il pane, i vestiti non li abbiamo dalla benevolenza del birraio, del sarto e così via,
ma l’abbiamo dall’interesse che il sarto, il birraio, il macellaio, il panettiere e così via, hanno a fornirci quel determinato servizio, quel determinato bene. Noi dobbiamo immaginare la mobilità urbana come un
servizio a valore economico e come tale deve essere gestito da imprenditori che ricavano un vantaggio, un utile, di cui una parte deve andare
a chi è proprietario del bene comune, cioè l’ente locale.
Ma non dobbiamo dimenticare un’altra cosa, la mobilità urbana
insiste su un bene comune: la strada; la strada è un bene comune. Dice
l’amico Vella dell’Automobil Club, che non vedo presente, è significativo, l’AC rappresenta interessi precisi in materia di mobilità urbana, mi
spiace che oggi egli non sia qui, ma dice una cosa che è veramente significativa ed interessante, che propongo a loro. Quando compriamo un
mezzo di trasporto individuale in Italia, non è che compriamo solo il
mezzo, compriamo lo spazio, la superficie su cui il mezzo insiste, perché in realtà l’utilizzazione del suolo pubblico da parte di mezzi indivi341
duali è totalmente anarchica, è lasciata alla totale libertà, alla totale disposizione del cittadino, dell’utente, del proprietario del mezzo.
Se è vero questo, allora, che cosa dovremmo immaginare? Capisco
che ci siano delle difficoltà, capisco che si vadano a toccare degli interessi amministrativi e politici non da poco, ma considerando il pessimo
risultato che ha avuto questo tipo di gestione, mi domando perché non
trovare il tipo di gestione che cerco di descrivere.
L’ipotesi che noi facciamo è che ci siano imprenditori interessati a
gestire il business della mobilità urbana; è evidente che non si tratta di
un solo imprenditore, bisogna immaginare dei consorzi, bisogna immaginare un regime amministrativo di concessione; consorzi formati da
imprenditori privati e non da quella aberrazione che sono le aziende
pubbliche a maggioranza di capitale pubblico e a minoranza privato, ma
da privati i quali devono garantire determinate erogazioni agli enti locali, quindi devono garantire un risultato sicuro agli enti locali, devono
mettere assieme tutti questi aspetti.
Occorre quindi mettere assieme: le tematiche dei parcheggi, sia
temporanei che a lungo termine, perché non è poi tanto vero che le nostre città non sono in grado di sopportare il traffico, immaginiamo le
nostre città liberate dai parcheggi in doppia e tripla fila ai lati delle strade; una via come Montenapoleone a Milano, che oggi sembra un budello con due file di macchine in sosta, immediatamente diventerebbe
un’autostrada, con grandissimo scorrimento sia per i mezzi pubblici, sia
per i mezzi privati. Però questo porta una gestione dei parcheggi e di intermodalità: ecco l’ottimizzazione del mezzo fra pubblico e privato,
certamente superiore ad oggi. Quindi l’impresa privata dovrebbe gestire
tutto il sistema di parcheggi e tutto il sistema delle costruzioni di nuovi
alloggi per autovetture nel corso della notte.
Non dico di arrivarci domani, però dovremmo arrivare ad un momento in cui l’acquisto di un mezzo privato dovrà avere come correlazione la disponibilità del parcheggio notturno. Non si vede perché ci
debba essere un trasferimento di reddito alle famiglie, di due milioni e
mezzo all’anno, attraverso il parcheggio libero sulle strade durante la
notte. In moltissime città d’Europa si paga una tassa particolare per il
parcheggio notturno, non vedo perché in Italia non si debba immagina342
re una cosa di questo genere; non domani, perché so benissimo che andrebbe ad incidere sull’unica azienda che abbiamo in Italia e che in
questo momento è in qualche difficoltà e sicuramente sarebbe impensabile aggravare le difficoltà, ma l’obiettivo dovrebbe essere quello.
Alcuni di loro che hanno i capelli bianchi come li ho io, ricorderanno che negli Anni ‘40 i governi di allora lasciarono libera la sopraelevazione di un piano nelle case per combattere la crisi degli alloggi e a
Roma basta guardare si vede la sopraelevazione, tutte le case sono state
sopraelevate. Perché anziché parlare di una sopraelevazione non immaginiamo una “sottoelevazione”, usando questa strana contrapposizione
di concetti? Certo, bisogna però evitare che ci sia poi il cambio di destinazione perché anche oggi c’è già una legge che prevede queste cose,
però c’è il cambio di destinazione e c’è interesse a tenere il garage occupato dall’artigiano o qualcun altro, lasciare la macchina fuori perché
non costa niente.
Si tratterebbe quindi di rivedere tutto questo concetto. A Milano
è stato vietato il traffico urbano all’interno dei navigli però possono
entrare coloro i quali dimostrano di avere un parcheggio privato. È
successo però che i residenti, che hanno diritto ad entrare, hanno spostato le loro macchine sulla strada e hanno affittato i box a quelli che
vengono da fuori e quindi ne hanno ottenuto una rendita parassitaria,
mentre il risultato che si voleva ottenere era di ridurre la circolazione
al centro della città.
La prima tematica è, quindi, questa; un’impresa o un consorzio di
imprese deve affrontare questo aspetto e quindi diventa molto appetibile. Ci sono anche molti posti di lavoro a disposizione, non tanto posti di
lavoro parassitari, ma posti di lavoro reali.
Secondo aspetto è quello del price-road, dell’ingresso nei centri
storici; è vero, il nuovo codice della strada non lo ammette però non è
detto che non si possa fare, così come si dovrebbero immaginare parcheggi con forte capacità di turn over all’interno del parcheggio medesimo. Ad esempio c’è il caso del parcheggio alla Stazione Termini che
funziona bene, la prima ora costa poco, le ore successive costano molto
e quindi consente di incentivare l’avvicendamento sul parcheggio medesimo.
343
Certo, se tutto questo è gestito da un sistema imprenditoriale unificato, la questione assume aspetti di reddito, di produttività sicuramente
superiore. C’è tutta la questione delle linee urbane, non è detto che debbano essere necessariamente gestite da imprese a capitale pubblico o
imprese municipalizzate.
Giustamente Stagni ha detto prima: “parlo di collettivo ma non di
pubblico”, mi pare che sia questo il passaggio; se io immagino un consorzio di imprese che si occupa della viabilità e della mobilità all’interno dei centri storici, bisogna che queste imprese si facciano anche carico del funzionamento dei servizi pubblici, dei servizi collettivi.
Sono un po’ scettico sulle metropolitane leggere, su queste costruzioni che poi diventano faraoniche; sono anche deturpanti dal punto di
vista ambientale, sono spesso rumorose e così via e richiedono comunque investimenti che oggi non ci sono; allora utilizziamo quello che c’è.
Certo che le aziende di trasporto collettivo pubblico hanno conti dissestati! Bisogna dirlo francamente; si faceva notare prima che ci sono
aziende che già in principio hanno una perdita del 20%, a prescindere
da quello che ci metterà il pubblico, partono con un 20% di handicap.
Ad un certo punto bisognerà affrontarlo questo argomento non
possiamo continuamente rinviarlo nel tempo, e se tutte queste operazioni fanno capo ad un gruppo di imprenditori privati che ci può guadagnare, è chiaro che l’incentivo alla risoluzione del problema può essere
superiore rispetto a quello attuale. Sempre con il principio smithiano
degli interessi, gli imprenditori devono guadagnarci.
Altro aspetto è quello della regolazione del traffico; senza sistemi
informatici non illudiamoci che sia possibile governare il traffico. Ho a
casa una enciclopedia che mi hanno regalato quando facevo la terza elementare, ci sono diverse pagine dedicate al traffico urbano, non è molto
diverso il sistema di regolazione del traffico urbano del ‘37 rispetto a
quello di oggi È immaginabile che ci sia la regolazione del traffico senza un sistema informativo? Andiamo a vedere a Monaco di Baviera dove c’è un sistema di regolazione del traffico che costa 300 miliardi l’anno; è chiaro che il pubblico non lo può fare, un sistema privato che guadagna su tutta questa operazione può anche eventualmente vedere se ha
interesse a farlo.
344
Così come per la questione delle manutenzioni stradali: non possono più essere fatte come si fanno oggi; arriva prima la SIPEL, poi la
SIRTI, poi il gas e acqua, poi arrivano altri che rompono, ricostruiscono
e così via; se la questione viene posta imprenditorialmente. Certo sono
argomenti delicati, so cosa vuol dire togliere potere, so benissimo che
cosa vuol dire possibilità di maneggio di denaro a determinati enti, però
probabilmente così non ne usciamo.
Devo dire francamente, ho chiesto a Mediobanca se c’era interesse
da parte di una banca di affari di approfondire questo argomento, e da
questo organismo, da questa specie di sfinge che è la Mediobanca si è
risposto di no, perché in fondo le cose vanno bene così. Ho chiesto ad
un’altra banca di affari privata, non semipubblica come è Mediobanca e
aspetto una risposta. Questo è un discorso di capitali e di interessi, capisco benissimo di toccare punti delicati, ma credo che la strada sia questa e tutti coloro che sono interessati a questa operazione dovrebbero riflettere, poi se alla fine viene fuori che neppure questa è l’ipotesi praticabile, vorrà dire che allora rimaniamo come siamo, andremo sempre
peggio, immagineremo di attaccarci a cose assurde come le biciclette;
non so se avete visto a Milano sulle piste ciclabili dove bastano dieci
biciclette per bloccarle completamente. Ci attacchiamo a cose di questo
tipo, absit iniuria verbis se, come i Verdi, crediamo si affronti la questione del traffico urbano, appunto, con le biciclette.
Secondo me la si può affrontare in termini imprenditoriali, in termini di interesse; ne torna avvantaggiato l’ente locale che deve ricevere
la sua parte, l’imprenditore, l’occupazione. Certo qualcuno alla fine pagherà e chi sarà? Quelli che, ad esempio, da questo sistema di mobilità
urbana hanno tratto dei privilegi.
345
FELICE CECCHI, Presidente dell’ATAF di Firenze
Come il professor Mortillaro io sono un naif dell’ambiente, quindi
non posso contestare la memoria storica del professor Stagni il quale afferma che da trent’anni sente dire le stesse cose e vede che fino ad ora
non si è riusciti a concludere uno degli argomenti sui quali si sente dire
tutti sono d’accordo.
Ma l’esperienza di stamattina mi ha ricordato un pochino quello
che ho vissuto allo stadio domenica a Firenze, lo spareggio, siamo salvi, siamo in B! Nel giro degli interventi di stamattina ero salvo quando
ho ascoltato con estremo interesse la relazione del vicepresidente Bianchini al quale credo che nella prossima giunta della Federtrasporti farò
la proposta di offrire la presidenza onoraria, perché tutte le cose che
stanno scritte qua dentro sono gli argomenti, sono le richieste, le lamentele, le proposte che la Federtrasporti sta facendo da qualche tempo in
qua, quindi non so se da trent’anni si vivono.
Però, se si potesse seguire questo canovaccio e su questa base cominciare a dare delle risposte concrete, sicuramente dalla crisi del settore potremo uscire molto presto anche senza la necessità di dover privatizzare tutto perché non è detto che così si risolvano i problemi. La
FIAT, che ha beneficiato di migliaia di miliardi da questo Stato, con
sovvenzioni, cassa integrazione, contributi sulla innovazione tecnologica, stabilimenti gratuiti (perché il contributo all’80%, come tutti sanno
e come Di Pietro sta scoprendo in Irpinia, è praticamente il pagamento
al 100% degli investimenti, non fosse altro in termini finanziari) è in
346
cassa integrazione, è in crisi. La SITA (vecchissima azienda privata di
trasporto), se non entrava sotto la tutela delle Ferrovie dello Stato era
saltata, come era successo per l’Azienda di Padova, vituperatissima
azienda pubblica.
Tutto il discorso del privato e del pubblico lascia un pochino il
tempo che trova dal punto di vista del principio; ha una sostanza se si
vanno a vedere le cose per quello che sono. Non perché di professione
io faccio l’avvocato (stamani ho rinunciato a due processi facendomi
sostituire per non perdere l’occasione di essere qui) continuo a fare la
professione, quindi mi tengo in esercizio; quando leggo delle sciocchezze (mi dispiace che non ci sia il signor Ministro le avrei rilette anche a lui) come quelle dette dal Ministro dei Trasporti in un’intervento
dell’altro giorno. Credevo che tutti i parlamentari, almeno quelli che
sono riusciti ad evitare certi problemi, fossero onesti; mi si dice che dalla retribuzione che si prende a fare il mestiere di parlamentare non ci si
arricchisce, mentre questo si stupiva del fatto che qualcuno gli chiedesse spiegazioni, diceva: “mica posso regalare soldi a destra e sinistra”, i
12 mila miliardi di cui si parla si stupisce che qualcuno glieli chieda.
Questa è una grossa sciocchezza, mescolare l’io con i problemi che abbiamo tutti davanti.
Non sono uno scherzo i 12.000 miliardi che occorrono per colmare
il baratro; occorrerà una politica rigida, che non ha niente a che vedere
con i criteri dissennati fin qui adottati in modo scellerato.
Senza pensare che oggi avrei detto queste cose, ho un piccolo appunto per il signor presidente (che sarei io) che hanno fatto i miei uffici.
Mi hanno dimostrato che se lo Stato avesse mantenuto gli impegni che
ha assunto con le leggi che gli onorevoli parlamentari hanno approvato,
a partire da prima della 151, legge che avrebbe dovuto risolvere i problemi e li ha aggravati ad oggi, nelle tasche delle aziende aderenti alla
Federtrasporti che, come sapete, gravano su quei 12.000 miliardi per
circa 9.000 miliardi, a tutto il 1991, avremo da mettere quanto ci doveva venire per il 1992, (sarebbero dovuti venire 6.225 miliardi) e non
sparando i 20.000 esuberi o il 55% che sono cifre sulle quali torneremo
dopo, perché queste il dottor Giordano probabilmente le ha prese a Napoli, ma non fanno testo nel sistema.
347
Questa nota riguardava appunto la situazione finanziaria dell’azienda, “incidenza aziende grandi città”, quindi anche qui facciamo un po’
di scorporo fra questi tre o quattro non voglio chiamare casi patologici,
qualcuno si potrebbe offendere, ma casi particolari e il resto del sistema, che invece ha statistiche e cifre a cominciare dai proventi, a cominciare dal numero degli addetti, completamente diverse.
Poi un piccolo inciso: quando mi si viene a dire che crescendo le
aziende si fa la scala al contrario, paragonate le aziende italiane con le
aziende europee dove l’età media degli autoveicoli è dieci anni; noi per
legge dovremmo averla di dodici e l’abbiamo di quindici o di diciotto;
si capisce che quando un’azienda che ha 3.000 automezzi, ne ha 2.500
che hanno più di 15 anni, oltre a qualcuno che riesce a guidarlo un giorno alla settimana, ci vogliono gli altri che nei restanti cinque giorni con
il fil di ferro, le viti e bulloni, riescono a farlo camminare, perché l’età
media dei nostri autobus è questa e le condizioni sono queste. Il costo
della manutenzione sulle nostre aziende arriva a circa 30 milioni l’anno
per mezzo, mentre nel codice della strada, ci è stata praticamente tolta
la possibilità di sfruttare questi veicoli come strumento di ricavo per le
aziende attraverso la pubblicità, costringendoci a mantenere i piccoli
pezzi che devono stare a 20 centimetri dalla targa, a 12 dal tubo di scappamento, a 14,18 non so da quale specchietto. Se noi potessimo
accedere al libero mercato della pubblicità, come alcune aziende hanno
fatto, rischiando, potremmo portare a casa dai 20 ai 22 milioni all’anno,
il che ci consentirebbe intanto di pareggiare le spese per la manutenzione, ma le leggi sono quelle che sono.
Quando sento dire che le aziende hanno questo tipo di deficit, allora vi dico: queste aziende sono partite con tutti i clientelismi, con il fatto che si assumono 10 autisti 2 a te, 4 a me, e questo può darsi perché
nelle commissioni ci sono i sindacati quindi sicuramente sarà così, ma
quando si fanno questi conti della situazione reale di oggi, andiamo a
vedere come e perché ci siamo arrivati. Quando un signor Ministro della Repubblica si permette di intervenire al momento della firma di un
contratto collettivo nazionale di lavoro e, di fronte alle resistenze delle
aziende che non vogliono firmare perché gli oneri che dovrebbero accettare con quel contratto sono troppo forti, firma lui (perché la Federtrasporti non ha nemmeno firmato, e quel contratto collettivo è diven348
tato obbligatorio per tutti e lo Stato ha mantenuto i suoi impegni per un
anno e poi ha smesso di erogare all’azienda gli oneri relativi al pagamento di quel contratto con alcune migliaia di miliardi che gravano su
questo deficit, miliardi rimasti nelle tasche dello Stato) venire a parlare
di aziende dissestate da parte di un Ministro della Repubblica, che non
dico personalmente, ma come categoria, fa parte di quei signori che
hanno fatto queste cose, è un pochino esagerato.
Ripeto, non voglio fare il difensore di nessuno ma i dati vanno conosciuti. E quando si va a parlare delle difficoltà delle aziende, giustamente qualcuno ha rilevato, mi sembra lo abbiano fatto in due, che è
difficile confrontare Roma con Monaco, quando a Monaco il mezzo
pubblico su gomma circola ad una velocità commerciale dai 20 ai 22
Km. l’ora e a Roma circola ad una velocità di 4-5 Km. l’ora.
Ma parliamo del costo di un dipendente - e qui presidente Bianchini sono state distribuite delle cifre a proposito dei costi del personale dipendente che non corrispondono esattamente alla realtà -: fra i principali indicatori del servizio di trasporto pubblico si dà un costo medio per
addetto di 58 milioni; purtroppo siamo ben oltre perché per quanto riguarda le aziende pubbliche oggi siamo ad oltre 67, per quanto riguarda
le aziende private siamo a circa 50. Poi faremo un discorso anche su
questo a proposito di quanto deve fare lo Stato, privatizzare o meno, di
fatto anche senza dirlo, perché si parla in un modo poi si prendono due
provvedimenti che da soli portano alla morte annunciata del sistema
pubblico.
Quando si vanno a fare questi confronti non potete dire che sono
le aziende cialtrone che non riescono a far fruttare l’attività dei propri
dipendenti come riesce a farla fruttare a Monaco, quando lì in un’ora si
fanno 22 Km., a Roma per fare lo stesso percorso ci vogliono sei dipendenti perché vanno tutti a 3 Km. l’ora. La responsabilità in questo caso
non la potete attribuire alle aziende di pubblico trasporto, dovete attribuirla a coloro i quali, avendone la possibilità, non hanno fatto quello
che avrebbero dovuto fare per consentire alle aziende di avere delle
condizioni normali.
Questo discorso si lega ai piani del traffico che i Comuni non hanno fatto, ma si lega anche ai piani regolatori che i Comuni hanno fatto,
349
non tenendo in assoluto conto dei problemi della mobilità. Firenze sta
varando oggi un piano regolatore che è l’ultima ancora alla quale si attacca quella giunta per non cadere e che da un punto di vista della mobilità è l’assassinio della città, perché in una zona ad Ovest della città
dove verranno messi dentro su 1.800.000 metri cubi previsti nel prossimo decennio, 1.600.000 per un solo insediamento non è previsto un
centimetro di allargamento delle sedi stradali che da quella zona raggiungono il centro attraverso due ponticini di epoca romanica o post romanica (ma comunque siamo intorno a quell’epoca).
In una ulteriore integrazione di un progetto FIAT che riguarda
un’altra zona della città che comunque si sviluppa sempre passando da
quei due ponticini, uno di quei vialoni che collegano l’autostrada con
Viale Vidoni, che è una delle poche strade di largo scorrimento, viene
interessato da una piazza quadrata dove il traffico si interrompe, dove la
sede stradale che ora mi pare sia sugli 11 metri viene ridotta a 6 metri,
per cui avremo le code fino a Prato.
Ma questi problemi non se li pone nessuno perché il progetto è
bellino, l’ha fatto un architetto americano, ci ha disegnato il boschetto,
l’ingresso della città fatto in questo modo, firmato dall’americano è un
fatto culturale che eleva il criterio e lo porta a livello internazionale. Poi
però quando si andrà a passarci allora vedremo.
Di responsabilità, certo, le aziende ne hanno tante, poi andremo a
discutere anche nel merito, non solo quelle che qui sono state dette, che
sono una parte infinitesimale di quelle che sono da attribuirsi a coloro i
quali sono i padroni di queste aziende. Non è che il padrone privato sia
migliore di quello pubblico, perché Lazzi ci ha detto a Firenze che se
non interviene il ripiano del pregresso, i famosi 12 mila miliardi che vedremo da quale tasca del Ministro Costa riusciranno a venire fuori,
chiude il settore del trasporto urbano e interurbano come l’aveva chiuso
la SITRA, per cui non è problema di pubblico o di privato, siamo tutti
nelle stesse condizioni.
Allora, questo significa che noi dobbiamo andare avanti sapendo
che il 20% del bilancio preliminarmente è in deficit? Ma chi lo dice?
Sappiamo che ci mancano questi 12 mila miliardi che hanno comportato attualmente circa 7.000 miliardi di debiti fra fornitori e banche, di
350
cui 4.000 miliardi con il sistema bancario, per cui i 450 miliardi che
forse qualcuno ci darà andando a raccontare che li dà per l’occupazione
e andando a dire che servono per cambiare i mezzi che hanno più di 15
anni (noi cambieremo, casomai, quelli che ne hanno più di 20), non serviranno neppure a coprire per l’anno 1993 l’ulteriore onere di interessi
che il mondo delle aziende aderenti ha con il sistema bancario.
Non è che a noi manca il 20% in partenza, ci manca perché sulla
carta è previsto che entri, ma poi Ministro più, Ministro meno, chi ce li
promette non ce li dà; questo non ce li ha, ma dice che in qualche modo
forse li trova. Sono, comunque, quelli che vengono a mancare.
Ma è l’ora di finirla di trattare queste aziende da cialtroni, perché
non si può parlare della politica dei prezzi; signori, io stamattina per venire dalla stazione a qua ho tentato di prendere la metropolitana, poi sceso
giù era un quarto d’ora che non passava, c’era la gente che si schiacciava
nell’atrio perché sul corridoio non ci si entrava più, sono tornato indietro
e ho preso un tassì, ma la metro costa 600 lire e a chi tocca alzare i prezzi
della metropolitana di Roma, ai dirigenti dell’azienda ? O tocca a chi amministra ed ha la proprietà delle aziende e quindi le deve gestire non per il
voto di scambio o per andare a cercare il consenso politico?
Chi ha la responsabilità di far sì che questa azienda riesca a prendere dal servizio che vende almeno una parte, posto che il Fondo Nazionale Trasporti c’è? Almeno quella parte che serve a limitare a questo
Fondo, così come redistribuito; quello che gli serve per vivere. Perché a
Bologna costa 1.300 il tram, a Firenze costa 1.100 e costerà 1.200 dal
primo di settembre e a Roma costa 600 lire? Sono responsabilità delle
aziende o dei settori?
È vero professor Mortillaro, non c’è l’ACI e non ci sono le aziende produttrici di gasolio, anche se per queste farò il difensore d’ufficio,
ho qua due documenti fatti in questi giorni con l’AGIP su una ricerca a
proposito del gasolio che potrebbe essere risolta favorevolmente se
prendiamo i California, ma ci costa di più. Il Ministero delle Finanze al
quale abbiamo mandato una richiesta di sgravio fiscale, lo faccia alle
aziende di trasporto, così come lo fa alla navigazione aerea, alla navigazione nelle acque marine comunitarie, ai trasporti ferroviari di passeggeri e merci, alla produzione diretta o indiretta di energia elettrica e non
351
vadoaltri, a quanti oltre fa l’esenzione fiscale! Non lo fa, invece, alle
aziende di trasporto. Se noi potessimo utilizzare quel gasolio, le trattative in corso ci sono, potremmo anche essere meno inquinanti.
Non c’è uscita? Certo che c’è, noi aziende di trasporto pubblico
(e qui metto non aziende pubbliche di trasporto, ma aziende esercenti
il trasporto pubbliche e private) quando è uscito il “disegno di legge
Tesini”, ci siamo precipitati tutti e tre, avendo fatto alcuni aggiustamenti di contorno ma dicendo: dateci subito questo strumento, perché
noi vogliamo fin dall’esercizio 1994, partenza primo gennaio, essere
messi in condizione di costringere i nostri proprietari (che sono quegli
enti locali che sono tutti preoccupati per la Lega, del resto non si
preoccupa più di nulla nessuno) a far sì che i nostri bilanci siano effettivamente in pareggio.
Utilizzando gli strumenti di quella legge a settembre noi saremo in
condizione di fare dei bilanci preventivi che dicano, con questo livello
di servizio, utilizzando il provento dalla vendita dei biglietti ed utilizzando il fondo nazionale trasporti noi facciamo pareggio; se tu ente locale vuoi che oltre un mezzo all’ora su queste linee ci siano mezzi ogni
cinque minuti; se vuoi che ti vada a raggiungere, oltre che Montesacro
anche il Tufello, ti costa tanto quel famoso 20%? Gli enti locali,
nell’approvare il bilancio preventivo, debbono approvare un bilancio
che prevede il servizio per il quale gli si garantisce la copertura.
Il problema si sposta dalla presunta cialtroneria delle aziende alla
conclamata incapacità di scelta degli enti locali e il discorso finisce lì.
Abbiamo bisogno di questa legge e insieme alla sua approvazione che
pare parta (dovrebbe arrivare presto al Consiglio dei Ministri) da qualche parte si dovrà coprire il pregresso; è necessaria la copertura delle
inadempienze dell’organo centrale Stato e Governo, in tutte le sue accezioni, nei confronti di quanto è stato per legge garantito alle aziende.
Se non si va a coprire questo disavanzo - i 12 mila miliardi non è
che non si sappia di quanto aumentano l’anno, aumentano tranquillamente quest’anno di 2 miliardi, l’anno prossimo di 2,4 - quando ci daranno lo zuccherino di 450 miliardi sarà inutile. Ripeto, l’ho detto pubblicamente, me lo posso permettere essendo un amico personale, il Ministro Barucci nel fare queste cose forse nel subconscio si ricorda di es352
sere il presidente dell’ABI e pensa agli interessi che devono riscuotere
le banche, più che a coprire i debiti nostri, perché quei soldi non girano
nemmeno, perché non abbiamo tesorerie, vanno direttamente nelle casse delle banche che sono creditrici di quelle somme.
O si risolve questo problema, e subito, oppure è inutile continuare
per altri trent’anni a parlare di queste cose che probabilmente non risolveremo. Ma non è corretto, né leale, né giusto andare a dire come
purtroppo è nell’immaginario collettivo, che le aziende sono allo sfascio, sono un disastro, sono gestite in maniera scorretta, perché senza
voler fare l’avvocato, se vi porto a vedere i conti economici della gestione ATAC (non il conto finanziario che è un’altra cosa) vedrete
quello che fanno Bologna, Genova, Ancona, Brescia e così via, allora
voi vedreste che se gli impegni sui quali queste aziende sono state governate in questi anni fossero stati regolarmente mantenuti, sarebbero
aziende in attivo.
Vi sono aziende che con la ripartizione fatta recentemente, (ridistribuzione a livello regionale del Fondo Nazionale Trasporti, correggendo oggi una stortura illegittima perpetrata dallo Stato in tutti questi
anni, che non ha tenuto conto della realtà effettiva delle cose e oggi ci si
avvicina, ne dobbiamo dare atto, alla nuova spinta che il CIPET sta
dando a tutto il settore su questo argomento) già da quest’anno vanno a
pareggio. Ci venite a parlare di come si fa a mettersi in paro? Ma voi ci
avete chiesto, ci avete obbligato, voi Stato, a fare i piani di risanamento,
noi li abbiamo fatti, abbiamo rispettato i termini, a settembre del 1991
ve li abbiamo mandati. Lo Stato, attraverso il suo organo deputato, il
Ministero dell’Interno, quanti ne ha approvati? Nemmeno uno; siamo
stati costretti a chiedere un emendamento in sede di approvazione
dell’ultimo provvedimento di legge che ci riguardava chiedendo la cortesia che li mandassero alle Regioni, che la competenza dell’approvazione di questi piani andasse alle Regioni.
Posto che le Regioni d’ora in poi avranno una certa somma se la
dovranno vedere loro, salvo quelle regioni come la Puglia, che da quelle somme prendono soldi per darli alla sanità (cosa anche questa discutibile, è un andazzo che non sarà unico, probabilmente avrà anche degli
altri emuli).
353
L’approvazione venga demandata alla regione, perché il Governo
che aveva imposto ai piani di risanamento l’invio al Ministero dell’Interno per l’esame e l’approvazione, non ne ha approvato nemmeno
uno, creando una ulteriore difficoltà. Anche per alcuni istituti di
credito c’è voluta una circolare del Ministro mandata all’ABI e fatta
girare, perché alcune aziende di credito, in ciò supportate dalla ignoranza di alcune delle nostre cariche amministrative a livello di enti locali (si vede che non hanno seguito i corsi di una nota scuola che c’è
in Francia dove si imparano queste cose, qui si fa anche carriera senza
avere i meriti, per altri motivi, come accade anche nelle aziende) non
hanno concesso le autorizzazioni agli enti locali di fare mutui, o non li
hanno concessi perché volevano che quei piani di risanamento fossero
approvati dal Ministero, mentre la legge diceva che bastava fossero approvati dall’ente locale. Anche su questo c’è voluta una circolare esplicativa.
Sono qua come presidente di una organizzazione che è paragonabile a quella che andava a rappresentare uno che adesso è sugli altari,
spero non tocchi così anche a me perché sarebbe triste, subito dopo la
guerra si presentò in un consesso e disse: mi rendo conto che qua dentro, all’infuori della vostra personale amicizia, tutto è contro di me;
quindi io so benissimo che rappresentando aziende, addirittura aziende
pubbliche, sono oggetto del ludibrio dell’immaginario collettivo, mi
rendo conto, e non mi fa più effetto.
Però vi prego di voler considerare soltanto due piccole cifre e una
proposta di legge della quale peraltro sono fautore, e rispetto alla quale
tutta la federazione è favorevole. Noi abbiamo oggi il costo medio annuo dei dipendenti delle aziende aderenti alle federtrasporti, quindi le
pubbliche, che supera i 67 milioni l’anno, ma vi sono anche le punte
dell’ACOTRAL che supera i 73. Abbiamo il costo annuo medio dei dipendenti delle aziende private che fanno pubblico trasporto, che oggi è
dell’ordine di 58-59 milioni circa; abbiamo un divario di circa 9 milioni
l’anno.
Abbiamo in discussione fra Governo, sindacati e Confindustria
un’ipotesi di accordo che prevede l’aumento del 4% sulle retribuzioni
minime a salvaguardia dell’aumento del costo del lavoro, il che signifi354
ca che dando il 4% a chi costa 70 milioni e il 4% a chi ne costa 60, la
forbice sale; il divario tra i costo dei dipendenti delle aziende pubbliche, rispetto al costo delle aziende private, aumenta. Se è vero, come è
vero, che nel disegno di Legge Tesini dovremmo arrivare alle gare vorremmo che così fosse anche per Roma per la quale non concorrerà
nessuno - è auspicabile che prima ci si arriva meglio è perché il servizio
pubblico venga offerto a chi lo può esercitare in condizioni di minor costo per la collettività; con l’approvazione di questo sistema e con il
mantenimento di questo sistema il costo del lavoro, senza fare nulla, nel
giro di quattro-cinque anni potrà diminuire.
Il professor Mortillaro, che rappresenta anche le aziende private,
non avrà bisogno di mandare tutti i documenti in giro, basta che ci
aspetti, ogni volta che arriveranno le gare le aziende vi prenderanno
parte, ma nei comuni piccoli, dove il trasporto pubblico può essere business e non nei comuni come Roma o Napoli dove non sarà mai un business. Quelle aziende lì andranno tutte a finire, senza che si faccia
niente, in virtù di provvedimenti legislativi, uno per uno, presi a sé stanti, del tutto legittimi e corretti, andranno a finire nel privato. Che questo
sia quanto è auspicabile è da discutere.
Noi stiamo preparando una ricerca: le prime aziende pubbliche
municipalizzate risalgono al 1903, provvedimento dell’allora presidente
Giolitti, siamo al ’90, stiamo facendo un lavoro nelle nostre modeste dimensioni e con i nostri modesti mezzi, per vedere quali erano le condizioni sociali che richiesero allora la costituzione di questo sistema; riteniamo, però, che vi siano anche oggi delle condizioni per cui il sistema
va mantenuto.
Per esempio, mentre il discorso di dare il trasporto a 600 lire è pura e semplice demagogia, perché questo non risponde più a nessun criterio sociale (il trasporto va pagato, grosso modo almeno per quello che
costa), vi sono tuttavia delle esigenze di natura ambientale che tendono
alla qualità della vita, quanto meno all’interno delle grandi città delle
aree metropolitane, che, per essere mantenute ad un certo livello, hanno
un costo per la collettività; questo costo può essere sostenuto soltanto
mantenendo in vita delle aziende pubbliche che possono lavorare, sapendo che sulla collettività grava questo costo, le aziende private,
355
invece, come ci insegnava Adamo Smith, se danno un servizio devono
prendere quanto il servizio costa, più un tantino, altrimenti è inutile che
lo facciano.
È stato dimostrato che la politica tenuta in questi quarant’anni era
tesa allo sviluppo del mezzo privato, individuale, piuttosto che allo sviluppo del mezzo pubblico sia su gomma che su strada.
Le aziende private del problema della qualità della vita, delle condizioni di vivibilità che noi stiamo vivendo, per legge di bilancio non se
ne debbono occupare. Quindi io ritengo che ci sia ancora uno spazio per
le aziende pubbliche, però non deve essere assolutamente garantito con
un mantenimento di una situazione di dissesto. Oggi il 70% delle aziende va avanti con il controllo di gestione, mi si viene a dire che quando
si ferma un autobus non si sa più che succede, scatta il meccanismo, le
persone non sanno dove andare. Non voglio dare lezioni a nessuno, ma
venga a vedere come funziona il nostro sistema per i turni e vedrà che il
discorso è talmente raffinato che siamo riusciti a concludere una vertenza con il sindacato che faceva degli scioperi perché nell’ambito del bimestre c’erano degli scartellamenti da 1 a 15 minuti. E siamo stati costretti, per levare gli scioperi, a ridurre, a limare anche quello.
State tranquilli che le aziende, per quello che possono fare, il proprio lavoro al proprio interno lo fanno; create loro le condizioni, più
che altro all’esterno e mantenete gli impegni che il settore pubblico, a
cominciare dallo Stato ha preso, e forse fra qualche anno non avremo
bisogno di un Ministro che si preoccupa di come distribuirci i suoi
quattrini a pioggia, basta che ci diano quanto ci hanno promesso. Ci
siano queste leggi per impedire non tanto a noi, ma ai nostri padroni, di
poter fare il famoso voto di scambio. Dateci questi strumenti e le
aziende allora potranno vedersela alla pari con il professor Mortillaro,
probabilmente vincerà lui, ma non subito, qualche goal lo segneremo
anche noi.
356
GIUSEPPE SCIARRONE, in rappresentanza di FS SpA
Ringrazio innanzitutto il CNEL che puntualmente ha portato avanti questo interessantissimo programma di incontri sulle diverse tematiche del trasporto. A me pare che questo ciclo volga al termine (se non
sbaglio è il penultimo degli incontri programmati) colgo l’occasione per
rinnovare l’invito al CNEL di consolidare tutte le cose che sono state
dette, soprattutto registrando le divergenze di vedute, in un rapporto finale che credo possa essere un contributo utilissimo ai lavori di aggiornamento del Piano Generale dei Trasporti che sono iniziati.
Il tema di oggi: mobilità urbana ed ambiente. La relazione introduttiva di Bianchini mi pare lo focalizzi piuttosto bene, in maniera
completa sia pure nella sua problematicità; che il trasporto urbano non
funziona è un dato di fatto sul quale siamo tutti d’accordo e non ci torno sopra, ma credo che il vero problema sul quale dobbiamo riflettere è
che oggi mancano dei progetti, manca una strategia per affrontare in
maniera sistematica il futuro del trasporto, della mobilità nelle nostre
città nei prossimi 10-20 anni.
Questo è il vero argomento sul quale dobbiamo discutere; il vero
obiettivo che noi dobbiamo porci è quello di darci un progetto che dovrà fondarsi su un trasporto pubblico diverso, più efficiente; dovrà contare su un trasporto pubblico che in maniera più consistente partecipa al
servizio dei bisogni della mobilità.
357
L’altra cosa che sicuramente dobbiamo fare, è porre mano ad un
grosso processo di riassetto e di riforma del trasporto pubblico.
Queste sono le ragioni per cui il CIPET si è particolarmente impegnato in due direzioni, primo: nel predisporre un progetto di legge per il
riordino del trasporto pubblico locale; secondo: per porre le condizioni
per cui le nostre città si dotino finalmente di progetti integrati di intervento sui trasporti nelle aree metropolitane.
Brevemente, su questi due argomenti. Il trasporto pubblico locale,
il problema del riordino. Non è vero, anche perché l’ho scritto anni fa,
che la situazione in cui si trova il trasporto pubblico locale è soltanto
colpa delle aziende di trasporto; di questo è sicuro il Presidente Cecchi,
l’ha detto molto bene e condivido fino in fondo la sua diagnosi.
Fatto cento il maggior costo del trasporto pubblico rispetto ad un
costo ottimale, il contributo a questo cento che può dare “l’inefficienza
aziendale” arriva al 10-15 in qualche caso massimo al 20. Quali sono
allora le cause che portano a questa situazione? Non è vero che sono le
aziende che non funzionano, anche perché queste in gran parte sono fatte di tecnici anche di grande valore e quand’anche si vada a privatizzare, sfido in molti casi a trovare un direttore di azienda più bravo di quello che c’è.
Sono cose che ho scritto quando la Confindustria - allora stavo
dall’altra parte - mi chiese di collaborare al primo Libro Bianco sui trasporti in cui volli che fosse chiaro questo principio: le cause del dissesto del trasporto pubblico non sono tanto l’efficienza aziendale quanto
altre. Allora la prima causa è che queste aziende sono chiamate ad affrontare dei problemi, come quello di servire la mobilità, con degli
strumenti che sono inadeguati alla complessità e alla dimensione dei
problemi.
Il nostro sistema di trasporto è largamente infrastrutturato: la tanto
bistrattata ATAC fa dei miracoli con i propri autobus, anche vecchi, a
far fronte ad una domanda che in tutta Europa, per volumi, dimensioni
e per concentrazione nello spazio e nel tempo, va servita con altre tecnologie di trasporto.
Bisogna quindi dare al trasporto pubblico degli strumenti adeguati
alla dimensione e alla complessità dei problemi.
358
Secondo fattore di crisi è che le aziende di trasporto pubblico sono
di produzioni particolare, in quanto l’impiego dei fattori di produzione,
uomini e mezzi, avviene in un ambiente che le aziende stesse non sono
in grado di controllare. L’ambiente è la strada, la città. Il controllo della
città e della strada non è sotto il potere dell’azienda, ma dipende da altri. Quindi le aziende di trasporto pubblico operano in un ambiente che
non le aiuta, che non consente un impiego ottimale dei fattori di produzione.
Qualche anno fa facevo un conto con riferimento a Roma: se noi
riuscissimo ad aumentare la velocità commerciale media nell’area romana di un chilometro all’ora, l’effetto sul bilancio aziendale sarebbe di
una diminuzione dei costi nella misura di 50 miliardi. Cioè il costo di
congestione, in una città delle dimensioni di Roma, può essere valutato
in 50 miliardi per ogni chilometro/orario in media di velocità commerciale. La velocità commerciale è un fatto che non dipende dalle aziende
di trasporto pubblico, ma da un sistema che non aiuta il trasporto pubblico a muoversi nelle città.
Terza componente che porta a questa situazione è la mancata responsabilizzazione, cioè la confusione dei ruoli che c’è fra chi il servizio deve gestirlo, che è l’azienda, e chi il servizio deve ordinarlo e pagarlo, che sono gli enti locali. Questo è il punto dolente per cui sulle
aziende vengono scaricati dei costi che in realtà sono scelte, spesso di
tipo politico, fatte dall’ente locale, dalla classe politica che amministra
localmente questi territori.
È un problema quindi di controllare l’ambiente; finalmente è un
problema di separare quelli che sono i ruoli, le funzioni e le responsabilità fra chi il servizio lo deve governare e chi il servizio lo deve produrre. Questo è il tema centrale, ed è su di esso che è stato impostato tutto
il disegno di legge che è stato predisposto ed è stato approvato l’altra
sera dal CIPET.
Esso sarà presentato al Consiglio dei Ministri nella seduta di venerdì prossimo. Guarda caso proprio il giorno in cui le organizzazioni
sindacali hanno proclamato lo sciopero generale. Quindi anche una
coincidenza simpatica: allo sciopero generale, risponde prontamente il
governo con un disegno di legge.
359
Non credo sia il caso di entrare nel merito del disegno di legge che
ormai conoscete tutti, ne abbiamo discusso più volte, però, ci tengo a
sottolineare, l’aspetto che va difeso è quello del cambiamento dei rapporti che ci sono fra enti di governo e società di gestione. In questo
contesto va collocato il discorso che faceva anche Mortillaro: non è un
problema di pubblico e di privato, è sicuramente un problema di imprenditorialità perché la gestione deve essere fatta su basi imprenditoriali e può essere fatta nell’ambito di aziende che sono sicuramente societarizzate. Questo è un aspetto fondamentale, perché il passaggio alla
societarizzazione significa in primo luogo responsabilizzazione di chi
amministra l’azienda rispetto ai risultati che consegue.
Questo processo di societarizzazione sta avendo in questo momento degli effetti paradossali e negativi, per cui abbiamo delle aziende societarizzate, come quella di Padova, che hanno un rapporto costi e ricavi del 35%, le quali falliscono e, quindi, sono costrette a chiudere; abbiamo aziende municipalizzate che invece hanno rapporti costi e ricavi
dell’8-9% e continuano magnificamente su questo andamento.
Questa è una disparità che va assolutamente eliminata, il più rapidamente possibile.
Dobbiamo attuare delle forme di gestione che siano su base societaria, cioè su base imprenditoriale, e che in rapporto con gli enti di governo siano regolati dalla forma del contratto di servizio.
A mio modo di vedere questa è l’unica via da perseguire per cambiare la tendenza alla crescita incontrollata del deficit; sia l’ente di governo a stabilire la quantità e la qualità dei servizi da offrire e sia in
grado di quantificare a priori quali sono le risorse che la pubblica amministrazione è in grado di far confluire nel sistema; risorse alle quali
vanno aggiunte, ovviamente, quelle finanziarie che derivano da una politica tariffaria certamente diversa.
Se si riesce ad attivare un meccanismo del genere, cioè un contratto di servizio in cui l’azienda ha, preventivamente, la cognizione delle
risorse e su quella è responsabilizzata, allora credo si possa porre un
freno alla crescita del deficit.
Occorre quindi una definizione complessiva dell’ammontare delle
risorse e la definizione da parte degli enti di governo dei costi unitari
360
che sono di efficienza. A mio modo di vedere occorre anche un terzo
passo che a tanti piace poco. Resi noti l’ammontare complessivo delle
risorse, la quantità e la qualità dei servizi, nonché i costi unitari di efficienza, va stabilito come e a chi far fare questi servizi.
Ritengo sia corretto andare verso delle forme di competizione che
sono le sole in grado di assicurare determinati standard di qualità al minimo costo complessivo. Certo, non ci si arriva in un giorno, neanche in
un anno; ci si arriva per gradi.
Bisogna che ci sia ovviamente perfetta parità, che sia un mercato
vero, in cui le regole della concorrenza siano assicurate. Per aziende
che partono da posizioni completamente differenti, come diceva Cecchi
riguardo alle rigidità poste dal costo del lavoro, è chiaro che si tratta di
trovare dei meccanismi o comunque arrivarci nel tempo.
Però ritengo importante che tutti quanti ci muoviamo in questa direzione nel senso di avere contratti di servizio, certezza delle risorse a
priori, costi unitari di efficienza, competizione nella scelta del gestore.
Sono questi i principi ispiratori di fondo della legge, che sta per
entrare in una fase difficilissima che è quella dell’iter parlamentare. Io
ho alle spalle l’esperienza dei porti, per cui era stato predisposto qualche mese fa un disegno di legge dignitoso, certamente perfettibile, ma
che comunque innovava su alcuni punti cardine. Al riguardo nonostante
i lavori fatti dal Senato nei trascorsi sei mesi, a me pare che il provvedimento sia molto peggiorato e che ci siamo allontanati dal perseguimento dei risultati attesi.
Il pericolo, che questo avvenga, anche per la legge sul trasporto
pubblico locale in Parlamento, c’è ed è chiarissimo, perché le spinte alla conservazione vengono fuori nella maniera più diversa da tutte le
parti. Quanti, qui e in altre sedi, dicono che si impegneranno a difendere lo spirito di fondo di questa legge, pur con i correttivi necessari, su
cui siamo tutti d’accordo tenuto conto dei tempi richiesti per acquisire
doverosamente il parere delle parti istituzionali e sociali interessate devono lavorare perché più rapidamente possibile questa legge vada in
porto coerentemente con l’impegno profuso.
L’altro aspetto è quello di darci dei progetti che non ci sono. Essi
debbono avere quattro componenti, le accenno velocemente: definire il
361
disegno delle infrastrutture che gli interessati intendono realizzare per
le necessità del trasporto; stabilire gli interventi sull’ambiente in modo
da sgravare il più possibile i conti aziendali dei costi di congestione;
fissare le regole cui deve rispondere l’utilizzazione del mezzo privato
con l’introduzione di sistemi di imputazione dei costi effettivamente generati dall’uso dell’automobile in città.
Quarta componente è quella di una politica di intervento sulle caratteristiche dei mezzi privati, dei mezzi pubblici e dei carburanti.
Questo è l’altro filone che noi dobbiamo percorrere. Bisogna che
le nostre città si dotino di programmi pluriennali, comunque chiari, da
perseguire univocamente.
Condizione indispensabile perché l’amministrazione dello Stato
possa valutare la congruità di richieste di finanziamento.
Diversamente non è possibile indirizzare le risorse finanziarie in
modo razionale ed efficace.
In assenza di questi progetti non è possibile operare. Tuttavia spesso si rende necessario agire comunque. Al riguardo cito il seguente episodio come esempio, e in tal modo rispondo anche ad una richiesta di
chiarimento fatta dal vicepresidente Bianchini. L’altra sera il CIPET ha
deliberato l’utilizzo dei mille miliardi stanziati dalla legge 498 del ‘92
per la realizzazione di parcheggi e metropolitane; in tale sede è stato introdotto il principio che il finanziamento per le metropolitane o le tramvie è accordato ai Comuni che presentano un progetto, che massimizza
l’utilizzazione del finanziamento stesso, nel senso di apportare il più
elevato valore aggiunto alle risorse concesse.
A me sembra che questa sia una prova per vedere se riusciamo ad
avviarci sulla via del cofinanziamento, l’unica via che consente di risolvere il problema dell’adeguata infrastrutturazione.
362
ALBERTO LA PORTA, in rappresentanza della FIT-CISL
Data l’ora, non mi dilungo anche se il tema meriterebbe un grande
approfondimento, e concentrerò il mio intervento su tre punti.
Innanzitutto intendo esprimere, anche a nome delle Federazioni
sindacali che rappresento, un apprezzamento di questo lavoro di approfondimento svolto dal CNEL sui trasporti. È vero che si sono fatte tante
discussioni in moltissime sedi, ma proprio per questo è importante una
sede in qualche modo neutrale, autorevole che ripropone, attualizzandole, esigenze fondamentali di politica dei trasporti. Tutti dobbiamo assumerci le responsabilità che ci competono, senza contrapporci in maniera talvolta anche aprioristica, ognuno avendo il suo “pezzo di verità”
che si scontra con quella degli altri.
Questa sede esprime e tende a ricomporre i vari pezzi di verità e
può aiutare ciascuno ad essere coerente con una visione più ampia.
L’impostazione e i contenuti della proposta per risanare e potenziare il trasporto pubblico risultano importanti, perché colgono la dimensione complessiva del tema e indicano come risposta il sistema integrato, coordinato.
Andrebbe sviluppato proprio in questa logica l’aspetto ferroviario
che stranamente mi sembra appena accennato. Mi sembra che nella esigenza di sintesi sia rimasto, per così dire, un po’ sulla penna.
Ancora due osservazioni. La prima riguarda il tema pubblico-privato. Sono abbastanza d’accordo con l’intervento che faceva il rappre363
sentante del CIPET, l’ing. Sciarrone: in qualche modo è un falso problema, perché l’impresa pubblica è importante, non può non esserci. Vi
sono inoltre inefficienze, in parte significative, che appartengono ad altri livelli; mi riferisco a tutti gli interventi della cosiddetta produttività
esterna, ai non adempienti di impegni assunti dallo Stato e così via.
Su questo aspetto, voglio aggiungere un’osservazione che tiene
conto della esperienza di altri Paesi.
Guardando per esempio l’esperienza inglese, dove è stata adottata
una forma di privatizzazione esasperata anche in tema di mobilità locale (l’organizzazione della mobilità almeno sul territorio è considerato
un fatto del tutto privato, chiunque voglia per aprire una linea con i
mezzi che ritiene opportuno e con la tariffa che vuole) si vede che questo modello ha portato a carenze e disservizi, con alti costi, che penalizzano la mobilità. Sempre in Gran Bretagna invece, per la mobilità urbana esistono aziende pubbliche abbastanza efficienti, con politiche tariffarie adeguate e con servizi dei vari modi integrati. L’esperienza degli
altri Paesi ci dice cioè che per la mobilità urbana non si può fare a meno
delle aziende pubbliche, tant’è che perfino la Gran Bretagna si è mossa
in questo senso.
L’azienda pubblica peraltro non può essere considerata inefficiente
in quanto tale, può essere e va resa efficiente, anche nel perseguire la
parte di socialità che è fondamentale e irrinunciabile.
Altrimenti si stravolgono alcuni concetti fondamentali anche di
Stato sociale, che è vero che va riformato, va migliorato, ma non può
essere smantellato se ci teniamo alla democrazia sostanziale.
Da questo punto di vista io credo che l’indicazione fondamentale
sia che occorrono delle vere forme di imprenditorialità, sia nel pubblico
che nel privato.
Da questo punto di vista non è detto che il ricorso alla formula
SpA, che pure può essere una formula, sia l’unica in assoluto. L’azienda
speciale ad es., di cui si parla nella legge 142 per i servizi locali ha tutte
le caratteristiche, se si vuole metterla in cantiere concretamente, di imprenditorialità, di autonoma distinzione di compiti, di responsabilità
propria della impresa, con in più qualche vincolo che pure è necessario
a tutela della società del pubblico interesse.
364
In proposito può richiamarsi l’esempio francese, dove sono state
poste anche delle regole a salvaguardia degli interessi pubblici, che
vengono in concreto gestiti con imprese che assumono la forma di SpA.
Ultimo aspetto che intendo accennare è il tema dell’occupazione e
del costo del lavoro. Non c’è bisogno di fare polemiche, ci sono dei
problemi che conosciamo benissimo, ma credo che sia necessario, per
affrontare i problemi, valorizzare il lavoro, la risorsa contrattazione, la
risorsa delle relazioni industriali, nel senso che dobbiamo metterci intorno ad un tavolo di confronto e parlare seriamente di queste cose, solo
così le soluzioni si trovano realmente. La politica peggiore è quella di
bloccare la contrattazione, comunque, perché non ci sono i soldi; questa
è una politica proprio sbagliata, che finisce per delegittimare i soggetti
contrattuali.
Se si devono fare delle ristrutturazioni competitive, come il CNEL
ha sostenuto più volte, per i servizi in generale, la partecipazione, il
consenso, il lavorare insieme sono fondamentali e il blocco della contrattazione nazionale e aziendale su questi temi così come emerge nel
trasporto pubblico locale è contraddittorio con quello che si vuole fare.
È stato detto molto bene che i problemi dell’efficienza per il 20%
riguardano le imprese, per l’80% riguardano altri soggetti esterni. Evidentemente il problema del lavoro sta dentro questo 20%, ce ne assumiamo la responsabilità, siamo disponibili a parlane. È importante che
il quadro complessivo però ci sia, che ognuno si assuma le proprie responsabilità. Altrimenti è difficile spiegare ai nostri rappresentanti che
devono essere più flessibili, dare una migliore prestazione, e poi magari
il Comune non fa un passo per migliorare il traffico e la viabilità, per
attivare il coordinamento con gli altri vettori e sostenere la priorità del
mezzo pubblico.
Il Governo è inadempiente, le Regioni non si sa che fine abbiano
fatto. C’è un richiamo in sostanza alle responsabilità di tutti e da questo
punto di vista è importante che venga varato il ddl di riforma della legge 151/81, sapendo peraltro che effettivamente le ristrutturazioni non si
fanno per legge, le riforme non si fanno soltanto per legge.
Voglio dire, e concludo, non mitizziamo la legge, che pure è importante e va aggiornata, poniamo grande attenzione ai fatti aziendali,
365
alle realtà interne ed esterne alle imprese e poniamo attenzione anche
alla gestione, all’applicazione delle leggi, effettiva, coerente. Speriamo,
cioè, che l’esigenza di un quadro di governabilità migliore non sia staccato da un’attenzione precisa alla crescita della democrazia sostanziale,
che rischia proprio in questa fase di essere un po’ trascurata.
366
MARCELLO SERRA, in rappresentanza di FS SpA
Sono ingegnere e mi occupo di infrastrutture di tipo ferroviario
nell’ambito del Nodo di Roma, quindi vorrei orientare il mio intervento
sull’argomento della mobilità nei grandi centri metropolitani riservando
un’attenzione particolare alla questione nell’ambito del nodo di Roma
che, ritengo, sia uno dei più importanti d’Italia.
Vorrei affrontare l’argomento partendo dall’analisi del quadro di
riferimento legislativo vigente in relazione alla sempre crescente domanda di mobilità che una città come Roma sembra non essere più in
grado di soddisfare.
Da tale quadro emergono due importanti provvedimenti legislativi:
la legge 142, sulle autonomie locali, che in un certo qual modo cerca di
dare indirizzi anche sul problema della mobilità, e la legge su Roma
Capitale d’Italia, che tutti conoscono e che, in particolare, affronta, tra
le altre, anche le problematiche relative alle grandi infrastrutture per la
mobilità, in ambito metropolitano, di tipo sia ferroviario che stradale.
A tali riferimenti generali va aggiunto quello relativo al nuovo
ruolo delle Ferrovie dello Stato, un ruolo nuovo che viene fra l’altro
evidenziato dal fatto che nella struttura operativa delle FS è stata attivata una Divisione Trasporto Locale. L’aver costituito tale Unità è sufficiente a rendere l’idea su quali siano i nuovi obiettivi delle F.S. S.P.A.
rispetto a quelli della precedente Azienda Autonoma Ferrovie dello
Stato.
367
Oggi le F.S. sono determinate a svolgere la loro parte a tutto campo ed in particolare si apprestano a “lanciare sul mercato” l’azienda del
trasporto locale, regionale, più importante d’Italia. Ciò rappresenta indubbiamente un nuovo modo di concepire la gestione della mobilità, in
linea anche con le direttive CEE, in particolare per quanto riguarda i
trasporti a guida vincolata; un concetto ormai seguito dalle più importanti reti europee che postula la separazione della gestione della Rete
(infrastrutture e impianti fissi) da quella del Trasporto (il materiale mobile, la vendita dei biglietti e le attività diversificate).
Fatte queste premesse, entro subito nell’argomento per rappresentare la potenzialità offerta dal sistema ferroviario esistente nel Nodo di
Roma per concorrere alla risoluzione di buona parte dei problemi della
mobilità.
Va premesso comunque che l’infrastruttura ferroviaria esistente
nel nodo è stata realizzata in origine per far fronte alle esigenze ferroviarie consistenti nell’esercizio di collegamenti tipo “Intercity” viaggiatori e merci; quindi il traffico è di tipo “eterotachico” con treni a lunga
percorrenza ad alta velocità ed intercity che percorrono la stessa sede
ferroviaria utilizzata da treni di tipo metropolitano (a frequenza molto
più alta).
Nel nuovo assetto previsto per il nodo ferroviario di Roma è stato
ipotizzato un modello infrastrutturale che prevede appunto la separazione fisica delle due reti fondamentali afferenti al nodo:
quella dei treni intercity, alta velocità o comunque a lunga percorrenza
e merci, e quella a servizio del trasporto metropolitano. Questo progetto, che discende proprio da queste considerazioni, è stato esposto dalla
stampa e dall’informazione spesso in modo non chiaro e per questo apparentemente riduttivo; esso sembra esaurire la propria strategia con la
“chiusura” dell’ormai famoso anello ferroviario che tutti ormai immaginano come un circuito di binari che, cingendo la città, consente ai treni
di “girare” come una giostra lungo la circonferenza dell’abitato metropolitano.
Chiaramente non è questa la realtà; la chiusura dell’anello ferroviario è senza dubbio l’elemento strategico fondamentale del progetto,
nel senso che una volta ultimata questa infrastruttura ferroviaria nella
368
parte mancante (quello che, percorrendo la zona a Nord di Roma, congiunge lo scalo di Roma Smistamento e di Tiburtina, con Roma S. Pietro) sarà possibile consentire l’istradamento dei treni provenienti dalla
direttrice tirrenica, Genova-Ventimiglia-Pisa, in ingresso su Roma, non
più a Roma Termini ma a Roma Tiburtina. In tal modo questa stazione
(Roma Tiburtina) assumerebbe un ruolo determinante in quanto polo di
transito, “passante” sulla città di Roma.
Perché è strategica questa deviazione di Traffico? Proprio perché
la parte infrastrutturale ferroviaria del nodo a Sud-Est, Sud-Ovest verrebbe resa disponibile completamente per il traffico pendolare e metropolitano; ora, tenuto conto della “sete di mobilità” esistente oggi su Roma, questo è sicuramente un risultato molto importante.
In particolare la linea ferroviaria che collega attualmente la stazione di Ostiense (e Tiburtina) con Fiumicino-Aeroporto, una volta alleggerita dal traffico dei treni intercity, potrà funzionare come vera e propria metropolitana a servizio di una fascia urbana caratterizzata da un
notevole bacino di utenza.
Altro elemento positivo che emergerebbe a seguito della chiusura
dell’anello ferroviario è costituito dalla trasformazione in arteria ferroviaria di tipo metropolitano della linea Roma-Viterbo, nel tratto urbano
da La Storta fino a San Pietro ed oltre verso Trastevere, Ostiense, Roma
Tuscolana, Roma Termini. Anche questa trasformazione potrà avvenire
nel modo atteso soltanto deviando i treni della Roma-Pisa sull’anello
ferroviario.
La linea Roma-Viterbo è attualmente a semplice binario non elettrificato e quindi non consente l’esercizio di un servizio in grado di soddisfare la necessità sempre crescente specie nel tratto urbano. Nel momento
in cui questa linea verrà elettrificata e potenziata, (raddoppio) potrà essere
attivato un servizio ferroviario di tipo metropolitano con frequenze
dell’ordine dei 10 minuti primi con attestamento a La Storta. Per la stazione di La Storta, punto di interscambio (gomma/ferro), è previsto un
grande parcheggio, che il Comune di Roma si è impegnato a realizzare
prima del raddoppio della linea; sarà così possibile disporre di una linea
ferroviaria di tipo metropolitano, in grado di servire gli abitanti delle zone
romane di Pineta Sacchetti, Balduina, Monte Mario, San Pietro.
369
Altro elemento fondamentale, per completare il quadro di riferimento sulla mobilità di Roma, è il completamento della linea RomaNapoli nel tratto che va da Roma-Casilina a Ciampino.
Tutti sanno che a Ciampino convergono da Sud cinque linee rispettivamente da Velletri, da Albano e da Frascati oltre che due binari provenienti da Caserta e Napoli; da Ciampino escono però solamente due binari, per cui sul segmento compreso fra Ciampino e Roma Casilina vi è estrema difficoltà ad esercire un servizio di tipo metropolitano (con frequenze accettabili) a fronte di una domanda di
trasporto veramente notevole ed in continua crescita. Si tratta di 250
mila persone che giornalmente fanno richiesta di spostamenti lungo
quella fascia di territorio metropolitano; persone che ovviamente,
non essendo la ferrovia in grado di soddisfare, gravitano sulla città
attraverso le vie consolari, Appia, Anagnina, ecc., con le conseguenze che tutti conoscono specie in relazione ai livelli di intasamento
stradale.
Fatte queste tre indicazioni volevo brevemente evidenziare in termini di costo la questione esposta in quanto al cittadino vanno rappresentati tutti gli aspetti, ivi compresi quelli economici. Non sono molto
d’accordo sulle programmazioni a lungo termine che assai raramente
si traducono poi in fatti concreti; è opportuno fare programmi a breve e
medio termine, perché il cittadino che sente parlare di questi problemi,
si attivi e vigili sul reale seguito che spesso viene dato ai grandi proclami e possa giudicare nelle sedi opportune l’operato delle amministrazioni.
Il problema italiano del “lungo termine” è quello che tutto debba
dipendere dalla Finanziaria di ogni anno; qualcuno dice che la direttissima “Roma-Firenze” è stata fatta in venti anni, ma il problema è che
ogni anno le Ferrovie dello Stato dovevano dipendere dai finanziamenti
elargiti o meno dalla finanziaria protempore! Oggi si tratta di individuare progetti veramente strategici, senza fare voli pindarici o inutili tentativi di tipo “inventiamo l’acqua calda” perché, va sottolineato, l’anello
ferroviario, era stato ipotizzato ed iniziato 40-50 anni fa, per cui non è
vero che siano mancate le strategie; mancano piuttosto la volontà e gli
strumenti per fare .....
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Il problema è quello di dire: “progetti certi a fronte di finanziamenti certi e tempi di esecuzione certi con spese mantenute entro le
previsioni”. Allora ho fatto dei conteggi di massima (il mio mestiere è
anche questo) e volevo farvi riflettere sulla questione che segue. Ho
parlato di tre grandi itinerari, uno è la Ciampino - Roma Casilina che è
lungo 12 Km, l’altro è quello che va da La Storta a San Pietro e poi a
Roma Termini lungo circa 13,5 Km, un altro è quello che viene da
Maccarese e percorrendo la cintura Nord arriva a Roma Tiburtina passando per Farneto, Vigna Clara e Tor di Quinto.
Stiamo parlando di circa 30 Km di investimento che riguardano
raddoppi, ristrutturazioni e nuove costruzioni.
L’effetto derivante dalla realizzazione di una sede ferroviaria a
doppio binario per una estesa di 30 Km, per attivare un servizio di tipo
ferrovia metropolitana, otterrebbe una positiva ricaduta sulla città anche
e soprattutto per il fatto che con l’attivazione di tale nuovo itinerario di
nodo, una consistente parte delle infrastrutture ferroviarie (esistenti per
complessivi circa 120 Km di binari) potrebbe essere resa disponibile all’esercizio di un servizio ferroviario di tipo metropolitano più ampio interessante il settore Sud Ovest della città.
Se si segue questo ragionamento la prima domanda che ci si pone
è: ma in quanti anni e a quali costi? La Valutazione di eseguibilità, dal
momento in cui viene dato lo “sta bene”, sono tre anni e mezzo; l’importo per questi interventi lo posso anche citare: sul completamento
della cintura Nord, 400 miliardi (in termini di finanziamento); in termini di contratto, sono certamente di meno, perché sui finanziamenti richiesti gravano le spese generali e gli imprevisti mentre sul prezzo contrattuale viene “spuntato” il ribasso d’asta.
Dunque 400 miliardi per il completamento della cintura Nord, 140
per la Ciampino-Casilina e sono 540; con i 250 per la Roma-Viterbo
andiamo a circa 800 miliardi in tre anni; sono circa 250 miliardi l’anno
di investimento per avere 120 Km circa di rete metropolitana.
Adesso se si fa un conto di quanto può costare una linea metropolitana e quanti anni ci vogliono per realizzarla, si comprende come le
scelte siano certamente più favorevoli all’ipotesi che ho appena illustrato.
371
Per concludere desidero citare un altro aspetto molto importante
che riguarda tutto il comparto del trasporto. Non è vero che da solo il
sistema ferroviario può risolvere tutti i problemi relativi alla mobilità,
semmai il vettore ferroviario può costituire l’intelaiatura del sistema su
cui lavorare. Non è infatti detto che la soluzione di tutte le problematiche legate alla mobilità passi attraverso il sistema su ferro. Vi sono delle linee che vanno smantellate; quando il coefficiente di esercizio, che è
il rapporto fra le spese e i ricavi, è troppo elevato allora il vettore ferroviario è perdente e va sostituito con quello su gomma.
Altro problema su Roma è quello della individuazione e della ottimizzazione dei centri di interscambio per valorizzare l’intermodalità
del trasporto. Il cittadino deve avere punti di approdo al vettore ferroviario sia di superficie che sotterraneo, altrimenti si vanificano gli onerosi e complessi interventi infrastrutturali. L’ultimo elemento riguarda i
costi relativi alla salvaguardia dell’ambiente, mi riferisco all’inquinamento acustico, ambientale, chimico, dell’aria ecc.; dovrebbero essere
meglio affrontati e valutati e se ne dovrebbe far carico la collettività attraverso opportuni sistemi di finanziamento. Anche lo Stato dovrebbe
intervenire perché non è giusto che tali costi gravino solamente sulle
aziende che eserciscono il trasporto pubblico.
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LA SICUREZZA DEL CARICO
-Seminario, 2 maggio 1994 -
373
374
RELAZIONE DI BASE
SANTE BIANCHINI, Vice Presidente del CNEL
Da due anni il CNEL sta seguendo i problemi dei trasporti, dal
punto di vista dei problemi strutturali del comparto. Abbiamo condotto
seminari sugli assetti delle imprese, sulle gestioni, sulla spesa e sugli investimenti.
L’obiettivo è quello di delineare di volta in volta, e sui problemi
specifici, il contributo delle parti sociali al riordino del sistema trasporti.
Il tema del quale ci stiamo occupando ora è quello del trasporto
merci. Nel corso delle audizioni relative le parti sociali hanno sollecitato una attenzione particolare al problema della sicurezza del carico
nell’autotrasporto merci.
Abbiamo aderito alla richiesta per due ordini di motivi che si ricollegano alle piste di lavoro che stiamo seguendo. La prima: laddove fenomeni - in questo caso delittuosi - assumono una presenza rilevante
all’interno di un sistema e sono ascrivibili a comportamenti d’ordine
generale di interesse sociale è opportuno che un luogo come questo, costituito dalle parti sociali, se ne occupi.
La seconda ragione è di merito. Allorquando si è in presenza di fenomeni di queste dimensioni, non si può ritenere che essi siano superati
con la sola azione delle forze dell’ordine.
È necessario determinare il contesto sociale, la assunzione di responsabilità, l’isolamento dei malfattori, l’autoprotezione degli interessati, in modo tale che l’attività e l’impegno delle forze dell’ordine si
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muova in un contesto favorevole e, quindi, probabilmente, con esiti più
positivi.
Perché riteniamo il fenomeno di furti e rapine un fatto abnorme?
Perché dai dati che abbiamo ricevuto dalla Criminalpol, è un fenomeno
che inizia con gli anni Ottanta e immediatamente sale ad una dimensione 7-8.000 eventi delittuosi all’anno, molto grande dal punto di vista
del danno che arreca.
È molto grande anche nel confronto con i paesi confinanti appartenenti anch’essi all’Unità Europa e con i quali si rapporta la nostra economia.
Una rilevazione che ci è stata passata, e che riguarda l’inizio del
fenomeno, certifica che allorquando da noi si era già sui 7.000 eventi
delittuosi all’anno, in Francia e Germania si era sui 200-250 casi
all’anno.
Può darsi che in questi dati, soprattutto in quelli riferiti ai paesi
stranieri, vi siano delle sottostime che riducano il numero dei casi, ma a
detta di tutti gli operatori siamo in presenza di una diversità in peggio,
del nostro paese, veramente pericolosa.
Che effetti ha un fenomeno del genere sui costi di trasporto. Se c’è
un rilevante rischio di furto-rapina, come denunciano gli operatori dei
settori merceologici più appetibili, siamo ad un incremento dei costi di
trasporto del 30%: una cifra enorme!
Abbiamo sicuramente un incremento di tutte le tariffe assicurative
perché, come avviene per l’RC auto, allorquando il furto fuoriesce dalla fenomenologia ordinaria si ha una crescita corrispondente delle polizze assicurative. Abbiamo un trasferimento dei costi sui prezzi e quindi sul cittadino.
Non abbiamo solo una ricaduta sull’utente, perché maggiori costi
e danni provocati, oltre alla parte che sicuramente è a carico di coloro
che partecipano al trasporto, alla fine sono distribuiti sul cittadino consumatore e sul cittadino soggetto di tassazione.
Come affrontare problemi di questa dimensione?
Riteniamo intanto che sia necessario porre il problema alla continua attenzione delle forze sociali, delle forze politiche per coinvolgere,
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oltre alle sensibilità, le responsabilità di tutti coloro che intervengono
nel trasporto.
Siamo infatti in presenza di una criminalità ben organizzata. Perché avvengano le cose di ci stiamo parlando occorre una logistica criminale organizzata: occorre organizzazione nel rapinare, nel fare il furto, su dove abbandonare il camion, per fare celermente lo svuotamento
del camion, per immagazzinare la merce, per avere disponibili degli acquirenti o degli interessati ai prodotti.
Siamo in presenza di strutture di tutto rispetto, di una logistica da
osservare molto attentamente se vogliamo coglierne le fasi deboli.
La seconda direzione di lavoro ritengo debba riguardare il coinvolgimento nella responsabilità di tutti gli operatori. Non ci possiamo
accontentare che l’assicurazione paghi o che la polizia intervenga a posteriori, recuperando i mezzi, se può. Abbiamo assoluto bisogno di passare alla prevenzione, affinché l’intervento a posteriori sia quello di minore entità e sia invece il comportamento preventivo a determinare la
svolta.
Operatori coinvolti nelle responsabilità. È chiaro che se chiunque
trasporti merci, qualora gli vengano sottratte, deve un indennizzo irrisorio rispetto al valore che le merci avevano, abbiamo un punto debole
nella catena delle responsabilità.
È pur vero che vi è sempre un interesse del trasportatore, perché
può verificarsi anche il furto del suo camion, ma non c’è dubbio che
questa di una indennità molto modesta a ristoro del danno subito da
parte di colui che ha affidato la merce per il trasporto, è un punto debole nella responsabilità.
Ci saranno anche gli sfortunati, ma è opportuno che i clienti sappiano quali sono le aziende che con maggiore frequenza subiscono questi eventi.
In queste vicende la manodopera può fare la differenza. Chi organizza una logistica volta a questi comportamenti delittuosi ha bisogno
di complicità.
Dunque, il tipo di manodopera, il tipo di autisti, il tipo di rapporti
di lavoro, possono fare la differenza.
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Occorre quindi sapere, può essere solo sfortuna, da parte del cliente alcune caratteristiche della impresa alla quale si affida.
Per fare ancora prevenzione occorre, come in verità il Ministero
degli interni ha iniziato a fare su sollecitazione delle parti sociali che
hanno espresso gradimento per questo comportamento, costituire dei
gruppi interforze.
Non vi è infatti solo il delitto di furto o di rapina, vi è tutta una catena successiva che bisogna intercettare con delle forze dell’ordine che
siano dedicate e specializzate. Accertamenti fiscali e controllo della
presa in carico delle merci che si trovano nei magazzini hanno bisogno,
ad esempio, della finanza.
I gruppi interforze sono uno strumento adatto ad avere una platea
di comportamenti di accertamento ampi quanto sono ampi i comportamenti che sottendono a questo tipo di delitti.
Un altro elemento di prevenzione che viene indicato è quello delle
aree di sosta protette.
Abbiamo 305.000 km. fra autostrade, strade statali, provinciali
ecc.; quando si parla di aree protette bisogna pensare ad un minimo di
rete di aree protette. Osservando i dati per Regioni e per Provincia, si
vede benissimo dove c’è il concentramento dei delitti. Addirittura,
sembra di cogliere, guardando la casistica - i prefetti qui presenti con
molta più competenza potranno dire di più - il calo degli eventi in determinate località e la crescita in una località vicina. È come se vi fosse
stata una maggiore attenzione della polizia in quella località e la banda
organizzata si fosse spostata dei 30-40 km. che, dal punto di vista logistico, gli consentivano ancora di mantenere la propria efficienza.
Una rete di soste protette che, in un certo senso, determinino una
sorta di percorso di sicurezza per la maggior parte dei camions. Come
farle?
Sono convinto debba intervenire il privato in questo campo. L’intervento pubblico può aiutare, ma è un’attività che può essere remunerativa e quindi il privato può farsi carico, con il coordinamento pubblico, di un investimento destinato a questo scopo.
L’altro elemento della prevenzione è costituito dalla autoprotezione. Non c’è dubbio, se continuiamo a pensare che tutti i fatti delittuosi,
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su tutti i comportamenti anomali che abbiamo in questo paese, debbano
intervenire le forze dell’ordine, le carichiamo di compiti impossibili.
Autoprotezione organizzata, usando tecnologie, studiando delle
forme che, per entità dei costi siano perseguibili senza determinare un
forte aggravio di costi sull’esecuzione del trasporto. Vedrei un ruolo
molto ampio delle associazioni che per i loro associati possono fare
convenzioni, possono far studiare strumenti tecnologici adatti e con i
quali condurre autoprotezione con un buon livello di efficacia.
Alcuni tecnici mi facevano osservare, che se non c’è collaborazione degli autisti è assai difficile trovare tecnologie che facciano autoprotezione, a meno di non ricorrere a tecnologie esterne al mezzo di trasporto e quindi onerosissime.
In sala vi sono molti rappresentanti di associazioni di operatori; attendiamo interventi su questo punto. Ho citato non a caso gli autisti perché
anche in una catena difensiva l’autista è uno degli anelli fondamentali.
Non credo che si debbano teorizzare dei comportamenti eroici per
modificare queste cose.
Dobbiamo però chiederci concretamente quali sono i comportamenti possibili ai fini degli strumenti di autoprotezione ai quali accennavo. Qual è lo scopo di questa discussione a tutto campo che noi vorremmo avesse luogo? Non solo di evidenziare la dimensione del problema come la vivono i rappresentanti delle compagnie assicurative e
degli operatori, ma di pervenire ad una presa di posizione del CNEL
nei confronti del nuovo governo indicando le strade delle soluzioni
possibili.
Ad esempio, credo che la depenalizzazione pressoché totale di
questo tipo di delitti non abbia molto giovato. Non ho esperienza in materia, né conoscenze giuridiche sufficienti per avventurarmi oltre la indicazione di una opinione da sottoporre al vostro vaglio. Ritengo ancora
che indennizzi troppo bassi della merce trafugata determinino comunque non sufficiente responsabilità.
Tenendo conto di tutti gli interventi, sarà possibile una nostra presa di posizione, corroborata dalle vostre indicazioni, che permetterà di
esprimere al nuovo governo e alle Camere un parere motivato sui provvedimenti che saranno assunti in questo campo.
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380
INTERVENTI
LUIGI ROSSI, Prefetto, Vice Capo della Polizia
Desidero innanzitutto recare a questo Consesso il saluto del Capo della Polizia, trattenuto da inderogabili impegni e formulare il
mio ringraziamento per l’opportunità offertami di partecipare a questo “Forum” così importante, incentrato su un tema di grande rilevanza ed attualità, quale quello delle “Rapine in danno di automezzi
pesanti”.
L’occasione mi è gradita per affrontare, sia pur brevemente, gli
aspetti qualificanti della complessiva strategia elaborata per contrastare
le articolate manifestazioni delinquentali che arrecano gravi turbative a
questo comparto economico.
L’evoluzione del “modus operandi” dei malviventi resta al centro
dell’attenzione degli apparati di polizia, chiamati a modulare gli interventi di settore secondo canoni di piena sinergia con le associazioni e le
imprese dell’autotrasporto.
Le tecniche criminali, sempre più sofisticate e tali da arrecare pregiudizi economici, spesso di considerevole gravità, esigono, infatti, una
risposta incisiva ed omogenea da parte delle autorità competenti, modellata sugli schemi delle multiformi modalità di aggressione ai conducenti di automezzi pesanti adibiti al trasporto delle merci.
381
Su questa linea si è caratterizzato l’impegno del Dipartimento della Pubblica Sicurezza nell’emanazione di reiterate, specifiche direttive
indirizzate ai Prefetti ed ai Questori.
Ne è derivata una progressiva attenzione verso il fenomeno delinquenziale in parola, frequentemente oggetto d’esame in seno ai Comitati provinciali dell’ordine e della sicurezza pubblica, di cui come è noto
sono membri di diritto anche i responsabili provinciali dell’Arma dei
Carabinieri e della Guardia di Finanza.
Le analisi condotte, avvalendosi dei contributi conoscitivi forniti
dalle diverse forze di Polizia, hanno consentito di delineare un quadro
dettagliato, suscettibile di ulteriore perfezionamento, in cui sono evidenziate le fasce orarie, le reti viarie e le aree maggiormente sottoposte
a rischio.
Sulla scorta di tali dati si è, pertanto, cercato di ottimizzare gli interventi sia preventivi che investigativo-repressivi.
Per quanto concerne il profilo della prevenzione, ritengo utile sottolineare che sono stati potenziati gli strumenti di deterrenza nei confronti delle manifestazioni criminali in danno degli autotrasportatori, attraverso una maggiore capillarità delle presenze operative su strada.
In tale direzione si è provveduto ad intensificare i servizi di pattugliamento ed i posti di blocco realizzati su tutta la rete stradale, con
maggiore frequenza nelle aree che si sono presentate come “critiche” in
base alle analisi effettuate ed anche alla luce delle indicazioni emerse
da inchieste positivamente conclusesi.
Nel campo del controllo del territorio, accanto al tradizionale impiego di uomini in divisa, operanti con automezzi d’istituto e, quando
possibile con elicotteri, sono stati avviati sempre più numerosi servizi
di osservazione e vigilanza con persone in borghese e con auto di colori
di serie, con il compito, tra l’altro, di intervenire ad assicurare i necessari soccorsi e ristabilire le condizioni di sicurezza e viabilità nel caso
di incidenti stradali, spesso gravi, che richiedono lo svolgimento dei rilievi di legge.
Nelle zone più colpite, come ad esempio in Puglia, sono state predisposte apposite attività di presidio, concertate tra i Prefetti, in occasione di riunioni della Conferenza regionale.
382
Si è, quindi, proceduto al rafforzamento complessivo del dispositivo di prevenzione ed a reiterati allertamenti specifici, curando l’interconnessione delle sale operative di Polizia, Carabinieri e Finanza e l’accelerazione dello scambio di notizie utili.
Al riguardo, vorrei ricordare che la Polizia di Stato ha istituito nel
1993, un ulteriore Nucleo Prevenzione Crimine, con sede a Torino e
competenza per il Piemonte, che è andato ad affiancare gli altri 12 costituiti negli ultimi anni in altrettante regioni.
È stata, inoltre, rafforzata con aumento di personale e mezzi anche
l’azione dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, che hanno proceduto a perfezionare i rispettivi modelli organizzativi ed ordinamentali.
Alcune aree, specie nel Mezzogiorno, hanno avuto attenzione
prioritaria in ragione della più attiva presenza delle organizzazioni criminali di stampo mafioso e camorristico che monopolizzano o, comunque condizionano, l’andamento della fenomenologia delinquenziale dei
furti e rapine di TIR ed automezzi pesanti nonché la ricettazione e lo
smistamento delle merci.
In ordine al profilo investigativo-repressivo dell’azione di polizia,
è stato possibile conseguire risultati di particolare rilievo grazie alle investigazioni “mirate” condotte dai Nuclei dei Carabinieri, dalla Guardia
di Finanza, dalle Squadre Mobili delle Questure e dagli specialisti
“gruppi d’indagine” attivati da due anni dalla Polizia di Stato, con la
partecipazione di elementi dei Centri Interprovinciali Criminalpol, delle
Squadre Mobili e delle Squadre di Polizia Giudiziaria della specialità
“Stradale”.
Sono state smantellate pericolose compagini criminali presenti in
Emilia-Romagna, Lazio, Campania e Puglia, mentre sono stati altresì
assicurati alla giustizia numerosi esponenti di sodalizio di tipo mafioso
con interessi nella realizzazione dei delitti consumati in danno degli autotrasportatori.
Il fenomeno, nella sua globalità, risulta apprezzabilmente regredito, nel raffronto tra i dati del 1992 e 1993.
Le rapine, sulla scorta delle segnalazioni acquisite alla Direzione
Centrale della Polizia Criminale, sono diminuite, passando dalle 1.234
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del ’92 alle 1.048 dell’anno scorso, con una riduzione percentuale di
circa il 16%.
I primi tre mesi di quest’anno, confrontati con l’analogo periodo
del 1993, pongono in luce un’ulteriore regressione di questi episodi nella misura di oltre il 12%.
Il complesso dei mezzi illecitamente asportati (motrici e rimorchi)
è diminuito di oltre 1.000 unità, passando da 7.756 del 1992 a 6.655 del
1993, con una flessione percentuale del 14,2%.
L’impegno delle Forze di Polizia ha anche consentito il recupero,
nel 1993, di 3.275 mezzi e di merci per ingentissimo valore.
Al fine di ridurre ulteriormente il fenomeno in questione, sarà, peraltro, opportuno che le Forze di Polizia si avvalgano dei sofisticati
mezzi che la moderna tecnologia pone a disposizione, specie nel settore
dell’allarme tempestivo al momento dell’aggressione.
Il ricorso a tali strumenti consente, infatti, un intervento mirato, tale da costituire un efficace deterrente nei confronti delle organizzazioni
malavitose, che non sempre risultano agevolmente individuabili a seguito della predisposizione degli ordinari servizi coperti.
Sarà, quindi, necessario organizzare una rete di allarmi automatici
o manovrati, collegati, sull’intero territorio nazionale, con le sale operative della Polizia di Stato e dei Carabinieri, che permetta l’attivazione
di immediati piani di controllo in sede autostradale e su altre arterie viarie ad alto transito.
In tal senso, il Dipartimento della P.S., d’intesa con tutte le Forze
dell’ordine, è disponibile a predisporre i mezzi occorrenti alla realizzazione degli interventi prospettati ed a raggiungere intese con le associazioni degli autotrasportatori.
Ciò non esclude la possibilità, per questi ultimi, di ricorrere ad ulteriori forme di autotutela, anche attraverso l’impegno di tecnologie avanzate e
di servizi di vigilanza privata in relazione al valore della merce trasportata e
del rischio specifico che, caratterizza le zone in cui si trovano ad operare.
Una rinnovata intensificazione della risposta statuale si sta programmando, rivolgendo una peculiare attenzione alle zone più “a rischio” quali la Lombardia, la Puglia, il Lazio e la Campania.
384
Si tratta di un impegno di grande spessore al quale il Ministero
dell’Interno, le Autorità di Pubblica Sicurezza ed i responsabili delle
Forze di Polizia hanno dato e danno pieno sostegno, convinti dell’ineludibile necessità di una fattiva osmosi collaborativa.
Si mira, in sostanza, ad ottenere qualificati apporti di cooperazione
da tutte le componenti pubbliche, compresi gli enti territoriali, l’ANAS
ed i gestori della rete autostradale, nella consapevolezza che oltre al cospicuo danno che la delinquenza arreca agli autotrasportatori ed alle
aziende, ne deriva un negativo “valore aggiunto” di sicurezza per la
collettività e per la stessa immagine del nostro Paese nel contesto internazionale.
L’obiettivo “sicurezza” riguarda, infatti, tutti gli apparati pubblici
e l’intera collettività, sino ad interessare, nella diversità delle funzioni e
delle responsabilità, la coscienza di ognuno.
Sono personalmente convinto che la lotta alla tipologia dei delitti
che colpiscono l’autotrasporto, debba essere coniugata, ispirandosi a
sempre maggiori successi, con un forte recupero di senso civico, che induca il pubblico a ridurre drasticamente la “domanda” di beni di consumo a basso prezzo e, perciò, verosimilmente di dubbia origine.
Il problema della sicurezza, non si può, quindi, demandare esclusivamente alle Istituzioni, anche se esse, per prime, devono adoperarsi
per assicurare un contesto che agevoli l’instaurazione e lo sviluppo del
“circuito virtuoso” di rapporti con i cittadini e di attiva collaborazione
tra società e Forze di Polizia.
L’impatto delle spinte criminali, purtroppo talvolta drammatico, ha
richiesto e richiede un incondizionato impegno degli apparati di tutela
della sicurezza pubblica, che, negli ultimi anni, si è tradotto in un recupero di produttività, che ha consentito di abbattere gli indici della delittuosità in generale e di molte gravi fattispecie in particolare, con significativi positivi effetti anche in questo settore.
Lusinghieri sono stati i numerosi riconoscimenti in tal senso, ma
altrettanti, ne potranno derivare da ulteriori contributi e suggerimenti,
nell’ottica di un progressivo perfezionamento, che deve rappresentare
un costante, doveroso impegno morale di ognuno, ad ogni livello.
385
GIACOMO SARZINA, Presidente dell’Anita
Ho preso nota dei risultati importanti ottenuti dalle forze dell’ordine in questo campo in cui si compiono questi gravissimi atti che non
fanno certamente onore all’Italia, purtroppo l’unico paese che deve lamentare in questo campo una criminalità con gravi conseguenze e
danni.
Ma evidentemente l’impegno e l’opera compiuta dalle forze di polizia non è stata, non è, e non può essere risolutiva. Lo stesso presidente
Bianchini ha ricordato la necessità di un complesso di provvedimenti
preventivi e repressivi, toccando vari aspetti che hanno anche campi di
intervento diversi perché certamente c’è l’attività delle imprese di trasporto che sono le prime interessate ed i soggetti che subiscono le più
gravi conseguenze di questi atti criminali perché in definitiva chi paga?
L’impresa di trasporto. Il danneggiato si fa risarcire i danni dall’impresa
di trasporto la quale cerca di assicurare i danni, non sempre ci riesce,
intanto i costi sono elevatissimi, crescenti, proprio per le dimensioni di
questo fenomeno; non sempre riesce ad assicurare; quando ci riesce deve pagare dei premi altissimi, ma in definitiva è il trasportatore che deve pagare.
C’è anche una presunzione di responsabilità a carico del trasportatore per le perdite e le avarie delle cose trasportate. Una giurisprudenza particolarmente severa, che si è formata molti anni fa quando
questi fenomeni ancora non accadevano nelle dimensioni di oggi; questa giurisprudenza è molto severa verso il trasportatore che oltre a do386
ver subire le conseguenze, avere gli oneri del risarcimento, ha l’onere
poi di provare che non ha la totale o anche parziale responsabilità dei
danni subiti.
Devo dire che in una recente vertenza decisa da un tribunale della
Germania il trasportatore ha dimostrato come era stato impossibile con
la massima diligenza impiegata evitare il furto e la rapina di cui abbiamo parlato. Ha dimostrato che il conducente ha fatto tutti gli sforzi, ha
avuto il massimo impegno di diligenza, e ciononostante la rapina si è
commessa ed il vettore è stato giudicato responsabile.
Sappiamo anche che se ci sono delle zone più sicure, oggi sono
pochissime, sono occasionali, episodiche, ma non sono il frutto dell’attuazione di un piano organico e preciso. Nonostante che le associazioni
di categoria in tutte le vertenze che hanno avuto con il governo e la
pubblica amministrazione abbiano sottoscritto patti e condizioni che
avrebbero dovuto portare ad una graduale soluzione di questa gravissima questione, impegni che non sono mai mantenuti. Perché si firma
l’accordo che poi viene dimenticato, e non ha nessuno sviluppo.
Noi ci auguriamo veramente che con l’iniziativa del CNEL si studi, si mettano in cantiere un paio di interventi a tutti i livelli; devono essere approvate norme di legge che siano funzionali; approviamole, prepariamole per il Parlamento. Deve essere intensificata l’opera delle forze di polizia; le associazioni di categoria sono a disposizione di tutti i
comandi della polizia stradale per studiare, per concertare tutto ciò e
per dare il massimo contributo di conoscenza ed esperienza della realtà
alle forze dell’ordine perché possano intervenire preventivamente e colpire, se possibile.
Certamente occorre un piano che porti ad adottare tutti i provvedimenti di qualsiasi tipo, accordi di natura privata, provvedimenti legislativi, interventi della pubblica amministrazione perché questi fatti vengano effettivamente presi in esame e si possano trovare delle soluzioni.
Dicevo che questo tribunale tedesco ha ritenuto responsabile il trasportatore nonostante avesse dato la prova di aver usato tutta la diligenza possibile per evitare la rapina. Che cosa ha detto il tribunale? Ha detto che l’impresa doveva impiegare due autisti per fare in modo di raggiungere quelli che potevano essere i posti sicuri.
387
Ma anche impiegando due autisti questo risultato non si ottiene,
intanto perché il loro impiego non consente di far viaggiare in continuazione l’autoveicolo, gli stessi regolamenti comunitari pongono limiti
dei tempi di guida e periodi di riposo che si devono tassativamente osservare anche con due autisti. In ogni caso questo è fuori di ogni regola
economica, perché bisognerebbe raddoppiare il costo, aumentando la
produttività del servizio soltanto del 30%.
Dico questo per dimostrare quali conseguenze gravi deve subire
l’impresa di trasporto vittima di questi furti e di queste rapine. Come dico il soggetto che più subisce è l’impresa di trasporto, perché il danneggiato trova sempre il modo di farsi pagare il danno o risarcisce la compagnia di assicurazione quando risarcisce.
Se non risarcisce la compagnia, il committente, il danneggiato può
rivalersi nei suoi crediti verso il trasportatore il quale poi deve difendersi come può.
La situazione è indubbiamente molto grave. La pur diligente puntuale opera delle forze dell’ordine, abbiamo visto che non può da sola
risolvere questa grave questione, occorre allora tutto questo complesso
di provvedimenti che certamente adesso non si possono enunciare; credo tuttavia che da questa riunione debba venire la decisione di studiare
organicamente la questione, vale a dire, studiando tutti insieme quali
sono i provvedimenti che si devono attuare, di qualsiasi natura; interventi legislativi, benissimo facciamoli, affinché anche il giudice quando
deve giudicare queste cose abbia delle regole, abbia il modello di giudizio per evitare le ingiustizie che si sono fino ad oggi commesse.
Se poi occorre costruire i centri, vediamo che cosa si deve fare; sarà l’iniziativa privata, sarà l’intervento dello Stato, vediamo in quale
modo bisogna agire.
Ma senza dilungarmi troppo su questo argomento, voglio soltanto
confermare l’interesse, l’importanza e soprattutto voglio dichiarare
l’impegno delle associazioni di categoria, almeno per quanto mi riguarda, a collaborare seriamente con chi si propone di studiare un piano che
porti alla soluzione di questo problema. Auguriamo che i lavori abbiano
inizio nel più breve tempo possibile, offrendo un contributo di esperienza e di conoscenza, impegnando anche le imprese di trasporto per quan388
to di ragione, a fare tutto quanto è possibile fare per ridurre al minimo
questo gravissimo fenomeno della criminalità che mette l’Italia all’ultimo posto fra tutti i paesi della Comunità Europea, considerato appunto che dovranno transitare per l’Italia sempre un numero maggiore
di trasportatori stranieri e noi non possiamo continuamente trovarci in
questa condizione negativa rispetto a tutti gli altri paesi della Comunità Europea.
L’augurio che io faccio è questo, e dichiaro che la mia associazione è a disposizione di tutti coloro che vorranno seriamente studiare questo problema per tentare di risolverlo.
389
MAURIZIO PASINI, Presidente della Comunità Mediterranea Trasporti
Per prima cosa ho portato al presidente Bianchini gli atti del nostro
convegno di dieci giorni fa a Verona perché possa prendere atto di tutto
quello che hanno comunicato i vari relatori.
Vorrei dire una cosa: quello che noi riteniamo utile, è un pool di
tutte le forze di polizia perché siamo di fronte alla mafia, alla camorra,
quindi forse un pool anche legato alla DIA perché credo che non sia da
fare solo la prevenzione sulle strade (qui servirà di più forse la Guardia
di Finanza), ma è il controllo dei vari depositi della distribuzione; se noi
stronchiamo la distribuzione criminale paralizziamo il furto, se continuiamo a lasciare libertà di commercio non si risolve il problema.
Prendiamo solo un esempio, noi parliamo di circa 200 miliardi di
prodotti farmaceutici che non sono quei prodotti che si vendono ai mercatini, sono quei prodotto che si vendono in farmacia, una categoria di
persone estremamente oneste che si offende ad ogni vento, che però
vende da 100 a 200 miliardi di prodotti con i grossi rischi della cattiva
conservazione. Recentemente abbiamo avuto due morti a Napoli perché
non si sa bene da che parte venisse il prodotto che nonostante fosse nelle scadenze, era alterato.
Se pensiamo ad una grossa distribuzione di questo genere, un controllo della guardia di finanza, senz’altro potrebbe portare a dei controlli e a scoprire qualcosa.
Altro suggerimento, un numero verde per le denunce anonime perché con i costi attuali nella notte non lavora più nessuno; quelli che lo
390
fanno, un’altissima percentuale è gente che deve scaricare i camions rubati, quindi se qualcuno vedesse e, senza essere eroici, telefonasse e comunicasse alle autorità di pubblica sicurezza che in quel posto si svolge
un certo lavoro notturno, questo potrebbe essere un indizio. Anche in
questo caso potrebbe servire, come in altri casi è successo, il numero
verde per le denuncie anonime.
Ultima cosa. L’anno scorso si sono recuperati 3.380 automezzi, sono un parcheggio enorme, perché non è che si vendono dall’oggi al domani. Ciò richiede dei parcheggi enormi, valutando che le regioni a rischio sono un certo numero e le provincie a rischio in quelle regioni
comportano il 50% circa del rischio nazionale, ho fatto un calcolo valutando in campi di calcio cosa poteva essere il parcheggio di automezzi
non ritrovati: corrisponde a 25 campi di calcio, circa, forse di più.
Se pensiamo ad un giro di tre mesi per la vendita vuol dire che costantemente abbiamo 7-8 depositi, o meglio 7-8 campi di calcio, come
depositi. Dovrebbe essere abbastanza semplice cercare, sempre indagando sulla distribuzione e non sul furto.
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FRANCESCO RONCHIN, Direttore Servizi Logistici COIN spa
Rappresento un’azienda della grande distribuzione.
La nostra prima sensazione è che siamo noi utenti, proprietari o
acquirenti delle merci, e non i trasportaotri a pagare il costo più oneroso
di questa perversa vicenda per la quale ci troviamo qui riuniti.
Il dott. Bianchini citava il concetto della catena della responsabilità: noi crediamo fermamente che questa sia la base per poter programmare interventi significativi.
Il dott. Sarzina ricordava, e giustamente, la penalizzazione che la
legge italiana opera nei confronti del vettore: se ci riferiamo alla legge
450 del 22-8-85, non la ritengo vessatoria, pur concordando sul problema. Del resto, se trasportatore e utente non si muovono con la stessa logica di attenzionalità e corresponsabilità, si arriva allo scaricabarile, lasciando spazio ai malintenzionati di colpire anche in forma organizzata.
Occorrerebbe fare un’analisi accurata, eventualmente sul piano legale, certamente sul piano organizzativo e su quello dei rapporti di intervento reciproco, per capire, nel gioco delle parti tra fornitore, trasportatore, committente, assicuratore e cliente, come possiamo ridistribuirci in qualche modo certe attenzioni, dal momento che queste attenzioni servono a tutti. È sintomatico, e mi collego al punto “telecontrollo”, che i primi ad attivare meccanismi di telecontrollo non sono stati
certo i trasportatori neutri sul mercato, quanto le aziende toccate in modo particolare. Credo che sia l’attenzionalità a fare una barriera che aiu392
tasse un pochino tutti e pertanto ho udito con estremo interesse la proposta e l’apertura del prefetto Rossi.
Noi siamo partiti tra i primi. Infatti, dopo anni che non eravamo
stati toccati, abbiamo subìto un anno 1992 “sanguinario” e abbiamo vissuto in pieno la vicenda dell’attacco “mirato” e ci siamo perciò attivati,
magari tardi, ma nel momento in cui sorgeva la necessità, con tutti gli
accorgimenti: dai controlli, ai convogli, agli orari, alla bonifica degli
autisti, al telecontrollo prima via radio ed ora via satellite.
Il nostro problema, il nostro punto debole è che dobbiamo ricorrere a società di vigilanza privata, le quali svolgono i loro incarichi con i
costi ed i limiti relativi.
Noi ci auguriamo che svolgano bene tali incarichi, ma sicuramente
non sono in grado di presidiare il territorio.
Abbiamo quindi la necessità di avere un rapporto privilegiato con
le forze dell’ordine.
Un segnale di allarme che arrivi direttamente a chi deve presidiare
il territorio e sia interessato e pronto a reagire immediatamente, è una
delle condizioni “sine qua non” per concretizzare dei risultati.
Ultimo punto: il discorso sul canale parallelo della distribuzione.
Noi ci sentiamo particolarmente colpiti, e due volte: la prima perché ci rubano la merce e poi perché soffriamo una “concorrenza sleale”.
Il dottor Pasini ricordava: vediamo di mettere gli occhi su questa
distribuzione parallela. Noi possiamo solo ricordare che, in tutti i casi in
cui la nostra merce è stata ritrovata, ci siamo incappati in una “iattura”,
lasciatemi passare la battuta.
Infatti per quattro mesi dopo il ritrovamento abbiamo dovuto garantire la tenuta conservativa per conto del tribunale ed in questo tempo
la nostra merce, che è merce stagionale e di moda, ha perso buona parte
del suo valore. Abbiamo dovuto sobbarcarci verbali, testimonianze, denunce, ma non abbiamo avuto la sensazione di trovarci di fronte ad una
forte ricerca per risalire al distributore primario, per trovare che ha prodotto il furto ed i depositi di cui parlava il dott. Pasini.
Anche questa è pertanto un’area in cui rimane un ampio margine
d’intervento.
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FERDINANDO CATELLA, Presidente di Assotrasporti
Voglio ringraziare il presidente per come ha descritto il fenomeno, ma mi permetta di fare due piccole aggiunte a monte. L’incidenza
del danno indiretto del furto è rapida, perché oltre alla perdita della
merce c’è anche un danno indiretto cui ha fatto cenno il dottor Pasini
poco fa. Trattandosi di medicinali ad esempio c’è un rischio per la salute pubblica che è veramente notevole, perché questi medicinali vengono poi venduti regolarmente in farmacia, non so come ma sicuramente accade. Molto spesso si tratta di medicinali che devono essere
conservati in una data maniera, se sono stati tenuti in maniera scorretta
c’è un rischio per la salute pubblica. Se si tratta di furti di campionari
questo comporta un danno indiretto molto più grave di qualunque furto
di merci finite.
Infine, la rottura dei rapporti con i venditori, perché il furto del camion comporta ritardi nella consegna, perdita di clientela e così via.
Oltre a questo vorrei far presente e ribadire un’altra cosa, il fenomeno è italiano, anche preso soltanto in esame da questo punto di vista
può mettere molte merci italiane completamente fuori mercato, semplicemente per il costo del trasporto, non il costo del trasporto come tale,
ma il costo del trasporto gravato da un premio assicurativo, o da un’autoassicurazione, o dalla costituzione di mezzi di prevenzione come il
presidente ha suggerito, mettere in atto queste misure comporta aumenti
del costo della merce trasportata, di entità percentuali tali da metterli
completamente fuori mercato.
394
Questo fenomeno non è occasionale, qui noi assistiamo ad una organizzazione estremamente complessa, il dottor Pasini lo ha detto prima, si tratta di una organizzazione in grado di sapere quali merci partono, da dove partono, con quali mezzi sono trasportate, che strada percorrono. Perché non è occasionale il furto del mezzo, esso è organizzato
a monte, dispone di una vera organizzazione criminale, quasi sempre a
mano armata, per impadronirsi del mezzo.
Terzo punto, una catena di ricercatori o di venditori che nel campo
degli automezzi comportano la disponibilità di spazi enormi equivalenti
a venti campi di calcio, cose enormi, pensiamo solo alla ricettazione e
vendita di merci deperibili, di grande valore con tanto di numero di serie, marca e così via, qui si tratta di una organizzazione criminale che è
addirittura a un livello di FIAT o da aziende del genere.
Il presidente ci ha chiesto cortesemente di fare delle proposte; a
me sembra che, a parte la validità di tutte le altre, che sono state fatte,
tutte molto interessanti, secondo me l’azione che ci può consentire di
frenare veramente il fenomeno è l’indivudazione della catena di intercettazione e vendita, che è la più facile da identificare perché è enorme.
È questo che bisogna riuscire attraverso la guardia di finanza, piuttosto
che attraverso l’arma dei carabinieri, ad identificare, individuare, anche
tramite le denunce delle merci, ritrovare, utilizzando anche il ritrovamento di questi 3.500 automezzi che vengono venduti regolarmente
ogni anno (o meglio, irregolarmente). È lì che dovremmo attivarci perché da lì si risale molto più facilmente al furto.
È molto più difficile il sistema che pure alcuni di noi stanno applicando, cioè quello di avere sull’automezzo un sistema per la sua identificazione in tutti i punti in cui sta viaggiano, sistema che richiede la
possibilità di avvertire in tempo reale la polizia, la quale allertata è
pronta ad intervenire per evitare il furto. Tutto questo è prevenzione ma
è molto difficile, essa può essere realizzata attraverso un’azione molto
forte a livello di ricettazione e vendita automezzi.
Ultima osservazione. La mia associazione che raccoglie l’autotrasporto per conto proprio, è colpita in maniera molto minore di quanto
non sia il trasporto conto terzi; questa constatazione oggettiva sottolinea
l’importanza del controllo della qualità dell’impresa di trasporto, classificando negativamente quelle che si avvalgono di personale occasionale.
395
ERNESTO STAGNI, esperto
Sono stato sorpreso, nella precedente riunione quando mi sono accorto della entità di questo fenomeno, quale non avrei mai immaginato.
Vi porto alcuni esempi analoghi. Nell’immediato dopoguerra ero “comandante” (perché era una organizzazione quasi militare) di due centri
della Gestione Raggruppamenti Autocarri, GRA, che chi è abbastanza
anziano di voi forse ricorda, i famigerati truck-pool, dove il furto era di
ordinaria amministrazione: furto di benzina e, stranissimo, di legna da
ardere, che questi autocarri trasportavano in grande quantità; tutti furti
effettuati con la complicità degli autisti.
Noi siamo riusciti non ad eliminare, ma a ridurre questo furto in limiti accettabili, con un sistema di controllo continuato sugli autisti, naturalmente in quanto sapevamo quali erano gli autisti complici dei furti.
Questo però è un esempio non paragonabile, anche perché questo controllo era possibile in quanto il raggio di azione di questi autocarri era
locale, molto minore del raggio di azione degli autotreni e degli auto articolati odierni su lunghe distanze.
Un altro fenomeno che ritengo analogo, anche se non riguarda gli
automezzi, è quello che si è verificato nell’Appennino tosco-emiliano, e
credo anche in altre zone, nei riguardi delle seconde case, o villette, o
case di vacanza: tutte oggetto di furti, incentrati soprattutto sui mobili.
Qui c’era (e forse c’è ancora) una organizzazione commerciale, che faceva capo ad antiquari, ad artigiani, falegnami e simili, che prelevava
da queste case mobili vecchi, che poi venivano trasformati in mobili
396
pregiati di antiquariato. I carabinieri della zona hanno individuato subito questa frode, ma si sono trovati di fronte a difficoltà notevoli in
quanto questa organizzazione faceva capo a zone diverse e molto lontane dall’Appennino Tosco-emiliano, in modo tale che non hanno distrutto questa organizzazione così ramificata.
Tuttavia i furti sono stati fermati dagli impianti antifurti installati
nelle villette; e qui vorrei attirare la vostra attenzione su questo particolare. Numerosi proprietari hanno dotato le loro case di impianti antifurto, molto sofisticati, costruiti da ditte specializzate collegati per telefono
con i carabinieri, cosicché i ladri hanno subito individuato le case protette da impianti antifurto e le hanno accuratamente evitate, per concentrarsi invece su quelle case che ne erano sprovviste.
Vorrei quindi chiedervi se ritenete che un simile provvedimento
sia di ausilio a questo fenomeno, che veramente ha proporzioni preoccupantissime e che porta un danno rilevantissimo per la categoria dei
gestori di autotrasporti.
Mi domando se non sia possibile realizzare questi sistemi automatici di controllo. Vi dico subito che in teoria è facile, ma in pratica è più
difficile. Intendiamoci: le vie di cui hanno parlato Bianchini ed il prefetto Rossi esistono sempre, cioè la individuazione delle organizzazioni
commerciali, e la distribuzione della centrale organizzativa di questo fenomeno; la creazione di posti di sosta sorvegliati, ed in proposito qui vi
è un rappresentante della Società Autostrade, che potrebbe illustrare come si stia predisponendo qualche posto di sosta per autotreni protetto
contro i furti.
Credo che vi sia una terza via, quella tecnica, e cioè dei dispositivi
antifurto; il punto debole, sul quale vorrei sentire il vostro parere, è che
sia la presenza di mezzi tecnici antifurto sull’autocarro, sia il posto di
sosta protetto contro i furti, richiedono la collaborazione dell’autista,
perché se questo è complice dei ladri c’è poco da fare. Il posto di sosta
protetto funziona ed è efficace se l’autista va in quel posto di sosta ma
non è così se l’autista va in un altro posto di sosta non sorvegliato.
I mezzi tecnici ci sono, oggi possono essere sofisticatissimi, l’elettronica può fare tutto o quasi, purché si sappia bene quello che si vuole;
l’elettronica, le telecomunicazioni e gli automatismi, (e qui parlo di di397
spositivi sensori sull’autocarro, di dispositivi di identificazione della
posizione dell’autocarro), che debbono essere evidentemente realizzati
in corrispondenza con posti fissi dell’autorità di pubblica sicurezza, dei
carabinieri in particolare; oggi questi dispositivi possono essere messi a
bordo dell’autocarro, anche in posizione inaccessibile, e una volta attivati non si fermano anche se si strappano i fili; però tutto questo richiede che l’autista lo metta in funzione, altrimenti non c’è compagnia di
carabinieri che possa identificare la posizione dell’automezzo.
Vorrei sapere da voi alcune cose riguardo a queste tre ipotesi: primo, se si è riusciti ad identificare quali sono le categorie merceologiche
più colpite; secondo, se voi ritenete che i vostri autisti diano sufficiente
garanzia, e qui bisogna dire non solo sufficiente garanzia di onestà ma
anche di un certo coraggio, perché purtroppo si tratta anche di questo,
per sventare questi furti. Domando al rappresentante della Società Autostrade se ha intenzione di generalizzare questi posti di sosta protetti e
farne una rete per tutto lo sviluppo della rete autostradale italiana, in
modo tale che l’autista onesto sia obbligato moralmente e facilitato materialmente a fermarsi soltanto in questi posti di sosta.
398
MARIA LINDA PIVA NEVANO, Responsabile del Servizio Trasporti Confindustria
Noi vorremmo qui rappresentare la merce che è sui camions e che
sempre più spesso, subisce un costo di trasporto superiore a quello della
semplice tariffa, ed è il costo della prevenzione del furto. I dati che poi
vi mostreremo sono quelli a cui accennava nella sua relazione il prefetto e dimostrano che c’è una particolare peculiarità nella situazione italiana per quanto riguarda i furti e le rapine.
Abbiamo avuto una diminuzione dei furti, dall’85 ad oggi, ma
contemporaneamente, abbiamo avuto un aumento delle rapine.
Tutto è cominciato quando, nel 1985, è stato deresponsabilizzato il
vettore dal rispondere del danno per furto o avaria alla merce trasportata, è stata una legge che ha introdotto questa innovazione rispetto al codice civile, legge che per qualche anno ha visto con la deresponsabilizzazione dei vettori l’incremento del numero degli eventi criminosi.
Questi eventi sono naturalmente collegati ad una organizzazione criminosa che non si ferma all’Italia, ma che tende anche ad esportare; ciò è
dimostrato dalla incidenza dei furti in Puglia, regione che costituisce
tradizionale ponte verso paesi come la Jugoslavia e l’Albania.
Oggi come oggi noi abbiamo una forbice di valore nella merce trasportata: un camion carico di un prodotto che tutti noi conosciamo, prosciutto di buona qualità, vale un miliardo, 300 ql. di ottimo prosciutto
valgono tanto. Il valore che il vettore deve rimborsare è di 15 milioni
poiché risponde per 500 lire al chilo di merce trasportata. In questa am399
plissima forbice c’è la redditività del furto, c’è il perché della organizzazione criminale, c’è anche non l’irresponsabilità ma la mancanza di
attenzione che talvolta caratterizza questi furti.
Sono colpiti tutti i settori dei beni di consumo, quindi il settore alimentare per esempio con questi prodotti di pregio, il prosciutto, il parmigiano, non vi dico i dadi da brodo, che pare abbiano un rapporto tra
valore di mercato e indennizzo da corrispondere ancora migliore.
I furti sono di meno nel trasporto con conto proprio, perché il
conducente del veicolo è un dipendente dell’impresa manifatturiera che
è dotata di licenza in conto proprio, quindi è più sensibile alla perdita
del posto di lavoro.
Ci sono settori come nell’abbigliamento, dove si calcola un costo
di trasporto in cui la voce furto pesa per il 30% ed è composta da premi
assicurativi e costo della prevenzione.
Ci sono dei camions che portano i campionari delle camicette estive
che viaggiano sotto scorta armata, l’azienda chiede la scorta armata e la
ottiene. Si sottopone al pagamento di quanto richiesto per ottenere questo
servizio affinché le camicette dei campionari non vengono vendute ad un
decimo del loro prezzo dopo una settimana su tutte le bancarelle.
Per quanto riguarda l’industria, c’è una forte componente di immagine che preoccupa in questa che è una situazione tipicamente italiana; già il paese in sé perde immagine, ma all’interno di questa perdita
di immagine c’è una particolare situazione di danneggiamento per le
imprese manifatturiere perché si altera la politica commerciale, perché
il rivenditore che ha l’esclusiva, non ha più in questo modo l’esclusiva
del prodotto, che è possibile inviare e vendere per i canali abusivi.
Noi abbiamo quindi una forte richiesta di prevenzione del fenomeno perché riteniamo che vadano colpite le centrali organizzate per la ricettazione e la vendita di questi prodotti.
Il fatto che poi sia recuperato circa il 50% dei veicoli rubati vuol
dire soltanto che il 50% non ritrovato è stato utilizzato sotto forma di
pezzi di ricambio, indica cioè, l’esistenza di un fiorente mercato nero di
veicoli destinati a questo scopo.
Il che danneggia le nostre aziende costruttrici, in quanto sono produttrici anche di pezzi di ricambio, evidentemente.
400
Le aree di sosta sono un elemento importante, ricordo che c’è
una somma presso il Ministero dei Lavori Pubblici -circa 200 miliardi - che doveva essere destinata alla realizzazione di aree di sosta
protette. Le nuove organizzazioni anche d’intesa con gli autotrasportatori, avevano predisposto un progetto per la localizzazione di queste aree che certamente devono formare una rete sul territorio nazionale, però non si è dato luogo poi a questa che sarebbe una lodevole
iniziativa.
Poi c’è certamente la prevenzione attraverso i vari sistemi, gli antifurto elettronici, meccanici, elettrici, però noi riteniamo sarebbe un forte elemento di dissuasione la costituzione di una banca dati, cioè la centralizzazione di tutte le informazioni concernenti l’evento criminoso:
merceologia della merce, tipo dei veicolo, località, tempo del recupero
se c’è stato, perché così si può intravedere in negativo l’organizzazione
che ha dato luogo all’evento criminoso.
Quel che ci aspettiamo da questa sottolineatura del problema in
sede CNEL che in qualche modo abbiamo sollecitato, è quanto segue.
Noi vorremmo dare autorevolezza e continuità alla prevenzione, che
c’è stata ma ha avuto un andamento alterno, ci sono delle cadute di attenzione nella prevenzione, la catena della prevenzione ha dei momenti di debolezza, poi vorremmo dare incisività alla repressione,
perché essa può avere luogo non solo attraverso la ricerca tempestiva
quanto più possibile e immediata dei veicoli rubati, ma anche attraverso i canali per esempio fiscali, tutte queste merci sono coperte da
un documento fiscale, quando vengono vendute non c’è il recupero
dell’IVA quindi c’è una situazione di carattere documentale della merce che andrebbe ricostruito per arrivare al momento in cui, da una fase di legalità, nella circolazione di questa merce, si è passati ad una
fase di illegalità.
Riteniamo che ci debbano essere delle situazioni di contesto, cioè
la prevenzione e la repressione di un certo tipo possono avere successo
se c’è effettivamente la possibilità di operare controlli incrociati sulla
merce, sul veicolo e sul conducente, altrimenti noi avremo il famoso
personaggio sfortunato che ahimé ha subito in vita un numero impressionante di furti.
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A titolo di nota di costume, ci sono delle aziende siderurgiche che
annotano nel nostro costo di trasporto il calo fisiologico dei tondini di
ferro perché ci sono trasportatori che si fermano per depositarli. Abbiamo avuto furti su commissione, chiaramente indicati, abbiamo furti ricorrenti per alimentare una catena logistica.
Nel rimettermi alle conclusioni di questo Forum, raccomando, dal
punto di vista anche dell’immagine dell’industria nazionale, la creazione di questa banca dati.
402
GIUSEPPE MERONI, Amministratore di KFT Sirio
Sono il responsabile di una società che produce un sistema di radiolocalizzazione e di controllo per mezzi mobili. Tutto sommato sono
abbastanza sorpreso di quanto sento in questo consesso, perché a mio
parere - poi ve ne darò anche le spiegazioni - molte delle vostre richieste provenienti da diverse parti, sono assolutamente risolte e lo posso
anche dimostrare per il fatto che da circa un anno e mezzo noi abbiamo
diverse centinaia di automezzi attrezzati con la nostra apparecchiatura,
per società che soffrivano di parecchi furti, dove i furti non sono stati ridotti ma azzerati, totalmente, percentuale di furto zero.
Peraltro devo dissentire molto con quanto ha detto il dottor Stagni
perché per noi uno dei punti deboli, uno dei punti più deboli della catena è proprio l’autista. Il sistema che costruiamo, e come noi altre società italiane - i prodotti di questo tipo attualmente in Italia sono i migliori
in assoluto nel mondo - devono essere assolutamente automatici e devono tenere conto del non intervento da parte di alcuna persona.
Quando circa tre anni fa ci siamo messi a sviluppare questo sistema abbiamo tenuto conto di diversi aspetti, il primo, il più importante è
la prevenzione, dobbiamo in tutti i modi cercare di prevenire qualsiasi
attacco.
Il secondo aspetto è quello della conoscenza (supponiamo che comunque questo attacco da parte di alcunché avvenga) alla centrale di
controllo, l’operatore che dà questo servizio di assistenza al mezzo mobile deve poter avere la massima conoscenza di quanto sta avvenendo
403
in quel preciso istante sull’automezzo. I sistemi sono molteplici, ve li
posso elencare velocemente, dalla ripresa di immagini video all’interno
della cabina, alla lettura di sensori, al rilevamento del posizionamento,
all’invio di dati particolari, tutto quello che serve, dà un’immagine
completa, chiara, documentata, di quanto avviene sul camion in quel
momento. Perciò una fase di conoscenza assolutamente soddisfacente.
A questo punto noi abbiamo due tipi di reazione, quella che chiamiamo diretta ed attiva, cioè noi possiamo intervenire direttamente facendo in modo che squillino le trombe del camion, oppure se il camion
è fermo bloccarlo in modo che non si sposti e molte altre di queste attivazioni, al fine di scongiurare immediatamente che l’attività di furto
possa essere perseguita, possa andare avanti e venga rubata la merce.
Questo è il tipo di reazione nella quale noi confidiamo maggiormente, per la quale istantaneamente riusciamo a scongiurare ogni tentativo. C’è un’altra reazione, quella di tipo repressivo, che noi possiamo facilitare semplicemente - essa è demandata alle forze dell’ordine inviando documentazione completa ed esauriente alle forze dell’ordine: essa parte dalla indicazione esatta del luogo in cui sta avvenendo il
furto; registrazioni ambientali di quanto viene detto; ripresa di immagini video di quanto avviene nella cabina o nel vano di carico. Cioè
tutta una serie di informazioni per cui in quel tempo massimo che il
dottor Comes della Polizia di Stato ha indicato a Verona al Convegno
della settimana scorsa, sicuramente le forze dell’ordine possono intervenire e recuperare un camion che non può essere né scaricato, né rubato, perché la prima fase di reazione attiva avrà avuto la sua efficacia
e funzione.
Mi sento molto sicuro di quanto vi dico perché ho delle prove su
un anno e mezzo di lavoro, su diverse centinaia di campioni, su nove
tentativi di furto sventati e nessun furto andato a termine. Ora io non
posso assicurare che nel tempo sarà sempre così, ma vi posso dire che
la diminuzione di questi furti in percentuale è altissima.
È stata mia cura fare un’analisi a livello europeo, non mondiale,
perché questo problema particolare per l’Italia, sta diventando sempre
più urgente per altri paesi europei, uno dei primi è l’Olanda perché tra
l’altro manda molti camions in Italia. Comunque il costo medio euro404
peo va dai 6 ai 15 milioni; le apparecchiature di cui io sto parlando si
avvicinano molto al livello più basso. È chiaro che questo comunque è
un problema soprattutto per una flotta numerosa, però l’ANIA (Associazione Nazionale degli Istituti di Assicurazione) ha da mesi, forse da
un anno, studiato e preso in esame queste apparecchiature; alcune assicurazioni indipendenti hanno stilato delle coperture in funzione dell’uso
di queste apparecchiature che già eliminano quel 30% di cui si parlava
poco fa di aumento del costo.
Pertanto una parte della sensibilizzazione già c’è stata se non altro
perché qualcuno, come ANIA, ha preso in considerazione e ha studiato
questi sistemi. Noi auspichiamo che dopo questa sensibilizzazione arrivi finalmente un interesse tale per cui chi in qualche modo si attrezza di
queste apparecchiature non ne abbia solo un costo e un tornaconto, che
poi è effettivo perché lo abbiamo visto, ma anche uno storno e un tornaconto sulle polizze o comunque sui rischi che corrono.
Voglio semplicemente ribadire un concetto che qualcuno in Italia,
la mia azienda, così come le altre, si è veramente impegnato e ha ottenuto un risultato che è di altissimo livello tecnologico a livello mondiale.
Purtroppo da parte di chi dovrebbe prestare il massimo interesse,
noi vediamo che fino ad oggi non c’è stata nessuna attenzione. Se veramente si andassero ad analizzare i risultati che sono stati ottenuti, come
quelli che vi ho presentato poco fa, probabilmente varrebbe la pena di
guardarci un po’ più con attenzione e vedere quali possono essere le applicazioni vere, per seguire questi risultati che sono, seppure pochi, veramente indicativi.
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ARNALDO SOLIMANO, Presidente Sezione Tecnica Trasporti dell’ANIA
Desidero anzitutto ringraziare il CNEL per aver organizzato questo
seminario su un argomento che è ancora di viva attualità e che è molto importante per gli assicuratori. Avevo preparato una relazione che consegnerò e non leggo, in ciò accogliendo l’invito ad essere molto conciso.
I furti e le rapine degli autocarri sono da tempo un assillante problema per gli assicuratori trasporti, tanto che il 12 giugno 1991 organizzammo a Milano un convegno, al quale erano presenti le categorie qui
intervenute.
Scorrendo quanto le parti interessate avevano chiesto a seguito di
quella riunione, vedo come primo punto il suggerimento di costituire un
organo agile ed efficiente al quale demandare il compito di elaborare e
definire le linee strategiche da seguire: questo non risulta abbia trovato
attuazione.
Nel secondo punto, si invocava la costituzione di appositi nuclei
interforze: Guardia di Finanza, Polizia e Carabinieri dislocati nel territorio e specializzazione contro questo tipo di criminalità.
Avevamo auspicato e suggerito:
- più frequenti controlli fiscali volti a verificare la corrispondenza tra
merce e disponibilità presso i dettaglianti ed i grossisti e la relativa
documentazione fiscale; non mi sembra si sia fatto molto al riguardo.
- Interventi più frequenti dei nuclei NAS e dei Carabinieri per il controllo dei prodotti alimentari e farmaceutici di provenienza furtiva e
riammessi sul mercato ormai scaduti;
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- una campagna moralizzatrice e più rigorose disposizioni di legge per
colpire i ricettatori. Condivido in pieno l’appello che si intende rivolgere ai singoli cittadini, ma al tempo stesso non possiamo pensare
che dall’oggi al domani e anche in futuro saremo tutti santi. Allora
direi che accanto a queste forme di collaborazione ci sia anche l’intervento delle forze di polizia che vadano in quei mercati dove si sa
che viene venduta merce con sospetta provenienza furtiva.
La ricettazione deve essere colpita con interventi mirati senza
aspettarsi che il rimedio arrivi attraverso l’astensione dei cittadini
dall’acquisto sulle bancarelle di merce pregiata a prezzo conveniente.
Riferendomi a quanto diceva la dottoressa Piva a proposito di trasporti di metalli; poiché essi devono trovare esito in qualche fonderia,
sembrerebbe possibile trovare piste per individuare chi utilizza questa
merce. Si è parlato di autotrasportatori sfortunati; ebbene, proprio nel
campo dei tondini o dei metalli esiste un signore che si chiama Walter
Croci (nome e cognome come da esposto dell’ANIA presso la procura
di Milano) particolarmente “sfortunato” avendo denunciato trenta furti
avvenuti generalmente di fronte a casa sua o della madre.
Noi siamo disponibili a comunicare a chi di dovere i nominativi
degli autisti più “sfortunati”, posto che la legge ci consenta di fare queste segnalazioni.
A fronte di questa problematica, nel ’91 noi potevamo o smettere
di assicurare, oppure avere fiducia nelle forze dell’ordine (noi l’abbiamo avuta e devo dire - mi fa piacere riconoscerlo - che molte operazioni
sono state efficaci, dall’ultima di risonanza da cosiddetta “Golden
Truck” alle tante altre di minore rilievo) e svolgere meglio il nostro mestiere.
E così abbiamo fatto, rivedendo le condizioni tecnico-contrattuali
e coinvolgendo i nostri assicurati (lo stesso professor Bianchini diceva:
bisogna coinvolgere) e cioè da una parte il vettore nella sicurezza del
trasporto (perché in definitiva la parte di danno che lasciamo a suo carico lo costringe a prestare maggiore attenzione) e, dall’altra, il committente nella scelta del vettore, pretendendo la qualità del servizio.
Da una parte un maggiore impiego di mezzi di prevenzione del
crimine con l’installazione di apparecchiature anche sofisticate, alcune
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delle quali sono state già qui segnalate, dall’altra una maggiore attenzione all’organizzazione dell’impresa di trasporto (possibilmente certificata) con particolare riguardo ai mezzi di terzi eventualmente impiegati. In effetti uno dei fenomeni che maggiormente ci preoccupano è il
ricorso alla subvezione, che - in quanto necessaria - deve essere svolta
da trasportatori affidabili. Una subvezione esasperata riduce un nolo di
100 lire pagato al primo trasportatore a ben meno in tutta una catena di
affidamenti successivi. In taluni casi esso non era remunerativo per portare a buon fine un viaggio.
Ci siamo sinora riferiti alle evidenze del Ministero dell’Interno per
quanto riguarda furti e rapine, che evidenziano una riduzione significativa, pur tuttavia lontana dalle nostre aspettative.
Dall’evidenza delle Compagnie ANIA forse può essere interessante apprendere che nel ’90 sul totale furti/rapine i furti erano al 35% e le
rapine al 65%; nel ’91 48% furti, 52% rapine; nel ’92 furti 31% e 69%
le rapine. Questo significa che è più facile dominare il furto prendendo
banali accorgimenti quali l’esecuzione di un tragitto diretto senza soste
o con soste in parcheggi custoditi, mentre dalla rapina è più difficile difendersi senza l’adozione di specifiche misure tecniche.
Sempre per quanto riguarda gli assicuratori, nel ’91 furti e rapine
registrarono una impennata dell’85% rispetto ai dati del ’90, mentre nel
’92 si è palesato un calo del 16% che è ulteriormente aumentato nel
’93. Le evidenze dell’ANIA, peraltro, non possono essere rappresentantive dell’entità del fenomeno nella sua globalità perché i risultati nostri
sono lo specchio delle iniziative, delle procedure e delle decisioni prese
dagli assicuratori.
Noi abbiamo evidenze anche per la tipologia delle merci sottratte,
così come chiedeva il professor Stagni. Le merci maggiormente colpite
sono quelle che possono essere esitate molto facilmente sono quindi:
abbigliamento, calzature, alimentari, hi-fi, farmaceutici e materiali ferrosi e pregiati.
Abbiamo visto che hanno rubato anche i manici degli ombrelli e
degli ombrelloni però, a parte queste stranezze, interessano le merci che
si possono vendere facilmente nonché i materiali che vanno a fonderie
compiacenti.
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Quale sarà la politica assuntiva degli assicuratori? Il cammino intrapreso con successo sarà da noi proseguito trovando forme e modi per
meglio incentivare le spese necessarie per ottimizzare le consegne, dal
momento che sarebbe poco realistico contare su un ritorno alla normalità del trasporto terrestre nel breve periodo. Noi siamo disposti a concedere riduzioni del costo assicurativo a quelle aziende che abbiano investito in idonei mezzi di prevenzione.
Aggiungerei che, nell’ottica del raggiungimento della più vasta
collaborazione possibile con tutte le autorità preposte alla repressione
del fenomeno, sarebbe oltremodo auspicabile che alle imprese assicuratrici fosse sistematicamente concessa, laddove naturalmente ne esistano
i presupposti, la possibilità di costituirsi parte civile nei processi penali
a carico dei malviventi imputati di reati riguardanti la sottrazione di
merci caricate su autocarri.
Per il resto non possiamo ribadire la validità delle richieste che insieme con le altre categorie interessate avevamo avanzato il 5 novembre del 1991 ai ministri dell’interno, delle finanze, dei lavori pubblici e
dei trasporti.
Gli interventi che ho ascoltato mi trovano d’accordo e come categoria siamo pienamente disponibili a far parte di qualsiasi organizzazione o nucleo che si voglia costituire pronti anche a fornire i dati in nostro possesso.
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MAURO LAPI, in rappresentanza della Società Autostrade Spa
Per prima cosa vorrei ringraziare gli organizzatori di questo Forum, le autorità presenti e tutti gli operatori e le categorie che partecipano ai lavori. La Società che ho l’onore di rappresentare, la Società Autostrade S.p.A., si è posta il problema della sicurezza ormai da tempo
intendendo per sicurezza sia la fluidità del traffico che la tutela dei suoi
utilizzatori da possibili eventi criminosi.
Naturalmente al centro della nostra attenzione sono le categorie
che lavorano utilizzando l’autostrada, cioè gli autotrasportatori e le ditte
che usufruiscono del nostro servizio per trasportare, vendere i loro prodotti o servizi.
Per affrontare questo problema, alla cui soluzione ci stiamo tuttora
dedicando, ci siamo valsi anche della massima collaborazione di tutti i
nostri partners e cioè di tutte quelle società che partecipano con noi nella gestione dei servizi autostradali. Mi riferisco soprattutto alle società
che su nostra concessione gestiscono i servizi presenti nelle aree di servizio, in particolare, i servizi di distribuzione carburanti e di ristoro.
Si tratta comunque di una collaborazione difficile dal momento
che gli investimenti rappresentano un grandissimo problema che negli
ultimi anni si è fatto ancora più grande.
Noi costruiamo autostrade e quando pensiamo a qualcosa che possa venire incontro ai problemi in questo caso relativamente alla sicurezza, ragioniamo su strutture che richiedono investimenti non indifferenti
dell’ordine di qualche miliardo per struttura.
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Un altro grosso problema è dato dal fatto che, volendo creare
strutture al fine di scoraggiare o prevenire eventi criminosi, dobbiamo
fidarci della nostra esperienza poiché negli altri paesi tali strutture non
esistono perché fatti analoghi non succedono o la loro ripetitività è del
tutto sporadica e non portano a creare una vera e propria esperienza in
materia.
Nonostante ciò, negli anni passati abbiamo cercato di fare qualcosa e prossimamente in un’area di servizio apriremo un parcheggio custodito, il primo in autostrada, quello a cui faceva riferimento il Prof.
Stagno, con precisione nell’area di servizio di Arda est sull’autostrada
A/1 in avvicinamento a Milano.
Questo è il primo esperimento, in collaborazione con una nostra
concessionaria dal quale potremmo trarre insegnamenti utili per procedere nel nostro programma di aiuto alle categorie interessate nel creare
strutture di prevenzione dei furti saggiando così le reali possibilità di
una nostra azione in merito.
Relativamente agli interventi passati, peraltro abbastanza rilevanti
e costosi, vi fornisco alcuni dati per una vostra maggiore informazione.
Nel 1988 abbiamo realizzato nell’area di servizio Giove est alle
porte di Roma un parcheggio recintato che viene utilizzato in maniera
notevole dagli autotrasportatori; basti pensare che ogni notte si contano
dai 130 ai 150 autoarticolati che vi stazionano.
In altre aree del sud, in Puglia per esempio, in collaborazione con
delle ditte concessionarie abbiamo realizzato una recinzione particolare
“antiintrusione” di cui sono state dotate 4 aree che erano particolarmente soggette a furti di autoarticolati.
Il problema maggiore è sempre quello dei costi poiché queste recinzioni costano più di un miliardo complessivamente e non era quindi
possibile avviare un programma su larga scala ma solo più moderato e
scaglionato nel tempo.
Altro contributo alla soluzione del problema abbiamo cercato di fornirlo potenziando la luminosità nelle aree di servizio grazie all’installazione delle cosiddette torri faro capaci di illuminare le aree quasi a giorno.
Le aree nuove o le aree che subiscono una profonda ristrutturazione sono dotate di tali impianti.
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Due aree che oltre a tale impianto godono di spazi per la sosta di
autoarticolati sono le aree di Mascherone e Prenestina nella bretella di
Roma.
Ci rendiamo conto che, quelle che ho elencato, si tratta di iniziative che non possono da sole portare ad una soluzione del problema, soluzione che peraltro non siamo in grado di immaginare nella sua interezza.
Noi stiamo comunque lavorando cercando di mettere insieme tanti
piccoli esperimenti per vedere quello che può rivelarsi il più valido ed
essere così portato avanti nel tempo sempre compatibilmente alle possibilità economiche che la mia società può mettere a disposizione per
questo problema.
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ANTONIO GIACOMA, Vicepresidente di Confetra
L’andamento illustra quanto è già stato detto più volte, dall’85 al
’93. Nell’85 gli eventi criminosi erano grosso modo 4.520; erano 4.500
nell’87; poi c’è stata via via una impennata che ha raggiunto il massimo
nel ’91 con oltre 8.200 fatti, dopo di che per fortuna siamo ridiscesi nel
’93, ma a dei valori che sono pur sempre superiori del 50% rispetto a
quelli che erano i valori dell’85. Nello stesso periodo il traffico è aumentato grosso modo del 18%.
Questo solo per quanto riguarda i valori di cui abbiamo parlato.
Abbiamo tentato poi di individuare un indice di pericolosità. Dove
si verificano questi eventi? In Puglia, Sicilia, ma in quelle regioni quanto è il traffico rispetto a quello che si realizza in Lombardia? Rapportando gli eventi all’entità del traffico diciamo che la Puglia ha un indice
di pericolosità all’incirca del 4%, il Friuli Venezia Giulia, cito solo i
due estremi, ha un indice di pericolosità tale per cui il rapporto rispetto
alla Calabria è di 51 volte più basso. Quindi, quando diciamo che il fenomeno dei furti è italiano, diciamo cosa giusta? Dovremmo aggiungere che è un fenomeno italiano che ha le sue punte di massima ampiezza
in Puglia, Sicilia con un indice dimezzato rispetto alla Puglia (dati ’93),
Campania e così via.
Questo divario enorme tra la Puglia e la Sicilia, che negli anni precedenti era molto vicina alla Puglia, viene spiegato dai nostri operatori
con la presenza delle forze armate in affiancamento a quelle consuetudinarie della polizia di Stato; cioè alla presenza dell’esercito che si è
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rafforzata in questi anni in Sicilia e Puglia e che ha contribuito a contenere non solo questi eventi, perché ben più importanti di questi eventi
sono quelli a cui ha già fatto cenno il dottor Solimano.
Queste sono le denuncie di veicoli integralmente sottratti; ma ben
più numerosi sono i furti del veicolo durante lo scarico della merce:
mentre l’autista consegna la merce questa in parte gli viene sottratta.
Detto questo, volevo soltanto rispondere all’invito del presidente
Bianchini sul cosa fare. Da parte nostra suggeriamo di fare quanto abbiamo proposto nel 1991 insieme ad Ania, Confindustria e Confcommercio. Allora inviammo un documento ai quattro ministri dell’epoca
(Interni, Trasporti, Finanze e Lavori Pubblici) chiedendo loro un incontro per illustrare la situazione e per concordare le azioni da intraprendere.
Dal ’91 non siamo riusciti a realizzare alcuna delle iniziative proposte; ora speriamo che nei nuovi dicasteri ministri diversi ci diano
udienza per risottolineare le stesse cose che allora chiedevamo e che sono rimaste lettera morta.
Vi leggo brevemente una interrogazione scritta pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale delle Comunità Economiche Europee, presentata nel
settembre dello scorso anno da un parlamentare olandese, al commissario dei trasporti della CEE. In questa interrogazione il parlamentare
chiedeva: la Commissione è a conoscenza del fatto che in Italia continua ad esistere il problema degli assalti agli autocarri? Sa la Commissione che questi assalti sono sempre più spesso accompagnati da atti di
violenza? Può far sapere la Commissione, se a suo avviso le autorità
italiane possono ancora essere ritenute in grado di garantire una sufficiente sicurezza ai cittadini stranieri che si trovano temporaneamente in
Italia per motivi di lavoro e per ragioni personali? Sa la Commissione
che sta diventando sempre più difficile chiedere ai camionisti di continuare ad effettuare i trasporti in Italia?
Detto tutto questo, vorrei parlarvi di un’esperienza che una delle
nostre federazioni sta vivendo in questo periodo in ordine all’autodifesa
dei veicoli; parlo della Federcorrieri che rappresenta la categoria di trasportatori più soggetti ai furti. Da una Indagine che Federcorrieri ha fatto al proprio interno sul numero degli eventi che interessano i suoi as414
sociati rispetto a quegli 8.000, è emerso che circa il 30% di quegli eventi sono riferiti alle sue imprese. Sanno tutti che i veicoli dei corrieri, oltre ad avere il difetto di essere vistosamente pubblicizzati, trasportano
merci che se non sono dell’ordine del miliardo di lire ad esso si avvicinano. Cioè sono veicoli particolarmente appetiti.
Una delle quindici richieste presentate nel 1991 ai quattro ministri
(abbiamo perso tre anni) era che ci fossero gli interventi di supporto da
parte dell’autorità pubblica a forma di protezione telematica, satellitare
dei veicoli.
Federcorrieri si sta ora muovendo a livello associativo perché il
problema di queste attrezzature è il costo. Le grosse flotte, come quelle
in possesso ai corrieri, compresi i veicoli piccoli (sono migliaia di veicoli) non possono affrontare i quindici milioni ad automezzo di installazione e di gestione. Si è cercato di dare forma associativa a questa iniziativa, per cui Federcorrieri sta dando vita, insieme agli addetti ai lavori, ad una società consortile che consenta, grazie alle forti economie di
scala prevedibili dall’adozione di questa tecnica da parte di un numero
rilevante di automezzi, di contenere quei costi che dicevamo.
Il sistema è binario: da una parte previene e dall’altra interviene, e
secondo l’esperienza che viene da talune delle Imprese Federcorrieri
che già autonomamente hanno adottato questo sistema, c’è un forte effetto dissuasivo. Qui ci stiamo riferendo ad un’attività che corrisponde
alle diligenze di un tempo che percorrono tutti i giorni lo stesso percorso; il che da una parte facilita nella difesa, perché il sistema può essere
programmato e viene messo in allarme se un veicolo che è previsto
transitare su quel percorso ad una certa ora non vi transita, ma dall’altra
mette in condizioni l’organizzazione criminale di saper programmare a
sua volta l’intervento.
Fondamentale per la riuscita di questo sistema, anche sulla base
dell’esperienza delle aziende che già lo praticano, è l’intervento della
forza pubblica. Per questo motivo e approfittando del carattere associativo dell’iniziativa, qui non si sta creando un business, ma si sta creando un’attività a carattere, non dico sociale, ma di autodifesa collettiva.
Per questo motivo ci si è rivolti alla forza pubblica più diffusa sul
territorio, cioè all’Arma dei Carabinieri, per cercare di ottenere una for415
ma di collaborazione, sottolineando che in queste iniziative è indispensabile concentrare gli sforzi sui veicoli a rischio. Una delle undici richieste a suo tempo formulate era quella famosa banca dati che è già
stata ricordata e che consentirebbe alla forza pubblica, magari con il
supporto di esperti, di individuare quali sono in particolare i veicoli che
più degli altri debbano essere difesi.
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NICOLÒ SALIS, Direttore Servizi Operativi C. Fiorucci Spa
Tutto quello che abbiamo sentito questo pomeriggio, chiaramente
è confermato dal fatto che noi trattiamo alimentari e questo campo è
uno dei maggiormente coinvolti nel fenomeno rapine. Problemi complessi non possono avere soluzioni facili, quindi crediamo come azienda leader nel campo dei salumi e formaggi, maggiormente colpita nel
settore delle rapine, che non c’è una soluzione ad hoc che risolva completamente questo problema.
Nell’anno ’92-’93 siamo stati coinvolti pienamente in rapine; stava diventando una situazione intollerabile: abbiamo avuto dei danni di
circa 2 miliardi per rapine. Le compagnie assicurative chiaramente ci
hanno disdetto tutte le polizze, i nostri padroncini si sono aperte delle
polizze per conto proprio, anche loro dopo le prime rapine, chiaramente
sono stati disdettati, quindi il problema era veramente grosso e bisognava affrontarlo.
Ripeto, problemi difficili non possono avere soluzioni facili, quindi non c’è un’azione che una volta messa in pratica risolva completamente il problema; esso andrà risolto con una serie collegata di azioni
sia per quanto riguarda i tutori della forza pubblica, sia per quanto riguarda le nuove tecnologie che oggi sono sul mercato.
Da parte della forza pubblica noi, come azienda, abbiamo ricevuto
la massima assistenza, quindi dobbiamo dire che se in certi frangenti
abbiamo ridotto l’entità del fenomeno è grazie alla forza pubblica, contemporaneamente però, dovendo noi arrivare tutti i giorni in tutte le re417
gioni italiane, su strada, non potevamo mettere sulle spalle di una forza
pubblica, già impegnata sul territorio in modo massiccio, le nostre problematiche. Abbiamo cominciato a vedere che cosa il mercato offriva
per prevenire il fenomeno delle rapine. Pertanto abbiamo testato vari sistemi, abbiamo fatto degli investimenti, fino a che non abbiamo ritenuto ottimale un sistema di televigilanza satellitare che prevede determinate opzioni che sarebbe lungo spiegare, ma che comunque svincola
completamente l’autista da ogni manovra, da ogni sistema che possa
più o meno fermare il camion, rallentarlo ecc.
Certamente tutto questo comporta un investimento: bisogna affrontarlo, ho sentito prima che c’era la richiesta dei costi per questo tipo
di attrezzatura. Noi oggi abbiamo tutta la flotta che è attrezzata completamente con questi sistemi, non diamo trasporti ad aziende che non siano completamente attrezzate di sistema. C’è un istituto di vigilanza che
opera 24 ore su 24 se ci sono situazioni di allarme o situazioni che possano far pensare ad un tentativo di rapina in atto, l’istituto di vigilanza
contatta immediatamente le forze dell’ordine e, tramite il posizionamento, identifica e fornisce tutte le coordinate di dove si trova l’automezzo.
Ma al di là del fatto specifico dell’attrezzatura in se stessa, ritengo
che sia importante anche evidenziare il fatto che, oggi come oggi, non
ci sono delle specifiche tecniche che dicano esattamente come debba
essere il sistema; non ci sono delle normative che prevedano di identificare chi è che 24 ore su 24 vigila sui sistemi. Se ci troviamo davanti
ad aziende grandi, a livello di Fiorucci od altre, che quindi hanno una
organizzazione e riescono a fare delle indagini di mercato, riescono ad
incanalare perfettamente gli investimenti che fanno, non dobbiamo dimenticarci che la stragrande maggioranza dei camions che viaggiano in
Italia sono dei padroncini. Il padroncino, se considerato da solo, molto
difficilmente riuscirà ad inserirsi in un contesto di attrezzature di questo tipo.
Pertanto io credo che al di là della organizzazione tecnica, sarà
molto proficuo in un futuro, identificare questi sistemi. Noi possiamo
dire che da circa 13 mesi non subiamo rapine, speriamo di non essere
smentiti in questo momento, comunque fa parte dei rischi del mestiere.
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Però al di là di questo ci poniamo la domanda e quindi seguiamo gli installatori, perché ci sono innovazioni tecnologiche, la tecnologia avanza, ciò che è valido oggi domani non sarà più valido. Quali sono i costi
di implementazione per le eventuali modalità? Quali sono i costi associati eventualmente ad una modifica strutturale del sistema?
Ecco perché dico, sì, il sistema è stato individuato per prevenire,
però è chiaro che davanti a noi si apre uno scenario abbastanza più
complesso riguardo al futuro. Questi sistemi sono validi ma ci dobbiamo preoccupare che i fabbricanti siano sempre all’avanguardia, aggiornati e, contemporaneamente, pratichino ai trasportatori o alle aziende
che intendono installare, dei costi che sono assorbibili, altrimenti praticamente cessa il sistema.
Noi confermiamo, come utilizzatori di sistema, la bontà del sistema nella sua specificità, possiamo dire che i risultati sono estremamente
lusinghieri, molto positivi. Quello che richiediamo da parte dei fabbricanti e dei costruttori, è un grosso sforzo affinché le innovazioni vengano proposte ed implementate, chiaramente non gravando completamente su quello che può essere il costo del trasporto ma venendo ad una
compartecipazione con aziende che si costituiranno per gestire questi
servizi.
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GIACOMO SARZINA, Presidente di Anita
Siccome il professor Stagni ha fatto una domanda sulla questione
molto importante degli autisti, vorrei rispondere in modo specifico.
Certo, l’autista ha una parte e una funzione importantissima, nella
prevenzione per evitare tutte queste rapine, ma dobbiamo anche tenere
presenti le scarse possibilità che ci sono di fare in modo che autisti partecipino in modo efficace ad un’azione preventiva e anche repressiva
collaborando con l’impresa e con le forze dell’ordine.
Intanto il nostro contratto di lavoro già dice che l’autista è responsabile del veicolo e del carico; è un obbligo contrattuale che l’autista
contrae nel momento in cui viene assunto dall’impresa di trasporto.
Certo, la norma contrattuale prevede questa responsabilità, però
quando andiamo poi nel pratico per imputare all’autista le responsabilità e far risarcire i danni, perché anche su questo punto la giurisprudenza
è costante, l’autista deve risarcire i danni di cui è responsabile. Però
sappiamo tutti quali procedure si devono seguire per infliggere provvedimenti disciplinari che sono condizione per poi chiedere il risarcimento dei danni, perché il nostro contratto di lavoro dire che non si può
chiedere il risarcimento del danno all’autista (ed è anche giusto) se prima non si contestano i fatti e non si adotta almeno un provvedimento
disciplinare il più lieve, che è il rimprovero scritto, ma i provvedimenti
disciplinari vanno dalla multa, alla sospensione, al licenziamento.
Dovendo seguire queste procedure di contestazione, in pratica diventa difficilissimo agire sul lavoratore per ottenere il rispetto di questa
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clausola contrattuale. Posso riferire questo fatto, anni fa l’autista di un
autoarticolato dovette viaggiare da Genova a Torino per ordine dell’impresa; si reco viceversa a Milano, si fermò a casa sua, lasciò l’autoarticolato sotto casa che venne rubato in quel mentre. Il semirimorchio
venne ritrovato dopo poche ore non per diligenza dell’autista, ma perché un preposto dell’impresa girando nei dintorni, lo trovò. Il veicolo
trattore fu trovato dopo quindici giorni dai carabinieri in Calabria,
all’autista fu contestato questo fatto, fu inflitto il provvedimento disciplinare del licenziamento, il giudice dichiaro illegittimo questo provvedimento.
Ecco perché la dottoressa Piva dice che gli autisti corrono rischi,
ma li corrono in teoria, sulla carta; in pratica adottare questi provvedimenti è materialmente impossibile proprio per le garanzie che i lavoratori hanno e per la difficoltà che ha l’impresa di provare fino in fondo la
responsabilità dell’autista, anche perché poi i provvedimenti devono essere adeguati alla gravità del fatto, ed allora i giudici affermano che il
fatto non è abbastanza grave, se non si sono adottati prima altri provvedimenti disciplinari. In teoria sì, anche una sola mancanza grave potrebbe legittimare il licenziamento per giusta causa, ma siamo sempre nel
campo della teoria, quindi è un’arma che non possiamo usare.
Ci sono anche imprese che nei contratti aziendali hanno incluso
delle clausole in virtù delle quali gli autisti che hanno meno danni ricevono un premio in proporzione, per il minor numero di perdite, avarie e
furti della merce.
Abbiamo studiato tutti i mezzi, ma diciamo pure che sono ancora
inadeguabili e forse non troveremo mai le soluzioni che ci diano quella
sicurezza che dobbiamo avere da un autista che deve fare fino in fondo il
suo dovere. Dobbiamo anche tenere presente che l’autista deve osservare
limiti di orari di guida e deve osservare dei periodi di riposo stabiliti dal
regolamento comunitario e noi vogliamo che questi limiti siano osservati,
perché giustamente si dice che l’autista fa troppe ore di guida, causa incidenti, la polizia della strada ci fa i verbali e noi dobbiamo pagare multe
per inosservanza dei regolamenti comunitari. Quindi, questo significa che
l’autista si deve fermare magari in aperta campagna, deserta, perché non
può raggiungere il posto più vicino sicuro per evitare furti e rapine.
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Bisogna tenere presente tutte queste condizioni oggettive nel complesso. Ma bisogna anche tenere presente quanto è già stato detto, che
l’autotrasporto si fa anche con i subvettori, in grandissima parte; sappiamo che sono il 90% le imprese di trasporto le quali hanno da 1 a 5
veicoli, quindi con questi piccoli trasportatori si fa il contratto di subvezione. Anche a tale proposito i giudici hanno escluso in alcuni casi significativi la responsabilità del subvettore, affermando che nel caso
specifico e quando il subvettore opera nel ciclo produttivo dell’impresa
più importante, il contratto non è di trasporto ma è di noleggio, escludendo la responsabilità del noleggiante, agli effetti della mancanza, delle rapine, dei furti e dei danni.
Questa è in termini obiettivi la situazione della quale dobbiamo
realisticamente tenere conto, anche se è giustissimo quanto dice il professor Stagni; però le nostre possibilità di agire su questo punto molto
importante sono assai limitate.
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NUNZIO RAPISARDA, Prefetto, Capo della Polizia Stradale
Intendo fare solo delle brevi considerazioni poiché mi pare che
l’argomento sia stato già ampiamente trattato con l’introduzione molto
puntuale del presidente e, quindi, con la relazione del vice-capo della
Polizia che, nella sua veste di direttore centrale della Polizia criminale,
ha esaminato in dettaglio sia il fenomeno sia le iniziative e l’attività del
dipartimento della pubblica sicurezza.
Abbiamo quindi ascoltato il “grido di dolore” che proviene dalle
associazioni di categoria maggiormente colpite da questo fenomeno
ampio e complesso.
Occorre individuare cosa sia necessario fare per affrontare il fenomeno che, visto nella sua complessità, non è delegabile solo alla polizia
stradale, essendo, invece, un problema di carattere più generale che investe e s’interseca anche con altri aspetti della criminalità organizzata.
L’organizzazione della polizia stradale invero, nel nostro paese è
capillare contando 19 compartimenti, uno per regione, 95 sezioni, una
per provincia, centinaia di distaccamenti e sottosezioni.
Il codice della strada individua i compiti della polizia stradale,
negli interventi atti a garantire ed impedire le violazioni del codice
stesso.
Mi sembra che tale formulazione sia però riduttiva, anche perché
oggi la polizia stradale così come tutte le altre specialità di cui ho la responsabilità, (polizia ferroviaria, polizia di frontiera, polizia postale,
polizia aerea, polizia marittima), oltre a svolgere i compiti d’istituto,
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opera come polizia giudiziaria nell’ambito della propria specificità, collaborando alla lotta contro la criminalità organizzata.
Affermare che la polizia stradale “fa le contravvenzioni” è estremamente riduttivo, laddove questa specialità, attraverso i compartimenti, le sezioni, i distaccamenti, le squadre di polizia giudiziaria, svolge
un’opera di prevenzione e di controllo del territorio, finalizzata ad impedire il verificarsi di reati, opera questa non qualificabile, perché non
sappiamo e non sapremo mai quali reati non vengono compiuti in un
giorno, in una settimana, in un mese, in un anno in conseguenza di
quest’opera preventiva; è quantificabile, invece, l’attività di repressione
conseguente ai reati commessi ed accertati.
Comunque, la fattispecie in esame non è e non può essere solo un
problema di polizia stradale, richiedendo invece un intervento ampio ed
organico.
Al riguardo voglio riferire di una importantissima operazione, tuttora in corso, che ha condotto ad individuare in Emilia una organizzazione criminale che raggruppava bande locali e del napoletano.
Si capisce, quindi, che un intervento repressivo di tal genere non
può riguardare solo la polizia stradale ma coinvolge i Questori e la Criminalpol.
Parlando di tale fenomeno viene spontaneo chiedersi quale sia la
destinazione di questi TIR: molti sono stati ritrovati in aperta campagna, in grandi capannoni in grado di ricevere decine di mezzi. È chiaro che come al furto in appartamento segue la ricettazione, così la
merce sottratta dai TIR diviene un grosso affare, un “business” che
può essere represso solo attraverso un intervento corale in cui ognuno
fa la sua parte.
Non si tratta, infatti, di una fattispecie di reato attribuibile alla
microcriminalità ed i fatti in nostro possesso lo confermano. Tra i
traffici gestiti dalla criminalità organizzata, sono infatti compresi anche quelli di questo settore, oltre alla droga, al contrabbando, al traffico d’armi etc..
Bisogna indagare sulle connivenze esistenti e che consentono, tra
migliaia di TIR che corrono lungo le strade, di fermarne alcuni, il che
avviene in certe aree di servizio delle autostrade e non in altre per cui
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occorre indagare in quei luoghi e non solo vigilare le autostrade e le
strade statali.
Esiste, infine, un problema di autotutela che va affrontato con
molta serietà. Invitiamo, pertanto, le società di ricerca a creare, laddove
necessario, dispositivi di sicurezza ed i legislatori ad apportare modifiche di carattere normativo, con riferimento in particolare alle competenze degli istituti di vigilanza per i quali viene rilasciata licenza prefettizia che ha carattere solo provinciale, mentre si pone un problema che
ha necessità di un più ampio respiro.
Enti ed associazioni, sembrano però disponibili a rivisitare insieme
a noi questo enorme palcoscenico, in cui ognuno - lo ribadisco - deve
recitare la sua parte assumendosi le conseguenti responsabilità.
Con questo auspicio ringrazio il presidente e tutti i convenuti.
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CONCLUSIONI
SANTE BIANCHINI
Desidero ringraziare particolarmente il responsabile della Criminalpol, il prefetto Rapisarda, per l’impegno e il contributo fornito al
convegno.
Rimango convinto che se vogliamo condurre un lavoro efficace
sui problemi che abbiamo trattato quest’oggi deve esserci una collaborazione continua fra gli operatori del settore e le forze dell’ordine.
Una collaborazione non facile perché sono presenti i conflitti di
interessi ed anche una certa abitudine ad attendere la prevenzione e la
protezione.
Ascoltando gli interventi sull’autoprotezione ho avvertito la presenza di molte cautele.
Non è sufficiente, ad esempio, disporre di una banca dati degli
eventi criminosi.
Ci sarebbe bisogno di banche dati che includano altri elementi con
una visibilità maggiore sulle imprese.
Non vorrei utilizzare il termine usato da molti interventi per indicare quello che in altri settori si chiama il subappalto, ma domando, il
cittadino che affida la merce ha il diritto o no di sapere chi effettua il
trasporto?
Quando veniva posto in evidenza che vi sono più passaggi prima
di arrivare a colui che effettua il trasporto, il rappresentante dell’ANIA
sosteneva: quando i passaggi sono tanti e a nolo decrescente è evidente
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che, probabilmente, quel tipo di nolo così modesto è ad altissimo rischio anche dal punto di vista del furto.
Ma questo è a conoscenza del cliente che affida la merce ad una
tariffa ben superiore a quanto percepisce l’esecutore del trasporto?
Viene spontaneo chiedersi se in fondo la criminalità non abbia nidificato in un settore che, almeno in alcune sue modalità organizzative,
consentiva la nidificazione. Mi sembra si debba porre grande attenzione
per cogliere le debolezze intrinseche del sistema di trasporto merci a
mezzo camions.
Mi sembra doveroso chiederci se possiamo rendere più solida questa modalità di trasporto dal punto di vista delle dimensioni d’impresa,
della sua sicurezza e della sua autoprotezione.
C’è il problema degli autisti, del loro reclutamento, dei loro orari
di lavoro, delle ore di guida continuata, delle condizioni in cui si trovano il mezzo e la merce allorquando l’autista dorme in un’area adibita
alla distribuzione di carburante.
Questa nostra giornata di lavoro conferma, per gli elementi emersi, che il sistema ha un grado elevato di vulnerabilità.
Ciò favorisce quei fatti che è possibile osservare scorrendo i dati
Criminalpol: se calano le rapine a Brescia crescono a Bergamo o a Treviglio, con significati evidenti.
Come CNEL potremmo guidare un lavoro di autorganizzazione e
la definizione di posizioni di consenso che facciano una rilettura della
legislazione esistente e riguardante questi fenomeni e le condizioni in
cui opera il trasporto merci; che verifichino quali processi di autoresponsabilità sono possibili e, infine, che rilevino quali progetti d’intervento sostenere.
Sembra una iniziativa positiva quella che sta prendendo la associazione dei corrieri, mediante forme consortili di attrezzatura e di autoprotezione.
Si prende atto che questa attività è divenuta un ventre molle, facilmente aggredibile e si selezionano le difese che possono essere predisposte autonomamente dagli interessati lasciando alle forze dell’ordine
la parte rimanente.
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Con i responsabili delle associazioni è possibile definire un percorso di lavoro che impegni anche le parti sociali componenti il CNEL
e che definisca un insieme di proposte concertate fra tutti gli interessati.
Grazie per i vostri contributi.
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Allegato
OSSERVAZIONI E PROPOSTE
“LA RIFORMA DEL MINISTERO DEI TRASPORTI”
- Assemblea, 10 maggio 1994 -
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Premessa
La proposta di riforma del Ministero dei Trasporti elaborata dal
CNEL prende spunto dal recente assorbimento delle competenze della
Marina Mercantile ed è finalizzata alla creazione di un unico soggetto
per l’esercizio delle funzioni pubbliche centrali in tema di trasporti.
La proposta del CNEL, di seguito articolata secondo i principi
ispiratori e le proposte operative, assume dunque un senso pieno solo se
riferita alla istituzione di un unico Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture (che accorpi cioè anche le funzioni oggi esercitate dal Ministero dei Lavori Pubblici in materia di infrastrutture e di viabilità).
Ad un unico Ministero devono essere attribuite tutte le risorse e
tutte le competenze, oggi disperse o non univocamente attribuite, necessarie per programmare l’intervento pubblico e per regolare i comportamenti dei soggetti d’impresa.
In particolare a tale Ministero devono essere assegnate le risorse e
le competenze per l’integrazione tra le politiche modali e per la promozione dei sistemi intermodali di trasporto.
Ad un unico Ministero deve essere inoltre attribuito l’esercizio
della funzione proprietaria nei confronti dei soggetti di diritto privato
(ma con proprietà a maggioranza pubblica) gestori di servizi di trasporto pubblico.
Si tratta di una funzione particolarmente cruciale se si vuole avviare - come esplicitato nella proposta - un processo di esternalizzazione
dei servizi oggi gestiti direttamente dal Ministero.
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Un unico Ministero deve partecipare ad una gestione integrata dei
programmi e degli interventi trasportistici che coinvolga l’Amministrazione centrale e gli Enti locali sulla base di un reale decentramento delle funzioni e nel rispetto delle singole autonomie.
La proposta del CNEL, in sintesi, punta alla creazione di un soggetto coerente nella regolazione del sistema dei trasporti e autorevole
nel rapporto con tutti i soggetti interessati dalla sua iniziativa.
L’istituzione del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture: i
principi ispiratori
Dare autorevolezza e continuità alla programmazione
La programmazione dell’intervento pubblico in tema di servizi e
di infrastrutture di trasporto ha sofferto nel nostro Paese di forti limiti:
l’attribuzione delle relative competenze a più Ministeri non ha certamente facilitato l’impostazione di linee unitarie di governo.
Anche i passi mossi nella direzione di una razionalizzazione
delle funzioni di indirizzo dei comportamenti pubblici e di regolazione dei comportamenti d’impresa non hanno condotto a risultati soddisfacenti: le difficoltà della Direzione generale Poc ad andare oltre
le logiche da servizio studi, la sostanziale inattuazione del Piano generale trasporti, la recente abolizione del Cipet, sono tutti segnali di
una generale difficoltà ad assegnare il giusto peso alla programmazione.
Allo stesso tempo la necessità di avviare procedure di programmazione e di intervento concertate tra l’Unione europea, lo Stato italiano e
gli Enti locali, ha reso improcrastinabile la creazione di una sede unitaria per l’esercizio del potere d’iniziativa centrale in tema di indirizzo e
di regolazione del sistema dei trasporti.
È dunque necessario assegnare la massima visibilità e autorevolezza alla funzione della programmazione nell’articolazione degli assetti
organizzativi del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture.
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Sovraordinare la politica di integrazione modale rispetto a quella di
specializzazione modale
Tradizionalmente l’articolazione degli uffici del Ministero dei trasporti ha seguito il criterio della specializzazione modale.
Un approccio centrato sui modi di trasporto (terrestre, navale, aereo) risulta però sempre meno adeguato a gestire un’evoluzione per sottosistemi plurimodali del comparto dei trasporti (passeggeri, merci, trasporto locale).
Le proposte di riforma del Ministero, pur individuando una specifica
funzione legata alla intermodalità, non stabiliscono però in modo chiaro ed
univoco la relazione gerarchica tra funzioni modali e funzioni intermodali.
Al fine di evitare ogni possibile contrasto nelle responsabilità decisionali è opportuno che la funzione della programmazione e quella delle politiche per l’integrazione modale trovino una stretta connessione,
condividendo la posizione sovraordinata rispetto alle funzioni modali.
Separare la funzione pubblica dalla produzione di servizi
Nell’organizzazione attuale del Ministero si sovrappongono strutture
legate all’esercizio della funzione pubblica e strutture erogatrici di servizi.
Compito fondamentale del Ministero dovrebbe essere quello
dell’esercizio delle funzioni di indirizzo e di coordinamento, di vigilanza tecnica, di elaborazione e controllo degli atti amministrativi nei settori dei trasporti e delle infrastrutture. Strutture autonome dovrebbero
invece provvedere all’erogazione di servizi.
Il controllo del Ministero su tali strutture autonome verrebbe realizzato attraverso un esercizio pieno della funzione proprietaria.
Esercitare la funzione proprietaria
Il processo di separazione tra funzione pubblica e produzione di
servizi richiede che la proprietà pubblica delle aziende di gestione dei
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servizi di trasporto e delle infrastrutture venga esercitata con un mutamento profondo nella tradizionale cultura del controllo pubblico.
Occorre infatti che il Ministero si attrezzi per passare da una concezione spesso solo formale di vigilanza sulla congruità tra i singoli atti
delle aziende controllate (vigilanza già garantita attraverso la normativa
societaria) ad un approccio centrato invece sul controllo sostanziale delle loro strategie. L’orientamento deve essere dunque verso la verifica
dei macro-comportamenti aziendali sulla base dei macro-obiettivi definiti dalla proprietà pubblica. Una verifica da realizzarsi attraverso la valutazione dei risultati conseguiti dal management e della loro coerenza
con il mandato della proprietà.
Razionalizzare le risorse esecutive e di servizio
Accanto alla ritrovata centralità della programmazione ed alla diversa articolazione delle funzioni ministeriali, è opportuno segnalare
l’esigenza che tutte le risorse e le competenze interne al Ministero trovino la migliore collocazione.
In questo senso è necessario che vengano tendenzialmente azzerate
le duplicazioni o le mancate finalizzazioni delle funzioni esecutive e di
servizio. A tal fine è opportuno che queste funzioni trovino una razionale
integrazione con quelle superiori dell’indirizzo e del coordinamento.
L’istituzione del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture: le
proposte operative
Esplicitare nell’articolazione del Segretariato generale le funzioni della
programmazione e dell’integrazione modale, del coordinamento con gli
organismi sovranazionali e con gli Enti locali, della gestione del Fondo
unico dei trasporti
La proposta di riforma del Ministero presentata dal Dipartimento
della funzione pubblica attribuisce al Segretariato generale le funzioni
della programmazione e dell’intermodalità.
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Questa proposta è coerente col principio del sovraordinamento di
tali funzioni rispetto alle altre esercitate dal Ministero.
Per rafforzare l’operatività si propone:
- che esse vengano esercitate secondo un’articolazione per sottosistemi
plurimodali (trasporto passeggeri, trasporto merci, trasporto locale);
- che secondo l’articolazione per sottosistemi plurimodali si esercitino
anche le competenze in materia di programmazione degli interventi
infrastrutturali;
- che accanto ad esse venga rafforzata la funzione delle relazioni internazionali e, in particolare, del coordinamento con le politiche comunitarie;
- che venga esplicitato, sempre nell’ambito del Segretariato generale, il
coordinamento delle politiche di trasporto degli Enti locali;
- che al Segretariato generale venga assegnata la gestione del Fondo
unico dei trasporti.
Esplicitare nell’articolazione del Segretariato generale le risorse per
l’esercizio della funzione proprietaria
Intendendo la funzione proprietaria come attività di contenuto superiore rispetto alle attività di controllo esercitate dalle attuali Direzioni
generali, pare opportuno che le strutture necessarie alla sua realizzazione si collochino alle strette dipendenze del Ministro.
Secondo una logica generale di separazione delle attività di indirizzo e di controllo da quelle operative, si propone che le competenze
relative alla funzione proprietaria del Ministero siano assegnate al Segretariato generale contestualmente all’attribuzione di risorse umane ed
organizzative. Restano invece di competenza dei dipartimenti le funzioni di vigilanza tecnica ed amministrativa.
Istituire tre Dipartimenti con competenze modali sui servizi e sulle infrastrutture
Si propone di istituire tre Dipartimenti con competenze sui se435
guenti modi di trasporto: trasporto terrestre, navigazione marittima ed
interna, navigazione aerea.
Tali Dipartimenti svolgono un duplice ruolo: il supporto ai poteri di iniziativa e di decisione del Ministro e del Segretario generale e, successivamente, di applicazione e controllo delle decisioni
stesse.
Gli ambiti principali di intervento dei Dipartimenti - fatte salve le
specificità delle singole politiche modali - possono essere così schematizzati:
- incentivazione degli operatori;
- piani infrastrutturali;
- circolazione dei mezzi;
- sicurezza degli impianti e dei mezzi;
- formazione e abilitazione professionale;
- tariffazione;
- rapporti con Enti e Istituzioni internazionali.
Esternalizzare le strutture autonome
Allo scopo di separare le funzioni di indirizzo e di regolazione dei
servizi di trasporto esercitate dal Ministero da quelle relative alla loro
gestione è opportuno avviare un processo di esternalizzazione delle
strutture ad elevato grado di autonomia.
L’Anav, il Rai, Civilavia, le strutture che offrono servizi della Motorizzazione civile, le strutture di gestione dei porti e degli aeroporti,
possono intraprendere un graduale percorso verso la piena autonomia
rispetto alle strutture ministeriali.
Così come è stato fatto per le Fs e in parte per l’Enas (ex Anas)
si può prevedere per queste strutture inizialmente la creazione di
aziende autonome e, successivamente, la loro evoluzione in enti, e da
enti in spa.
Su tali strutture il Ministero eserciterebbe il proprio controllo attraverso l’esercizio della funzione proprietaria.
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Collegare servizi e dipartimenti secondo un’articolazione gerarchica
univoca
Si propone di realizzare una strutturazione gerarchica (verticale o
matriciale) per l’organizzazione delle relazioni tra servizi e dipartimenti.
I servizi:
- ricerche, studi e statistiche,
- affari giuridici e legislativi,
- bilancio, controllo e amministrazione,
- organizzazione, personale e affari generali,
dovranno operare a supporto trasversale dei tre dipartimenti modali e degli uffici del Segretariato generale.
L’organizzazione gerarchica rende necessaria l’eliminazione delle
eventuali duplicazioni di uffici oggi in essere e di quelle derivanti
dall’accorpamento di uffici di altri ministeri ed implica l’azzeramento
di ogni relazione diretta ed esclusiva tra singoli servizi e singoli dipartimenti.
Razionalizzare l’articolazione periferica delle funzioni diffuse esercitate dal Ministero
L’esternalizzazione delle funzioni oggi esercitate direttamente o
indirettamente dal Ministero dovrebbe consentire di razionalizzarne
l’articolazione territoriale.
Ove possibile infatti le strutture periferiche che oggi hanno principalmente funzioni di erogazione di servizi dovrebbero essere scorporate
dal Ministero ed assegnate ai gestori dei servizi.
Alla luce di queste considerazioni e tenendo conto del crescente
ruolo delle Regioni in materia di trasporto locale non si ritiene necessario procedere all’articolazione territoriale delle funzioni ministeriali.
Va salvata invece l’articolazione degli organi aventi funzioni di
polizia portuale e aeroportuale.
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Rappresentare gli interessi sociali ed economici nel Consiglio superiore
dei trasporti e delle infrastrutture
La riforma proposta dal Dipartimento della funzione pubblica introduce nell’articolazione del Ministero la struttura del Consiglio superiore. Ad essa dovrebbero essere attribuite funzioni consultive.
Grazie all’istituzione del Consiglio si verrebbe incontro alla crescente necessità di attivare i meccanismi del consenso sin dalla fase
programmatica degli interventi per il trasporto e per le infrastrutture.
La composizione del Consiglio dovrebbe essere il frutto di ben individuati meccanismi di delega. Immaginando, a titolo di esempio, che
sia composto da 15 consiglieri, si potrebbe stabilire che:
- il CNEL deleghi 6 rappresentanti delle imprese e dei lavoratori;
- la Conferenza delle Regioni deleghi 3 rappresentanti delle amministrazioni regionali;
- l’Anci deleghi 3 rappresentanti delle amministrazioni comunali;
- il Consiglio dei Rettori deleghi 3 rappresentanti del mondo accademico.
Restano da definire meccanismi di accreditamento e di rappresentanza che consentano la partecipazione ai lavori del Consiglio degli
utenti del sistema dei trasporti.
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