La gestione della “Ricerca applicata”
nel periodo 1999/2003
1
La gestione della ricerca applicata svolta dal MURST e dal MIUR
nel periodo 1999/2003
PARTE PRIMA: IL QUADRO DI RIFERIMENTO
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Capitolo I: I prodromi dell'indagine
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§ 1
Le conclusioni della relazione approvata con Deliberazione n. 3
del 2001 e le osservazioni dell'Amministrazione
Pagina
Il program§ 2
ma
Pagina
Capitolo II : I parametri della ricerca
Pagina
§ 1
Le normative statali
Pagina
§ 2
Conclusioni sulla triplice transizione della normativa sulla ricerca:
della riforma amministrativa, finanziaria ed istituzionale
Pagina
Capitolo III : I parametri di secondo grado: gli atti di
indirizzo
politico ed amministrativo
Pagina
I documenti di programmazione economica e finanziaria in mate§ 1
ria
di ricerca scientifica e tecnologica
Pagina
Il DPEF
§ 2
1999/2001
Pagina
Il DPEF
§ 3
2000/2003
Pagina
Il DPEF
§ 4
2001/2004
Pagina
Il DPEF
§ 5
Pagina
2002/2006
Le relazioni previsionali e programma§ 6
tiche e gli allegati
concernenti lo stato di attuazione delle
leggi di spesa
a carattere pluriennale dal 1999 al
2002
Pagina
Le note preliminari alle tabelle degli
§ 6.1
stati di previsione del
Ministero dell'Università e della Ricerca scientifica e tecnologica
negli anni finanziari
Pagina
1999/2001
Le direttive generali per l'azione
§ 6.2
amministrativa
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PARTE SECONDA: L'ISTRUTTORIA
Capitolo IV: Il Programma nazionale della Ricerca
Premessa: l'acquisizione degli elementi
§ 1
conoscitivi in ordine
all'attività svolta dal
MURST
Tempi previsti e tempi effettivamente
§ 2
occorsi per l'avvio
del programma
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2
2
3
5
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13
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16
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20
Pagina
Pagina
22
22
Pagina
22
Pagina
22
2
§ 3
Le linee guida del Programma nazionale della ricerca nel periodo
2000/2002
Pagina
Valutazioni comparative tra linee gui§ 4
da 2001-2003 e
linee guida 2004Pagina
2006
L'attività del CIPE in materia
§ 5
di R&S
Pagina
I finanzia§ 6
menti
Pagina
La nascita del FIRB e l'inserimento nel
§ 7
P.N.R. del fondo
ai sensi dell'art. n. 104 della Legge n.
388 del 2000.
I rapporti fra FIRB e FISR nell'ambiPagina
to del P.N.R.
Capitolo V: Il fabbisogno della Ricerca
Pagina
I tentativi di rilevazione della spesa pub§ 1
blica per la ricerca
compiuti presso il
CIPE
Pagina
Stato delle rilevazioni riferi§ 2
te al 2002
Pagina
Problemi e prospet§ 3
tive
Pagina
I tentativi di calcolo complessivo della
§ 4
spesa sostenuta per la
ricerca del sistema
pubblico
Pagina
La contabilità europea per la
§ 5
ricerca
Pagina
Capitolo VI: L'Anagrafe nazionale delle Ricerche
Pagina
Modalità di accesso all'Anagrafe na§ 1
zionale delle ricerche
Pagina
Accertamento diretto in data 8 giu§ 2
gno 2004:
i quesiti posti
Pagina
Documentazione acquisita nel corso del§ 3
l'accertamento diretto
Pagina
Ruolo effettivamente svolto dall'A§ 4
nagrafe
Pagina
PARTE TERZA: LA GESTIONE DELLA RICERCA DAL 1999
ALLE LINEE
GUIDA PER LA POLITICA DEL GOVERNO DAL 2003 AL 2006
Pagina
Capitolo VII: L'attività di sostegno nazionale della ricerca industriale
nella normativa ministeriale ed il ruolo del Comitato Tecnico
scientifico
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38
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41
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43
44
46
46
3
La gestione del periodo così detto "transitorio" intercorrente
sino alla pubblicazione del d.m. 8 agosto 2000 in G.U. avvenuta
il 18 gennaio
2001
Pagina
§ 2
L'istruttoria sull'attivatà svolta dal Comitato Tecnico Scientifico
dal 1999 al
2003
Pagina
L'albo degli esperti e le relazioni svolte
§ 3
dagli stessi e dall'IMI
ai sensi dell'art. n.4, comma 7, del
d.m. n. 954 del 1997
Pagina
Progetti esaminati dal Comi§ 4
tato
Pagina
Dati complessivi sull'attività svolta dal
§ 5
1999 al 2000 da parte
del Comitato tecnico scientifico
Pagina
L'evoluzione della gestione delle richie§ 6
ste di agevolazioni alla
ricerca nel periodo del P.N.R.
(2001/2003)
Pagina
Capitolo VIII: La gestione 1999/2002 delle banche
convenzionate
per l'istruttoria tecnico
economica
Pagina
I provvedimenti adottati dal Ministero
§ 1
dal 31 dicembre 1999 al
trentesimo giorno successivo alla data di
pubblicazione del decreto
ministeriale 8 agosto 2000 sulla G.U., volti a disciplinare le attività
istruttorie delle banche; la gestione "transitoria" e la circolare del
29 dicembre 1999 n.
Pagina
760
L'ampliamento degli esiti delle gare pre§ 2
cedenti e gli ulteriori
provvedimenti estensivi alle banche non
selezionate mediante
gara d'appalto per l'istruttoria relativa ai
progetti di ricerca
presentati ai sensi della Legge n. 46
del 1982
Pagina
In particolare, le convenzioni con le banche autorizzate a conce§ 3
dere
contributi in conto interessi sui finanziamenti per i progetti di ricerca
applicata superiori ai 10 miPagina
liardi di lire
Le modifiche al decreto legislativo n. 297
§ 4
del 1999 introdotte
dalle disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione
contenute nella Legge n. 3 del 16
gennaio 2003
Pagina
Le relazioni svolte annualmente
§ 5
dalle banche
Pagina
§ 1
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63
4
Le relazioni IMI nel periodo
1999/2003
Le relazioni svolte dagli altri Istituti
§ 5.2
ammessi all'istruttoria
tecnico economica in forza della circolare n. 760 del
29 dicembre 1999
Capitolo IX: I fondi speciali e a obiettivo specifico
Il fondo speciale per lo sviluppo e la
§ 1
ricerca d'interesse
strategico
Il fondo integrativo speciale per la ricer§ 2
ca (FISR): disciplina
e finanziamenti
Il Programma nazionale della ricerca
§ 3
2001/2003 ed il FISR
La gestione del FISR nel periodo
§ 4
1999/2003
La legge Treu e provvedimenti succes§ 5
sivi analoghi;
i risultati conseguiti, valutazioni
comparative
Capitolo X: Grado di operatività delle strutture organizzative previste
dal d. lgs. n. 204
del 1998
§ 1
Premessa
Il Comitato di esperti per la politica
§ 2
della ricerca
§ 5.1
Pagina
63
Pagina
Pagina
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68
Pagina
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Pagina
71
Pagina
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Pagina
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Pagina
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Pagina
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79
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PARTE QUARTA: I CONTROLLI, I MONITORAGGI E LE
VERIFICHE DELLE
INIZIATIVE DI RICERCA ATTIVATI PRESSO IL MINISTERO
NEL
PERIODO
Pagina
Capitolo XI: Le forme statali di verifica e valutazione
della ricerca
previste nel periodo
Pagina
Premessa esplicativa sulla normativa dei
§ 1
controlli statali per
la ricerca
Pagina
Le attività svolte dal CIVR nel periodo
§ 2
Pagina
1999/2000
In particolare i criteri di valutazione della
§ 3
ricerca elaborati dal CIVR
Pagina
Altre attività svolte dal CIVR nel
§ 4
1999/2000
Pagina
La relazione del CIVR relativa al
§ 5
2000/2001
Pagina
Le linee guida del CIVR per la valuta§ 6
zione della ricerca
Pagina
Capitolo XII: Le relazioni, le forme di verifica, i monitoraggi e le
valutazioni svolte dal MURST atPagina
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§ 1
§ 2
§ 3
tualmente MIUR
Le richieste e i documenti trasmessi
dal MIUR
Le relazioni ministeriali sulla gestione del
Fondo Agevolazioni
alla Ricerca
Le verifiche compiute dal Ministero sui
singoli progetti: in
particolare le verifiche finali
Capitolo XIII: valutazioni di sintesi riguardo alle iniziative di ricerca del MURST-attualmente MIUR svolte
nelle aree non depresse nel periodo 1999-2003
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90
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90
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94
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95
6
LA GESTIONE DELLA RICERCA APPLICATA SVOLTA DAL MURST E DAL MIUR NEL PERIODO 1999 –2003
PARTE PRIMA
IL QUADRO DI RIFERIMENTO
CAPITOLO PRIMO
I prodromi dell’indagine
§ 1 Le conclusioni della relazione approvata con deliberazione n. 3 del 2001 e le osservazioni dell’amministrazione
La presente relazione, riguardante la ricerca applicata gestita dal Ministero dell’Università e della Ricerca scientifica e tecnologica, attualmente Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, è stata preceduta da altra svolta sulla stessa Amministrazione, in particolare sullo sviluppo
ed il potenziamento dell’attività di ricerca da parte del Ministero dell’Università e della Ricerca
scientifica e tecnologica negli anni dal 1994 al 1998, approvata dalla Sezione centrale del controllo
con deliberazione n. 3/2001/G del 27 ottobre 2000. Più precisamente l’indagine da cui origina può
costituire, sotto diversi aspetti, per connessione di temi e consecuzione di tempi, proseguimento
della precedente.
E’ parso quindi utile riassumere sinteticamente le conclusioni di quest’ultima e le relative controdeduzioni ministeriali per consentire, tra l’altro, nell’esaminare le misure che l’amministrazione
ha riferito di voler adottare e i risultati conseguiti dalle stesse nel periodo successivo cui si riferisce la presente (1999-2002 e per alcuni aspetti anche al 2003), di verificare anche il feedback
rappresentato da eventuali correlazioni e sviluppi tra controllo esterno e gestione.
Secondo tali conclusioni, il Ministero non ha badato ad adeguare le gestioni che avevano fruito
di finanziamenti sul fondo per la ricerca a previsioni di tempi certi.
Non sono state interamente utilizzate le risorse del capitolo 7507, destinate a progetti della ricerca applicata d’importo superiore ai dieci miliardi di lire, a causa del numero insufficiente di progetti presentati.
In generale è intercorso un tempo eccessivo dalla data del decreto d’ammissione al beneficio a
quello della stipulazione del contratto tra l’I.M.I., ente gestore del fondo, e i soggetti interessati.
E’ mancata la conclusione di un gran numero di progetti entro le date stabilite, vanificandosi in
tal modo l’esigenza di competitività e di sviluppo industriale, cui sono finalizzate le risorse pubbliche in materia di ricerca applicata.
Controdeducendo, l’Amministrazione ha osservato che lo strumento dei programmi nazionali di
ricerca era stato da sempre caratterizzato da lunghe e complesse procedure e, fino allora, dalla
singola ricerca intesa come commessa di Stato.
Da quando, nel decreto ministeriale 8 agosto 1997 n°954, emanato secondo il Ministero su delega della legge n°59 del 1997, è stato previsto che la proprietà rimanesse all'impresa proponente, la procedura ha assunto il carattere comunitario di chiamata a presentare i progetti, per questo
più agile e meno farraginosa.
Da allora i ritardi registrati sarebbero stati assai più contenuti che nel passato e per questo, nel
nuovo PNR, pur prevedendosi forme d’intervento programmato, era stato previsto che le stesse
sarebbero state realizzate in modo più coerente con le esigenze tecnologiche dei settori interessati.
In particolare, nella memoria presentata dall’Amministrazione è stato sostenuto che:
1) la ricerca scientifica non è affidata al Ministero in quanto tale, ma è sempre stata rimessa
alle cure d’alta amministrazione del Ministro, del CIPE e del CIPI.
2) l’unicità del gestore (dell’istruttoria tecnico-economica) di per sé ha comportato un appesantimento nei tempi e nella mole delle pratiche che l’IMI ha dovuto gestire.
3) all’origine del mancato, pieno utilizzo delle risorse, vi sarebbero state la scarsa capacità
scientifica e tecnologica del sistema paese ad innovare, la recessione a livello non solo nazionale
della grande industria e gli inadeguati stimoli alla cooperazione tra imprese.
7
4) l’Amministrazione ha ricordato l’avvenuta istituzione dell’Anagrafe Nazionale delle Ricerche
(ANR), il cui fine sarebbe stato la concentrazione in un unico sito logico e funzionale delle varie
banche dati settoriali, ed in questa direzione si è orientata la gestione ministeriale.
Ha inoltre indicato tre specifiche direttrici secondo le quali, dal 1997, è stata improntata
l’azione ministeriale:
1. realizzazione, con le modifiche all’assetto del Ministero ed in particolare con l’istituzione dei
nuovi organismi: CEPR (Comitato di Esperti per la Politica della Ricerca), CIVR (Comitato
d’Indirizzo per la Valutazione della Ricerca), i Consigli Scientifici Nazionali (CSN); l’Assemblea della Scienza e della Tecnologia (AST); di un sistema di governo della ricerca, attraverso la programmazione, il coordinamento e la valutazione della politica nazionale della stessa;
2. riordino della rete degli enti pubblici di ricerca;
3. elevazione della potenza e dell’efficacia degli interventi a sostegno della ricerca industriale,
del livello di spesa e della qualità.
Ha infine fatto presente che tempi, finalizzazioni, obiettivi e priorità del settore su cui intervenire, in quanto inerenti ad attività d’alta amministrazione, non sembrano suscettibili di sindacato,
per soluzioni adottate, scelte di campo e considerazione strategica o secondaria e ha concluso ritenendo che i risultati conseguiti nel 1999 e le favorevoli prospettive future avessero trovato concreta premessa nel quinquennio 1994-1998.
§ 2 Il programma
Nella deliberazione in cui l’adunanza plenaria ha previsto l’indagine,1 premesso il riferimento ai
meccanismi di quantificazione delle risorse, di programmazione e di definizione degli obiettivi generali della ricerca nazionale da parte del Comitato Interministeriale della Programmazione Economica, è stata richiamata l’attenzione sulle funzioni svolte dal Ministero, ed in particolare su:
•
criteri di determinazione del fabbisogno del settore;
•
coordinamento dei singoli programmi di ricerca;
•
interazione con il CIPE;
•
erogazione di consistenti quote di risorse a soggetti terzi.
Contestualmente è stato previsto che formasse oggetto di apposita disamina anche l’utilizzo del
Fondo Integrativo per la Ricerca Strategica, il cui finanziamento è stato iscritto, ai sensi del D.lgs.
n°204 del 1998, nello stato di previsione della spesa del Ministero del Tesoro, destinato a finanziare programmi di ricerca di particolare rilevanza strategica (FIRS).
Sono stati indicati inoltre i seguenti temi da approfondire, attinenti a:
I.
grado d’applicazione delle norme del D.lgs. n°204 del 1998;
II.
effettiva operatività delle strutture organizzative in esso previste (Comitato d’esperti per
la politica della ricerca universitaria, Consigli scientifici nazionali, Assemblea della Scienza e della
Tecnologia);
III.
attività svolta dal Comitato d’indirizzo per la valutazione della ricerca, sistema di monitoraggio e controllo di risultato attivato nel settore;
IV.
focalizzazione dell’attenzione, con la tecnica del campionamento, su interventi specifici
di riparto e attribuzione fondi, sui modi d’utilizzo e sui risultati conseguiti;
V.
esame della disciplina transitoria dell’attività di sostegno nazionale alla ricerca industriale, riformata dal D.M. 8 agosto 1997 n°954.
Tali temi appaiono in rapporto di prosecuzione e sviluppo rispetto a quelli precedentemente
trattati, estendendosi i riscontri al successivo periodo quanto a: spesa sostenuta per la ricerca dal
1999 al 2003; attività svolta dal CIPE; attività di coordinamento del MURST, con connesso impiego e potenziamento dell’Anagrafe Nazionale delle Ricerche; esiti derivanti dalla costituzione dei
nuovi organismi quali il CEPR; il CIVR ed il CSN; avvenuta effettiva velocizzazione e conseguente
accresciuta competitività delle singole ricerche dopo l’entrata in vigore della normativa emanata a
seguito della legge n°59 del 97; effettiva elevazione della potenza e dell’efficacia dei progetti, del
livello di spesa e della qualità anche in relazione ai parametri stabiliti dagli organi di controllo interno, ed in particolare del Comitato d’indirizzo per la valutazione della ricerca del MURST, oggi
MIUR.
1
Del.ne AP Sezione controllo gestione delle amministrazioni dello Stato n°11 /2001/G
8
Giova peraltro preliminarmente osservare, circa l’obiettata insindacabilità nel merito della ricerca,ed in particolare quanto all’obiezione secondo la quale i provvedimenti emessi nella soggetta
materia rientrerebbero tra gli atti di alta amministrazione, che i più rilevanti, puntualmente indicati, sono compresi, per espressa previsione della legge 14 gennaio 1994 n°20, nell’ambito del controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte ai sensi dell’art. 3 comma 1; quanto
all’attività del medesimo tipo, ed al relativo controllo esercitato dalla Corte, ai sensi del successivo
quarto comma dello stesso articolo, è obiettivo assegnato dalla legge al controllo compiere valutazioni comparative su costi, modi e tempi della stessa, per misurare il rapporto fra risorse previste
e risorse impiegate (efficienza), risultati previsti e risultati raggiunti (efficacia), risorse impiegate e
risorse impiegabili nella situazione per raggiungere lo stesso risultato (economicità). Ciò al fine di
fornire al Governo ed al Parlamento la misura del raggiungimento degli obiettivi che la stessa
Amministrazione si è data.
CAPITOLO SECONDO
I parametri della ricerca
§ 1 Le normative statali
Per un’utile sintesi del quadro normativo al quale si è fatto riferimento nel corso della trattazione dei vari argomenti oggetto dell’indagine proposta, è opportuno iniziare dalla legge 15 marzo
1997, n.59,2 recante” Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
2
La delega è contenuta nell’articolo 11- comma 1 – lettera d); il termine è stato successivamente modificato dall’art. 7 –
comma 1-lettera d) della legge delega 15 maggio 1997, n.127, recante “ Misure urgenti per lo snellimento dell’attività
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo “ che ha sostituito le parole “entro 12 mesi…” con “ …entro il
31 luglio 1998 “
9
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa “,
che segna l’inizio di una nuova fase nell’ambito dell’attività normativa in merito ai principi di orientamento e ai cardini dell’attività di ricerca.
Con questa legge è stata compiuta, infatti, una riforma del sistema di finanziamento della ricerca, per conseguire una maggiore efficienza ed efficacia nell’impiego delle risorse pubbliche e private all’uopo destinate, al fine di realizzare un sistema integrato per la programmazione, il coordinamento e la valutazione della ricerca riguardante sia il Governo, sia gli organismi a ciò finalizzati,
sia gli Enti di ricerca, dei quali è stato previsto il riordino, nonché le imprese industriali cui è destinato il sostegno finanziario del quale si sarebbe dovuto garantire l’impatto, e la qualità nella spesa.
Nella prospettiva della riforma della Pubblica Amministrazione, la legge n. 59/’97 contiene un
ampio strumento di delega legislativa al Governo per il riordino del sistema della ricerca. Essa rivolge una specifica attenzione alla valutazione e, in particolare, persegue un’accelerazione
nell’approvazione e realizzazione di azioni specifiche a sostegno della ricerca scientifica e tecnologica.
Il Governo, infatti, è stato delegato ad emanare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore
della legge n. 59/’97, uno o più decreti legislativi diretti a “ riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica, nonché gli organismi operanti nello stesso”.
La materia relativa alla ricerca è stata ripresa in termini più analitici dall’articolo 18 - comma 1
- lettere a), b),c),d),e),f),g); esso, infatti, contiene l’elencazione dei principi e criteri direttivi ulteriori cui il Governo dovrà attenersi nell’attuazione della delega sopraccitata.
In particolare si sarebbe dovuto procedere a:
• individuazione di una sede di indirizzo strategico e di coordinamento della politica nazionale della ricerca;
• riordino,secondo criteri di programmazione e di valutazione,degli enti operanti nel settore,nonché una più agevole stipulazione di intese, accordi di programma e consorzi;
• ridefinizione della disciplina e snellimento delle procedure per il sostegno della ricerca
scientifica,tecnologica e spaziale e per la promozione del trasferimento e della diffusione
della tecnologia nell’industria,in particolare piccola e media;
• previsione di organismi, strumenti e procedure per la valutazione dei risultati dell’attività
di ricerca e dell’impatto dell’innovazione tecnologica sulla vita economica e sociale;
• riordino degli organi consultivi;
• programmazione e coordinamento dei flussi finanziari in ordine agli obiettivi generali
della politica di ricerca;
• adozione di misure che valorizzassero la professionalità e l’autonomia dei ricercatori.
Il comma 2 dell’articolo 18 della legge n.59/’97 ha previsto a sua volta che,in sede di prima applicazione e ai fini dell’adeguamento della normativa comunitaria in materia,il Ministro dell’URST
fosse autorizzato ad aggiornare,con propri decreti,i limiti,le forme e le modalità di intervento e di
finanziamento previsti dalle disposizioni di cui al numero 41 dell’allegato 1, previsto dall’articolo
20, comma 8, della legge medesima.
A seguito di ciò sono stati infatti emanati il decreto ministeriale 8 agosto 1997,n.954 (di cui più
diffusamente in seguito), e l’analogo provvedimento del 23 ottobre 1997,n.629 per le aree depresse.
Fra i provvedimenti legislativi emanati nel corso dell’anno ’97 per finanziare e agevolare la ricerca scientifica, appare significativa la legge 24 giugno ’97, n.196 (legge Treu:“Norme in materia
di promozione dell’occupazione”) la quale, all’articolo 14, ha previsto,tra l’altro, una quota da determinarsi annualmente delle somme disponibili di competenza del MURST,da assegnare a piccole
e medie imprese per l’avviamento di dottori di ricerca e di laureati con stipula dei contratti a termine nell’ambito di progetti di ricerca, nonché l’assegnazione in distacco temporaneo di ricercatori, tecnologie, tecnici di ricerca dagli enti pubblici di ricerca a piccole e medie imprese.
Dopo la legge del 7 agosto ’97 n. 266, recante, all’articolo 5,”Interventi nel settore della ricerca scientifica”, va ricordata la legge 27 dicembre 1997, n. 449 recante: ”Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica” (provvedimento collegato alla legge finanziaria 1998) con la qua-
10
le,all’articolo 5, sono stati previsti “Incentivi per la ricerca scientifica”, in particolare la concessione
di agevolazioni fiscali sotto forma di credito d’imposta e, all’articolo 51,comma 9, è stato stabilito
che :”Dall’anno 1998,il Ministro del Tesoro,del bilancio e della programmazione economica, per
proposta del Ministro dell’Università e della Ricerca scientifica e tecnologica trasferisce con proprio
decreto un importo opportunamente differenziato e in ogni modo non superiore al 5% di ogni
stanziamento di bilancio autorizzato o da autorizzare a favore del Consiglio nazionale delle ricerche, dell’Agenzia spaziale italiana, dell’Istituto nazionale di fisica nucleare, dell’Istituto nazionale di
fisica della materia, dell’Osservatorio geofisico sperimentale, del Centro italiano ricerche aerospaziali, dell’Ente per le nuove tecnologie,l’energia e l’ambiente, del Fondo speciale per la ricerca applicata di cui all’articolo 4 della legge 25 ottobre 1968,n.1089, nonché delle disponibilità a valere
sulle autorizzazioni di spesa di cui al decreto-legge 22 ottobre 1992, n.415, convertito,con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1992, n. 488, all’unità previsionale di base ”Ricerca scientifica” capitolo 7520,dello stato di previsione del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, al fine di costituire,insieme alle risorse ivi già disponibili,un Fondo speciale per lo sviluppo della ricerca d’interesse strategico (FSSRIS), da assegnare al finanziamento di specifici progetti.
Il Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, previo parere del competente
organo consultivo del Ministero, istituito ai sensi dell’articolo 18, comma 1, lettera e), della legge
15 marzo 1997, n.59, con proprio decreto, emanato dopo aver acquisito il parere delle competenti
Commissioni parlamentari, determina le priorità e le modalità di impiego del Fondo per specifici
progetti.”
In data 22 luglio 1998 è stato emesso dal Ministro delle Finanze di concerto con il Ministro
dell’URST e con il Ministro del Tesoro e Bilancio il D.I. n. 275 (v. G.U. n. 186 dell’11 agosto ’98 ),
recante “Disposizioni attuative dell’articolo 5 della legge 27 dicembre 1997,n. 449 “.
Nel corso del 1998 è stato emanato il decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 123 intitolato “ Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma
dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59 ”2.
Esso individua modo d’attuazione, procedimenti e moduli organizzativi degli interventi (in particolare procedura automatica, valutativa e negoziale), procedure d’erogazione, ispezioni e controlli,
programmazione, monitoraggio e valutazioni d’efficacia.
In data 5 giugno 1998 è stato emanato il decreto legislativo n. 204, riguardante la ricerca, recante “Disposizioni per il coordinamento, la programmazione e la valutazione della politica nazionale relativa alla ricerca scientifica e tecnologica, a norma dell’articolo 11, comma 1, lettera d),
della legge 15 marzo 1997, n. 59.”
Il testo del decreto è suddiviso in 7 articoli il cui contenuto concerne, rispettivamente:
1.
Programmazione.
Il Governo, nel documento di programmazione economica e finanziaria(DPEF), determina gli indirizzi e le priorità strategiche per gli interventi a favore della ricerca scientifica e tecnologica, definendo il quadro delle risorse finanziarie da attivare e assicurando il coordinamento con le altre
politiche nazionali (comma 1).
E’ stata prevista la predisposizione di un Programma nazionale per la ricerca, di durata triennale ( e ad aggiornamento annuale ), che definisse gli obiettivi generali e i modi d’attuazione degli
interventi specificati per aree tematiche, settori, progetti, agenzie, enti di ricerca (comma 2).
E’ stata inoltre prevista l’istituzione di un Fondo integrativo speciale per la ricerca (FISR), da
istituire nello stato di previsione del Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica,
dal 1 gennaio 1999, per finanziare specifici interventi di particolare rilevanza strategica indicati nel
PNR e nei suoi aggiornamenti, per il raggiungimento degli obiettivi generali (comma 3).
Le pubbliche amministrazioni avrebbero dovuto adottare piani e programmi, comunicati al
MURST, in coerenza con le finalità del PNR e i risultati delle attività di ricerca essere assoggetti a
valutazione sulla base dei criteri del CIVR (commi 4 e 5).
Il decreto ha previsto altresì che, in allegato alla relazione previsionale e programmatica fossero riportate le spese per attività di ricerca a carico di ciascuna amministrazione dello Stato, degli
enti di ricerca da loro vigilati o finanziati e delle università, sostenute nell’ultimo esercizio finanziario e indicate come previsione nel triennio, secondo criteri d’individuazione e d’esposizione determinati con decreto del Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto
2
Vedi articoli 6 commi 1 e 2 , 7 comma 1 e 8 comma 1;
11
con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (comma 6).
2.
Competenze del CIPE.
E’ stato stabilito che il Comitato interministeriale per la programmazione economica valutasse,
preliminarmente all’approvazione del DPEF, lo schema degli indirizzi; approvasse il PNR e i suoi
aggiornamenti e ne verificasse periodicamente l’attuazione; deliberasse in ordine all’utilizzo del
FISR; approvasse apposite direttive per il coordinamento con il PNR dei piani e programmi delle
pubbliche amministrazioni e ne esaminasse gli stanziamenti per la ricerca.
L’esercizio delle funzioni di cui sopra avrebbe dovuto essere coordinato dal MURST nell’ambito
di un’apposita commissione per la ricerca, da istituirsi presso il CIPE.
Il MURST si sarebbe dovuto avvalere, come supporto, di una segreteria tecnica che avrebbe
dovuto operare anche come supporto della commissione e delle strutture collegate.
3.
Comitati d’esperti per la politica della ricerca.
Il Governo si sarebbe dovuto avvalere di un Comitato d’Esperti per la Politica della Ricerca
(CEPR).
E’ stato previsto che il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica, affidasse
ai membri del comitato, o al comitato nella sua collegialità, compiti di consulenza e di studio concernenti la politica e lo stato della ricerca, nazionale e internazionale.
Il CEPR si doveva avvalere della segreteria tecnica di cui al punto 2.
4.
Consigli scientifici nazionali e assemblea della scienza e della tecnologia.
Sono stati istituiti i consigli scientifici nazionali (CSN), organi rappresentativi della comunità
scientifica nazionale, universitaria e degli enti di ricerca integrati da rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, del mondo della produzione, dei servizi e delle forze sociali, che avrebbero dovuto formare l’Assemblea della Scienza e della Tecnologia (AST).
I consigli e l’assemblea avrebbero dovuto formulare osservazioni e proposte per l’elaborazione
e l’aggiornamento del PNR, sulla coerenza con esso di piani e programmi di amministrazioni pubbliche e di enti di ricerca, nonché circa lo stato e l’organizzazione della ricerca nazionale; svolgere
consulenza per conto del CIPE, amministrazioni pubbliche, enti di ricerca.
5.
Comitato d’indirizzo per la valutazione della ricerca.
E’ stato istituito, presso il MURST, il Comitato d’Indirizzo per la Valutazione della Ricerca
(CIVR).
Al Comitato è stato assegnato l’obiettivo del sostegno alla qualità e alla migliore utilizzazione
della ricerca scientifica e tecnologica nazionale, secondo autonome determinazioni, con il compito
di indicare i criteri generali per le attività di valutazione dei risultati della ricerca, promuovere la
sperimentazione, l’applicazione e la diffusione di metodologie, tecniche e pratiche di valutazione,
degli enti e delle istituzioni scientifiche e di ricerca, dei programmi e progetti scientifici e tecnologici e delle attività di ricerca, favorendo, al riguardo, il confronto e la cooperazione tra le diverse
istituzioni operanti nel settore, nazionali e internazionali.
Il Comitato, d’intesa con le amministrazioni dello Stato, avrebbe dovuto collaborare con strutture interne alle medesime per la definizione e la progettazione di attività di valutazione di enti di
ricerca da esse vigilati o finanziati, nonché di progetti e programmi di ricerca da esse realizzati o
coordinati.
Il Comitato avrebbe dovuto predisporre rapporti periodici sull’attività svolta e una relazione annuale in materia di valutazione della ricerca da trasmettere al Ministro dell’URST, ai Ministri interessati e al CIPE.
6.
Ambito d’applicazione e norme sugli enti di ricerca.
Dal 1° gennaio 1999 gli stanziamenti da destinare al CNR, all’ASI, all’OGS, agli enti finanziati
dal MURST ai sensi dell’articolo 1, comma 43 della legge n. 549/95, avrebbero dovuto essere determinati con unica autorizzazione di spesa ed affluire ad apposito Fondo ordinario per gli enti e le
istituzioni di ricerca finanziati dal MURST, istituito nello stato di previsione del medesimo Ministero.
Al medesimo fondo, dal 1° gennaio 1999, avrebbero dovuto affluire i contributi e risorse finanziarie destinati per legge all’INFM e relativi laboratori di Trieste e Grenoble, all’INFN, al Programma nazionale di ricerche in Antartide e all’Istituto nazionale per la ricerca scientifica e tecnologica
sulla montagna.
Il Fondo sarebbe stato ripartito annualmente tra gli enti e le istituzioni finanziati dal MURST con
decreti del Ministro.
E’ stato soppresso il Consiglio nazionale della scienza e tecnologia (CNST) di cui all’articolo 11
12
della legge n. 168/89.
A conclusione dei provvedimenti ’98 più rilevanti si richiama la legge del 3 agosto, n.315 “ Interventi finanziari per l’università e la ricerca, “con la quale, a parte il rifinanziamento del F.R.A. e
di alcuni progetti, è stato costituito un ”Fondo per attività di supporto alla programmazione, al
riordino, al monitoraggio ed alla valutazione della ricerca scientifica e tecnologica“, da ripartire con
decreti del Ministro.
Nel corso dell’anno 1999 è stato emanato il terzo decreto legislativo scaturente dalla delega al
Governo in materia di ricerca di cui alla legge n.59/97 e, in particolare, all’articolo 11, comma 1,
lettera d) e all’articolo 18, comma 1, lettere c), d) e f): ci si riferisce al d.lgs. n. 297 in data 27 luglio 1999, recante ”Riordino della disciplina e snellimento delle procedure per il sostegno della ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecnologie, per la mobilità dei ricercatori“.
Con tale provvedimento è stata portata a termine la riforma del sistema nazionale della ricerca,
voluta dalla legge delega.
Il decreto legislativo n. 297 ha una struttura complessa: esso rappresenta, in fondo, un testo
unico sulla ricerca, avendo riveduto e compendiato tutta la normativa del settore e tutti gli strumenti d’intervento, dalla legge n. 1089/68 e n. 46/82 alla n. 488/92, dalle norme del pacchetto
Treu sull’occupazione a quelle di natura fiscale, coinvolgendo inoltre maggiormente il sistema delle
piccole e medie imprese (PMI).
Nel decreto sono stati definiti tutti i principi e le linee direttrici per l’individuazione delle attività
finanziabili, dei soggetti ammissibili e degli strumenti agevolativi ed è stato evidenziato l’ambito di
competenza del MURST, che si concentra sulle attività di ricerca industriale, e del MICA (Industria
e Artigianato) che a sua volta si concentra sulle attività di sviluppo precompetitivo, creando un sistema di concertazione e coordinamento tra MURST e MICA; è stato inteso, con esso, realizzare
una situazione più favorevole agli investimenti nella ricerca da parte di soggetti industriali di qualsiasi dimensione, nonché coinvolgere, in misura maggiore nei processi di ricerca e sviluppo il sistema delle piccole e medie imprese, tessuto del nostro sistema produttivo.
Le Università e gli Enti pubblici di ricerca sono stati messi in condizione di meglio operare e collaborare con le imprese, ai fini della presentazione di progetti di ricerca anche in forma congiunta,
senza il vincolo di particolari forme associative.
Il decreto si compone di due Titoli e 10 articoli, di cui il primo definisce il campo d’applicazione:
“Al fine di rafforzare la competitività tecnologica dei settori produttivi e di accrescere la quota di
produzione e d’occupazione d’alta qualificazione tra il PNR di cui all’articolo 1 comma 2, del d.lgs.
n. 204/98, ove adottato, dei programmi dell’Unione europea e degli obiettivi di cui all’articolo 2
legge n.266/97, il presente titolo, nel rispetto della normativa comunitaria vigente in materia di
aiuti statali per la ricerca e lo sviluppo e per quanto di competenza del MURST, disciplina gli interventi di sostegno alla ricerca industriale, alla connessa formazione e alla diffusione delle tecnologie derivanti dalle medesime attività.”
Ai fini dell’ammissione agli interventi di sostegno la ricerca industriale può prevedere anche attività non preponderanti di sviluppo precompetitivo per la validazione dei risultati.3
L’articolo 2 ha definito ed elencato i “ soggetti ammissibili “ agli interventi di cui sopra; più precisamente: le imprese che esercitano attività di produzione (anche artigiane) di beni e servizi o di
trasporto; i centri di ricerca con personalità giuridica autonoma; società, consorzi e società consortili in ogni modo costituite (con partecipazione in ogni caso superiore al 50%, o al 30% se hanno sede in aree depresse) ed eventualmente da altri soggetti tra università, enti di ricerca, ENEA,
ASI, società di assicurazione, banche iscritte all’albo, intermediari finanziari, fondi mobiliari chiusi,
società finanziarie per l’innovazione e lo sviluppo; società di recente costituzione ovvero da costituire (con la partecipazione azionaria o il concorso di professori e ricercatori universitari, nonché
dottorandi di ricerca e titolari di assegni di ricerca e personale dipendente da enti di ricerca; socie3
La ricerca industriale riguarda le forme di studio e sperimentazione miranti al raggiungimento di un significativo avanzamento rispetto allo
stato dell'arte di prodotto e/o di processo. La ricerca industriale e la successiva fase di sviluppo precompetitivo comportano, per le imprese,
una scelta strategica, che implica onerosi investimenti e costi a fronte di una certa aleatorietà sul risultato finale. Per questo occorre
l’intervento dell’incentivo statale. La ricerca industriale si differenzia dallo sviluppo precompetitivo, con il quale s’intendono le attività dirette
alla progettazione, sperimentazione, sviluppo e preindustrializzazione di nuovi prodotti, processi o servizi ovvero di modifiche sostanziali a
prodotti, linee di produzione e processi produttivi, che comportino sensibili miglioramenti delle tecnologie esistenti. Tali attività si concretizzeranno nella realizzazione di progetti pilota e dimostrativi di prototipi non commercializzabili e non comprendono modifiche di routine o periodiche apportate a prodotti, linee di produzione, processi di fabbricazione servizi esistenti, anche se tali modifiche possono rappresentare
miglioramenti apportati
13
tà di assicurazione, banche, intermediari finanziari, università, enti di ricerca, ENEA ed ASI; tutti i
soggetti di cui ai vari punti).
Notevole l’importanza del comma secondo dell’articolo 2, con il quale è stato consentito che “ i
soggetti industriali potessero presentare i progetti ammissibili anche congiuntamente con università, enti di ricerca, ENEA ed ASI “.
Le “attività finanziabili “, riepilogate all’articolo 3, riguardano: a) gli interventi di sostegno su
progetti o programmi di ricerca industriale, svolte in ambito nazionale, tra l’Unione europea o da
accordi internazionali ed autonomamente presentati, oppure su progetti predisposti in conformità
a bandi emanati dal MURST per obiettivi specifici o, infine, relativamente a contratti affidati da
soggetti industriali ad università, enti di ricerca, ENEA, ASI e fondazioni private; b) altri interventi
di sostegno su progetto o programma, concernenti le attività di ricerca industriale, sviluppo precompetitivo, diffusione di tecnologie e utilizzazione industriale dei risultati della ricerca; c) interventi di sostegno all’occupazione nella ricerca industriale, alla mobilità temporanea dei ricercatori
e alla diffusione delle tecnologie (assunzioni di titolari di diploma universitario, di diploma di laurea, di specializzazione e di dottorato di ricerca, distacchi temporanei, alta formazione di ricercatori
e tecnici nel settore industriale, assunzione di oneri relativi a borse di studio); d) interventi di sostegno ad infrastrutture, strutture e servizi per la ricerca industriale e per la diffusione delle tecnologie (affidamento a laboratori esterni pubblici e privati, studi e ricerche sui processi produttivi, attività applicative dei risultati della ricerca, formazione del personale tecnico, prove e test sperimentali, realizzazione, ampliamento, ristrutturazione, riorientamento, recupero di competitività,
trasformazione e acquisizione di centri di ricerca con le connesse attività di riqualificazione e formazione del personale).
Il secondo comma dell’articolo 3 si occupa del distacco temporaneo del personale di ricerca,
nonché di professori e ricercatori presso soggetti industriali e ne indica tempi e modi.
Gli “strumenti d’intervento” ricordati all’articolo 4 riguardano le varie e possibili forme di finanziamento (contributi a fondo perduto; credito agevolato; contributi in conto interessi; crediti
d’imposta; prestazione di garanzie; atti applicativi delle delibere CIPE, bonus fiscale) che, in gran
parte, ricalcano le originarie forme d’intervento previste a favore della ricerca applicata.
Di rilievo è il disposto dell’articolo 5, il quale provvede all’istituzione del “Fondo agevolazioni per
la ricerca” nello stato di previsione della spesa del MURST in luogo del Fondo speciale per la ricerca applicata; il Fondo è a carattere rotativo ed è articolato in due sezioni, delle quali una riguarda
il territorio nazionale e l’altra gli interventi nelle aree depresse.
La decorrenza di funzionamento del fondo è stata prevista a decorrere dall’anno 2000, anno in
cui gli stanziamenti della unità previsionale di base “Ricerca applicata” sono transitati sul capitolo
di bilancio intestato al medesimo nuovo Fondo.
L’articolo 6, concernente modi d’attuazione ha previsto, al comma 1, che il Ministro dell’URST,
sentito il Ministro dell’Industria, sulla base del PNR e della relazione di cui all’articolo 10 del d. lgs.
n. 123/’98, adotti, per ogni triennio, indirizzi in ordine agli obiettivi e alle priorità d’intervento, tenendo anche conto degli interventi finanziabili sul FIT.
Inoltre il Ministro stesso, con propri decreti di natura non regolamentare, avrebbe dovuto badare a disciplinare le caratteristiche specifiche delle attività e degli strumenti, le spese ammissibili, i
modi e i tempi d’attivazione, le misure delle agevolazioni con modalità di concessione ed erogazione, i tempi di definizione delle singole fasi e delle procedure nel rispetto della normativa comunitaria vigente e in conformità alle procedure automatiche, valutative e negoziali di cui al
d.lgs.n.123/’98 ed emanare apposite direttive per la ripartizione del FAR tra i vari interventi ed iscrive i progetti approvati e i soggetti utilizzatori degli interventi nell’Anagrafe Nazionale della Ricerca.
La disciplina di “Servizi e consulenza” è contenuta nell’articolo 7, ai sensi del quale si prevede
che, con onere a carico del FAR, il MURST può avvalersi di banche, società finanziarie, esperti di
comprovata competenza e di strumenti tecnici adeguati al fine dell’effettuazione di adempimenti
tecnici, amministrativi ed istruttori, di attività di monitoraggio, nonché per le attività di valutazione degli aspetti tecnico-scientifici dei progetti o programmi.
Al comma 2 dello stesso articolo è stata prevista l’istituzione di un “comitato unico”, composto
da un presidente e dieci esperti, con il compito di esprimere parere, ai fini dell’ammissione agli interventi di sostegno, sulla validità tecnico-scientifica, sulle ricadute economico-finanziarie, sugli
strumenti e sulle misure dell’agevolazione, con riguardo alle richieste dei soggetti ammissibili.
Per quanto concerne infine le attività di “monitoraggio e valutazione”, di cui all’articolo 8, è im-
14
portante evidenziare come le stesse fossero di spettanza del MURST, con onere a carico del FAR,
mentre la valutazione dell’efficacia degli interventi, in termini d’incremento qualitativo e quantitativo della ricerca industriale, nonché di ricaduta economico-finanziaria ed occupazionale, facesse
capo al CIVR, anche sulla base dei criteri di cui all’articolo 11, comma 3, del d.lgs. n. 123/98.
Al MURST sarebbe spettata poi, nell’ambito delle attività di monitoraggio, la predisposizione e
trasmissione annuale al Parlamento di un rapporto sull’efficacia degli interventi adeguatamente motivata e documentata con l’elenco dei soggetti beneficiari - dei progetti distribuiti per aree geografiche e per settore economico.
Il contenuto dell’articolo 9-norme transitorie e finali è particolarmente importante nella parte in
cui (comma 3) fissa la data del “31 dicembre 1999 quale termine entro cui il MURST avrebbe dovuto assumere la gestione diretta delle attività svolte in regime di convenzione dall’IMI, in altre
parole nell’ambito dei decreti di cui all’articolo 6, comma 2, è deliberato l’affidamento di tali attività a terzi mediante appalti di servizi.Alla scadenza del predetto termine, in caso d’assunzione della
gestione diretta, ovvero alla data di conclusione della procedura d’appalto, avrebbe dovuto essere
risolta di diritto la convenzione con l’IMI, di cui all’articolo 4 della legge n. 1089/68, fatto salvo
che per la gestione dei contratti stipulati entro la medesima data.”
Il decreto legislativo n. 297/99 si conclude con il Titolo II, articolo 10, che stabilisce le “Norme
di coordinamento con le competenze del Ministero dell’Industria, del Commercio e
dell’Artigianato”per la partecipazione al sostegno finanziario, per la costituzione di banche dati per
assicurare lo scambio d’informazioni, per il trasferimento reciproco di domande e progetti di finanziamento presentati ad un ministero ma di competenza dell’altro, d’armonizzazione delle procedure e di coordinamento delle attività dei comitati di valutazione.Il MICA rimane in ogni caso responsabile per la gestione del “Fondo per l’innovazione tecnologica (FIT)” e, in particolare, per il settore dello “sviluppo precompetitivo”, mentre al MURST è riservata l’area della ”ricerca industriale” in
senso stretto, cercando di evitare sovrapposizioni tra le due Amministrazioni.
La piena vigenza ed operatività del decreto legislativo n.297 del 27 luglio 1999 erano subordinati all’entrata in vigore del primo dei decreti ministeriali d’attuazione di cui all’articolo 6, comma
2, circostanza che si è verificata solamente il 30° giorno dalla pubblicazione in G.U. (avvenuta in
data 18 gennaio 2001) del decreto concernente ”Modalità procedurali per la concessione delle agevolazioni previste dal D.lgs. n. 297/99” e vale a dire il 17 febbraio 2001 (D.M. n. 593 dell’8 agosto 2000). A decorrere da questa data sono state abrogate le disposizioni di legge di cui all’articolo
9, comma 4, del medesimo decreto legislativo.
Nelle more della piena operatività della nuova disciplina, a decorrere dalla data d’assunzione,
da parte del MURST, della gestione diretta delle attività svolte in regime di convenzione con il San
Paolo IMI (31.12.1999/17.02.2001), l’Amministrazione ha ritenuto di rendere applicativa, tramite
la circolare n. 760 emessa in data 29.12.1999, la ”Disciplina transitoria delle attività di sostegno
nazionale alla ricerca industriale di cui al decreto ministeriale 8 agosto 1997, n. 954 (legge n.
46/82)”, estendendo alle domande presentate a decorrere dal 3 gennaio 2000 a valere sul suddetto decreto, la gestione contrattuale ed istruttoria attraverso i dieci raggruppamenti bancari già
convenzionati con il MURST per i progetti e centri di ricerca in aree depresse di cui alla legge
n. 488/92.4
Il decreto ministeriale n. 593 in data 8 agosto 2000, è volto a disciplinare e riunire tutte le modalità procedurali vigenti in tema di ricerca industriale, sia che esse derivassero da leggi della Repubblica, che da disposizioni d’origine comunitaria o da provvedimenti ministeriali d’attuazione
delle stesse.
Ne è risultato un atto amministrativo particolarmente complesso, il quale trova la sua legittimazione giuridica nell’articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 297/99, che ne sancisce la natura non regolamentare ed il collegamento con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 in tema
di procedure automatiche, valutative e negoziali. Esso ha definito “l’ambito operativo
dell’intervento del MURST” che, in relazione alle definizioni comunitarie, avrebbe dovuto riguardare le attività di ricerca industriale, eventualmente estese a non preponderanti attività di sviluppo
precompetitivo, purché necessarie alla validazione dei risultati della fase precedente.5 Tale preci4 Si rimanda al successivo specifico capitolo ogni considerazione in merito all’intera fattispecie, nonché alla trattazione delle modifiche apportate al testo del D.lg. n.297 dalla legge 16 gennaio 2003 n. 3, concernente “Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione” (v. Capo IV - Norme in materia d’istruzione,università e ricerca-articolo 18,comma
1,lettere c) e d)
5
Per la definizione delle due forme di ricerca v. nota 3, pag. 13
15
sazione chiarisce l’ambito d’intervento del MURST rispetto a quello del MICA che, attraverso il FIT,
si concentrerà sulla attività di sviluppo precompetitivo.
Tutti gli interventi del decreto 593 sono previsti a carico del capitolo del FAR, gestito dal
MURST, sia per le aree depresse che per le altre, il quale per le attività d’istruttoria economico finanziaria si rivolge ai sopra ricordati raggruppamenti bancari.
Sono stati definiti i soggetti ammissibili agli interventi in coerenza con le disposizioni del d.lgs.
n. 297/99 e della legge finanziaria 2001. Una delle novità di maggiore significato è rinvenibile nella possibilità, da parte di soggetti industriali e strutture pubbliche (università ed enti) di presentare progetti congiunti senza la costituzione di una struttura consortile.
Il provvedimento in esame ha ripreso la forma di regolamentazione già introdotta con i due distinti decreti (uno per le aree depresse del Paese - n. 629 del 23 ottobre ’97-l’altro a carattere generale- n. 954 dell’8 agosto ’97) che l’hanno preceduto introducendo un diretto collegamento con
la normativa comunitaria e modificando alcuni tratti fondamentali, ad esempio, ridisegnando la figura dell’ente gestore, questione che con il d.lgs. n. 297 diviene definitivamente chiusa, secondo il
disposto dell’articolo 9, commi 1,2 e 3.
I decreti sopra citati hanno riassunto le principali disposizioni in materia di ricerca applicata, così come regolamentata principalmente dalle leggi n. 1089/68, n.46/82, n. 22/87, n. 346/88, nonché da un non quantificabile numero di disposizioni ministeriali, circolari e deliberazioni degli organi collegiali preposti per legge (CIPE-CIPI).
Tutto questo è stato rivisto alla luce della sopravvenuta normativa, unificando ulteriormente nel
decreto n. 593 le materie di cui al decreto legge n. 299 del 16 maggio 1994, convertito nella legge
n. 451 del 19 luglio 1994, recante “Disposizioni urgenti in materia di occupazione e di fiscalizzazione degli oneri sociali” e al relativo decreto d’attuazione dei criteri di cui all’articolo 11 emanato
in data 20 febbraio 1996; alla legge 24 giugno 1997, n. 196 recante “Norme in materia di promozione dell'occupazione” e al relativo decreto d’attuazione dell’articolo 14 emanato in data 5 agosto 1999; al regolamento approvato con decreto del Ministero delle Finanze n. 275 in data 22 luglio 1998, recante disciplina delle modalità di concessione degli incentivi per la ricerca scientifica,
ai sensi dell’articolo 5 della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
La normativa europea di riferimento è quella relativa alla ”Disciplina Comunitaria per gli aiuti di
Stato…..alla ricerca e sviluppo, alle piccole e medie imprese, alla formazione, per i cui estremi si
rimanda al decreto in oggetto, nonché alla Comunicazione della Commissione Europea relativa agli
aiuti “de minimis”.
Ai sensi del decreto 593 dell’8 agosto 2000 costituiscono attività finanziabili con procedimento
valutativo ai sensi dell’articolo 5 del D.lgs. n. 123/1998 i:
• progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di ricerca in ambito
nazionale;
• progetti autonomamente presentati d’importo superiore a 7,5 Meuro;
• progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di ricerca nell’ambito
di programmi o di accordi intergovernativi di cooperazione;
• progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di formazione di ricercatori e tecnici di ricerca operanti nel settore industriale;
• progetti autonomamente presentati per la realizzazione delle attività di cui all’articolo 2,
da realizzarsi in centri nuovi o da ristrutturare, con connesse attività di formazione del
personale di ricerca;
• progetti autonomamente presentati per il riorientamento e il recupero di competitività di
strutture di ricerca industriale, con connesse attività di formazione del personale di ricerca;
• progetti autonomamente presentati per attività di ricerca proposte da costituende società.
Costituiscono invece attività finanziabili con procedimento negoziale ai sensi dell’articolo 6 del
D.lgs. n. 123/98:
• progetti di ricerca e formazione presentati in conformità a bandi emanati dal MURST per
realizzazione d’obiettivi specifici;
• specifiche attività di programmazione.
16
Infine, costituiscono attività agevolabili con procedimento automatico ai sensi dell’articolo 4 del
D.lgs. n.123/98:
• agevolazioni per assunzione di qualificato personale di ricerca, per specifiche commesse
esterne di ricerca e per contratti di ricerca,per borse di studio per corsi di dottorato di ricerca;
• concessioni di agevolazioni per il distacco temporaneo di personale pubblico di ricerca.
Da rilevare il cambiamento della terminologia da “finanziabili” ad “agevolabili”.
In estrema sintesi,le principali innovazioni introdotte con il decreto 593/2000 hanno riguardato:
• la trasformazione del Fondo speciale ricerca applicata in FAR-Fondo agevolazioni alla ricerca, con conseguenti variazioni nello stato di previsione del MURST;
• la distinzione delle procedure applicabili in: automatica, valutativa e negoziale;
• l’estensione della normativa comunitaria applicabile, che si ritrova già nella definizione
e, via via, fino alla regola “de minimis” e ai premi nell’ambito dei Programmi Quadro;
• l’estensione ed equiparazione dei soggetti ammissibili;
• l’estensione alla ricerca universitaria ed alle problematiche dei dottorati di ricerca, delle
borse di studio, dei distacchi temporanei e della mobilità, quindi anche a circostanze riguardanti le persone e il mercato del lavoro e dell’occupazione;
• le maggiori facilitazioni per le PMI;
• l’incremento della sfera d’influenza del MURST e della sua gestione diretta o tramite i
soggetti convenzionati;
• la presenza di nuovi organismi di consultazione e valutazione, a riguardo dei quali si segnala la nascita di svariate nuove commissioni, oltre i Comitati e Gruppi di esperti di
previsione legislativa (un riferimento all’attività del CIVR è contenuto nel comma 37
dell’articolo 5 del decreto - artt. 7 ed 8 del decreto legislativo n. 297/99).
Nell’arco di tempo dal 2000 ad oggi si segnala che la legge finanziaria 2001 (23 dicembre 2000,
n. 388), all’articolo 104, ha istituito il “Fondo investimenti per la ricerca di base-FIRB”, strumento
essenziale per il PNR e, da ultimo, la legge finanziaria 2003 (27 dicembre 2002, n. 289) con riferimento alla quale si riporta il contenuto dell’articolo 56 (Fondo per progetti di ricerca: "E’ istituito
un fondo finalizzato al finanziamento di progetti di ricerca, di rilevante valore scientifico, anche
con riguardo alla tutela della salute e all’innovazione tecnologica, con una dotazione finanziaria di
225 milioni d’euro per l’anno 2003 e di 100 milioni d’euro a decorrere dall’anno 2004”).
Alla ripartizione del fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero dell’Economia e delle
Finanze, tra le diverse finalità provvede il Presidente del Consiglio dei Ministri,con proprio decreto,
su proposta del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della ricerca, sentiti i Ministri
dell’Economia e delle finanze, della Salute e per l’Innovazione tecnologica. Con lo stesso decreto
sono stabiliti procedure, modalità e strumenti per l’utilizzo delle risorse, assicurando in via prioritaria il finanziamento dei progetti presentati da soggetti che abbiano ottenuto, negli anni precedenti, un eccellente risultato nell’utilizzo e nella capacità di spesa delle risorse comunitarie assegnate e delle risorse finanziarie provenienti dai programmi quadro di ricerca della UE o dai fondi
strutturali” e dell’articolo 72 (Fondi rotativi per le imprese: ”Fatte salve le risorse destinate
all’attuazione degli interventi e dei programmi cofinanziati dalla UE, le somme iscritte nei capitoli
di bilancio dello Stato aventi natura di trasferimenti alle imprese per contributi alla produzione e
agli investimenti affluiscono ad appositi fondi rotativi in ciascuno stato di previsione della spesa. I
contributi a carico dei fondi di cui al comma 1, concessi a decorrere dal 1°gennaio 2003, sono attribuiti secondo criteri e modalità stabiliti dal Ministro dell’Economia e delle finanze, d’intesa con il
Ministro competente………”).
Alle due ultime sopra citate disposizioni è stata data attuazione, per quanto riguarda l’articolo
56, con DPCM in data 7 aprile 2003 (assegnati 175 milioni di euro al MIUR per interventi FAR e
FIRB e 50 milioni di euro al Ministero della Salute), e, per quanto riguarda l’articolo 72, con decreto MEF in data 10 ottobre 2003 (criteri e modalità di concessione delle agevolazioni previste dagli
interventi a valere sul FAR a decorrere dal 1° gennaio 2003).
Non si può tuttavia omettere di ricordare la profonda modifica apportata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 che ha spostato il baricentro della ricerca, stabilito con la legge n. 59 del 1997,
costituito dalla competenza esclusiva dello Stato in materia di ricerca scientifica.
Quest’ultima è stata, infatti, trasferita a competenza concorrente fra Stato e Regioni.
Sebbene un segno premonitore del cambiamento fosse contenuto nell’affidamento della promozione della ricerca applicata alla competenza concorrente di Stato, Regioni, Province, Comuni e al-
17
tri Enti locali, ancora da studiare restano gli effetti di un’autentica mutazione, che peraltro interviene in un momento storico in cui gli enti territoriali sono ancora fortemente disallineati in tema
di sviluppo e ricerca, fenomeno al quale il legislatore degli anni novanta non aveva ancora dedicato la sua attenzione.
§ 2 Conclusioni sulla triplice transizione della normativa sulla ricerca: della riforma
amministrativa, finanziaria e istituzionale
Non si può affermare che il legislatore, nel periodo di riferimento, abbia trascurato d’intervenire
nel settore della Ricerca e che non abbia percepito l’importanza di una revisione normativa nel
campo.
Si può, anzi, affermare che gli interventi normativi si siano succeduti con eccessiva frequenza e
in tempi eccessivamente ravvicinati rispetto alla capacità di reazione dell’amministrazione e della
stessa possibilità di trarre dei bilanci sull’efficacia degli interventi normativi.
Gli effetti sulle ricerche dell’assetto attuale non sono ancora misurabili, data la durata delle
stesse rispetto alle modifiche apportate.
Lo stesso assetto è frutto dell’emergenza di tre diverse riforme: quella dell’amministrazione,
avviata con la legge n. 59 del 1997 e con le norme sulla semplificazione amministrativa e attuate
con i pertinenti decreti legislativi delegati già ripetutamente citati; quella finanziaria, iniziata con
la riforma del bilancio introdotta con la legge n. 94 del 1997 e proseguita con le leggi n. 279 dello
stesso anno e n. 208 del 1999, che attualmente trova una componente di rallentamento nelle
progressive restrizioni imposte dal contenimento del deficit nell’ambito delle convergenze imposte
alle finanze europee dal trattato di Amsterdam, alle quali si è cercato di far fronte anche proponendo l’esclusione delle spese di ricerca dal computo delle componenti deficit attraverso la golden
rule.6
La più prolungata delle emergenze è stata rappresentata dal cambiamento pressoché continuo
dell’assetto dell’amministrazione ministeriale con la legge n. 300 del 1999 e le innovazioni regolamentari susseguenti praticamente dallo stesso 1999 fino al corrente anno, e dal mutamento degli equilibri nelle competenze in materia di ricerca scientifica e tecnologica, originariamente riservata allo stato ed ora trasferita alla competenza concorrente fra Stato e Regioni.
Ma anche l’equilibrio all’interno del sistema ricerca ha in realtà subito una evoluzione, attraverso l’aumento dei fondi alla ricerca di base e la diversificazione, tuttora in corso, degli strumenti
d’intervento, fino al mutamento degli stessi rapporti interministeriali ancora da verificare.
CAPITOLO TERZO
I parametri di secondo grado: gli atti d’indirizzo politico e amministrativo
§ 1 I documenti di programmazione economica e finanziaria in materia di ricerca scientifica e tecnologica
Per avere elementi di riferimento ai fini del controllo sui risultati, occorre in primo luogo tener
conto di quanto previsto dai documenti di programmazione economica e finanziaria (DPEF) relativi
al periodo di riferimento in tema di ricerca scientifica e tecnologica.7
6
L’idea secondo la quale gli investimenti pubblici dovrebbero essere scorporati dal computo del deficit calcolato ai fini del
rispetto del Patto di Stabilità e Crescita.
7
Ai sensi della legge n. 468 del 1978, entro il 30 giugno d’ogni anno, il Governo presenta al Parlamento, ai fini delle conseguenti deliberazioni, il documento di programmazione economico-finanziaria che definisce la manovra di finanza pubblica
per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. In esso, premessa la valutazione, puntuale e motivata, degli andamenti
reali e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi fissati nei precedenti documenti di programmazione economicofinanziaria e della evoluzione economico-finanziaria internazionale, in particolare nella Comunità europea, sono indicati tra
l’altro gli obiettivi macroeconomici, ed in particolare quelli relativi allo sviluppo del reddito e dell'occupazione; l'articolazione degli interventi, anche di settore, collegati alla manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio plurien-
18
§ 2 Il DPEF 1999 – 2001
Il DPEF del 1999 è stato deliberato dal Consiglio dei Ministri il 17 aprile 1998, nell’imminenza
della riunione dei Capi di Stato e di Governo la quale, il successivo 2 maggio, avrebbe deciso la
nascita dell’Unione Economica e Monetaria. L’Europa costituisce, quindi, il costante punto di riferimento del documento.
Particolare rilevanza sotto tale profilo è stata data all’obiettivo dell’ interazione fra ricerca e
un’economia più concorrenziale, orientata verso una crescita più sostenuta.
Ciò spiega il nesso fra ricerca applicata e incremento dei fondi della legge n. 237 del 1993,- di
conversione in legge, con modificazioni del decreto legge 20 maggio 1993 n°149, recante interventi urgenti in favore dell’economia- attraverso l’allargamento della sua operatività alla concessione di anticipazioni a favore di banche, intermediari finanziari e società finanziarie per
l’innovazione e lo sviluppo, al fine di aumentare i progetti di ricerca da parte di piccole e medie
imprese, costituenti tradizionalmente investimenti con maggiore profilo di rischio.
Si sarebbe dovuta attuare la semplificazione delle procedure amministrative relative alla razionalizzazione del sistema degli incentivi alla ricerca scientifica, anche a livello centrale, e provvedere all’allargamento del numero delle persone dotate di formazione qualificata e flessibile per la ricerca, assolvendo agli accordi sottoscritti con le confederazioni sindacali il 10 dicembre 1997.
Quali ostacoli alla crescita della ricerca sono stati rilevati la marginalità della cultura scientifica
e tecnologica e la diminuzione degli investimenti.
Secondo il documento la riforma introdotta nel 1998 con la delega della Bassanini mirava a:
1.
l’incremento e la razionalizzazione delle risorse assegnate alla ricerca, al fine di convergere verso la media europea del 2% nel rapporto di spesa in RST e PIL;
2.
l’individuazione di uno strumento finanziario specifico per gli interventi di ricerca
d’interesse strategico nazionale;
3.
l’incentivazione della ricerca nelle imprese piccole e medie, facilitando il loro accesso ai
fondi per la ricerca e favorendo l’inserimento dei ricercatori;
4.
la riforma del fondo speciale per la ricerca applicata;
5.
la riqualificazione del personale già impiegato in attività di ricerca attraverso strumenti
di mobilità e incentivazione.
Il documento si è soffermato con particolare insistenza, nel trattare delle linee d’azione per le
politiche dell’innovazione, sull’esigenza di creare le condizioni di un più facile accesso ai fondi per
la ricerca da parte delle PMI, e di promuovere il coordinamento degli sforzi di ricerca da parte di
queste, impegnando il Governo a riformare il funzionamento del Fondo speciale per la Ricerca applicata nella direzione di una semplificazione e di un’integrazione con le altre azioni di politica industriale.
Ha affermato l’impegno per l’inserimento di ricercatori, nel periodo, all’interno del tessuto produttivo, in modo da utilizzare l’esperienza di <<giovani qualificati>>.
Ha previsto che le tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni, conducessero alla creazione di poli produttivi, parchi e incubatori per favorire l’ingresso nel mercato d’imprese ed enti di
ricerca e lo sviluppo del commercio elettronico a condizione di un quadro normativo <<stabile e
condiviso>>.
§ 3 Il DPEF 2000 – 2003
Il successivo documento è stato presentato dal governo in carico il 30 giugno del 1999. In esso
è stato previsto un incremento delle spese in conto capitale di circa 30.000 miliardi di lire, destinati agli interventi nelle aree depresse, all’aumento della quota di cofinanziamento nazionale dei
programmi UE ed ai programmi di spesa in conto capitale autorizzati dalle leggi finanziarie.
Tuttavia le maggiori spese destinate all’offerta dei servizi pubblici che, insieme ai rinnovi contrattuali per la tornata 2000-2001, sono stati previsti in L.13.500 miliardi, avrebbero dovuto tro-
nale, necessari per il conseguimento degli obiettivi, con la valutazione di massima dell'effetto economico-finanziario attribuito a ciascun tipo d’intervento in rapporto all'andamento tendenziale
19
vare più precisa individuazione nella legge finanziaria.
I provvedimenti collegati avrebbero riguardato l’istruzione, la formazione, la ricerca e il trasferimento tecnologico.
Rinviata al futuro l’individuazione delle risorse, è stato riaffermato come il rafforzamento integrato di ricerca, formazione, istruzione e trasferimento tecnologico costituisse obiettivo strategico
del Patto sociale per lo sviluppo e per l’occupazione.
In particolare, per quanto concerne la ricerca, tale attività avrebbe rappresentato elemento
fondamentale per consolidare una presenza qualificata delle imprese italiane nei settori produttivi
dove risultava più accentuata la competitività sui costi dovuti alla concorrenza internazionale. Si è
però constatato che gli stanziamenti destinati a tale finalità risultavano ancora lontani dal livello
ottimale <<per una completa affermazione della centralità del ruolo dell’innovazione e della ricerca per lo sviluppo dell’apparato produttivo.>>.
Al di là di affermazioni in via di principio e di constatazioni già svolte precedentemente, secondo il DPEF, lo sviluppo dei centri d’eccellenza della ricerca e le azioni per la ricerca industriale e
nelle aree depresse sarebbe risultato in costante aumento.
Il piano per la promozione dello sviluppo della Società dell’informazione, approvato con
d.p.c.m. del 5 febbraio 1999, sarebbe stato espresso attraverso tre strutture: il Forum per la Società dell’informazione, il Gruppo di studio e di lavoro dei Ministeri e delle amministrazioni pubbliche ed il Comitato dei Ministri.
Il Forum, in particolare, sarebbe stata una sede di lavoro e una struttura operativa aperta alle
Università e alle istituzioni della ricerca.8
Il DPEF ha ammesso che l’elaborazione di un piano unitario d’interventi era avvenuta in ritardo,9 ha previsto la promozione della ricerca nella società dell’informazione mediante un Fondo da
destinare alla ricerca nel settore, nonché supporti a progetti tra università e imprese.
Il documento, ancora, è stato particolarmente critico sulla scarsa crescita dei servizi alle imprese e dell’outsourcing, segnalando che nell’ambito di tali servizi, quelli dedicati alla ricerca e allo
sviluppo nell’Europa a quindici Stati erano, all’epoca, superiori solo al quindicesimo Stato, costituito dalla Grecia.
Progetti di ricerca avrebbero dovuto essere avviati, nel periodo, nei settori agro-alimentare, di
gestione e razionalizzazione delle risorse idriche, nella logistica integrata, nel commercio elettronico, nella microelettronica e nella sensoristica.
§ 4 Il DPEF 2001 – 2004
Questo documento, ad ingresso dell’Italia nell’area euro avvenuto, appare più critico nei riguardi del sistema produttivo e dei suoi rapporti con la ricerca rispetto ai precedenti citati. Secondo lo
stesso, infatti, il sistema produttivo privato non avrebbe potuto più attendersi il periodico e benefico contributo della svalutazione, né illudersi di riconquistare competitività di prezzo solo contenendo il costo del lavoro e reclamando riduzioni fiscali, dovendo investire <<soprattutto>> in ricerca e formazione.
Il sistema pubblico, dal canto suo, oltre agli strumenti d’agevolazione creditizia o
d’incentivazione fiscale, avrebbe dovuto accompagnare la crescita mettendo a disposizione delle
imprese sportelli d’informazione sugli indirizzi d’innovazione tecnologica e produttiva provenienti
da iniziative congiunte, pubbliche e private, di ricerca applicata.
Per la creazione della <<nuova economia>> spettava al Governo prendere iniziative intese a
<<forzare>> la diffusione delle nuove tecnologie, strategia già avviata con la legge finanziaria del
2000 ed i provvedimenti ad essa collegati.
Ha assunto particolare rilevanza, nel documento, ancora una volta in armonia con quanto deciso dal Consiglio europeo il 19 e 20 giugno 2000 circa gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri della Comunità, tra i quali rientrava la transizione ad un’economia
fondata sulla conoscenza, e con le linee guida per l’Unione Europea che prevedevano la promozione dello sviluppo delle attività economiche fondate sulla conoscenza, l’invito a modificare la com8
Di tale organismo, che pure sembra avere svolto una iniziale attività di istruttoria, si perdono notizie nei successivi esercizi
9
L’iniziativa non è decollata prima della legge n°303 del 1999, di riordino della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed e è
stata resa operativa nell’anno successivo
20
posizione della spesa pubblica a favore degli investimenti nella ricerca e sviluppo, nell’innovazione
e nelle tecnologie dell’informazione.
E’ stato quindi previsto l’avvio di progetti mirati per l’applicazione di nuove tecnologie al settore
dei trasporti e, nell’ambito del Piano d’Azione della Società dell’informazione, tre aree d’intervento
riguardanti il capitale umano (formazione, istruzione e ricerca), l’e-government (innovazione nei
servizi della Pubblica amministrazione); l’e-commerce (definizione di regole e procedure per lo sviluppo del commercio elettronico).
Le previsioni per le azioni concernenti il capitale umano, i cui obiettivi avrebbero dovuto riguardare:
• la formazione dei lavoratori, con tre milioni di ore di formazione di base a vantaggio di
150.000 occupati;
• la formazione primaria su nuove tecnologie, a vantaggio di 200.000 giovani disoccupati
nel Mezzogiorno, con l’attivazione di 4 milioni di ore di formazione;
• l’attivazione di 12 portali e 12 incubatori (intendendosi come tali strumenti di sviluppo
progettistico per accelerare la crescita ed il successo di iniziative imprenditoriali, mediante un insieme strutturato di risorse e servizi con l’obiettivo di generare centri in grado di uscire dal programma di supporto una volta raggiunta autonomia e solidità finanziaria) di aziende multimediali;
• l’apertura, già nel 2001, di quattro centri multimediali in grado di coinvolgere 80.000
utenti e di fornire 10.000 ore di formazione.
Nelle scelte di politica della ricerca avrebbe dovuto essere data rilevanza al settore delle fonti
rinnovabili dell’energia.
Per quanto riguarda i rapporti fra ricerca e università, gli indirizzi per gli interventi approvati dal
CIPE nel 2001 avrebbero realizzato le condizioni per la rapida approvazione del Programma Nazionale della Ricerca, <<nei limiti delle compatibilità finanziarie che lo “consentissero”>>.
§ 5 Il DPEF 2002 – 2006
Il DPEF 2002 - 2006 riferisce preliminarmente che in Italia, nel 1999, erano stati spesi in ricerca e sviluppo L. 22.202 mld, una cifra di poco superiore all’1% del PIL, di molto inferiore alla media europea (1,97%).
Sia la spesa privata che quella pubblica erano risultati inferiori alla media europea: la spesa
statale pari all’1,36% rispetto all’1,99% della stessa media, è risultata addirittura decrescente
negli ultimi anni.
Il basso livello e la scarsa dinamica degli investimenti non erano giustificati dalla posizione economica dell’Italia, essendo il PIL di quest’ultima superiore alla media UE.
Secondo il Governo, le ragioni del ritardo andavano ricercate nelle scarse interazioni fra ricerca
scientifica e applicazioni industriali: a fronte del 10% delle imprese innovatrici che collaboravano
in Italia, stava il 25% della media UE.
Quale contromisura è stato ritenuto particolarmente efficace l’accollarsi, da parte dello Stato, di
una parte del rischio degli investimenti in ricerca e sviluppo con aiuti diretti e crediti fiscali. In particolare, le risorse pubbliche avrebbero dovuto essere convogliate in misura rilevante verso le imprese piccole e medie, maggiormente penalizzate nel campo.
Il Programma Nazionale per la Ricerca, da adottare dal MIUR nel 2000, avrebbe individuato alcune anomalie strutturali nel campo della scienza e della tecnologia, costituite dal sottodimensionamento del mercato del lavoro per i ricercatori, nell’insufficiente presenza di incubatori e nella
debolezza dei legami fra scienza e mercato.
Ricordato che, con il d.lgs. n. 297 del 1999, si era già provveduto al riordino e alla riorganizzazione di tutto il sistema di agevolazioni alla ricerca industriale, introducendo, tra l’altro, un processo di spin off dal mondo della ricerca pubblica, riordinando e semplificando le agevolazioni previste, nonché misure di sostegno alle attività di formazione, delle assunzioni e della mobilità dei ricercatori il documento ha constatato, tuttavia, che le misure contenute nel citato decreto, pur
previste normativamente sin dal 1999, erano divenute operative solo dal febbraio del 2001, per
cui non era ancora possibile verificarne l’efficacia.
Il documento ha concluso ritenendo quindi necessario, innanzi tutto, velocizzare le procedure
del PNR e poi adottare, come linee d’intervento prioritarie, misure che favorissero la mobilità dei
ricercatori, il rafforzamento della partecipazione del personale di ricerca ad attività imprenditoriali,
21
la cooperazione fra istituzioni pubbliche e private in settori strategici e con ricadute industriali,
l’incentivazione con uno schema coerente e un piano di sviluppo a lungo periodo, l’intera catena
della ricerca.
In sostanza, nei quattro documenti sintetizzati, si ravvisano quattro elementi di criticità della ricerca italiana, costituiti:
1.
dalla scarsa propensione dell’imprenditoria italiana alla collaborazione con le istituzioni
di ricerca;
2.
dalla necessità di focalizzare gli interventi nei confronti delle piccole e medie imprese,
essendo venute meno le grandi imprese che al loro interno svolgevano ricerca in modo verticale;
3.
dalla necessità di un interscambio fra personale di ricerca e attività imprenditoriali;
4.
dal gap fra gestione e il profluvio di normative riformatrici, cui i provvedimenti, da emanare a cascata per l’attuazione e l’esecuzione, sono seguiti dopo lo scorrere di anni, come nel caso
del Programma nazionale per la ricerca previsto dai d.lgs. n. 204 del 1998 e n. 297 del 1999.
Di positivo c’è stata, come più volte sottolineato e incoraggiato nei documenti, la spinta per le
nuove tecnologie e l’ICT che ha prodotto l’avvio per la formazione di capitale umano addetto
all’ICT stesso e il decollo dell’e-government e dell’e-commerce attraverso internet, ma benefici ridotti e riflessi rispetto alla ricerca estera.
§ 6 Le relazioni previsionali e programmatiche e gli allegati concernenti lo stato di attuazione delle leggi di spesa a carattere pluriennale dal 1999 al 2002;
Le relazioni, rispetto a quanto previsto dall’art. 15 della legge 5 agosto 1978 n. 468 4 e 5
comma.10 per quanto riguarda la Ricerca scientifica e tecnologica, contengono relativamente agli
anni 1999 e 2000 scarsissimi riferimenti agli impegni in materia di ricerca scientifica, ed esclusivamente con riguardo alla ricerca nelle aree depresse del paese.
La relazione relativa al 2001 contiene solo un fugace richiamo ai proventi provenienti dalle aste
per il rilascio delle licenze di utilizzo della banda larga delle frequenze per la telefonia mobile,
quantificate, piuttosto approssimativamente, in 2000 mld. di lire.11
E’ stato esaminato l’allegato alle relazioni previsionali del medesimo periodo, concernente lo
stato di attuazione delle leggi pluriennali di spesa, e in particolare la descrizione degli andamenti
dei capitoli concernenti la ricerca scientifica.
Va premesso che gli allegati si riferiscono a fenomeni risalenti ad almeno due anni prima.
Relativamente all’esercizio 1999 il metodo espositivo seguito dalla relazione è consistito
nell’incrocio fra leggi di finanziamento di singoli programmi di ricerca, capitoli e andamenti delle
fasi di spesa.
In molti casi l’andamento di queste ultime si è presentato soddisfacente sotto il profilo della fasi
in cui esse si distinguono. In altri, risultano abbondanti residui di stanziamento, o addirittura perenti. In altri casi ancora, traspare una situazione di mancato coordinamento fra Dicasteri, anche
nell’aggiornamento dei dati a illustrazione degli andamenti.
Nel 2000, inizia un metodo di redazione più schematico e sistematico mediante schede suddistinte per rubrica, U.P.B. e capitoli.
10
<< La relazione previsionale e programmatica espone il quadro economico generale ed indica gli indirizzi della politica
economica nazionale ed i conseguenti obiettivi programmatici, rendendo esplicite e dimostrando le coerenze e le compatibilità tra il quadro economico esposto, l’entità e la ripartizione delle risorse, i predetti obiettivi e gli impegni finanziari previsti nei bilanci pluriennali dello Stato e dell'intero settore pubblico allargato. L’indicazione del fabbisogno del settore statale è esposta con riferimento alle stime di cassa del bilancio e alle valutazioni dei flussi di tesoreria.
La relazione previsionale e programmatica è accompagnata dalle relazioni programmatiche di settore, nonché da relazioni
sulle leggi pluriennali di spesa, delle quali sarà particolarmente illustrato lo stato d’attuazione. Per ciascuna legge pluriennale di spesa in scadenza, il Ministro competente deve valutare se permangono le ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione. Analoga dimostrazione deve essere fornita per tutte le leggi di spesa pluriennale quando siano trascorsi
5 anni dalla loro entrata in vigore. A dette relazioni il Ministro del bilancio e della programmazione economica allega un
quadro riassuntivo di tutte le leggi di spesa a carattere pluriennale, con indicazione per ciascuna legge degli eventuali rinnovi e della relativa scadenza; delle somme complessivamente autorizzate, indicando quelle effettivamente erogate e i relativi residui di ciascun anno; delle somme che restano ancora da erogare.>>
11 <<nel quadro degli impegni assunti a favore dello sviluppo, una frazione degli introiti derivanti dalla concessione delle
licenze UMTS, pari a 2.000 miliardi nell’anno 2001, è inoltre destinata alla copertura di un programma straordinario
d’interventi nel settore della formazione e della ricerca nel campo dell’innovazione tecnologica>>
22
Permangono, in taluni casi, gli andamenti a rilento precedentemente riscontrati. Le somme perenti al 1997, come per le attività di ricerca e sperimentazione per la salvaguardia del mare Adriatico, che risultavano ancora tali.
Sui capitoli concernenti i contributi agli enti INFN e CNR è stata operata la decurtazione di cui
all’art. 51 comma 9 della legge 27 dicembre 1997 n°449, destinata ad alimentare la somma del
5% per ricerche strategiche a carico del capitolo 7520 (attivazione degli accordi di programma nel
settore della ricerca scientifica) sul quale sono state stanziate complessivamente a tutto il 1997 L.
319,035 mld e nel 1998 assegnate L.39,471 mld, dei quali L. 19.471 mld per trasferimenti dagli
enti. Le relazioni riguardano, come accennato, l’esercizio di due anni prima, nel caso il 1998.
E’ ancora evidente l’andamento a rilento dei progetti, che si è tentato di rendere più mirati con
l’istituzione del F.S.R.S.I.S.
La relazione sullo stato di attuazione delle leggi a carattere pluriennale, allegata alla relazione
previsionale e programmatica 2001 e riferita al 1999 appare, dopo le osservazioni mosse dalla
Corte dei conti sia nel corso dell’istruttoria precedente, sia in sede di relazioni svolte ai sensi
dell’art.41 del T.U. n°1214 del 1934, più completa, attenta e analitica delle precedenti sui fenomeni d’inerzia della spesa, specie per i più importanti capitoli, quali il 7551 (somme da versare ad
aumento del fondo di rotazione per la ricerca applicata, costituito presso l’Istituto Mobiliare Italiano) e il 7507 (contributo in conto interessi sui mutui stipulati dall’IMI per progetti di ricerca applicata) oggetto di analisi da parte della Corte dei conti nei precitati documenti.
Spiega la relazione che nel capitolo 7551 i residui risultanti a fine 1999 avevano raggiunto la
ragguardevole somma di L.384,188 mld, relativi agli esercizi precedenti e L. 166,025 mld alla
competenza, stante il carattere rotativo del fondo in questione.
La situazione dei residui era dovuta al fatto che l’IMI aveva limitato l’utilizzo alle somme derivanti dai rientri di gestione, e soltanto in occasione di notevoli esborsi sarebbe stata chiesta al Ministero la somma a disposizione assegnata sull’apposito capitolo, il quale aveva sempre impegnato
tutte le somme disponibili sul fondo, comprese le assegnazioni della competenza.
Per accelerare i meccanismi di spesa era stata prevista la gestione diretta del fondo dal gennaio
del 2000 e l’estensione della gestione tecnico economica ad una molteplicità di istituti bancari.Secondo le nuove prospettive apertesi all’inizio del 2000, gli istituti bancari avrebbero avuto a
disposizione i fondi dall’inizio della gestione e il Ministero avrebbe avuto cura di utilizzare le assegnazioni di bilancio.
Ancora, la relazione ha accusato notevoli ritardi con riguardo ai contributi in conto interessi
concessi dall’IMI per progetti di ricerca applicata di costo superiore ai dieci miliardi di lire a carico
del cap.7507 del 1999: notevole l’accumulo di residui derivanti dalla particolare misura dei progetti, dalla complessità delle procedure, dalla macchinosità delle fideiussioni, dal protrarsi delle attività di ricerca e dallo slittamento delle verifiche finali, dalle quali decorrerebbero gli ammortamenti
dei mutui.
Il fenomeno per cui sono andate in economia somme destinate agli accordi di programma tra
Ministero ed Enti di ricerca nella misura di L.45.170.500.000 ed i pagamenti sono stati pari a
L.30.954.434.800 a fronte di una programmazione di L.99.479.446.800, è spiegato con il particolare meccanismo previsto per tale forma di ricerche: gli enti beneficiari non avevano presentato i
rendiconti degli stati di avanzamento dei progetti finanziati nel 1994 e nel 1995.
Lusinghiera la situazione contabile della ricerca nel settore del Laboratorio della luce di sincrotrone cap. 7528: nel 1999 sono stati completamente pagati i 32 miliardi della competenza, come
anche quella dei pagamenti nell’INFM.
Il fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca, ammontante nel 1999 a L.
2.425.000.000 miliardi, era stato decurtato della somma prevista per l’art 51 comma 9 della legge
n°449 del 1997 per L. 44.726.000.000 e sottoposto alle condizioni dei limiti di giacenza di tesoreria annualmente fissato dal Ministero del Tesoro, così come per l’INFN.
In sintesi, le relazioni allegate alla relazione previsionale e programmatica in materia di leggi
pluriennali appaiono redatte con cura crescente, anche se i fenomeni sostanziali di rallentamenti e
ritardi che da esse si ricavano, sono lungi dall’essere risolti.
Evidente la sfasatura fra anno della relazione ed esercizio di riferimento, difforme dallo stesso
disegno normativo.
Sconcerta che l’amministrazione del MEF, dopo una fitta corrispondenza istruttoria, intercorsa
con la Corte, non abbia trasmesso l’allegato alla relazione previsionale e programmatica per il
2003 riguardante il MIUR, che dovrebbe contenere, come ormai è prassi dalle relazioni precedenti,
23
i riferimenti di andamento risalenti al 2000.Tra gli allegati alle leggi pluriennali di spesa per
quell’anno, invero, il Ministero dell’Università e della Ricerca non compare né negli indici né nei
quadri riassuntivi contabili, che spingono al limite massimo la schematizzazione adottata nelle relazioni allegate precedenti.
§ 6.1 Le note preliminari alle tabelle degli stati di previsione del Ministero
dell’Università e della Ricerca scientifica e tecnologica negli anni finanziari 1999-2001
Questi documenti, nella previsione normativa, avrebbero dovuto essere destinati ad assolvere
la funzione di cui all’art. 2 comma 4 quater della legge n. 468 del 1978, come modificato dalla
legge n. 94 del 1997; in realtà si appalesano come estremamente ripetitivi, ad eccezione
dell’elenco della normativa introdotta in ciascun esercizio, e ben lontani dall’assolvere al modello
prefigurato dalla legge.12
Da alcuni - rari - squarci di esse, emerge la situazione, tutt’altro che prospera, della ricerca finanziata dallo Stato.
Nel 1999 è stato preavvertito che le spese esposte nel bilancio di previsione costituivano il livello minimo attuativo, in stretta aderenza alle previsioni legislative per omogeneizzare le previsioni
a quelle degli altri paesi europei e che non potevano essere trascurati, nell’ambito di questo necessario processo di convergenza, i fattori di ritardo e debolezza esistenti nelle zone depresse.
Al di là di osservazioni di principio sull’esigenza, peraltro non smentita né smentibile da alcuno,
dell’affermazione della <<società cognitiva>>, è risultata la realtà della diminuzione della previsione delle spese per lo sviluppo ed il potenziamento della ricerca sia nel 1999 che nel 2000, la
diminuzione della dotazione complessiva degli enti di ricerca nella creazione dell’unico fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca, la tendenza all’aumento nella formazione dei residui,
addebitata alla riduzione delle autorizzazioni di cassa ma certamente non disgiungibile dai sempre
rallentati meccanismi procedurali della ricerca, quali descritti negli allegati sopra sintetizzati.
Nella nota preliminare del 2000 come in quella del 2001, causa la restrizione della cassa per la
limitazione del fabbisogno, oltre a prevedere un aumento in sede di assestamento, si è ipotizzato
il ricorso all’utilizzazione del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa di cui
all’art. 9 bis della legge n. 468 del 1978, il che lascia trasparire l’implicita ammissione di una prassi, contraria alla stessa limitazione parlamentare della cassa.
Causa il profondo cambiamento introdotto nel 2001 alla distribuzione delle funzioni obiettivo
per Centri di responsabilità, è impossibile compiere valutazioni estese al triennio nelle analisi per
categorie. Si registra, in ogni modo, positivamente, un forte aumento dei contributi agli investimenti ed in particolare degli investimenti alle imprese e un discreto aumento del coefficiente di
realizzazione della massa spendibile.
Degni di rilievo, anche se oggetto di ripetute osservazioni negli allegati e nelle relazioni programmatiche, i fenomeni di rigonfiamento dei residui cui il Ministero del Tesoro ha cercato di far
fronte applicando ricorrentemente la circolare n. 4 del 14 gennaio 1999, volta a ridurre il fenomeno dei residui di stanziamento.
Un’inversione di tendenza è sembrata dunque avvertirsi nelle previsioni del 2001, anche se nel-
12
4-quater. Ciascuno stato di previsione è illustrato da una nota preliminare ed integrato da un allegato tecnico. Nelle note
preliminari della spesa sono indicati i criteri adottati per la formulazione delle previsioni, con particolare riguardo alla spesa
corrente di carattere discrezionale che presenta tassi di variazione significativamente diversi da quello indicato per le spese
correnti nel Documento di programmazione economico-finanziaria deliberato dal Parlamento. I criteri per determinare la
significatività degli scostamenti sono indicati nel Documento medesimo. Nelle note preliminari della spesa sono altresì indicati gli obiettivi che le amministrazioni intendono conseguire in termini di livello dei servizi e d’interventi, con l'indicazione
delle eventuali assunzioni di personale programmate nel corso dell'esercizio e degli indicatori d’efficacia ed efficienza che si
intendono utilizzare per valutare i risultati. Nell'allegato tecnico sono indicati, disaggregati per capitolo, i contenuti di ciascuna unità previsionale e il carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della spesa, con il rinvio alle relative disposizioni legislative, nonché i tempi d’esecuzione dei programmi e dei progetti finanziati nell'ambito dello stato di previsione. Nella nota preliminare dello stato di previsione dell'entrata sono specificatamente illustrati i criteri per la previsione
delle entrate relative alle principali imposte e tasse e, per ciascun titolo, la quota non avente carattere ricorrente, nonché,
per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, gli effetti connessi alle disposizioni normative introdotte nell'esercizio recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle
categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti. La nota preliminare di ciascuno stato di previsione espone, inoltre, in
apposito allegato, le previsioni sull'andamento delle entrate e delle spese per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio
pluriennale
24
la previsione triennale per categorie è stata prevista una contrazione degli investimenti alle imprese in cui si sostanzia parte rilevante dei contributi alla ricerca.
§ 6.2 Le direttive generali per l’azione amministrativa
La direttiva generale dell’azione amministrativa del 1999 è stata emanata il 3 maggio, quindi
ad esercizio inoltrato, con l’obiettivo di definire gli indirizzi e i programmi da attuare da parte del
Dipartimento per lo sviluppo ed il potenziamento delle attività di ricerca.
Questi sarebbero consistiti, per quanto attiene l’oggetto dell’indagine, nell’attuazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 204 del 1998 con riguardo all’individuazione; al coordinamento; alla programmazione; alla valutazione della politica nazionale della ricerca; alla predisposizione, all’adozione e all’aggiornamento del programma nazionale della ricerca da sottoporre al CIPE;
all’interazione e alla collaborazione con la Commissione per la ricerca e con il CEPR, alla messa a
punto dei meccanismi di sostegno finanziario alla ricerca industriale per conseguire il massimo
dell’efficacia degli interventi, all’attuazione delle disposizioni contenute nel collegato alla legge finanziaria 1999 ( art.45 commi 15 e 16 legge n. 448/98)13 al monitoraggio, nelle varie fasi procedimentali, delle iniziative poste in essere con riferimento all’attività del valutatore indipendente.
Riesce difficile, al di là della solennità delle espressioni, cogliere nella direttiva qualcosa di più e
di diverso dalla ricognizione delle attività caratteristiche della gestione corrente. Fanno eccezione
le previsioni circa l’adozione del PNR, ai rapporti con il CEPR e alla possibilità, di ambigua valutabilità, di spostare i fondi dalla destinazione datagli dalla legge n. 346 del 1988 al fondo per la ricerca
applicata, e la loro utilizzazione anche per progetti inferiori ai 10 miliardi di lire.
Ancora più ristretta, e al tempo stesso generica, appare la direttiva generale per il 2000 che
assegna, quale obiettivo connesso con l’incarico del capo Dipartimento per la programmazione, il
coordinamento e gli affari economici, allo stesso, la promozione della ricerca e lo sviluppo e del
trasferimento tecnologico attraverso la <<proposta>> di creazione di centri di eccellenza e le azioni per la ricerca industriale previste dalle diverse leggi vigenti, tra le quali è citata la n. 140 del
1997, che peraltro riguarda marginalmente il MURST e concerne l’innovazione tecnologica.
Molto più analitica e ricca di prescrizioni, riassunte anche sotto il profilo temporale, la direttiva
annuale sull’attività amministrativa relativa al 2001.
Sono stati, invero, analiticamente e chiaramente indicati i provvedimenti da adottare da parte
degli Uffici ed i termini di adozione degli stessi, citando in particolare:
1.
l’immediata operatività del decreto istitutivo del FIRB;
2.
il potenziamento qualitativo e quantitativo della domanda di ricerca da parte del sistema industriale nazionale con particolare riguardo alle PMI.
Quali risultati da conseguire sono stati indicati:
I.
la velocizzazione dei tempi amministrativi di risposta attraverso l’utilizzazione e la diffusione dell’informatica;
II.
una più efficace capacità di spesa;
III.
attivazione di nuovi strumenti di intervento es.: spin-off dalla ricerca pubblica;
IV.
individuazione e attivazione di nuovi strumenti di monitoraggio.
Alla fine di questo excursus sui parametri del controllo normativi e amministrativi si è riscontrato spesso la mancata definizione delle risorse nei DPEF, la cui quantificazione è stata rinviata a
tempi e provvedimenti futuri.
Nei diversi DPEF non c’è traccia degli obiettivi preannunciati nel precedente e del seguito dato
loro ai fini del perseguimento successivo.
E’ mancata, infatti, l’adozione degli indirizzi in ordine agli obiettivi e alle priorità degli interventi,
sulla base del PNR e della relazione di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 123 del 1998.
13
A decorrere dal 1° gennaio 1999 affluiscono in apposita sezione del fondo speciale per la ricerca applicata, istituito dall'articolo 4 della
legge 25 ottobre 1968, n. 1089, e successive modificazioni e integrazioni, le risorse finanziarie destinate ad interventi agevolativi per la ricerca nelle aree depresse di competenza del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, con l'applicazione delle disposizioni che regolano il funzionamento del fondo medesimo. Ai fini dello snellimento delle procedure di spesa per interventi di ricerca, le risorse
finanziarie destinate agli interventi di cui all'articolo 1 della legge 5 agosto 1988, n. 346, possono essere trasferite, con decreto dei Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, al fondo di cui al comma 15, con l'applicazione delle disposizioni che ne regolano il
funzionamento, e possono essere utilizzate anche per le medesime forme d’intervento di cui alla predetta legge n. 346 del 1988 per il finanziamento di progetti di ricerca di costo complessivo inferiore a 10 miliardi di lire.
25
L’obiettivo della “Bassanini”, di convergere verso la media europea del 2% del PIL entro il
2006, è stato apertamente smentito dai documenti d’indirizzo redatti successivamente, che al
2002 riscontravano una diminuzione della percentuale pari all’1% del PIL stesso e ponevano come obiettivo per il 2006 il raggiungimento dell’1,75%.
PARTE SECONDA
L’ISTRUTTORIA
CAPITOLO QUARTO
Il Programma nazionale della Ricerca
§ 1 Premessa: l’acquisizione degli elementi conoscitivi in ordine all’attività svolta dal
MURST
La vastità, la complessità, la quantità dei temi previsti sopra sintetizzati, come risulta dal complesso quadro d’insieme e dal seguito della relazione e l’accertamento dei molteplici fenomeni di
gestione, hanno reso la stessa particolarmente laboriosa in rapporto ad ogni genere di carico prevedibile e di risorse disponibili da parte dell’istituto di controllo.
Occorre inoltre far presente che, a fronte del rigore prescritto dalla deliberazione per lo svolgimento degli accertamenti, l’amministrazione si è mostrata in grado di far fronte alle richieste istruttorie in tempi ragionevoli e con puntualità e prontezza, solo gradualmente e progressivamente, e comunque, subordinatamente ad una serie fitta e numerosa di analisi, approfondimenti istruttori, accertamenti e colloqui diretti con i Dirigenti e i funzionari preposti ai diversi servizi interessati, il che ha comportato il prolungamento dell’istruttoria a più esercizi successivi.
Eloquente si è mostrato l’andamento della stessa nel tempo, avuto riguardo alla durata
dell’istruttoria iniziata il 31/5/2001 e terminata solo con nota di risposta dell’amministrazione del
7/12/04.
Per ottemperare infatti alla delimitazione dell’istruttoria richiesta dalla Sezione relativa alla ge-
26
stione nel suo complesso o ad un periodo della stessa sufficientemente significativo, si è presa in
esame la gestione stessa dal 1999 al 2003 - oltrepassando il termine originariamente previsto fino
al 2003.
Per alcune situazioni è stato possibile acquisire dati fino al 2004.
§ 2 Tempi previsti e tempi effettivamente occorsi per l’avvio del programma
Il procedimento di progettazione, predisposizione e completamento del programma nazionale
per la ricerca si è presentato complesso fin dalla previsione normativa, contenuta nell’art.1 comma 1 e ss. del d.lgs. 5 giugno 1998 n. 20414 che peraltro ne prevede la predisposizione,
l’approvazione e l’aggiornamento annuali.
Nel documento di programmazione economica e finanziaria per il periodo 1999 - 2001 si accenna all’avvenuta approvazione, a febbraio, dello schema di decreto legislativo sopra citato da parte
del Consiglio dei Ministri, e ne sono riassunti gli obiettivi.15
Pertanto, alla data prevista di approvazione del documento (30 giugno 1998) il PNR non era
ancora stato avviato.
A giugno 1999, termine previsto per l’emanazione del successivo DPEF, il procedimento non solo non era ancora terminato, ma presso il CIPE ancora si stavano raccogliendo i dati da parte delle
diverse amministrazioni coinvolte.
Nel testo di esso, deliberato dal Consiglio dei Ministri il 30 giugno 1999, pur indicandosi la promozione della ricerca e dello sviluppo e il trasferimento tecnologico, come uno dei cinque macro
obiettivi individuati dal Comitato previsto dal <<Patto sociale>> nel piano pluriennale delle attività, dei tempi e delle risorse necessarie a realizzare gli obiettivi di riforma e modernizzazione tra
l’altro, anche della ricerca, nel descriverne i contenuti si fa ancora riferimento alle normative anteriori al già vigente d. lgs. N. 204 del 1998 (l. 46/82, l. 140/97 e l. 488/92) e si segnalano, in particolare, solo gli strumenti automatici d’incentivazione alle imprese quali <<tradizionali strumenti
di agevolazione per la ricerca>>16
Del corso, prolungato e travagliato, dell’iter approvativo del PNR sono testimonianza, del resto,
gli stessi documenti parlamentari: nella seduta della Commissione cultura, scienza e istruzione
della Camera dei deputati, tenutasi circa un anno dopo il DPEF in data 8 giugno 2000, il Sottosegretario di Stato per l’Università e la ricerca scientifica e tecnologica ha presentato le linee guida
del Programma nazionale della ricerca <<avendo in animo>> di convocare i Presidenti degli enti,
la CRUI, il Consiglio universitario nazionale, le organizzazioni sindacali e tutto il mondo delle im-
14
Programmazione . 1 . Il Governo, nel documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF), determina gli indirizzi e le priorità strategiche per gli interventi a favore della ricerca scientifica e tecnologica, definendo il quadro delle risorse finanziarie da attivare e assicurando il coordinamento con le altre politiche nazionali.
2. Sulla base degli indirizzi di cui al comma 1, delle risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF, di direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri, dei piani e dei programmi di competenza delle amministrazioni dello Stato, di osservazioni e proposte delle predette amministrazioni, è predisposto, approvato e annualmente aggiornato, ai sensi dell'articolo 2
del presente decreto, il Programma nazionale per la ricerca (PNR), di durata triennale. Il PNR, con riferimento alla dimensione europea e internazionale della ricerca e tenendo conto delle iniziative, dei contributi e delle realtà di ricerca regionali,
definisce gli obiettivi generali e le modalità d’attuazione degli interventi alla cui realizzazione concorrono, con risorse disponibili sui loro stati di previsione o bilanci, le pubbliche amministrazioni, ivi comprese, con le specificità dei loro ordinamenti e nel rispetto delle loro autonomie ed attività istituzionali, le università e gli enti di ricerca. Gli obiettivi e gli inter-
venti possono essere specificati per aree tematiche, settori, progetti, agenzie, enti di ricerca, anche prevedendo apposite
intese tra le amministrazioni dello Stato
15
c.fr. p.98 e ss. del documento
16
Più efficace e specifica, nello stesso DPEF, appare la descrizione degli obiettivi e degli interventi del Piano di sviluppo del
Mezzogiorno (PMS) inerenti alla ricerca, consistenti: nel miglioramento dei collegamenti tra scienza e impresa anche al fine
di promuovere il trasferimento tecnologico, imprese di frontiera e insediamenti high tech in particolare nei settori tradizionalmente carenti nel Mezzogiorno quali l’agroalimentare, la gestione e razionalizzazione di risorse idriche, la logistica integrata, il commercio elettronico, la microelettronica e la sensoristica, in merito ai quali è stata programmata l’indagine sulla
ricerca nelle aree depresse del paese, in corso di svolgimento
27
prese che orbitava attorno alla ricerca, ritenendo doveroso <<prima di avviare queste consultazioni>> informare ed ascoltare le Commissioni parlamentari di Camera e Senato.
Si è trattato, quindi, di adempimenti, in quella fase, ancora da compiere.
Nell’intervento è stato altresì riassunto il punto della situazione nella quarta commissione formazione ricerca del CIPE, precisandosi che presso la stessa era stato presentato, nel dicembre
1999, il documento <<grezzo>> e che successivamente, in seduta plenaria, erano state apportate modifiche in base a suggerimenti e richieste di altri Ministeri.
Il Sottosegretario, in esso, ha fatto presente che era risultata complessa l’opera di ricognizione
delle attività svolte dai vari Ministeri per obiettivi di ricerca, sottolineando che il Programma non
era solo un documento che indicava finalità, ma era comprensivo anche del capitolo dei finanziamenti che <<crea maggior interesse per le amministrazioni, le quali hanno sempre un occhio particolare alle risorse>>.
Nell’audizione è stato comunque messo in risalto come, con il contributo del Parlamento, attraverso il programma fosse stata introdotta la possibilità di programmare, coordinare e valutare la
ricerca da parte della stessa comunità scientifica anche internazionale, evidenziando come il Ministro della Ricerca, nel 1997, aveva rilevato che mancava ancora nella ricerca del nostro paese una
cultura della valutazione.
L’Assemblea della scienza e della tecnologia ed i Consigli scientifici nazionali, era ancora da istituire perché erano state incontrate difficoltà, ma i nuovi organismi, CEPR e CIVR, <<erano attivi e
fortemente impegnati>>17. L’audizione sulle Linee guida, sempre secondo le dichiarazioni del Sottosegretario, era stata svolta prima della presentazione del DPEF in quanto a tale documento e
quindi, al Parlamento, spettava determinare gli indirizzi per il sistema nazionale e costituire i finanziamenti per poter fissare gli stessi attraverso <<una discussione alla quale partecipasse la
stessa comunità scientifica>>.
§ 3 Le linee guida del Programma nazionale della ricerca nel periodo 2000-2002
Le linee guida del Programma nazionale della Ricerca sono state approvate dal CIPE nella seduta del 25 maggio 2000 e <<recepite>> nel DPEF.
Il documento di programmazione economica e finanziaria precedentemente ricordato è stato
presentato il 29 giugno del 2000.
Successivamente dallo stesso CIPE è stata approvata la deliberazione del 19 aprile 2002 concernente <<Linee guida per la politica scientifica e tecnologica del Governo>>. Giova tener presente che quest’ultimo era subentrato al Governo, formato da una diversa maggioranza,
nell’ambito del quale erano state approvate le precedenti linee.
La normativa vigente prevede un aggiornamento annuale del Programma nazionale della ricerca, ma in questo caso si è trattato di una revisione di metodi e obiettivi delle precedenti Linee. Rileva a questo punto, al fine di evidenziare l’evoluzione del tema della ricerca nazionale, sintetizzare i contenuti della stessa forma di coordinamento, indirizzo e programmazione, in atti emanati a
distanza di due anni l’uno dall’altro e porre in evidenza le diverse impostazioni date all’attività
amministrativa nel periodo.
Sulla sorte del CEPR si confronti la disamina contenuta nell’apposito successivo capitolo, in ottemperanza allo specifico
quesito programmatico posto dall’adunanza plenaria della Sezione
17
28
LINEE GUIDA PROGRAMMA NAZIONALE DEL- LINEE GUIDA POLITICA SCIENTIFICA E TECNOLA RICERCA CON DELIBERAZIONE CIPE DEL LOGICA DEL GOVERNO DELIBERAZIONE CIPE DEL
25 MAGGIO 2000, G.U. DEL 17 LUGLIO 2000 19 APRILE 2002, S.O. ALLA G.U. DEL 22 OTTOBRE
2002
Sono dichiarati una serie di obiettivi Sono stati individuati, secondo il modello comunistrategici, di regole, di scelte prioritarie e di tario di programmazione, quattro Assi strategici:
azioni strategiche d’intervento che rappresen- asse uno: sostegno delle attività della ricerca di
tano i capisaldi del PNR, per il quale è stato base per l’avanzamento delle conoscenze. Esso
definito un quadro finanziario di riferimento. prevede come azioni: sviluppo della rete dei centri
Quali indirizzi strategici nelle Linee guida del di eccellenza, di grandi infrastrutture scientifiche e
2000 sono stati indicati: centralità della scien- per la ricerca; potenziamento del settore scientifiza e della tecnologia nelle politiche pubbliche co, matematico e umanistico; incremento dei fonnazionali e regionali; il passaggio da di per il finanziamento della ricerca fondamentale
un’economia basata prevalentemente su van- attraverso forme di peer rewiew; incremento attitaggi di costo e su settori tecnologicamente vità di alta formazione; asse due: sostegno della
non avanzati verso una specializzazione pro- ricerca di base per lo sviluppo delle tecnologie abiduttiva ed una qualificazione tecnologica dei litanti a carattere multisettoriale; esso comporta:
settori e dei prodotti più tradizionali basati ampliamento dello sviluppo di nuove tecnologie
sull’uso intensivo della conoscenza; porre la emergenti su: biotecnologie e post-genomica; nascienza e la tecnologia a servizio della crescita notecnologie, materiali intelligenti e nuovi procescivile della società ad essi deve essere asso- si; ICT; tecnologie aerospaziali al fine di incentivaciato un insieme di regole che concorrano a re: le concentrazioni di competenze in centri di
rendere più visibile la continuità nella politica eccellenza; lo sviluppo di laboratori congiunti pubscientifica e tecnologica nazionale quali: 1) blico-privato; reclutamento di giovani nel lavoro
regia dell’insieme dei diversi programmi e del- della ricerca; mobilità dei ricercatori pubblici verso
le linee di finanziamento; 2) dotazione di ogni il privato; azioni di accompagnamento e monitoiniziativa ed intervento di capacità strategica, raggio per nuove tecnologie spin-off verso venture
progettuale e gestionale; 3) qualificare capital. L’impatto di tali azioni dovrebbe condurre
l’internazionalizzazione del sistema scientifico; a: cooperazione pubblico-privato; crescita di nuo4) rafforzamento delle risorse umane e politi- ve realtà industriali ad alto contenuto di conoche di managerialità, specializzazione, aggior- scenza; formazione di giovani ricercatori; maggionamento e ringiovanimento; 5) favorire la co- re attrattività del sistema scientifico nazionale;
stituzione di reti. Il quadro delle priorità rap- sviluppo e consolidamento di poli di eccellenza
presenta la messa a punto delle fasi attuative pubblico-privato; asse tre, diretto al potenziamendelle azioni strategiche. Nell’ambito di tale to delle attività di ricerca industriale, attraverso
quadro le scelte prioritarie e gli interventi del due azioni: promuovere la crescita tecnologica e le
PNR intendono privilegiare i raccordi con gli capacità del sistema industriale d’innovazione na-
29
indirizzi della UE. Riconoscere le componenti
pubbliche nel Mezzogiorno come riferimenti
per lo sviluppo di nuove iniziative, per la messa a punto di appositi progetti di partenariato
pubblico-privato; proiettare le scelte strategiche del PNR su di un orizzonte temporale almeno decennale; frenare i fenomeni di continuismo o frammentazione d’iniziative non allineate alle scelte del PNR; accentuare la ricerca su esigenze scientifiche del paese, quali
natura sismica del territorio e assetto idrogeologico; sostenere ed incentivare le interazioni
fra scienza e mercato; favorire orientamenti di
ricerca mirati al miglioramento della qualità
della vità ed a tutela della salute; rinnovare il
sistema dei brevetti; attivare rigorosi meccanismi di valutazione su indicatori tendenzialmente oggettivi basati sulla peer rewiew; realizzare discontinuità negli andamenti della
spesa per raddoppiare il livello attuale della
ricerca in sei anni e di permettere un balzo in
avanti;
Quadro operativo: azioni di natura strutturale
con ritorni sul medio lungo periodo: rafforzamento ricerca di base e infrastrutture; progetti strategici per tecnologie pervasive multisettoriali; centri di eccellenza; azioni con ritorni
sul breve-medio periodo Spin-off e formazione
imprenditoriale;
potenziamento
tecnicoscientifico del sistema produttivo;Servizi
scientifici e tecnici per salute, territorio, ambiente
e
clima;
azioni
trasversali:internazionalizzazione e Paesi in via di sviluppo; valutazione, monitoraggio e management della Ricerca;diffusione della cultura
scientifica e promozione e collegamento tra
scienze esatte e scienze umane;valorizzazione
del decentramento del trasferimento tecnologico e della diffusione dell’innovazione
QUADRO FINANZIARIO 2001 -2003: Obiettivo: proporre investimenti aggiuntivi che portino il rapporto tra spesa in Ricerca e Sviluppo
(R&S) al 2% in sei anni attraverso: aumento
intervento pubblico; disponibilità e impegno
delle pubbliche amministrazioni a prevedere
risorse finanziarie destinate alle attività di ricerca; mobilitazione congiunta capitale privato-capitale pubblico; apporti capitali di rischio
anche per effetto di meccanismi di defiscalizzazione; E’ stato previsto un incremento, nel
primo anno, di L.4.000 mld e ulteriori incrementi al ritmo di 2000 miliardi l’anno per un
totale al 2003 pari a L.8.000 mld. Nel secondo
triennio un incremento, nel primo anno, di
L.1.000 mld, nessun incremento nel secondo
e un decremento nell’ultimo anno del triennio
zionale; rilanciare gli strumenti della programmazione negoziata; esse dovrebbero avere il seguente impatto: 1. produrre un incremento significativo dell’intensità tecnologica dei settori industriali;
2. aumentare la terziarizzazione del sistema industriale nazionale; 3. nascita di laboratori o centri
tecnologici di avanguardia; 4. crescita dell’offerta
di servizi innovativi per la piccola e media impresa; 5. cooperazione tra piccole e medie imprese
col sistema scientifico pubblico locale e nazionale;
asse
quattro:
promozione
della
capacità
d’innovazione dei processi e nei prodotti da parte
delle PMI: azioni finalizzate a: riportare in un portale nazionale istituzioni e competenze scientifiche
e tecnologiche disponibili; favorire lo sviluppo di
accordi di programma a livello territoriale; il trasferimento e l’utilizzo di tecnologie chiave abilitanti: incentivare l’utilizzo di nuovi strumenti finanziari a favore delle attività di ricerca e sviluppo.
Impatto: misurato in termini di coinvolgimento dei
governi locali; reti di innovazioni diffuse sul territorio nazionale; incremento del tasso di valorizzazione dei risultati della ricerca.
Un capitolo a parte è dedicato ai meccanismi di
valutazione degli investimenti in ricerca e sviluppo suddistinti in: ex ante: organizzazione delle
domande per obiettivi, tempi e cofinanziamento;
selezione anche sulla base dei risultati precedenti;
valutazione delle qualità col sistema della peer
rewiew; valutazione anche dell’impatto economico
e sociale delle proposte; finanziamenti assegnati
su base competitiva; in itinere ed ex post: valutazione del progetto con possibilità di revoca; valutazione dei risultati conseguiti, scientifici e brevettuali; valutazione di prodotti, processi e servizi;
inserimento dei progetti e dei risultati in una banca dati unificata; costituzione di una banca dati
dei ricercatori e delle istituzioni di ricerca italiane.
QUADRO FINANZIARIO 2003 - 2006: L’obiettivo è
l’incremento delle spese della ricerca rispetto al
PIL, attualizzato al tasso di crescita del 2,50% pari
al +0,40 %. Il totale degli investimenti aggiuntivi
previsto nel quadriennio è di €.14.175 milioni pari
a L.27.446 mld. Per l’asse uno (sostegno alle attività di ricerca) sono previsti nello stesso periodo
€.1.625 ml, pari all’11,5%; per l’asse due (sostegno della ricerca di base orientata alle tecnologie
abilitanti) €.5.155 ml. pari al 36,4 %; per l’asse 3
(potenziamento della ricerca industriale) €.6.330
ml. €.1.065 ml pari al 44,6%; per l’asse 4 (programmi di collaborazione a livello territoriale ),
per il totale per tutti gli assi precedentemente indicato, secondo una dinamica di finanziamento
crescente di anno in anno da mln di €.1.495 del
2003 a €.2.555 del 2004, €.4725 del 2005 fino a
30
con un incremento di investimento pubblico
nel sessennio che porti il livello annuo a
L.21.000 mld. annui. Il livello d’investimento
pubblico del 2000 era stimato a circa L.12.500
mld.
€ 5.400 del 2006. Anche l’apporto di capitale privato dovrebbe crescere nel periodo, per €.9.450
ml, in ogni caso per ciascun anno e per l’intero
periodo, minoritario rispetto all’apporto di capitale
pubblico
§ 4 Valutazioni comparative tra linee guida 2001 - 2003 e linee guida 2004 – 2006
Il primo documento si presenta con una struttura elaborata e complessa, articolato secondo
uno sviluppo piramidale che, partendo da principi di larga massima, attraverso l’elaborazione di
criteri per la scelta dei progetti, arriva al quadro operativo, strutturato secondo i parametri della
distinzione temporale (interventi con ritorni sul medio e lungo periodo e sul breve medio periodo)
geografico e territoriale (internazionalizzazione e paesi in via di sviluppo, decentramento del trasferimento tecnologico) e contiene un fugace cenno alla valutazione ed al monitoraggio della ricerca.
Il secondo dedica un maggiore spazio al quadro operativo della ricerca, basandosi su di una
classificazione ispirata alle distinzioni dell’Unione europea (assi). In entrambi i casi le valutazioni
di crescita appaiono al controllo successivo eccessivamente ottimistiche e basate su di un tasso di
crescita del PIL smentito dagli andamenti. Il primo documento ha maggiori contenuti politici, ma
ha dovuto scontare un tasso di innovatività maggiore rispetto al primo, mentre il secondo, anche
se ispirato ad un diverso rapporto con le autonomie territoriali e con il privato, si pone, in ogni caso, in rapporto di prosecuzione ma anche di approfondimento rispetto al precedente. Questi aspetti contribuiscono a spiegare i motivi per cui, rispetto al primo, vi sono indirizzi e contenuti più specifici, alcuni dei quali includono temi lasciati in ombra dal precedente piano, come la programmazione negoziata quale strumento dello sviluppo della ricerca e la distribuzione territoriale della
stessa in rapporto con gli enti locali.
Ciò che diverge, è l’entità delle risorse previste dalla ricerca per gli stessi periodi, come pure il
loro tasso di crescita, che appare addirittura opposto. Entrambi dovranno essere riscontrati con i
dati a consuntivo immessi a sistema nel medesimo periodo, disponendo di un adeguato sistema di
monitoraggio contabile, che lo Stato era ancora lungi dal possedere.18
In entrambi i documenti la descrizione del programma è preceduta da un’impietosa e prolungata analisi dello stato della ricerca, che però, nel secondo documento, include anche periodi oggetto di previsione del precedente, smentite, quindi, dal successivo.
Le valutazioni discordanti del secondo documento riguardano, infatti, il 2001, primo anno di
applicazione reale oggetto della precedente programmazione, la quale prevedeva un elemento di
discontinuità col passato proprio in coincidenza con quell’anno, con un finanziamento di oltre L.
4.000 mld.
Al contrario, le linee guida del 2002 denunciano che, proprio in coincidenza con il 2001, è stato
raggiunto il livello di crescita più basso delle spese per la ricerca in rapporto al PIL, inferiore addirittura al livello del 1992.
Il documento evidenzia, inoltre, che il livello di spesa per il personale è stato, per quello stesso
anno, superiore a quello del Canada, ma per un numero inferiore di ricercatori.
La stessa spesa per il personale, dalle rilevazioni contenute nelle linee guida del 2002, è stata
superiore a quella del Regno Unito, ma il rapporto fra spese per la ricerca e PIL in quest’ultimo
paese è risultato quasi il doppio di quello raggiunto in Italia.
A questo punto appare opportuno che, le revisioni e le modifiche alle strategie delle ricerche
18
vedasi capitolo successivo sul “fabbisogno della ricerca”
31
siano precedute dalla valutazione degli esiti previsti, anche sulla base dei documenti elaborati dagli organi tecnici creati a tal fine, ed in particolare dal decreto legislativo n. 204 del 1998 e del
successivo n 297 del 1999.
Il fatti che ciò non sia accaduto è spiegato dai ritardi con i quali sono entrate in vigore le linee
guida per la valutazione della ricerca, nelle quali il Ministro si è fatto carico della necessità di dare
un ruolo preminente alla valutazione ex post.
Con le seconde linee guida per la ricerca, contrariamente alla previsione normativa che richiede forme di monitoraggio e aggiornamento delle previsioni programmatiche, non è stato possibile
attuare una revisione delle precedenti tenendo conto di quanto realizzato nel periodo, trattandosi
di un documento che, neppure citando il precedente, ne smentisce le previsioni e ne azzera metodi e obiettivi.
Una verifica di quanto attuato nei periodi precedenti potrà aversi solo una volta attuate le linee
guida per la valutazione della ricerca, forse non a caso, emanate in coincidenza con la presente
istruttoria da parte dell’organo di controllo esterno, il quale, nel corso di essa, ha fatto spesso richiamo e chiesto notizie su forme di verifica.
§ 5 L’attività del CIPE in materia di R&S19
Intensa l’attività svolta dal CIPE in materia di R&S dal 1999. Le principali delibere emanate in
materia per quell’anno, come risulta dalla tabella che segue, hanno peraltro ancora riguardato la
ricerca sottoposta al CIPE e gestita da dicasteri diversi dal MURST. Tra le stesse, la delibera del 25
maggio 2000 è coeva all’approvazione delle linee guida per il programma nazionale delle ricerca e
smentisce, come struttura e contenuti, l’indirizzo di ricomprendere in esso tutte le iniziative ministeriali che comportassero, nell’ambito di esso, un modo di procedere coordinato secondo quanto
previsto, del resto, dalla normativa già all’epoca vigente.20 Il fenomeno è stato avvertito dallo
stesso CIPE il quale, nella deliberazione da ultimo citata, ha inserito specifiche direttive e raccomandazioni onde evitare fenomeni di scollegamento e divaricazione delle diverse attività ministeriali e il raccordo con il Programma nazionale della ricerca.
NUMERO E DATA
DELIBERAZIONE
n. 126 del 29/9/99
n. 182 del
5/11/1999
n. 217 del
21/12/1999
n. 218 del
21/12/1999
n. 226 del
21/12/1999
n. 50 del 25/5/2000
n. 113 del
2/11/2000
MINISTERO PROPONENTE
Industria
Industria
Politiche agricole
e forestali
Ambiente
Ambiente
Politiche agricole
e forestali
Trasporti
DESCRIZIONE
Libro bianco valorizzazione energetica delle fonti
rinnovabili
Reintegro ENEA somme anticipate nel quadro
delle azioni comunitarie per lo sviluppo tecnologico
Programma nazionale valorizzazione biomasse
agricole e forestali
Programma nazionale per l’informazione sui
cambiamenti climatici: iniziative prioritarie
Programma nazionale per la ricerca sul clima:
temi di ricerca prioritari
Piano nazionale per la pesca e l’acquacultura
Piano generale dei Trasporti e della logistica
Per quanto riguarda il Programma nazionale della ricerca, esso è stato approvato con deliberazione CIPE del 21 dicembre 2000 ed è stato pubblicato sulla G.U. n. 71 del 12 marzo 2001, dopo
quasi tre anni dalla sua introduzione, prevista nel decreto legislativo 5 giugno 1998 n. 204.
20 c.fr. D.Lgs. 5-12-1997 n. 430:Unificazione dei Ministeri del tesoro e del bilancio e della programmazione economica e
riordino delle competenze del CIPE, a norma dell'articolo 7 della L. 3 aprile 1997, n. 94 come modificato dalla legge n°144 del
1999: Art. 1 . Attribuzioni del CIPE
21
c.fr artt.1 e 2 del d.lgs. n°204 del 1998
32
L’attività della quarta commissione CIPE svolta ai fini istruttori, contemporaneamente al procedimento di elaborazione e predisposizione del programma, è stata tuttavia molto intensa.21
Essa ha inviato, infatti, in data 8 ottobre 1999, due lettere circolari in materia di ricerca ai dicasteri competenti e agli enti pubblici operanti nel campo, individuati secondo un elenco predisposto
in occasione della preparazione del documento “Linee per il riordino del sistema nazionale della ricerca scientifica e tecnologica” presentato dal MURST al Parlamento nel luglio del 1997, con la
preghiera di verificarlo ed eventualmente modificarlo per la parte di competenza. La lettera, a
contenuto identico, con l’obiettivo di sottoporre il Programma entro il marzo dell’ anno successivo
alla prescritta approvazione del CIPE, era diretta a condurre una preliminare ricognizione delle risorse finanziarie per la ricerca previste nei singoli stati di previsione del BPS.
E’ stata chiesta la collaborazione della Ragioneria generale, copia dei piani e dei programmi
pluriennali tuttora in vigore e le ipotesi di interventi programmate per l’anno in corso << in qualsiasi misura collegabili ad attività di ricerca e sviluppo>>. Le informazioni richieste sarebbero dovute pervenire entro il 30 ottobre 1999 e per gli enti sarebbero dovute servire anche al fine di
consentire l’aggiornamento dell’Anagrafe della ricerca.
Sono pervenute risposte da parte di oltre un centinaio di amministrazioni, in numero superiore
rispetto alla originaria lettera circolare, quasi tutte oltre i termini previsti fino alla metà del 2000 e
superiore, in ogni caso, agli Enti vigilati dallo Stato suddiviso per Enti vigilati dal MIUR, allegato
1,ed Enti vigilati dagli altri ministeri, allegato 1 bis. A questi ultimi occorre aggiungere gli Enti
censiti dall’Anagrafe Nazionale delle Ricerche il cui elenco è stato dalla stessa trasmesso in “bozza”. Pertanto dallo stesso Ministero sono stati acquisite tre diverse fonti di dati relative agli Enti
pubblici di ricerca: fonte Internet, per gli Enti vigilati dal MIUR (all. 1); fonte CIVR per gli Enti vigilati da altri ministeri (allegato 1 bis); fonte Anagrafe Nazionale delle Ricerche, per gli Enti iscritti presso la medesima (allegato 1 ter).
La maggior parte ha fatto riferimento al precedente programma nazionale di ricerca22 ovvero a
proprie forme di programmazione, per cui, al fine di stabilire il fabbisogno futuro occorreva preliminarmente risolvere il problema dell’acquisizione di un quadro completo e organico della spesa
pubblica per la ricerca; tema affrontato dal gruppo di lavoro ma non risolto prima dell’entrata in
vigore del PNR 2001-2003.
Quanto ai contenuti operativi, il nucleo forte degli interventi strutturali previsti dal PNR è costituito da undici Programmi Strategici relativi ai temi, descritti nell’ allegato n. 2.
La proposta programmatica è stata articolata in:
- interventi strutturali con ritorni attesi nel medio-lungo periodo;
- interventi con ritorni di breve-medio periodo;
- azioni trasversali.
Secondo quanto riferito dall’amministrazione, gli interventi strutturali riguardavano:
a.1) Programmi strategici orientati allo sviluppo di nuove opportunità tecnologiche e di nuovi
mercati e reti di Centri di eccellenza per R&S, interdisciplinari e con partenariato pubblico e privato:
macro obiettivo qualità della vita;
macro obiettivo crescita competitiva sostenibile;
macro obiettivo ambiente ed energia;
macro obiettivo civiltà mediterranee nel sistema globale;
a.2) potenziamento della ricerca di base in tutte le componenti del sapere;
21
secondo il “Regolamento delle Commissioni previste dalla Delibera CIPE n°63/98 del 9/7/98 del 9.7.1998 -Testo coordinato delle disposizioni emanate dal CIPE con deliberazioni dalla n°79 del 1998 alla n°49 del 2001, la quarta Commissione
per la ricerca e la formazione assolve ai compiti di coordinamento e valutazione delle attività di ricerca scientifica e tecnologica, nonché in materia di formazione; essa è presieduta dal Sottosegretario di Stato all’istruzione, università e ricerca
congiuntamente al Sottosegretario Segretario del CIPE e composta dal Sottosegretario di Stato alle attività produttive; dal
Sottosegretario di Stato lavoro e politiche sociali; dal Sottosegretario di Stato economia e finanze con delega al tesoro; dal
Sottosegretario di Stato delegato agli Affari Regionali, nella veste di Presidente della Conferenza permanente per i rapporti
fra lo Stato, Le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano; per lo svolgimento dei propri compiti si avvale di una
struttura di supporto interministeriale il cui coordinamento è affidato ad un rappresentante del Ministero a competenza
prevalente: nel caso della quarta Commissione la struttura interministeriale di supporto è assicurata dalla Segreteria tecnica prevista dall’art.2, comma 3, del d.lgs. 5 giugno 1998 n°204.
23 Per la conduzione del precedente PNR, vedere osservazioni contenute nella d.ne SCS n. 3 del 2001 del 27
ottobre 2000
33
a.3) grandi infrastrutture;
a.4) ringiovanimento del sistema scientifico nazionale;
a.5) contratti per il reclutamento su scala internazionale di scienziati e ricercatori.
L’articolazione delle azioni con ritorni sul breve - medio periodo e azioni trasversali risultano
dall’allegato suddiviso per classi d’interventi, relativa loro descrizione, programmi strategici, regime giuridico e relativo finanziamento, come previsti dalla deliberazione CIPE n. 51 del 25 maggio
2000.
§ 6 I Finanziamenti
La copertura finanziaria, all’epoca dell’approvazione del piano (21 dicembre 2000), era ancora
da definire, e basata essenzialmente su fondi futuri provenienti da fonti esterne private (aste
UMTS).
Lo stesso documento trasmesso al CIPE dal MURST il 29 dicembre 2000, aveva preventivato
<<un’esigenza totale di risorse finanziarie a valere sul fondo UMTS, pari a L. 2.270 miliardi, da attuare attraverso i fondi FIRB, FAR, FISR, FIT>>.
I finanziamenti medesimi, secondo la delibera approvativa del programma nazionale della ricerca, avrebbero dovuto essere così ripartiti:
TIPI D’INTERVENTO
INTERVENTI STRUTTURALI CON RITORNI DI MEDIO LUNGO PERIODO:
a1 programmi orientati allo sviluppo
di pubblico e privato; a2 Potenziamento della ricerca di base; a3 Grandi
infrastrutture; a4 Ringiovanimento sistema scientifico nazionale; a5 contratti reclutamento su scala nazionale
di scienziati e ricercatori
INTERVENTI DI BREVE MEDIO PERIODO:
Ricerca per l’innovazione nel manifatturiero, nell’agro-alimentare e nelle
PMI
c.s.
c.s.
Ricerca per l’innovazione nei trasporti
e nell’inter-modalità:
c.s.
c.s.
Ricerca per l’innovazione e la gestione
FINANZIAMENTO
FONDO
Finanziamento
complessivo
pari a L. 1.820 mld mediante
modalità procedurali negoziali,
anche mediante l’emanazione
di specifici bandi per gli interventi in a1 e in a3, mediante
FIRB
modalità valutative a sportello
per interventi in a2. Per gli interventi in a4 e in a5 specifiche quote all’interno degli interventi
Assegnazioni specifiche per liFISR (100 mld)
nee rese disponibili dalle sin- FAR (250 mld) e
gole amministrazioni
FIT (50 mld )
Credito d’imposta competenza
MURST (art. 108 legge finanziaria 2001)
Credito d’imposta competenza
MICA (art. 108 legge finanziaria 2001);
Quota del fondo presso M. Agricoltura: agricoltura biologica
(art. 123 lg. Fin. 2001)
Quota del fondo istituito presso
il Ministero dei Trasporti ai
sensi dell’art. 3 della legge
n°144/99
Quota da definire sulle disponibilità di cui alla legge 808/85
da destinare a progetti aerospaziali (art.145 legge finanziaria 2001)
Quota destinata alla ricerca iniziative nel settore della navigazione satellitare
Risorse da definire d’intesa col
34
dei beni culturali;
Ricerca per la tutela dell’ambiente e
per la promozione dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili
Spin off e formazione imprenditoriale:
linea finanziata attraverso l’utilizzo
coordinato di FAR e FIT
AZIONI TRASVERSALI
sostegno
all’internaziona-lizzazione
del sistema scientifico nazionale e alla
sua apertura verso i PVS
Incentivi per premiare la produttività
e l’eccellenza scientifica
Ministero competente
Quota da definire sui fondi
presso il Ministero dell’ambiente per la promozione dello
sviluppo sostenibile (art.109
l.f. 2001); riduzione delle emissioni in atmosfera e promozione dell’ef-ficienza energetica (art.110 legge finanziaria 2001); quota parte dei proventi dalle aste UMTS degli interventi in materia d’inquinamento
elettromagnetico
(art.112 l.f.2001). Contributo
straordinario
all’ENEA
per
l’attuazione di un programma
di ricerca, sviluppo e produzione dimostrativa su scala industriale di energia elettrica a
partire dall’energia solare (art.
111 l. f. 2001)
FAR e FIT
All’’interno
degli
interventi
strutturali di cui al punto A
Nella gestione complessiva degli interventi con relativo costo
a carico di ciascuna linea
d’intervento
Gli interventi a sostegno della ricerca scientifica e tecnologica previsti nel PNR 2001/2003, avrebbero dunque dovuto essere finanziati, in larga misura, a valere sul fondo costituito dai proventi derivanti dalle licenze UMTS di cui all’articolo 103 della legge 23 dicembre 2000 n. 388.
Le prime modalità di utilizzo dello stesso, visto l’esito della gara relativa all’assegnazione delle
licenze che aveva determinato in lire 26.750 miliardi l’ammontare dei relativi proventi, sono state
dettate con determinazione del Consiglio dei Ministri in data 25 gennaio 2001, dopo aver quantificato l’ammontare complessivo del fondo in lire 2.675 miliardi, pari al 10% del totale dei proventi.
In effetti con la citata determinazione del 25 gennaio 2001 la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nel disciplinare le modalità di utilizzo del fondo costituito dai proventi derivanti dalle licenze
UMTS, ha operato una prima rilevante riduzione al piano finanziario23 deliberato dal CIPE, che prevedeva,per la parte a carico del bilancio statale, un finanziamento pari a complessivi L. 2.270 mld.
E’ stata infatti destinata al finanziamento del Programma nazionale della ricerca una somma notevolmente inferiore, pari a L. 900 miliardi.
Le risorse del fondo di cui sopra sono state destinate, infatti, a finanziare: a) per 267,5 miliardi
la prevenzione e la riduzione dell’inquinamento elettromagnetico; b) per 50 miliardi l’istituzione di
una carta di credito formativa;c) per 800 miliardi il finanziamento del Piano d’Azione per l’egovernment; d) per 900 miliardi gli interventi in materia di ricerca scientifica e tecnologica di cui
al documento”Interventi in materia di ricerca scientifica e tecnologica da finanziare con modalità
previste dall’articolo 103 della legge finanziaria 2001”presentato dal Ministro dell’URST in data 29
Si ricorda che la gestione finanziaria delle deliberazioni del CIPE, a seguito della riforma apportata dalla
legge n. 144 del 1999 spetta alle amministrazioni competenti per materia;
23
35
dicembre 2000, nonché per lire 200 miliardi al progetto ”Campus One”; e) per 200 miliardi lo sviluppo delle nuove imprese innovative in relazione alla dotazione di tecnologie informatiche e delle
telecomunicazioni,in coerenza con il Piano d’Azione della Società dell’informazione; f) per 50 miliardi,il “Programma straordinario contro la disoccupazione intellettuale”; g) per 57,5 miliardi le
biblioteche e i centri multimediali di cui al Piano d’Azione per la Società dell’informazione;h) per
150 miliardi le attività di formazione inerenti le competenze informatiche e tecnologiche del personale della scuola.
Il punto rilevante per l’indagine è contrassegnato dalla lettera d) della determinazione, e cioè i
900 miliardi da destinare alla RS&T.
Con la riduzione apportata si è posta dunque, urgentemente, la necessità di una “rimodulazione” programmatica e finanziaria,come previsto anche dalla delibera CIPE del 21 dicembre 2000,
art. 3, in caso di scostamenti delle risorse effettivamente disponibili.
Poiché il documento ministeriale del 29 dicembre 2000 individuava quali strumenti per
l’attuazione degli interventi,in coerenza con il PNR, i quattro più importanti fondi per la ricerca e
cioè:
1. Fondo per gli Investimenti della Ricerca di Base - FIRB (art. 104 legge n. 388/2000);
2. Fondo per le Agevolazioni alla Ricerca - FAR ( decreto lgs. n. 297 /’99);
3. Fondo Integrativo Speciale per la Ricerca - FISR (decreto lgs n. 204 /’98);
4. Fondo per l’Innovazione Tecnologica - FIT ( art. 14 legge n. 46 /’82);
Il decreto della PCM ha assegnato i 900 miliardi in quote a ciascuno dei fondi di cui sopra (più
precisamente 730 miliardi al FIRB; 100 miliardi al FAR; 60 miliardi al FISR; 10 miliardi al FIT ), evidenziando la priorità per i progetti inerenti il Programma”Post Genoma” e per i progetti relativi
allo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e delle telecomunicazioni, nonché la circostanza
che alcune tematiche cui afferivano alcuni progetti erano finanziabili con risorse FISR e con assegnazioni aggiuntive da parte delle Amministrazioni interessate (v. anche CIPE 21 dicembre 2000).
I criteri alla base della rimodulazione operata dalla PCM sono stati quelli di :”… ripartire i 900
miliardi nel rispetto delle priorità prescritte, evitando tagli praticati con automatica proporzionalità; realizzare le priorità per i programmi già esplicitati dall’art. 103 L.388/2000 - sviluppo di tecnologie dell’informazione ICT (48%) e Programma Post Genoma (60%) - ; assicurare l’avvio di
tutti i Programmi strategici, rinviando, al loro interno, il finanziamento di alcuni progetti; destinare
una quota delle risorse del fondo ai progetti afferenti alle tematiche per le quali fosse previsto il
ricorso al FISR (vettore idrogeno-celle a combustibile; metodi e sistemi per aumentare il valore
aggiunto degli alimenti tradizionali ed a vocazione territoriale; metodi e sistemi per aumentare la
sicurezza nella catena alimentare e nell’ambiente; simulazioni, diagnosi e previsioni del cambiamento climatico; Centro Euromediterraneo per i cambiamenti climatici); destinare una quota del
fondo alla componente di sviluppo precompetitivo per la realizzazione del progetto “Intervento
speciale a sostegno dell’innovazione nel manifatturiero e nelle PMI”; riservare una quota non inferiore al 10% del fondo all’assunzione,con contratti triennali,di circa 900 giovani ricercatori, imputandone il costo alla dotazione dei singoli programmi; promuovere il reclutamento su scala internazionale di studiosi e ricercatori; garantire per ciascun progetto l’univocità dello strumento.
Si riportano, allegato n. 2, le titolazioni dei Programmi strategici e delle Grandi infrastrutture
finanziati a valere sulla disponibilità FIRB e FISR (e altri fondi ), con l’indicazione, ove avvenuto,
dell’emanazione dei relativi bandi e delle risorse a ciascuno destinate, risorse che, come è facile
constatare, risultano notevolmente inferiori a quelle stanziate nel PNR, come inferiore è anche il
numero dei grandi Progetti-obiettivo finanziati.
Questo avveniva due mesi prima che il Programma stesso fosse pubblicato nel S.O. alla Gazzetta ufficiale del 26 marzo 2001.
Dal punto di vista finanziario, se all’inizio di tale periodo il Programma stesso era parzialmente
definito, alla fine è entrato in vigore sostanzialmente superato, proprio sotto il profilo della sostenibilità dei costi e dei tempi previsti nello stesso.
La determinazione, a sua volta, è stata modificata il 28 marzo 2001 con D.P.C.M., che ha destinato parte dei proventi al Ministero dell’Industria e, con successivo D.P.C.M in data 28 marzo
2002, a seguito dell’art. 1-bis del decreto-legge 25 maggio 2001, n. 199, introdotto dalla legge di
conversione 25 luglio 2001, n. 305, che aveva disposto l'utilizzo di 150 miliardi di lire (Euro
77.468.534,86), facenti parte delle risorse ripartite con la determinazione del Consiglio dei Ministri
in data 25 gennaio 2001, per la copertura degli oneri connessi agli interventi per fronteggiare l'emergenza derivante dall'encefalopatia spongiforme bovina. Si era ritenuto, pertanto di dover pro-
36
cedere, fra l’altro, alla riduzione degli stanziamenti di cui al punto 1, lett.c) della determinazione
del Consiglio dei Ministri del 25 gennaio 2001 per l'importo di Euro 2.582.284,50 (L.5 mld).
Risulta, in sintesi, un andamento parallelo fra previsioni dello sviluppo della ricerca ed un sostanziale ridimensionamento delle stesse attraverso i provvedimenti della Presidenza del Consiglio
dei Ministri quale sintetizzato nella tabella allegata (all. n. 3 ).
Confrontando il PNR con la rimodulazione attuata dalla presidenza del Consiglio il 28 marzo, ne
è risultata la seguente situazione illustrata nella tabella PNR/DPCM e regime giuridico (all. n. 4).
Il ridimensionamento totale dei costi previsti dalla deliberazione del 21 dicembre 2000 approvativa del PNR, con la rimodulazione apportata dalla determinazione del 25 gennaio 2001 e dai
D.P.C.M. del 28 marzo 2001 del 28 marzo 2002, è stato superiore al 53% delle previsioni originarie.
Il macro obiettivo che ha subito maggiori riduzioni è stato quello concernente le Civiltà mediterranee nel sistema globale, con particolare riguardo alla Scienza e alla tecnologia nella società della
conoscenza. Il progetto concernente “Paradigmi del rapporto tra scienza, opinione pubblica, mezzi
di comunicazione e decisori pubblici non è stato confermato, e degli originari € 7,230 mln sono rimasti € 1,549 mln, con una riduzione del programma pari ad una media di oltre il 57%.
I ridimensionamenti, subiti prima ancora di entrare in vigore, le ravvicinate e fitte modifiche
normative su proposta di più Dicasteri su fondi subito disponibili provenienti da entrate straordinarie, dimostra, da un lato, come la situazione finanziaria statale non fosse ancora, nonostante gli
anni passati dalla previsione del PNR, in grado di supportare, a regime, un programma così vasto
e impegnativo come quello della ricerca, e dall’altro come quest’ultima funzione, necessariamente
proiettata su periodi lunghi, abbia dovuto confrontarsi più volte, prima di passare alla fase attuativa, con le urgenze e le esigenze della gestione politica dei diversi dicasteri cui ha fatto fronte, secondo criteri in ogni caso riservati alla sfera della politica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Questo ha portato al risultato di un ulteriore slittamento, in termini temporali, degli inizi dei
termini per i progetti, dal secondo semestre del 2001 alla fine del 2002, col risultato che nessun
progetto varato dal programma nazionale della ricerca nel periodo oggetto dell’istruttoria, è risultato concluso.
A metà del 2002, inoltre, come già accennato, non è stato effettuato un semplice aggiornamento del Programma ma un vero e proprio riallineamento strategico della metodologia programmatica e degli obiettivi. Il Programma nazionale della Ricerca, ancorché previsto dal d.lgs. n. 204 del
1998 era partito con alcuni bandi solo ad agosto del 2001 e, per la maggior parte di essi ad esercizio 2002 inoltrato.
Si è quindi verificata la situazione - paradossale e con riflessi di grande incertezza sulla programmazione da parte del mondo della ricerca e dei privati - che mentre gli aggiornamenti del
primo PNR non sono stati emanati, sono state emanate due diverse linee guida e si è in attesa del
secondo PNR, quando del precedente non si è ancora potuto trarre alcun elemento conclusivo in
ordine all’efficacia del programma.
Giova infine, evidenziare, come non tutti i progetti compresi nei programmi strategici siano stati finanziati nell’ambito del MIUR, essendo aumentata, sia pur rimanendo minoritaria, nella determinazione e nel successivo D.P.C.M., la quota finanziata dal FISR gestito dal MTBPE, oggi MEF.
Occorre a questo punto precisare in cosa consistano il FIRB ed il FISR.
§ 7 La nascita del FIRB e l’inserimento nel PNR del fondo ai sensi dell’articolo 104
della legge n.388 del 2000. I rapporti fra FIRB e FISR nell’ambito del PNR
Il fondo per gli investimenti della ricerca di base (FIRB) è stato istituito con la legge 23 dicembre 2000 n. 388 (legge finanziaria 2001) la quale, all’articolo 104 - commi 1,2,3,4 - ha previsto
che: <<Al fine di favorire l’accrescimento delle competenze scientifiche del Paese e di potenziarne
la capacità competitiva a livello internazionale, è istituito presso il MURST, a decorrere
dall’esercizio 2001, il FIRB >>.
Esso è stato destinato, in particolare, al finanziamento di:
1. progetti di potenziamento delle grandi infrastrutture di ricerca pubbliche o pubblico-private
(lettera a);
2. progetti di ricerca di base ad alto contenuto scientifico o tecnologico, anche a valenza internazionale, proposti da università, istituzioni pubbliche e private di ricerca, gruppi di ricercatori delle stesse strutture (lettera b);
37
3. progetti strategici di sviluppo di tecnologie pervasive e multisettoriali (lettera c);
4. centri di alta qualificazione scientifica,pubblici o privati,anche su scala internazionale, costituzione, potenziamento e messa in rete (lettera d).
La legge aveva previsto, ancora, l’emanazione di un decreto MURST che stabilisse i criteri e le
modalità procedurali per l’assegnazione delle relative risorse finanziarie (entro 60 gg.dalla data di
entrata in vigore), risorse da attingere parzialmente a valere sulle disponibilità del FAR - “Fondo
per le agevolazioni alla ricerca” - di cui all’articolo 5 del d.lgs. n.297/’99,come sostituito
dall’articolo 105 della legge medesima, nella misura di 20 mld.di lire per il 2001, di 25 per il 2002
e di 30 mld. di lire per l’esercizio 2003.
In realtà il decreto ministeriale Tesoro di ripartizione in capitoli delle UPB è stato emanato in
data 29 dicembre 2000 e il capitolo concernente il FIRB effettivamente istituito per la prima volta
con la legge di bilancio 2001, al capitolo 7366- FIRB dello s.p.s. del MURST sono stati inizialmente
assegnati 20 miliardi di lire (provenienti dal F.A.R.).
Tra gli strumenti per l’attuazione del PNR il FIRB, nella rimodulazione operata dalla PCM con
decreto in data 28 marzo 2001, è risultato assegnatario di una quota pari a 730 miliardi di lire, a
valere sul complessivo importo di 900 miliardi di cui al comma 1-punto d) della determinazione
del Consiglio dei Ministri in data 25 gennaio 2001, destinato agli interventi in materia di ricerca
scientifica e tecnologica,con priorità per i progetti inerenti il Programma ”Post Genoma” e quelli
relativi allo “Sviluppo delle tecnologie dell’informazione e delle telecomunicazioni”.
Il Fondo integrativo speciale per la Ricerca (FISR) era stato già precedentemente istituito con il
d.lgs. n. 204 del 1998 e destinato a specifici interventi di particolare rilevanza strategica.
Con la legge n. 370 del 1999 erano stati stanziati € 20,658 mln per il 2000 e € 25,823 mln a
decorrere dal 2001 e con la legge finanziaria del 2000 n. 488 del ’99 erano stati stanziati ulteriori
€ 5,164 mln.
Con deliberazione del CIPE in data 4 agosto 2000 si è preso formalmente atto che, per effetto
dell’avvenuta approvazione delle linee guida del PNR il 25.5.2000, il Programma nazionale della
Ricerca sarebbe entrato in vigore <<solo>> a decorrere dal 2001 ma, contemporaneamente, si
riteneva opportuno << definire fin dall’anno 2000>> criteri di utilizzo delle risorse FISR che fossero in armonia con le linee guida per il PNR approvate dal CIPE con la citata delibera.
E’ stato stabilito quindi al 30 settembre del 2000 il termine per far pervenire al Ministero
dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica le proposte relative alle linee di ricerca da
finanziare sul fondo, da sottoporre da parte di quest’ultimo Ministero entro il 30 ottobre allo stesso
CIPE, contenente le linee d’intervento da finanziare ed il riparto di L. 50 mld corrispondenti a €
25.823 mln, disponibili per il 2000.
Con successivo decreto, emanato di concerto tra il MTBPE e il MURST, sarebbero state definite
le procedure di presentazione e selezione delle domande di accesso al fondo.
Come già riferito nella citata rimodulazione apportata con d.m. 28 marzo 2001, la previsione
originaria di destinare ai programmi strategici relativi ad interventi strutturali di medio lungo periodo L.1.820 mld provenienti dal FIRB era stata modificata in senso riduttivo degli interventi finanziati con quest’ultimo fondo, gestito dal MURST, portati a € 376,492 mln (L.728.99 mld).
Nell’ambito di tali programmi L. 61 mld (pari a € 31,502) erano destinati al FISR, gestito dal
MTBPE, a fronte di richiesti L. 100 mld.(€ 51,645 ml).
A tale fondo era destinato il finanziamento di progetti (quali vettore idrogeno, celle a combustibile, metodi e sistemi per aumentare il valore aggiunto degli alimenti tradizionali a vocazione tradizionale, metodi e sistemi per aumentare la sicurezza della catena alimentare e nell’ambiente,
simulazioni, diagnosi e previsioni del cambiamento climatico, Centro euromediterraneo per i cambiamenti climatici) afferenti a tematiche per le quali la delibera CIPE consentiva il ricorso al FISR
unitamente ad assegnazioni rese disponibili dalle singole amministrazioni interessate.
In sintesi, in sede di rimodulazione dei finanziamenti destinati alla ricerca, i due fondi, partiti
entrambi in ritardo rispetto alle previsioni, si sono divisi l’area del Programma nazionale per la ricerca destinati agli interventi di medio-lungo periodo ed hanno subito entrambi forti riduzioni di
finanziamento, ma la riduzione maggiore è stata quella subita dal FIRB (-60%) contro una riduzione del FISR del 39% il quale ha esteso l’area d’intervento ai progetti di medio-lungo periodo. E’
sembrato a questo punto scorgere l’inizio di un processo che, come accennato nella ricostruzione
normativa, porterà ad una cogestione dei fondi per la ricerca, anche in controtendenza rispetto alle previsioni normative contenute nei decreti legislativi che volevano che il coordinamento della ricerca fosse gestito dal MURST, attualmente MIUR.
38
Infine, sotto l’aspetto gestorio, se si riscontrano i movimenti finanziari dei due fondi, FISR e
FIRB, si è costretti a concludere che essi, almeno fino al 2002, erano ancora in fase pre gestionale, non essendovi stata alcuna movimentazione di fondi, ma solo stanziamenti in conto competenza e residui per il primo e in conto competenza per il secondo, di nuova istituzione. (v. all. 5 per il
FIRB).
39
CAPITOLO QUINTO
Il Fabbisogno della Ricerca
§ 1 I tentativi di rilevazione della spesa pubblica per la ricerca compiuti presso il CIPE
Si premette che l’accezione di fabbisogno della ricerca adoperata nel capitolo, è più vasta di
quella usata dal legislatore nel determinare il fabbisogno finanziario dei più grandi enti pubblici di
ricerca ai sensi dell’art. 51 della legge 27 dicembre 1992 n°449, determinato annualmente dal Ministro dell’economia e delle finanze con proprio decreto, sentiti i Ministri della Ricerca e delle Attività produttive.
Il Ministero, al fine di illustrare l’attività svolta dall’amministrazione statale sull’argomento, ha
trasmesso documentazione dei lavori del gruppo interministeriale sulla spesa per la ricerca delle
amministrazioni pubbliche costituito nell’ambito della quarta Commissione CIPE, preceduto da una
breve nota esplicativa, relativo al “progetto per un sistema di rilevazione delle previsioni della
spesa pubblica per la ricerca in Italia”; e illustrato la situazione della rilevazione della spesa al 23
aprile 2001, (quindi, a documento PNR e modifiche della Presidenza del Consiglio già approvati).24
In una prima fase, avrebbero dovuto essere disponibili i dati del 1999 e del 2000. In una seconda, i dati avrebbero dovuto essere comunicati dalle amministrazioni nei due mesi successivi alla fine dell’esercizio di riferimento. L’obiettivo propostosi dal gruppo era quello di <<definire criteri
uniformi per la rilevazione della spesa per la ricerca delle amministrazioni pubbliche e modalità
operative idonee ad assicurare una completa e tempestiva acquisizione dei dati, in vista della scadenza di febbraio 2001>> adottando, come definizione unica, quella della ricerca fornita
dall’OCSE25. Rientrava tra gli obiettivi della ricerca anche assemblare i dati relativi all’innovazione
tecnologica. S’intendeva così esplicitare la differenza tra le due attività al fine di evitare la confusione fra il finanziamento di attività orientate allo sviluppo di nuova conoscenza (la ricerca) e quello di attività finalizzate alla realizzazione di nuovi prodotti o al miglioramento dei processi produttivi (innovazione). La rilevazione avrebbe dovuto essere svolta a più stadi, partendo dalle amministrazioni statali per estendersi alle Regioni estendendosi e poi ad altri soggetti fino alle Università
e analizzare tutte le fasi della spesa, partendo dalle previsioni di stanziamento fino ai consuntivi;
la gestione amministrativa della rilevazione era affidata al MURST, segreteria tecnica, che poteva
avvalersi dell’apposito gruppo di lavoro interministeriale istituito in seno al CIPE; era stato deciso
di inviare un comunicato alle amministrazioni, con il quale s’indicavano i passi successivi da compiere.
24
La commissione era composta, inizialmente, da tutti i dicasteri competenti in materia di ricerca e sviluppo, dalle regioni
e dall’ Istat. Successivamente, sono stati coinvolti l’ISRDS del CNR e la Commissione tecnica della spesa pubblica del Ministero del Tesoro, per aver già svolto, in recente passato, indagini sullo stesso tema. Il lavoro della Commissione è iniziato
nel luglio del 2000. L’Istituto di Studi sulla Ricerca e Documentazione Scientifica (Isrds) è stato poi sostituito dall'Istituto
di studi socio-economici sull'innovazione e politiche della ricerca (Ispri) che, a sua volta è un organo del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) per il quale è stata prevista la chiusura. La conseguente riorganizzazione ha determinato la migrazione delle attività e dei ricercatori dell'Istituto presso le seguenti strutture del CNR:Sezione Istituzioni e Politiche per la
Scienza e la Tecnologia dell'IRIS; sezione Dinamica dei Sistemi Economici dell'IRIS; Unità staccata Modelli per la gestione
delle conoscenze scientifiche e tecnolgiche dell'ITIA; Unità staccata Risorse umane e società della conoscenza dell'IRPPS.
L'Ispri, ex Isrds, ha condotto principalmente ricerche sulla politica della ricerca e sull'informazione scientifico-tecnica
25
L’attività di ricerca scientifica e sviluppo sperimentale può essere definita come quel complesso
di lavori creativi intrapresi in modo sistematico sia per accrescere l’insieme delle conoscenze (ivi
compresa la conoscenza dell’uomo, della cultura e della società), sia per utilizzare delle conoscenze per nuove applicazioni
40
§ 2 Stato delle rilevazioni riferite al 2002
Ciascuna fase, fino al 2002, aveva come obiettivo quello di contattare nuovi soggetti titolari di
spesa per la ricerca per disporre, al termine del processo, di un <<sistema>> di rilevazioni che
risultassero coerenti con i risultati forniti da EUROSTAT, OCSE, ISTAT e CNR.
Nella fase iniziale l’attenzione si sarebbe dovuta concentrare sulle previsioni di spesa per ricerca e sviluppo, coinvolgendo soltanto i ministeri e le regioni, e raccogliere sia i dati di cassa che
quelli di competenza, tenendo conto della distinzione tra stanziamenti di bilancio finalizzati a sostenere attività di R & S e stanziamenti destinati ad altre finalità.
Si sarebbe proceduto, inizialmente, a rilevare poste di bilancio collegate alla R & S, come nel
caso dell’innovazione tecnologica26 al fine di esplicitare la differenza tra le due attività. La Commissione si è posta il problema che la ricerca avrebbe potuto essere considerata come una fase
preliminare dell’innovazione, ma lo ha risolto intendendo escludere dal computo poste di non immediata imputazione alla ricerca stessa.
Le amministrazioni interpellate erano tenute a sviluppare apposite metodologie, tese a stabilire
quale percentuale dei capitoli di spesa riferiti solo in parte ad attività di ricerca era realmente destinata alla stessa.
La gestione delle attività di raccolta è stata posta a carico del Ministero della Ricerca e Università, Segreteria tecnica del CIPE, e lo stesso Ministero dichiarato responsabile dell’elaborazione dei
dati. Nel caso - già ipotizzato in partenza - in cui alcune amministrazioni non fossero state in grado di fornire tempestivamente le informazioni relative sarebbe dovuta subentrare la Ragioneria
generale con un <<breve rapporto>> sulla base del Bilancio sintetizzando le principali voci di
spesa per ricerca.
Avrebbero dovuto essere individuati dei referenti presso ogni singola amministrazione per trasmettere i dati al Ministero della Ricerca. La Commissione reputava peraltro - significativamente opportuno che la richiesta di compilazione di un apposito questionario con allegati, provenisse dal
CIPE. Suggeriva, il gruppo, che in tale attività fossero coinvolti gli uffici di statistica i quali, avrebbero potuto fornire un utile sostegno metodologico e assicurare un coordinamento orizzontale con
le altre amministrazioni impegnate nella rilevazione mediante il SISTAN.
§ 3 Problemi e prospettive
Fornite istruzioni sulla preparazione della rilevazione, il Gruppo ha incontrato le rappresentanze
di quattro Ministeri, costituiti dall’Università, dall’Industria, dalla Difesa, dal Tesoro, per verificare
la disponibilità dei dati e acquisire informazioni utili per l’impostazione dell’attività di rilevazione.
Dopo gli incontri è emersa una serie di problemi, di cui il documento dà conto in misura illuminante per comprendere le difficoltà e gli ostacoli che si sono frapposte ad un efficace coordinamento della ricerca nel periodo in esame, costituiti da:
difficoltà dell’applicabilità della definizione di ricerca all’attività delle singole amministrazioni;
difficoltà di coordinamento all’interno delle amministrazioni. E’ stata esaminata l’ipotesi
di modificare l’unità di rilevazione inviando i questionari agli uffici impegnati nel finanziamento della ricerca all’interno di singole amministrazioni, prevalendo infine la scelta
che ai referenti sarebbe stato chiesto di dimostrare che nella raccolta dei dati erano stati
interpellati tutti i soggetti potenzialmente interessati ad attività legate alla ricerca;
esigenza dati sulle disponibilità di spesa residue alla fine dell’esercizio precedente e
sull’eventuale rifinanziamento previsto per l’anno in corso, e una stima sulle erogazioni
prevedibili nell’anno sulla base di quanto erogato nell’esercizio precedente;
problema del trattamento del finanziamento della ricerca sanitaria e universitaria, in
conseguenza della scarsa omogeneità delle scelte effettuate con le linee guida OCSE,
per cui avrebbe dovuto essere richiesto ai ministeri interessati e alle regioni di allegare
<<L’innovazione tecnologica di prodotti e processi consiste nell’introduzione di prodotti o processi tecnologicamente nuovi o di significative innovazioni tecnologiche in prodotti e processi. Un prodotto tecnologicamente nuovo dovrà essere stato introdotto sul mercato e un’innovazione di prodotto effettivamente adottata
in un processo produttivo>> (fonte OCSE)
27
41
al questionario informazioni generali sulle attività svolte in tali settori;
informazioni su quali capitoli di bilancio, suscettibili di contenere spese per la ricerca,
dovessero essere presi in considerazione nella loro interezza e quali avrebbero dovuto
essere considerati solo in parte; quali capitoli contenessero solo una quota, quali avessero con tale quota un rapporto costante e quali elevate variazioni annuali. Gli elementi
qualitativi richiesti avrebbero dovuto garantire una comparabilità tra i risultati della rilevazione in anni diversi;
rispondenza parziale della rilevazione alle esigenze conoscitive del Governo per cui una
sua estensione si sarebbe rivelata non solo utile, ma necessaria.
rispetto dei tempi per acquisire i dati secondo il seguente scadenzario:
febbraio 2001
maggio 2001
Entro 2002
Entro 2002
Entro 2002
Entro 2002
Dati di previsione 2001
Raccolta di dati di consuntivo 2000
Dati sulla spesa effettiva erogata con finalità di
ricerca
Soggetti pubblici e privati beneficiari della spesa
Finalità della spesa
Distribuzione della spesa per obiettivo socio economico
( Classificazione NABS)27
Nel caso in cui alcune amministrazioni non fossero state in grado di fornire i dati richiesti nei
tempi stabiliti, la RGS avrebbe potuto calcolare le stime sulla base degli stanziamenti e degli impegni di cui si disponeva istituzionalmente.
Una terza fase del progetto (da compiersi in tempi non definiti) avrebbe potuto riguardare gli
Enti pubblici di ricerca distinguendo in relazione a: voci economiche di spesa; fonti di finanziamento al fine di evidenziare i flussi interni al settore pubblico; tipologia dell’attività di ricerca (di base,
applicata, sviluppo sperimentale, attività d’innovazione collegate). Gli enti pubblici avrebbero dovuto fornire i dati sulla propria spesa entro sei mesi dalla fine dell’anno di riferimento. Un’ulteriore
quarta e finale fase avrebbe potuto riguardare l’estensione dell’attività di raccolta dati nel settore
universitario.
La relazione finale del gruppo istituito in seno alla quarta Commissione CIPE preavvertiva che
<< le difficoltà sperimentate dal CNR e dall’ISTAT nella raccolta d’informazioni sulla ricerca svolta
nelle università, suggeriva di procedere a tale ultima fase solo dopo un’attenta valutazione delle
risorse disponibili e della probabilità di ottenere risultati utilizzabili>>.
Quest’avvertenza si è rivelata valida , quanto meno, fino al settembre 2002, per tutte le operazioni compiute relativamente a tale ricognizione.
Infatti, con nota istruttoria n. 297 del 15 febbraio 2002 è stata chiesta copia delle risposte fatte
pervenire dalle amministrazioni sul modello di scheda predisposta per l’illustrazione dei dati relativi alla ricerca condotta dal gruppo di lavoro istituito presso la quarta commissione CIPE, <<fornendo ogni notizia sullo stato di attuazione della rilevazione>>.
L’amministrazione del MIUR ha fatto presente appunto, a settembre del 2002 erano pervenute
le risposte da parte di nove amministrazioni centrali (Sanità, Lavori pubblici,Tesoro RGS, Beni culturali, Lavoro, Difesa , Giustizia, Comunicazioni, Commercio estero) cinque regioni (Veneto, Lombardia, Piemonte, Campania, Valle d’Aosta), ed una provincia autonoma (Trento) ed i dati trasmessi riguardavano solo la prima fase,in alcuni casi del 2000 ed in altri il 2001.
Si era ancora ben lontani sia dall’attuazione del piano di rilevazioni sia, e soprattutto,
dall’attuazione del comma 6 dell’art. 1 del d.lgs. n. 204 del 1998.
27
Con tale sigla si compendia la Nomenclatura Analisi Bilanci Scientifici adoperata nei conti UE;
si rinvia alla specifica parte espositiva nel seguito del capitolo.
42
§ 4 I tentativi di calcolo complessivo della spesa sostenuta per la ricerca del sistema
pubblico
E’ stato chiesto al MIUR di fornire i dati dimostrativi della spesa per la ricerca del sistema pubblico. Inizialmente è stata fornita la competenza assestata per il 1999, suddivisa per settori, escluso quello dell’Università, per il quale è stato stimato un importo aggiuntivo del 10%, e la tabella riepilogativa degli stanziamenti (non assestati) previsti per gli interventi per la ricerca (art.2
D.lgs. n. 204 del 1998) relativi all’esercizio 2000, distinti per competenza e residui e per ogni
amministrazione, cui è stata allegata una serie di tabelle analitiche con l’indicazione dei capitoli interessati dalla spesa per la ricerca, sempre per competenza e residui.
E’ stato replicato, da parte del Controllo, chiedendo di trasmettere le risultanze del rendiconto
dello Stato per il 2000 e il 1999, aggregato per le funzioni ricerca scientifica e tecnologica, almeno
da parte delle diverse amministrazioni statali. Il Ministero, nella seconda risposta, ha fatto pervenire i prospetti relativi agli esercizi 1999, 2000 e 2001, nei quali sarebbero illustrati i dati di competenza MIUR per la ricerca e lo sviluppo. Ha fatto altresì presente di essersi attivato, per il rendiconto dello Stato aggregato per la funzione ricerca scientifica e tecnologica da parte delle diverse
amministrazioni statali presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il quale aveva fatto conoscere che tali dati, all’epoca, non erano ancora disponibili (2001). Tale richiesta è stata ribadita sia
nel 2002 che nel 2003, con gli stessi risultati.
E’ stato fornito l’elenco delle richieste inviate, ai sensi della circolare emanata in data 9 ottobre
1999 per la rilevazione della spesa pubblica per la ricerca, alle amministrazioni che svolgono ricerca, distinte per amministrazioni vigilanti e per comparti di appartenenza.
In sede di accertamento diretto (giugno 2003) è stata ripetuta la richiesta della dimostrazione
della spesa sostenuta per la ricerca attraverso i dati desumibili dal Rendistato relativamente agli
esercizi 1999, 2000 e 2001. I dati relativi al 1999 sono stati trasmessi successivamente via telefax, in quanto non disponibili al momento dell’accertamento (luglio 2003).
In sintesi, l’amministrazione, dall’inizio dell’istruttoria, non si è dimostrata ancora in grado di
fornire i dati finanziari del sistema pubblico per la ricerca, se non parzialmente e limitatamente agli stanziamenti dello Stato.
Comunque, secondo i dati del MIUR (all. 6) forniti in fase istruttoria la spesa statale comunicata relativamente al triennio 1999 - 2001 sarebbe in costante crescita, essendo pervenuta al 2001
a € 7.139.898.000 da € 6.364.371.000 iniziali.
La voce, che avrebbe realizzato la maggiore crescita sarebbe stata quella relativa alla Ricerca
universitaria, passando da € 2.248.585 a € 3.045.029. Tuttavia l’aumento più rilevante in termini percentuali, è stato totalizzato dal MEF, che è riuscito a raggiungere il 2% del totale in due
soli anni, partendo da zero. La ricerca che nel triennio ha riscontrato una diminuzione costante in
termini assoluti, è stata quella condotta dal Ministero della Difesa da € 408.001.000 a €
246.350.000.
Tenendo conto di tali risultanze la Corte, tramite le sue rilevazioni attraverso il sistema integrato RGS/Corte è entrata all’interno dell’aggregato, riscontrando peraltro che esso è formato da
molti capitoli a funzione mista, come il 1107 dello stato di previsione del MEF (spese di funzionamento della commissione tecnica della spesa pubblica) o come i moltissimi capitoli destinati alle
spese di gestione e funzionamento sistema informativo delle diverse amministrazioni (capp.3590
del MEF, 1640, 2060, 2380, 2760, 3370, 4060, 4360 dell’ex MPI ecc.), o generici (come le Spese
d’organizzazione o i contributi per i convegni; (capp. 1112, 1270), cap. 2711 del Ministero della
sanità, 1113 del Ministero di Grazia e giustizia (Spese per consulenze, studi, ecc.) o i molti capitoli
gestiti dal Ministero della Difesa “per rinnovamento mezzi, impianti, ecc..” (1432, 1665, 1885,
3773, 4551) o apparentemente estranei ( cap.7109, Fondo edilizia universitaria). Quindi, per riscontrare l’effettiva spesa per la ricerca occorrerebbe aver integralmente attuato un sistema di
contabilità analitica per centri di costo e di responsabilità suddivisi per piano dei conti, come previsto dall’art.10 del d.lgs. n. 279 del 1997, modificato ed integrato dalla legge 25 giugno 1999 n.
208 che voleva ricollegare i servizi resi dalle amministrazioni alle missioni loro affidate e riaggregarle per funzioni obiettivo28
28
28 art. 10 c.5 d.lgs n°279 97:<< I servizi esprimono le funzioni elementari, finali e strumentali, cui danno luogo i diversi
centri di costo per il raggiungimento degli scopi dell'amministrazione. Essi sono aggregati nelle funzioni-obiettivo che esprimono le missioni istituzionali di ciascuna amministrazione interessata. In base alla definizione dei servizi finali e stru-
43
In mancanza di un aggregato fondato sull’applicazione di tali norme, che comunque, per effetto
della legge n. 208 del 1999, avrebbe dovuto decorrere dal 2000, sono stati riscontrati, mediante
interrogazione dello stesso Sistema integrato Ragioneria generale dello Stato - Corte dei conti
(all. 7, 8, 9, 10, 11) i capitoli costituenti un nucleo finanziario attendibile di spese per la ricerca,
e ricavarne gli andamenti, onde avere dati rappresentativamente attendibili per l’aggregato funzionale statale.29
Si è riscontrato così, anche finanziariamente, che diversi capitoli presso il Ministero della Sanità
e della Difesa, non hanno avuto alcuna movimentazione finanziaria; il Ministero del Tesoro non ha
effettuato, a carico del capitolo istitutivo del Fondo integrativo speciale per la Ricerca, alcun pagamento fino al 2002, anno in cui sono stati pagati € 1.183.057,84 su di uno stanziamento di
€ 30.987.414,00. Il rapporto meno favorevole fra stanziamenti di competenza e pagamenti in
conto della stessa, è risultato essere detenuto dal Ministero dei Beni Culturali, seguito dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, ma con riguardo a quest’ultimo dato è stato riscontrato che è migliorato sensibilmente il rapporto fra stanziamenti definitivi e pagamenti in conto residui nel periodo dal 1999 al 2002, cosa che viceversa non è accaduto per il Ministero dei Beni culturali, il quale ha mantenuto bassissimo il rapporto tra pagamenti in conto competenza e
stanziamenti e peggiorato progressivamente i pagamenti in conto residui, pur rimanendo sostanzialmente inalterato lo stanziamento di competenza.
Il Ministero delle Attività produttive ha effettuato pagamenti in conto residui, corrispondenti
quasi interamente agli stanziamenti della competenza.
L’aggregato degli stanziamenti relativi al Ministero dell’Università e della Ricerca, dimostra inoltre un andamento degli stanziamenti dal 1999 al 2002 che riporta, per quest’ultimo anno, il valore
complessivo al di sotto dello stanziamento definitivo del 1999.
Entrando nell’analisi di quest’ultimo aggregato, tra i capitoli che nel periodo mantengono un
rapporto relativamente basso fra stanziamenti e pagamenti sono compresi il Fondo ordinario per
gli Enti e le Istituzioni di ricerca (F.O.R), ed il nuovo Fondo per le Agevolazioni alla Ricerca (F.A.R.)
nel quale, per effetto della riforma apportata dal d.lgs. n°297 del 1999, sono confluiti i due grandi
fondi: Fondo speciale per la Ricerca Applicata e per la Ricerca nelle aree depresse del Paese.
Ciò è ampiamente dimostrato dalle due tabelle allegate, relative agli esercizi 1999 e 2003 (all. 12
e13).
Si è riscontrato quindi il fenomeno del trascinamento e dell’accrescimento dei residui dei più
cospicui fondi per la ricerca da un esercizio all’altro, per effetto della diversa velocità tra impegni
ministeriali e andamento delle istruttorie e delle gestioni bancarie sui progetti, sottolineato
nell’allegato alla relazione previsionale e programmatica del 2001.
Per quanto riguarda i capitoli di fondi oggetto di istruttorie bancarie, si deve constatare che,
stando agli stessi dati, nonostante le ottimistiche previsioni dell’amministrazione in sede di controdeduzioni alla precedente relazione e, nonostante le riforme volte a distribuire fra più banche la
gestione finanziaria e rendere più veloce l’istruttoria, il fenomeno è ancora lontano dall’essere risolto.
Anche il capitolo concernente il Fondo speciale per lo sviluppo della ricerca d’interesse strategico ed attivazione degli accordi di programma nel settore della ricerca scientifica e tecnologica presenta andamenti a rilento per tutto il periodo con un aumento dei pagamenti nel 2002, dopo che
per due esercizi non ha più avuto finanziamenti in conto competenza (all. 14).
Fa eccezione il capitolo 5462 relativo alle attività di supporto alla programmazione, al riordino,
al monitoraggio ed alla valutazione della ricerca scientifica e tecnologica , il quale, da un esame a
campione dei titoli di spesa si appalesa come un capitolo sul quale gravano spese, anche minute,
mentali evidenziati nelle rilevazioni analitiche elementari, il Ministro competente individua gli indicatori idonei a consentire
la valutazione d’efficienza, d’efficacia e d’economicità del risultato della gestione, anche ai fini delle valutazioni di competenza del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica ai sensi art. 4-bis della legge 5 agosto 1978,
n. 468 aggiunto art. 3, c.1, legge 3 aprile 1997, n. 94 Per le altre amministrazioni pubbliche provvedono gli organi di direzione politica o di vertice>>
29 con l’individuazione di tale campione attraverso l’interrogazione <<a rottura di sistema>> non si è preteso di creare un
sostitutivo dell’aggregato per la ricerca, ma trovare un esempio efficacemente rappresentativo degli effettivi andamenti
finanziari della spesa statale, per la medesima. E’ stata effettuata una operazione di interrogazione su macroaggregati ( II°
livello di classificazione politica) all’interno della spesa per investimento. Tramite un codice (16) e l’esercizio finanziario
(2000-2001-2002) si è pervenuti alla identificazione dei capitoli su cui è gravata la spesa nei 3 esercizi sopracitati
44
intese dall’Amministrazione come dirette a supporto di attività diverse finalizzate alla ricerca
(all.15). Tale andamento risulta costantemente decrescente nel periodo 1999 - 2000.
Si deve quindi prendere con cautela il dato migliorativo delle spese destinate alla ricerca, fino a
quando non sarà resa possibile, con una gestione finanziaria più trasparente, la valutazione di efficienza, di efficacia e di economicità del risultato della gestione.
A tale riguardo si ribadisce che non possono non essere richiamate le disposizioni che prevedono che le pubbliche amministrazioni si dotino di un sistema di contabilità analitica articolato per
funzioni obiettivo, piani dei conti, centri di responsabilità e centri di costo, contenute nella legge
delega n. 94 del 1997 e n. 279 dello stesso anno e ribadite dalla legge n. 50 del 1999 e dal decreto legislativo 30 marzo 2001, delle quali lo stesso Ministero dell’Economia e delle Finanze ha fatto
ampia e diffusa applicazione nei decreti ministeriali n. 136587 del 30 dicembre 2002 e del 22 aprile 2004, concernenti il “Manuale dei principi e delle regole contabili del Sistema unico di contabilità
economica delle Pubbliche amministrazioni”. Tra l’altro, nell’applicare tali norme ai fini della redazione del “nomenclatore” sono risultate diverse lacune per mancate indicazioni delle norme inerenti l’aspetto di ciascun capitolo come è riscontrabile dalla fonte appendice I^ n. 6558 del bilancio di previsione dello Stato per gli anni finanziari 2000 e 2001 – parte I^ nomenclatore degli atti.
Solo attraverso una scomposizione delle spese che le stesse espongono nei loro bilanci finanziari come destinate a R&S secondo le regole della precitata contabilità, è infatti possibile avere
una visione delle destinazioni e degli andamenti di costo effettivi per la funzione, distinguendo i
costi destinati al personale, ai ricercatori, allo spazio destinato in modo distinto o misto alla ricerca, alle immobilizzazioni immateriali o materiali, agli ammortamenti e, nell’ambito dei costi dislocati, i trasferimenti correnti dai contributi agli investimenti e questi ultimi dagli altri trasferimenti
in conto capitale.
Quindi solo perseverando di esercizio in esercizio in tale riorganizzazione potrà aversi una situazione credibile più chiara dei costi, delle destinazioni effettive ed una ricostruzione per centri
di responsabilità.
A ciò potrà contribuire l’ausilio dei programmi e degli strumenti informatici, attraverso una codifica per competenza economica della contabilità finanziaria, del resto già in uso presso diversi
centri di spesa, come taluni Enti di ricerca ed Università.
§ 5 La contabilità europea per la ricerca
Un modello di contabilità cui guardare con attenzione appare quello adoperato dall’Unione europea ai sensi del regolamento n°753/CE 2004 della Commissione del 22 aprile 2004, in attuazione della decisione n°1608/2003/CE del Parlamento europeo e del Consiglio delle statistiche comunitarie in materia di Scienza e Tecnologia. In particolare, sono state dettate disposizioni attuative
della decisione sopra richiamata, con riguardo agli stanziamenti pubblici per ricerca e sviluppo.
Gli stati membri dovrebbero attingere i dati necessari non solo dalle fonti amministrative, ma
anche da altri dati equivalenti in termini di qualità o di procedimenti di stima statistica equivalenti
alle fonti amministrative medesime. Per i settori statistici elencati nell’allegato valgono i concetti
armonizzati contenuti nei manuali europei.30
Per quanto riguarda le statistiche sulla ricerca e sullo sviluppo i risultati riguardano il 2003, ma
dovranno essere prodotti entro diciotto mesi dalla fine dell’anno di riferimento (quindi entro
l’agosto del 2005). Si richiama in particolare l’attenzione sull’allegato – Sezione 1 - delle Spese
per R&S 1.20, spesa per R & S intra muros, che è distinto, in verticale, per quanto concerne il settore delle amministrazioni pubbliche (distinzione orizzontale per settore esecutore), per fonte di
finanziamento, per scopi civili e militari, per tipologia di spesa, per disciplina scientifica, per obiettivo socioeconomico e per regione. La sezione 2 per quanto concerne le statistiche sugli stanziamenti pubblici per Ricerca e Sviluppo prevede, da parte degli stati membri la produzione delle statistiche concernenti gli stanziamenti pubblici nel bilancio di previsione e nel bilancio consuntivo. Il
primo anno di riferimento è il 2004 ed i relativi risultati dovranno essere prodotti entro sei mesi. I
risultati dovranno essere disaggregati in conformità alla Nomenclatura per l’Analisi ed il confronto
dei programmi dei bilanci scientifici (NABS) a livello di sottocapitolo.
30
manuale di Frascati e manuale di Camberra;
45
CAPITOLO SESTO
L’Anagrafe nazionale delle ricerche
§ 1 Modalità di accesso all’Anagrafe nazionale delle Ricerche
L’anagrafe nazionale delle ricerche è stata introdotta dall’art. 63 del D.P.R. n. 382 del 1980, al
fine di evitare ogni superflua duplicazione e sovrapposizione di strutture e di finanziamenti per la
ricerca scientifica e costituire uno degli strumenti di pianificazione dei programmi pluriennali di
sviluppo della ricerca stessa. Attraverso essa si dovrebbero attingere dati relativi alle ricerche comunque finanziate e/o cofinanziate con fondi a carico dello Stato o di bilanci di enti pubblici. In
essa dovrebbe essere contenuta l’anagrafica di tutte le amministrazioni, tutti gli enti pubblici e
privati che intendano accedere ai finanziamenti non solo statali ma pubblici, i quali sono per ciò
tenuti ad iscriversi attraverso il sito http://roma.cilea.it .
Sebbene l’art. 63 istitutivo della stessa sia riferito solo alla Ricerca scientifica nelle
università, il successivo art. 64 ha esteso l’afflusso all’Anagrafe di <<tutte le notizie relative alle ricerche
comunque finanziate, in tutto o in parte, con fondi a carico del bilancio dello Stato o di enti pubblici, fatte salve le disposizioni relative alla protezione dei segreti>> per cui tutti gli enti pubblici e
privati che svolgono ricerca avrebbero dovuto essere iscritti in un apposito schedario a cura
dell’Anagrafe nazionale delle ricerche e gli enti erogatori sono tenuti a comunicare all’Anagrafe nazionale i finanziamenti concessi per l’attività di ricerca. Non è previsto, agli stessi fini, l’accesso da
parte di singoli ricercatori.
Successivamente è stato esteso l’accesso anche a persone fisiche,31 ai sensi di quanto previsto
dall’art. 6 u.c. del d. lgs. n. 297 del 1999.
Al fine di accertare il grado di copertura e diffusione dello schedario, è stato chiesto di descrivere le modalità di accesso all’Anagrafe.
E’ stata trasmessa dal CILEA (Consorzio Interuniversitario Lombardo per l’Elaborazione Automatica), cui è affidato il servizio dell’Anagrafe suindicata, una nota dalla quale si è appreso che
l’accesso allo schedario dell’Anagrafe nazionale può essere consentito <<anche>> attraverso il sito internet, secondo <<modalità [al 2001]da definire>> e che i contatti al sito nel 1999 e nel
2000 risultavano pari a circa 7.600.
Non ritenendo esaurienti i dati acquisiti, si è proceduto, in data 8 giugno 2004, ad un accesso
diretto presso la sede del CILEA per accertare la funzionalità dell’Anagrafe nazionale delle ricerche.
§ 2 Accertamento diretto in data 8 giugno 2004: i quesiti posti
Accertata la legittimazione dei rappresentanti del Consorzio e del Ministero presenti, sono stati
rivolti i quesiti che seguono, nonché acquisiti i documenti relativi.
Attuazione del disposto di cui all’art.4 comma 19 del D.M. n. 954 dell’8 agosto 1997, in correlazione con l’art.63 del D.P.R. n. 382 del 1980. Notifiche dei risultati e delle verifiche al Comitato
tecnico scientifico della Ricerca: metodologie e documentazione:32
31
art.6 u.c. d.lgs.297 del 1999: Il MURST iscrive i progetti approvati e i soggetti fruitori degli interventi di cui al presente
titolo nell'Anagrafe nazionale della ricerca
32
l’art. 4 comma 19 del D.M. 8 AGOSTO 1997 n°954 prevede testualmente: <<Annualmente, l’istituto gestore del fondo
riferisce al MURST, con specifica relazione, circa l’andamento complessivo dei progetti finanziati. Tutti i risultati delle verifiche e delle valutazioni sono notificati al CTS. Essi, inoltre, sono raccolti in apposita anagrafe presso il MURST. Le informazioni relative ai progetti completati sono accessibili al pubblico, nel rispetto del segreto industriale>>. Per comprendere il
motivo della richiesta occorre precisare che, nel corso della prima nota istruttoria, era stata chiesta al Servizio competente
copia delle notifiche inviate al CTS dall’istituto gestore (Banche), concernenti i risultati delle verifiche e delle valutazioni. E’
stato risposto che non si sono effettuate notifiche, ma che, per ogni seduta, gli uffici definiscono, insieme alla segreteria
del CTS, il relativo ordine del giorno.>>. Nel dubbio che la richiesta non fosse stata compresa, data l’evidente asimmetria
fra domanda e risposta, essa è stata reiterata, precisando che il quesito era volto ad ottenere dati di base sull’attività di
consulenza, verifica e valutazione del CTS. Il servizio competente ha inviato un elenco dei progetti preselezionati dal Comitato negli anni 1999 e 2000, nonché l’elenco dei progetti per i quali il CTS predetto ha espresso nello stesso periodo il parere, che per legge dovrebbe basarsi sulle valutazioni dell’Istituto gestore. Ha altresì precisato che, in quegli anni, non si
46
Sono state depositate le relazioni 2002 e 2003 svolte dall’I.M.I.
In particolare, in ordine al disposto di cui all’art. 4 c. 19 del decreto citato nella richiesta, non è
stata mai istituita l’apposita Anagrafe delle verifiche e delle valutazioni di cui alla citata disposizione, per cui non si è potuto procedere alla raccolta delle medesime e alla messa a disposizione del
pubblico.
Metodi adottati per acquisire, rinvenire e segnalare le duplicazioni delle ricerche. Gli incroci
possibili tra banche dati e il superamento degli ostacoli di natura tecnica:
L’Anagrafe ha, attualmente, in corso di applicazione, presso gli Uffici ministeriali, un sistema di
monitoraggio che consente incroci dei dati relativi al V e VI Programma quadro, e dei progetti deliberati a valere sul F.A.R.
Lo strumento consente di rintracciare un target (lista di soggetti/progetti) tramite criteri di ricerca di natura:
geografica (regione, provincia, ecc.);
dimensionale (PMI/GI, durata, ecc);
economica (ad esempio almeno percentuale costo ammesso in ob.1);
anagrafica (ragione sociale, natura giuridica);
settoriale (attività ISTAT; settore industriale, settore strategico);
descrittiva (titolo e abstract del progetto);
temporale (data domanda, delibera).
La ricerca sulle informazioni anagrafiche e descrittive del progetto può essere fatta in modalità
“full-text”.
I criteri di cui sopra possono essere utilizzati singolarmente o cumulativamente. Il target rintracciato può essere accresciuto o diminuito azzerando e reintroducendo nuovi criteri.
Emanazione del decreto interministeriale di organizzazione dell’anagrafe nazionale delle ricerche ai sensi dell’art.7 comma 4 lett.e); della legge n. 204 del 1998.33
Non è stato ancora emanato il provvedimento previsto dal decreto legislativo delegato sopra ricordato, ma è in corso di elaborazione, a livello ministeriale, una proposta; in ogni modo
l’Anagrafe Nazionale delle Ricerche ha continuato ad implementare i suoi servizi informatici;
modalità per fornire e supportare le acquisizioni di dati poste alla base delle linee guida per la
ricerca e dei piani nazionali di ricerca: illustrazione delle tecniche collaborative:
nell’ambito del sito S.I.R.I.O. (Sistema Informatico Ricerca Italia Online) esiste un programma
che gestisce, a livello di consultazione ristretta, progetti deliberati nell’ambito della legge n. 46 del
1982, del d.lgs. n. 297 del 1999 della legge n. 449 del 27 dicembre 1997;
censimento dei brevetti ottenuti dalle ricerche e criteri di classificazione: per dimensione
d’impresa, per tipologie di ricerca, per piano nazionale, per raggruppamento scientifico, ecc.:
allo stato non esiste, presso l’Anagrafe nazionale delle Ricerche, una banca dati dei brevetti. La
rappresentante del MIUR ha richiamato l’attenzione sui dati contenuti nelle relazioni IMI appena
consegnate relativamente al FAR e limitatamente ai progetti gestiti dalla stessa banca dal 1999.34
Con riguardo al PNR e alle relative linee guida sono state poi rivolte una serie di domande concernenti il ruolo dell’Anagrafe nazionale delle Ricerche, in considerazione della natura di banca dati
globale che la stessa dovrebbe rivestire.
In particolare, su quelli che le stesse linee guida della ricerca 2003-2006 hanno considerato essere punti di debolezza della ricerca italiana i rappresentanti dell’Anagrafe si sono dichiarati:
2. non in possesso né in grado di fornire dati su:numero di brevetti in rapporto a: altri paesi
europei; per abitante; indice di competitività; numero di pubblicazioni per ricerca e per abitante;
capacità d’innovazione.
erano registrati casi di rilievi, interruzioni o revoche degli interventi finanziati; per ottenere notizie più significative si è deciso di rivolgersi direttamente all’Anagrafe
33
art. 7 comma 4 lett. e del d. lgs. n. 204 del 1998: <<[Il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica]
g) coordina le funzioni relative all'Anagrafe nazionale delle ricerche, istituita ai sensi dell'articolo 63 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, ridefinendone con apposito decreto ministeriale finalità ed organizzazione,
ed esercita altresì, nell'ambito d’attività di ricerca scientifica e tecnologica, funzioni di supporto al monitoraggio e alla valutazione della ricerca, di previsione tecnologica e d’analisi d’impatto delle tecnologie >>
34 E’ stato acquisito un modello di database costruito su elementi tratti dalle relazioni dell’IMI San Paolo, sino al 1999 per
legge unico gestore dei fondi italiani per la ricerca, ancora da sviluppare a livello applicativo, attraverso il quale per la prima volta, si è tentato di informatizzare i risultati dal punto di vista progettuale e del soggetto ammesso al finanziamento;(all. 16)
47
3. in grado di fornire dati quantitativi e indicazioni di riferimento presso uffici del MIUR su: linee guida 2003 - 2006; collaborazione fra ricerca pubblica e privata; presenza della ricerca industriale nelle aree strategiche (meccanica strumentale, robotica, microelettronica, optoelettronica);
4. si è fatto riferimento alla competenza di uffici MIUR ed amministrazioni diverse da
quest’ultimo circa: spese di ricerca su bilancio pubblico (segreteria P.N.R.); rapporto spesa ricerca
industriale e PIL (ISTAT).
Con riguardo a quelli che le linee guida 2003 - 2006 definiscono <<punti di forza della ricerca
italiana>> gli stessi rappresentanti si sono dichiarati:
1. in grado di fornire dati parziali su:
diffusione del sistema scientifico nel territorio (è stata consegnata una documentazione sulla
reportistica regionale attuata limitatamente alle regioni Lombardia ed Emilia e Romagna, contenente gli elenchi dei progetti ordinati per settore strategico, unità operativa e persona giuridica,
presentati ai sensi delle leggi n. 297 del 1999; n. 488 del 92; n. 46 del 1982; Eureka; v. programma quadro)35 numero piccole e medie imprese e incrementi d’investimenti in ricerca e sviluppo da parte delle stesse;
2. l’ANR non è in grado, attualmente, di fornire dati e notizie sul numero dei distretti industriali e innovativi, sul modo in cui seguire l’attuazione del PNR, e fornire spunti,
obiettivi e dati
per le successive linee e per i piani conseguenti. Su quest’ultimo punto peraltro, i rappresentanti
dell’Anagrafe nazionale delle ricerche hanno fatto presente che era in fase di predisposizione un
nuovo programma operativo.
§ 3 Documentazione acquisita nel corso dell’accertamento diretto
E’ stata acquisita, su presentazione dei rappresentanti dell’amministrazione, la seguente documentazione:
1) elenco delle attività svolte dall’Anagrafe, nel quale sono descritte le principali funzioni attribuitele, i documenti che arrivano all’Anagrafe nazionale delle ricerche, la strutturazione dell’ufficio,
la comunicazione da enti non iscritti, da enti finanziati e da enti erogatori. E’ descritto il procedimento per procedere all’iscrizione all’Anagrafe del soggetto;
2) numeri delle iscrizioni allo schedario e delle ricerche: le prime , decorrere dal 1986 sono
state, al 2003, 11.119; le cancellazioni sono state 586, 4.195 le variazioni: è stata registrata una
crescita esponenziale delle stesse dal 2001 (anno di pubblicazione del PNR) al 2003; tuttavia a tale ascesa ha corrisposto una diminuzione delle ricerche deliberate dal MIUR, che dai 1474 del
2002 è passato ai 992 del 2003.
Diverso e molto più alto è il numero delle ricerche inviate all’Anagrafe, che, dai parziali forniti
dalla stessa, assommerebbero a 73.118 dal 1981 al 1998, con una netta prevalenza del CNR con
43.269 ricerche. E’ da rilevare e riferire, però che su 36 enti censiti, dieci non arrivano alla decina
di ricerche nel periodo, e solo uno, il CNR, ha inviato oltre il 59% delle ricerche del periodo, seguito, a grande distanza (13.000 ricerche) dal Ministero della Pubblica istruzione, poi sostituito dal
Ministero dell’Università e della Ricerca scientifica e tecnologica e, attualmente, Ministero
dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
3) modulo per l’iscrizione allo schedario;
4) copia di un articolo di giornale firmato, datato 17 febbraio ’04, senza indicazione della testata, che dovrebbe dimostrare i dati di distribuzione settoriale per ricerca e per regione riferentesi a dati di ricerche da finanziare;
5) una proposta di modello di monitoraggio del sistema ricerca;
6) guida a SIRIO per la compilazione della scheda “portale della ricerca progetto know how”;
7) un fac-simile del certificato d’iscrizione allo schedario;
8) una nota del Capo Dipartimento per la programmazione, il coordinamento e gli affari economici, Servizio per lo sviluppo e il potenziamento dell’attività di ricerca, Segreteria tecnica della
programmazione della ricerca in data 16 aprile 2003, con la quale il medesimo illustra le funzioni
assegnate al portale della ricerca - Progetto Know - how, tendenti a:
rendere accessibili alle pubbliche amministrazioni, aziende e servizi, i dati concernenti i
35
EUREKA è un’iniziativa internazionale di promozione e sostegno della ricerca scientifica ed industriale varata nel 1985.Il
principale obiettivo d’EUREKA è accrescere la produttività e la competitività dell'economia e dell'industria europea promovendo la nascita di progetti di R&S
48
progetti di ricerca in corso e le organizzazioni che li svolgono;
fornire analoghi dati agli addetti scientifici italiani all’estero per gli sviluppi dei rapporti di
collaborazione col MAE;
classificare le attività di ricerca finanziate dal MIUR in tre categorie:macrosettori scientifico disciplinari, secondo quanto previsto dal D.M.4.10.2000; macro aree tematiche UE;
discipline scientifiche identificate dall’Institute of Scientific Information - ISI di Filadelfia;
fornire un punto di contatto per ottenere ulteriori informazioni in merito alle attività di
ricerca in corso e alle grandi attrezzature che rientrano nella disponibilità del coordinatore dei progetti;
9) elenco dei progetti approvati dal 2000 al 2002 con gli strumenti previsti dalle leggi
n. 297, n. 488, n. 46, Eureka, (fonte MIUR) riepilogati per strumento;
10) quadri report regionali Lombardia Emilia e Romagna, già citati;
11) relazioni IMI 2002/2003.
E’ stata altresì fornita una stampa di sintesi dei compiti e dei dati dell’Anagrafe aggiornata al
2004, nella quale vengono anche illustrate alcune problematiche della stessa, fra le quali si segnalano in particolare:
il database (RDBMS ORACLE) è protetto da password, conosciuta dalla direzione e dal DBA; il
backup quotidiano è conservato per sette giorni; ogni notte è inviato al CED di Segrate, sorvegliato 24 h su 24, via rete dedicata e memorizzato su robot/cassette.
Nel documento si fa presente che l’invio dei dati <<è stato completamente disatteso. Dopo il
1997 nessun ente erogatore ha più inviato dati, e dal 1998 l’archivio è stato alimentato dai dati
dei progetti finanziati direttamente dal MIUR.>>36
Per questi ultimi, si è assistito ad una progressiva diminuzione dei progetti deliberati: dagli oltre 1400 dei primi mesi del 2001 a meno di 800 alla fine del 2003. Tuttavia, dai dati forniti dallo
stesso CILEA, risulta che il numero di ricerche comunicate all’Anagrafe è iniziato a scendere prima
del 1998, con il punto più basso nel 1992.
Nel 1998, anzi, si è assistito ad un aumento, pur lieve, del numero di ricerche inviate
all’Anagrafe.
Sono stati illustrati i servizi offerti agli uffici MIUR, in particolare in sede di monitoraggio di progetti e soggetti, erogazione di finanziamenti, pianificazione attività uffici e utilizzo fondo; rapporti
statistici analitici e alla Direzione generale in sede di predisposizione documento PNR con rapporti
statistici di sintesi; rapporti regionali supporto ai discorsi del Ministro (distretti tecnologici) stralcio
mirato dei dati elaborati dagli altri enti come CNR e ISTAT.
Sempre per lo stesso documento, futuri obiettivi dell’Anagrafe della ricerca dovrebbero essere
la mappa delle competenze e il monitoraggio della ricerca. Essa si dovrebbe evolvere con
l’ampliamento dei servizi (banche, esperti, CTS), e l’innovazione tecnologica (firma digitale e protocollo informatico), la verifica ed il raffinamento delle informazioni (anagrafica dei soggetti) e
l’ampliamento delle stesse.
Si sottolinea che, secondo il documento, quest’ultimo obiettivo sarebbe ottenibile attraverso
l’acquisizione dei risultati della ricerca, i brevetti, il numero degli addetti, il fatturato, ecc., la valutazione ex post, la partecipazione ai programmi quadro V e VI e i dati sul pregresso dei risultati
della Ricerca che l’Anagrafe ancora non possiede.
§ 4 Ruolo effettivamente svolto dall’Anagrafe
L’ anagrafe nazionale delle ricerche ancora non svolge le funzioni per le quali è stata istituita:
evitare la duplicazione delle ricerche e costituire una banca dati dei risultati delle verifiche e delle
valutazioni delle ricerche. Tale conclusione è stata raggiunta solo dopo aver approfondito le indagini fino al confronto diretto con i suoi amministratori nella sede del CILEA, peraltro disponibili e
diligenti nel produrre la documentazione richiesta oralmente e poi verbalizzata.
In sostanza, l’anagrafe delle verifiche e delle valutazioni non esiste presso l’ente a ciò deputato.
Per notizie (peraltro di carattere statistico e finanziario, quindi ben diverse dall’obiettivo sostanzialmente perseguito dal legislatore), occorre rifarsi ai dati dell’istituto gestore, peraltro limitate ad
una parte delle ricerche.
36
questo spiega perché i dati sugli altri enti risalgono al 1998
49
Circa il fine di evitare la duplicazione delle ricerche medesime questo è stato attuato per una
parte minoritaria delle tipologie di ricerca, costituite dalle ricerche cofinanziate dall’Europa, ma secondo una metodologia non basata sui contenuti delle ricerche stesse.
La previsione dell’emanazione del regolamento organizzativo dell’anagrafe nazionale delle ricerche deve essere ancora applicata.
Uno degli indicatori di efficacia più rilevanti delle ricerche basate su fondi ministeriali, costituito
dai brevetti, non è nelle disponibilità dirette dell’amministrazione, che ha di nuovo fatto riferimento ai dati forniti da uno, anche se il maggiore, degli istituti gestori.
La stessa Anagrafe si è dichiarata in grado di fornire dati solo quantitativi ed ha fatto riferimento alla competenza di altri uffici dell’amministrazione per quanto riguarda la collaborazione fra ricerca pubblica e privata, la presenza della ricerca industriale nelle aree strategiche, la spesa per la
ricerca su bilancio pubblico, il rapporto fra spesa di ricerca industriale e PIL. Con riguardo ai contenuti ed ai parametri riportati nelle linee guida 2004 – 2006 richiamati nel verbale di accertamento diretto, l’Anagrafe è in possesso di dati temporalmente e spazialmente limitati. Tendenze a modificare tale situazione sono ricavabili da proposte e progetti ancora in fase iniziale, come per il
modello di monitoraggio del sistema ricerca o il portale della ricerca progetto know how.
Preoccupa il riferimento, per compiti e funzioni che dovrebbero essere svolti dall’A.N.R., ad attività di altri soggetti anche privati, come nel caso dei brevetti, e ad Uffici del Ministero, cui non
incombe lo stesso obbligo di diffusione previsto per l’Anagrafe. Gli stessi rappresentanti dell’A.N.R.
hanno denunciato che l’invio dei dati, a decorrere dal 1997, è stato completamente disatteso dagli
enti e dal 1998 l’archivio è costituito esclusivamente dai dati inviati dal MURST attualmente MIUR.
A fronte di tali fatti non si può che auspicare che i <<futuri obiettivi>> dell’Anagrafe nazionale
della Ricerca, allo stato solo dichiarati dai rappresentanti del consorzio dai quali essa è attualmente gestita, siano raggiunti il più rapidamente possibile, ma anche consentendo il massimo di accessibilità da parte del pubblico, stante la contraria tendenza a restringere la stessa mediante
banche dati riservate e protette, a fronte della previsione normativa a garantire l’accesso da parte
del pubblico, fermo restando solo l’obbligo del rispetto del segreto industriale.
Allo stato, dunque, non si può che constatare il ruolo, puntuale ma limitato, di servizio di supporto informatico alle attività amministrative ministeriali, svolto dall’Anagrafe almeno fino al 2003.
PARTE TERZA
50
LA GESTIONE DELLA RICERCA DAL 1999 ALLE LINEE GUIDA PER LA POLITICA DEL
GOVERNO DAL 2003 AL 2006
CAPITOLO SETTIMO
L’attività di sostegno nazionale della ricerca industriale nella normativa ministeriale e
il ruolo del Comitato Tecnico scientifico
§ 1 La gestione del periodo cosiddetto <<transitorio>> intercorrente sino alla pubblicazione del D.M. 8 agosto 2000 in G.U. avvenuta il 18 gennaio 2001
Nel 1999 sono state emanate diverse disposizioni con la forma della lettera circolare, che tuttavia mostrano altra e diversa sostanza normativa e provvedimentale.
In data 3 agosto 1999, infatti, sono stati emanati quelli che sono nel titolo definiti i "Chiarimenti sulle modalità procedurali per la concessione delle agevolazioni ai progetti e centri di ricerca di
cui all'art. 6, comma 5, del decreto-legge 8 febbraio 1995 n. 32, convertito, con modificazioni,
nella legge 7 aprile 1995 n. 104, a valere sui fondi della legge n. 488 del 19 dicembre 1992 - decreto ministeriale 23 ottobre 1997 n. 629 (Aree depresse) ed ai progetti di ricerca sul Fondo ricerca applicata – d.m. 8 agosto 1997 n. 954".
Con riguardo ai riferimenti relativi al decreto ministeriale n. 629 del 23 ottobre 1997 è verificabile la presenza, oltre che di chiarimenti, anche di direttive e indirizzi, come per le modalità di
concessione della garanzia fideiussoria, dei criteri di determinazione del controvalore dei pagamenti in euro e in valuta estera, per la ripartizione delle spese in annualità per la rendicontazione
dei costi secondo schemi previsti dal Ministero per i criteri di riconoscimento delle spese generali,
e per l'ammissibilità dei costi per programmi informatici relativi alle attività di ricerca. Risultano
altresì dettate precisazioni per i centri di ricerca come per i criteri di determinazione del capitale
proprio e per i progetti di formazione professionale.
Per quanto riguarda il decreto ministeriale 8 agosto 1997 n. 954, è stato riportato in allegato,
senza alcun ulteriore commento, l'elenco delle banche convenzionate con il MURST, con la conseguenza che, già a decorrere da questa circolare, è stata estesa alla ricerca industriale e allo sviluppo precompetitivo per i progetti superiori ai dieci miliardi la possibilità a rivolgersi a banche diverse dall'IMI San Paolo e determinate le modalità di calcolo per l'intervento ai sensi delle leggi n.
46 del 1982 e n. 346 del 1988: molto di più che una semplice circolare interpretativa.
Successivamente, alla vigilia dell’entrata in vigore del sistema previsto dal d.lgs. n. 297 del
1999, che prevedeva la gestione diretta del Ministero, è stata emanata una circolare, non segnalata in sede istruttoria, ma pubblicata nella gazzetta ufficiale del 16 dicembre 1999, con il n. 1310
del 24 novembre 1999, nella quale sono state fornite <<utili indicazioni>> sulle modalità procedurali ex art.4 della legge n. 46 del 1982.
Al di là della forma dichiarata di lettera circolare, il contenuto denota il carattere dell’atto di vera e propria direttiva ministeriale, indirizzata alle imprese aspiranti ai contributi ed ai laboratori
aventi personalità giuridica e gestione autonoma, concernenti rispettivamente modalità per la richiesta di contributo e per l’iscrizione all’albo dei laboratori, schemi di domande allegati e termini
per il conseguimento della certificazione di qualità e per la presentazione dei documenti attestanti
ogni anno, l’invarianza delle caratteristiche richieste per la permanenza nell’albo. Non sembra casuale la circostanza che la stessa circolare è intitolata “Linee d’indirizzo per la coordinata attuazione dell’art. 4 della legge 17 febbraio 1982 n. 46 e del decreto ministeriale 8 agosto 1997”.
§ 2 L’istruttoria sull’attività svolta da Comitato Tecnico Scientifico dal 1999 al 2003
Nella prima nota istruttoria è stato chiesto al Ministero di riferire in ordine all’attività di valutazione e verifica dell’andamento, nonché sui risultati dei progetti svolti nel periodo oggetto
dell’indagine dal Comitato tecnico scientifico (CTS) ai sensi dell’art. 4 commi 5, 6, 9, 17 e 18 del
51
decreto ministeriale n. 954 dell’8 agosto 1997.37
L’amministrazione non ha fornito risposta.
Nella successiva nota quindi la richiesta è stata reiterata, chiedendo di riferire, anche in sintesi,
sull’attività svolta dal Comitato medesimo, nonché in ordine alle motivazioni della mancata costituzione dell’unico organo previsto per gli adempimenti afferenti al FAR ai sensi dell’art. 7 del d.
lgs. n. 297 del 1999, secondo il quale esso dovrebbe esprimersi, ai fini dell’ammissione degli interventi a sostegno della ricerca applicata, sulla validità tecnico scientifica, sulle ricadute economico-finanziarie, sugli strumenti e sulle misure dell’agevolazione.
In risposta il Ministero non ha fornito alcuna relazione, limitandosi ad inviare degli elenchi dei
progetti preselezionati dal Comitato negli anni 1999 e 2000 ai sensi dell’art. 4 commi 5 e 6 del
D.M. n. 954 dell’8 agosto 1997 ed a riferire che, negli anni in questione, non vi era stata alcuna
revoca o interruzione di finanziamento su proposta del CTS. E’ stata altresì trasmessa copia del
D.M. n. 860 del 18 dicembre 2000 con il quale il Ministero stesso aveva provveduto a nominare i
componenti del Comitato di cui al precitato comma 2 del d.lgs. n. 297 del 1999.
Gli elenchi hanno consentito di avere una parziale risposta sul maggiore o minore grado di attrattività dei finanziamenti conferiti per le singole tipologie di ricerca comprese negli interventi a
valere sul F.S.R.A. (cap.7551) in ordine alla quale il Ministero ha fornito elementi approfonditi limitatamente alla compartecipazione pubblico - privato solo in data 24 maggio 2004, commentati
nelle conclusioni. (all.17)
In occasione dell’accertamento diretto svolto in data 26 giugno 2003 è stato fatto notare che
nella relazione a suo tempo richiesta e non trasmessa avrebbe dovuto essere illustrata l’attività
svolta dal CTS nel triennio dal 1999 al 2001, ma che erano stati trasmessi soltanto degli elenchi
informatici con le caratteristiche sopra descritte.
L’amministrazione s’è impegnata a sostituire i tabulati redatti dal CILEA con altri rispondenti alle esigenze della Corte, inviati a quest’ultima a distanza di pochi giorni dall’accertamento. Ha altresì fornito in un lasso di tempo altrettanto breve dall’accertamento i dati relativi ai progetti preselezionati, ammessi, non ammessi e ritirati.
Nella stessa occasione è stato chiesto di trasmettere una proposta di finanziamento da parte
dell’esperto al CTS ed una relazione svolta dall’istituto gestore ai sensi dell’art.4 del decreto ministeriale 8 agosto 1997 n. 954 per un progetto relativo a ciascuna delle tipologie di ricerca ivi indicate e di quelle successivamente descritte nello stesso decreto che a tale articolo fanno richiamo,
e per ciascuno degli anni oggetto dell’indagine.
E’ stato quindi prescelto un gruppo di imprese distinte per esercizio e per tipologia contratti.38
L’amministrazione, a seguito di richiesta del magistrato istruttore, ha precisato che nei casi in cui
si sono pronunciati negativamente l’istituto gestore e l’esperto designato dal Ministero la proposta
del CTS è stata conforme ai giudizi espressi nelle due forme istruttorie e che nel campione erano
presenti casi di variazione al progetto iniziale.
E’ stato allora chiesto di integrare la documentazione con la proposta finale di ammissibilità
formulata dal Comitato Tecnico Scientifico nei casi in cui il parere dell’esperto era stato espresso
in difformità dal parere dell’Istituto bancario o viceversa.
E’ stato altresì chiesto di integrare il campione con ulteriori esempi di pareri e proposte di cui
sopra espresse nel corso del 2001 atteso che, relativamente a tale anno era stato trasmesso un
solo esempio.
A seguito di quesito specifico del magistrato istruttore l’amministrazione ha fatto presente che
non è stato possibile includere nel campione alcun esempio di progetti relativi al PNR 2001 –
2003, né alcun progetto presentato ai sensi del d.lgs. n. 297 del 1999 in quanto l’istruttoria relativa presso il CTS è iniziata solo a esercizio 2002 inoltrato.
Successivamente, nell’accertamento diretto compiuto in data 8 giugno 2004 presso la sede del
CILEA, incaricato della gestione dell’Anagrafe Nazionale delle Ricerche, sono stati acquisiti degli
elenchi di dati concernenti l’attività del CTS fino al 2002.
Poiché peraltro i rappresentanti del CILEA hanno fatto presente che tale attività era di mero
servizio di supporto a quella svolta dal CTS, a richiesta dello stesso magistrato dalla Segreteria del
Comitato sono stati forniti ulteriori dati, non sempre congruenti con quelli forniti dall’Anagrafe Nazionale delle Ricerche, relativamente agli anni dal 2001 al 2003, pervenuti con note in data 22
37
Il testo del decreto ministeriale è riportato nel S.O. o alla G.U. n. 270 del 19 novembre 1997 serie generale
Proposte di finanziamento formulate dal CTS per gli anni dell’indagine e per le tipologie prese in esame, corredate dalle
relazioni dell’istituto bancario e dell’esperto scientifico designato dal Ministero
38
52
settembre 2004 e 1 ottobre 2004.
§ 3 L’albo degli esperti e le relazioni svolte dagli stessi e dall’IMI ai sensi dell’art. 4
comma 7 del d.m. n. 954 del 1997
Per l’individuazione degli esperti scientifici cui affidare la valutazione tecnico scientifica dei progetti di ricerca, è stata prevista la costituzione di un apposito albo, concordato tra il Ministero
dell’Università e della Ricerca Scientifica e l’unico, all’epoca dell’istituzione dell’albo stesso, gestore
del Fondo Speciale per la Ricerca Applicata.
I criteri per l’inserimento degli esperti chiamati a svolgere compiti di consulenza in materia di
ricerca applicata sono stati, in una prima fase, emanati nel decreto ministeriale del 13 febbraio
1996, a seguito di deliberazione in data 29 aprile 1994 n. 281. In esso è stato previsto
l’inserimento nell’albo di categorie di esperti, costituite da professori universitari, dirigenti, primi
ricercatori o assimilati di Enti pubblici di ricerca, personalità di riconosciuta esperienza tecnicoscientifica in particolari settori. Per tutte le categorie è stato ritenuto necessario il possesso di adeguata esperienza, maturata nell’ambito di programmi internazionali di ricerca e/o della ricerca
con sviluppo industriale, ovvero di collaborazioni tecnico scientifiche con il Ministero dell’Università
e della Ricerca Scientifica e Tecnologica.
Sull’ argomento è stato espresso il parere del Comitato Tecnico Scientifico.
L’aggiornamento dell’Albo è operato dal Ministro su proposta di una commissione ministeriale
integrata da rappresentanti dell’Istituto gestore del fondo.
Riconosciuto altresì, nelle premesse, che le Società di ricerca costituite con la partecipazione
del fondo di cui all’art.2 lett. d) della legge 17 febbraio 1982 n. 46 <<costituiscono esperienze di
riferimento negli specifici settori di competenza>>, sono stati attribuiti compiti di consulenza in
materia di ricerca applicata anche a Società di ricerca costituite con la partecipazione del F.S.R.A.
L’inserimento nell’albo con tale sistema si è tradotto in una sorta di cooptazione, essendo preferiti gli esperti che avessero già svolto attività di ricerca e di collaborazione con il Ministero, prescelti tramite una commissione composta da rappresentanti anche dall’Istituto gestore con il quale
gli esperti stessi vanno a svolgere un’attività di valutazione congiunta.
A ciò dovrebbe aver rimediato il decreto direttoriale in data 20 dicembre 2001 prot. n. 1521/
2001 di indizione di una selezione pubblica per l’iscrizione nell’albo, nel quale, pur continuandosi a
far riferimento alla Deliberazione in data 13 febbraio 1996 sopra richiamata, i criteri sono parzialmente mutati, in considerazione delle nuove disposizioni contenute nell’art. 7, comma 1 del d.lgs
in data 27 luglio 1999 n. 297 e nell’art. 4, c. 5 del decreto ministeriale n. 593 dell’8 agosto 2000.
In particolare non compare più il requisito della pregressa collaborazione con il Ministero e neppure il riferimento espresso alle Società di ricerca, essendo il bando diretto a singoli soggetti.
E’ previsto, infatti, l’inserimento automatico nell’albo dei soggetti elencati nell’art. 5 tra i quali
sono compresi <<coloro>> che facevano già parte dell’albo, che erano stati incaricati nelle more
e che avevano fatto parte, in qualità di componenti effettivi o supplenti dei precedenti Comitati
tecnici scientifici, e quindi permane l’ambiguità di fondo se nell’albo potessero essere iscritti singoli
individui o società.
La Commissione per la selezione degli esperti, nominata con decreto del 16 gennaio 2002, ha
lavorato da febbraio a luglio del 2002. L’albo è stato istituito il 2 agosto con decreto direttoriale ed
è consultabile, mediante accesso sempre limitato da password, al sito http://roma.cilea.it/sirio 39.
Precedentemente era stato ammesso a registrazione il decreto in data 7 luglio 1998, con il quale sono stati fissati i compensi da corrispondere ad ogni esperto chiamato a svolgere le attività istruttorie e di monitoraggio delle iniziative presentate alle agevolazioni secondo il quale per le attività di valutazione preventiva dei progetti di ricerca e d’investimento di costo superiore ai dieci
miliardi di lire spettava un compenso pari a sei milioni di lire per quelli superiori dieci milioni.
Per i progetti di formazione spettavano tre milioni oltre al rimborso spese di viaggio.
Per le attività di valutazione in itinere e successive per tutti i progetti otto milioni oltre al rimborso spese.
Compete inoltre una maggiorazione del 50% per le valutazioni congiunte dei progetti ricadenti
nello stesso strumento attuativo di cui alla delibera CIPE del 29 dicembre 1995.
I compensi stessi sono riconosciuti al netto dell’IVA.
39
Sistema Informatico Ricerca Italia On Line
53
Sono queste le misure relative alle verifiche in ordine alle quali si riferisce nella presente relazione.
L’esperto per il singolo progetto è scelto con sistema informatico tramite banca dati del CILEA, utilizzando parole chiave contenute nel progetto (es. anticorpi monoclonali, sensori, oncogeni e simili).
Al riguardo occorre evitare l’eccessiva convenzionalità delle parole chiave che, per il persistere
di nessi non facilmente scindibili fra gruppi di discipline e ricerche, potrebbe condurre nel tempo
ad automatismi tra termini della ricerca e nomina dell’esperto corrispondente.
Problema di non facile soluzione che si può presentare e si è effettivamente presentato sulla
base del campione, sia all’esperto che al comitato, è la preponderanza fra attività di ricerca e attività di sviluppo precompetitivo, attesa la diversa competenza ministeriale in materia.
E’ infatti possibile che un progetto con scarsa attività di ricerca presenti elevato grado di innovazione, per cui potrebbe essere finanziato dai fondi del FIT invece che da quelli del FAR, come pure
che un progetto con poche o difficili applicazioni di mercato presenti aspetti rilevanti sotto il profilo
dell’avanzamento della ricerca di base, ed essere finanziato con i fondi corrispondenti (FIRB).
Nel campione selezionato sono presenti casi in cui l’esperto si è mostrato attento a tale aspetto
come altri in cui è stato trascurato.
§4 Progetti esaminati dal Comitato
Dal campione acquisito è stato ricavato che i quesiti rivolti all’esperto e all’istituto gestore sono
a carattere seriale per tutti i progetti e le risposte tutte positive. Per quanto riguarda i singoli casi
si evidenzia quanto segue*:
1) Progetto xxxxxxxxxx (l. 46/82): si tratta di un progetto di formazione svolto collateralmente
ad un altro progetto di ricerca presentato dalla stessa impresa, concernente aromi di origine naturale e riguarda una unità di personale, per la quale la società si è dichiarata <<interessata>>
all’assunzione nelle proprie strutture. Il costo è stato previsto in 131 ml di lire per quindici mesi, in
parte non quantificata nelle relazioni svolte presso strutture universitarie. E’ previsto lo svolgimento del programma in larga misura, presso le stesse strutture universitarie;
2) Progetto xxxxxxxxxx (l. 46/82): consistente nella progettazione di un nuovo sistema per la
monocottura di ceramiche, che dovrebbe consentire un risparmio di energia rispetto alle performances dell’epoca (la conclusione del progetto era prevista per il 2001) per rispondere, con un
abbassamento dei costi di produzione, all’aumentata concorrenza estera in un settore produttivo
in cui quest’ultima aveva guadagnato rilevanti fette di mercato. Nella relazione l’esperto ha richiamato l’attenzione sulla “assoluta modestia” dell’attività di ricerca svolta in passato dalla proponente, la quale si doveva avvalere prevalentemente, per lo sviluppo degli aspetti innovativi della progettazione, della partecipazione tramite collaborazioni esterne;
3) Progetto nuovi farmaci antitumorali presentato dalla xxxxxxxxx (l. 346/88): pur essendo
prevista l’assenza di altri finanziamenti a valere sul fondo a favore del progetto, nella relazione
bancaria si fa esplicito riferimento alla possibilità, da parte dell’impresa, di avvalersi, dopo il check
point, dei fondi previsti a carico degli incentivi FRA/legge n. 346 del 1988, commisurato al 60%
del costo indicato dall’impresa, pari a L.34,6 mld.
Secondo la relazione del gestore la xxxxxxxx, pur non avendo all’epoca, nel listino, prodotti per
la terapia antitumorale, reputava di poter acquisire il 50 per cento del mercato europeo degli antitumorali per gliomi maligni, stimando fatturati annui di 21 mld per l’Italia e 70 mld. nel resto dei
paesi UE nel quinquennio successivo al 2000.
Tale situazione non è però confermata dalla stessa relazione dell’esperto, la quale fa riferimento alle esperienze scientifiche e industriali della xxxxxxxx e delle altre industrie e istituzioni coinvolte anche nel settore dello specifico progetto.
La stessa relazione, infatti, peraltro ampia e approfondita, fa presente che la ricerca doveva essere svolta in collaborazione fra cinque ditte, con la partecipazione dell’Università di Torino, per un
impegno previsto in L. 23,131 mld da svolgersi in 6 anni.
4) segue, per il campione dell’attività svolta dal Comitato nel 2000, il Progetto presentato dalla
xxxxxxxx (l. 46/82) per la realizzazione di antenne che riducano l’inquinamento elettromagnetico
ambientale.
*
I nomi delle imprese vengono qui criptati per ovvi motivi di riservatezza. La Corte è peraltro in possesso degli originali
con tali nomi che sono disponibili per eventuali richieste da parte del Parlamento.
54
Ad una sintetica ma sicura descrizione della congruità delle risorse finanziarie ne segue una più
probabilistica da parte dell’Istituto gestore sull’attendibilità delle ricadute economico-occupazionali
del progetto indicate dal proponente: in entrambi i casi le previsioni sono, infatti, giudicate <<
avere una loro plausibilità >> espressione peraltro ricorrente nelle valutazioni del gestore.
L’esperto stesso, rilevato che nella ripartizione dei costi proposta dalla xxxxx tra le voci di ricerca industriale e di sviluppo precompetitivo tutto il primo capitolo della ricerca è risultato afferente
alla ricerca industriale, ma non altrettanto nell’allegato progetto di ricerca, ha proposto all’impresa
di evidenziare la suddivisione, attribuendo alla ricerca industriale inserita nel primo capitolo circa il
50%, e allo sviluppo precompetitivo il rimanente 50%. Ha inoltre ritenuto di far abbassare, nel secondo capitolo, di circa il 10%, l’impegno complessivo del personale.
Ritenuto lodevole l’intento di una più veritiera distribuzione delle tipologie d’impegno, si evidenzia un problema ricorrente e di non facile soluzione nelle proposte delle imprese, avuto riguardo ai
limiti di competenza nelle agevolazioni fra innovazione e ricerca e alle crescenti difficoltà nel distinguerle fra di loro.
L’esperto ha inoltre rilevato che alcune metodologie per affrontare i problemi elencati nel primo
capitolo <<sembravano>> abbastanza tradizionali e non rivestono carattere di particolare innovazione;
5) Progetto di formazione concernente innovazioni per processi industriali per il material
handling di prodotti incoerenti presentato dalla xxxxxxxxxx (l. 46/82). E’ stata prevista la durata
di 24 mesi a partire dal 1 novembre 1999. La formazione ha riguardato i processi di movimentazione dei prodotti granulari o in polvere in sili, tramogge o propulsori, finalizzato alla produzione di
impianti di trasporto e stoccaggio.
Secondo la relazione dell’xxxxxxxxx, l’impresa aveva dichiarato che il settore della produzione
di impianti, chiavi in mano, per il “material handling” di prodotti incoerenti attraversava una fase
di stagnazione dal punto di vista tecnologico, per cui occorreva migliorare la capacità progettuale
e l’affidabilità degli impianti.
Il gestore ha riferito che la ricerca è stata prevista collateralmente ad una seconda, appena avviata, di ricerca applicata della durata di 54 mesi, volta alla messa a punto di un programma di
simulazione del comportamento dei materiali granulari durante lo stoccaggio in sili e durante lo
scarico.
Al termine del periodo di formazione i due nuovi ricercatori avrebbero dovuto essere coinvolti
nel progetto di ricerca da ultimo citato.
Secondo la relazione dell’esperto, il costo orario dei corsi specialistici risultava particolarmente
elevato, come pure la durata media del programma, che prevedeva 3400 ore pro capite.
Proponeva pertanto la riduzione del 10% del programma ed un abbassamento dei costi, distribuito tra le diverse componenti, da L. 544 ml a L. 514 ml.
L’impresa, nello svolgimento delle attività formative, si sarebbe dovuta avvalere del contributo
del Dipartimento di Ingegneria delle Costruzioni Meccaniche, Aeronautiche, Nucleari e Metallurgia,
della Facoltà d’Ingegneria dell’Università di Bologna nonché di Università britanniche e tedesche.
I formandi sarebbero andati e ricoprire posizioni di ricercatori all’interno dell’ xxxxxxxx.
Il Comitato tecnico scientifico ha deliberato tenendo conto dei suggerimenti dell’esperto, che, in
questo caso, ha formulato osservazioni di costo non evidenziate nella relazione tecnico economica.
6) sempre per le deliberazioni assunte dal Comitato nel 2000, è stato prescelto il Progetto presentato ai sensi della legge n. 346 del 1988 dalla grande impresa xxxxxxxxxxxxxxxxx (l. 346/88)
per L. 26.775 mld. inerente ai sistemi di Network Management per reti da utilizzare in condizioni
operative avverse. Esso ha riguardato la messa a punto dei sistemi di cui sopra, da utilizzare in
campo paramilitare per operazioni di peace keeping o di protezione civile. L’impresa conta di ricavare, dal 2002 al 2007, L.160 mld, obiettivo anch’esso ritenuto <<plausibile>>.
Molto dettagliata l’analisi dell’esperto per l’istruttoria tecnico scientifica.
Lo scienziato ha avvertito che è stata redatta una nuova stesura del progetto, trasmessagli a
marzo del 2000 e di avere in corso d’istruttoria un altro progetto proposto dalla stessa società per
L. 33,970 mld, conferitogli dall’altro Comitato tecnico scientifico allora funzionante per le aree depresse, concernente “Sistema di telecomunicazioni multimediali ad alta velocità per protezione civile e peace keeping in grado di funzionare in condizioni ambientali critiche od ostili”.
Il titolo delle due ricerche appare praticamente identico, tanto che l’esperto si è sentito in dovere di richiamare, in ordine alla differenza di contenuti, le affermazioni riportate nel progetto allegato, secondo le quali l’impresa stava progettando un nuovo sistema di telecomunicazioni integra-
55
to, oggetto di un nuovo progetto di ricerca analogo del quale quello di cui si riferisce, avrebbe
rappresentato il logico completamento.
L’esperto non ha aggiunto altro alla citazione della relazione dell’impresa ma, nella parte inerente il carattere di addizionalità, è intervenuto nuovamente sull’argomento a proposito del minor
valore del progetto in esame sotto il profilo del grado di innovazione e del tasso di rischio rispetto
all’altra ricerca. Ha segnalato altresì che già nel programma era stato previsto il superamento del
termine di trentasei mesi per circa un quadrimestre per l’ultima attività (generazione documentazione prove finali).
Ha altresì notato, e rimarcato, in relazione alle consulenze prestate da Università e da società
esperte in software, che le imprese esterne erano chiamate a compiti di ricerca e sviluppo precompetitivo e non di mera esecuzione materiale per cui, in relazione al fatto che l’impresa era impegnata per meno della metà delle risorse preventivate, ha posto il problema al CTS di un eventuale coinvolgimento diretto o, quanto meno, di un qualche impegno formale da parte di almeno
un consulente.
Approfondito l’esame della congruità dei costi, calcolati con il parametro degli anni-uomo (AU).
L’esperto stesso ha riferito di una diminuzione del costo unitario delle consulenze in tali termini,
da 118 a 108 AU, per un costo totale di L. 11.307,25 mld su un totale esposto dall’impresa pari a
L. 25.023,25 mld. aggiungendo testualmente di segnalare tali precedenti per una ulteriore verifica
approfondita dei costi esposti nel progetto relativamente ad uno dei soggetti partecipanti in sede
di analisi economica, come pure, per la ricerca parallela, il costo unitario della xxxxxxxxx di
xxxxxx.
Nonostante tali riserve il giudizio è stato di ammissibilità e congruità dei costi.
7) per l’anno 2001 è stata prescelta la xxxxxxxxx (l. 46/82) per l’istruttoria relativa al finanziamento del Progetto per nuovi sistemi per la verniciatura ad alta efficienza.
Il progetto è stato ritenuto meritevole di finanziamento, in quanto mirato a ridurre la dipendenza estera nella produzione di ugelli al carburo di tungsteno, una lega molto resistente all’usura,
causata dal passaggio della vernice, adoperato per la verniciatura di superfici metalliche e plastiche con una elevata qualità della finitura. L’ugello fino ad allora era prodotto da un limitato numero di aziende americane.
La messa a punto del progetto avrebbe dovuto permettere di erodere quote alla concorrenza
per un fatturato pari a L.1,5 mld. anno, a partire dall’esercizio successivo alla conclusione della ricerca, su di un mercato della verniciatura airless valutato sui 200 mld.
L’incremento occupazionale previsto avrebbe dovuto essere di due unità. La durata era prevista
in 24 mesi a decorrere dal 2000.
Secondo la relazione redatta dall’esperto designato dal CTS l’azienda, con le collaborazioni
previste (Dipartimento Ingegneria meccanica dell’ Università di Tor Vergata e ITIA CNR) che prevedevano un impegno di personale pari al 40% di quello previsto per l’Azienda, sarebbe stata in
grado di fornire prestazioni adeguate alla conduzione del programma e di industrializzare i risultati.
8) Progetto per la formazione nei sistemi integrati internet based di processo e qualità per le
PMI presentato dalla xxxxxxxx (PMI), società di consulenza che opera nel settore delle soluzioni
informatiche, da svolgersi presso il centro di ricerca di xxxxxxxx.
L’istituto bancario (xxxxxxxxx) ha riferito di avere ritenuto ammissibili costi di formazione pari
a L. 835 mln, apportando una riduzione, per congruità, pari al 36% dell’intero investimento proposto (L. 1.302 mln) relativamente alle borse di studio, alle ore formative per affiancamenti esterni ed interni, alla retribuzione del personale docente e per le attività di gestione del corso
(prestazioni di terzi).
Il giudizio globale è risultato comunque positivo <<trattandosi di una figura professionale di sicuro interesse per il mercato del lavoro,atta a contrastare i fenomeni di skill shortage40>>.
9) Progetto presentato dalla xxxxxxxxx per nuovi sistemi per la realizzazione di contenitori a
perdere. L’azienda, del tipo grande impresa, opera nel settore della produzione e commercio
40
Si parla di questo fenomeno per indicare la mancanza o la carenza di alcune competenze all’interno di
un’azienda. Pur essendovi posti vacanti, anche di alto livello, mancano professionalità adeguate a ricoprirli, manca la preparazione. Prevedibile, per certi versi, dato che il boom di Internet, del web e del giro di affari ad essi collegato, è stato
molto più improvviso e repentino nel nostro Paese rispetto ad altre realtà; comprensibile quindi che non vi sia stato quasi il
tempo di preparare figure idonee (cfr. <<New economy e skill shortage>> di Massimo Corinci)
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d’imballaggi flessibili per prodotti alimentari, farmaceutici, paramedicali e cosmetici e dispone di
uno stabilimento di produzione in xxxxxxxxx. Obiettivo del progetto è la verifica della fattibilità industriale di contenitori a perdere, ottenuti utilizzando film di materiali plastici accoppiati con materiali reticolabili o polimerizzabili che nella fase della formatura, promuovono la formazione di strutture rigide o semirigide e ritenuta dall’esperto particolarmente innovativa. Il costo è stato previsto
inizialmente in L.16.705,7 poi (è riferito testualmente nella relazione) << a seguito delle discussioni tra l’esperto ed il responsabile del progetto la proponente ha rielaborato il progetto (seconda
versione allegata) la cui realizzazione ha previsto 52 AU per un totale di 9.935 ml, di cui L.9.934
ml. stimati congrui>>.
10) Progetto presentato dalla xxxxxxxxxx. La relativa istruttoria è stata curata dall’Istituto
Bancario xxxxxxxxxxx, su di una domanda presentata il 16 ottobre del 2000 per un progetto riguardante un nuovo sistema per la sterilizzazione del latte, la cui durata complessiva è stata prevista in tre anni a decorrere dal 1 febbraio 2001. La delibera con la quale è stata riconosciuta
l’ammissibilità del progetto, ammontante ad un importo complessivo pari a L.9.816,9 ml, al netto
di L.1.770 ml. per recuperi, è stata assunta dal Comitato l’11 settembre del 2001. Nella relazione
bancaria si precisa che la ricerca avrebbe dovuto essere svolta in tre stabilimenti . Il bilancio sul
quale l’Istituto si è basato è quello del 2000 e i due parametri di congruenza, fra capitale netto e
costo del progetto e di verifica di onerosità finanziaria sempre sulla base del bilancio 2000, sui
quali si basa la verifica dei parametri di affidabilità economico finanziaria e delle dimensioni della
richiedente hanno condotto ad un giudizio favorevole all’impresa. L’impegno finanziario complessivo era pari a L.11,6 mld in tre anni e secondo la relazione la capacità di autofinanziamento della
richiedente garantiva la copertura finanziaria dell’investimento in esame che – aggiunge testualmente la relazione poteva <<beneficiare anche dei finanziamenti a valere sul Fondo ricerca applicata>>. Circa le ricadute economiche è stato riferito che la posizione della xxxxxxxx di leader
mondiale del mercato del latte (un giro d’affari nel 2000 di L.13.000 miliardi con oltre 30.000 dipendenti in 150 stabilimenti distribuiti in tutto il mondo), aveva consentito d’introdurre tecnologie
di processo come il “tetrapak” o la bottiglia in polietilene, che le hanno consentito di <<vendere il
latte ad un prezzo superiore di oltre il 50% al prezzo medio della concorrenza>>. La ricerca era
diretta a mettere a punto un processo capace di garantire un prodotto con un bassissimo grado di
alterazioni termiche, tali da ottenere caratteristiche organolettiche paragonabili a quelle del latte
fresco. Secondo l’esperto scientifico la mancanza del sostegno economico, derivante dal finanziamento pubblico, avrebbe potuto comportare <<grossi ridimensionamenti e notevoli rallentamenti
nel perseguire i risultati previsti >>. La ricerca avrebbe potuto dare grossi vantaggi all’azienda, in
quanto essa avrebbe avuto la possibilità di immettere sul mercato un prodotto di elevata sicurezza
igienico sanitaria, con ottime caratteristiche organolettiche e nutrizionali.
Tuttavia il Ministero, nel trasmettere la documentazione relativa ha fatto presente che erano in
corso le valutazioni in ordine al mantenimento del finanziamento concesso, per cui la relazione finale alla data del 26 luglio 2004 non era ancora disponibile.
Nel verbale del Comitato tecnico scientifico, in tutti i casi del campione, sono riportati: il numero del progetto; la ragione sociale dell’impresa; l’esito del parere (progetto ammesso in tutti i casi); l’importo del contributo destinato a ricerca industriale e a sviluppo precompetitivo; il costo
ammissibile; l’eventuale contributo in conto interessi su un finanziamento.
Si tratta, quindi, di un verbale di tipo schematico nel quale solo in alcuni casi, come nei rinvii,
risulta riportata la motivazione, in ogni caso in modo estremamente sintetico.
Dal campione sopra riportato, risulta che spesso i progetti sono affiancati da altri presentati
dalla stessa società, che il giudizio sull’efficacia dei singoli finanziamenti è talvolta limitato ad una
semplice affermazione e che gli esperti del CTS intervengono per modificare l’assetto della ricerca
onde evitarne la compromissione con un parere negativo. In alcuni casi il giudizio finale di validità
del progetto appare in contraddizione con interrogativi o considerazioni che non sfociano in una
valutazione finale, che è sempre risultata favorevole all’ammissione del progetto stesso.
Per quanto riguarda i tempi, si ricorda che una prima parte del procedimento è compiuta direttamente dalla Direzione competente, che è tenuta a trasmettere al Comitato tecnico scientifico la
documentazione presentata dall’impresa o dal centro o dal ricercatore entro trenta giorni dopo averne verificata la regolarità, come pure all’istituto gestore del Fondo speciale per la ricerca applicata.
La preselezione deve essere effettuata dal Comitato e dell’Istituto gestore, che deve pronunciarsi entro 60 gg. dalla trasmissione del progetto, trascorsi i quali s’intende che l’istruttoria non
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abbia evidenziato elementi ostativi per la deliberazione del Ministero.
A sua volta il CTS deve riunirsi con cadenza almeno mensile e valutare il progetto avvalendosi
dell’esperto individuato nell’ambito dello specifico albo ministeriale e tramite esso può attivare un
contraddittorio col soggetto proponente, obbligatorio per i progetti il cui costo sia superiore ai 35
miliardi di lire.
Lo stesso Comitato deve riunirsi entro la prima riunione successiva alla comunicazione delle
stesse. In assenza di tale comunicazione sembra legittimo dedurre che il Comitato dovrebbe riunirsi una volta trascorsi sessanta giorni dalla data di trasmissione della domanda all’Istituto gestore del fondo, ma nella pratica della gestione non risulta ciò sia avvenuto.
Dal campione, invero, gli andamenti dell’istruttoria, rispetto ai tempi per la proposta del CTS,
risultano eccessivamente allungati.
Per acquisire le relazioni del gestore e dell’esperto ed esprimere il parere sull’esito
dell’istruttoria, infatti, sono occorsi da un minimo di circa nove mesi ad un massimo di circa diciassette, destinati a gravare, in definitiva, sull’attualità del progetto di ricerca.
L’analisi del rapporto tecnico contabile è illustrata con un modulo a quesiti multipli con risposte
sintetiche alternative fra di loro (SI/NO).
Ove dovesse essere eseguito un riscontro con esito diverso, corrispondente alla zona ombreggiata, predisposta dal Ministero per la risposta diversa da quella che si attenderebbe sia data, è
riservato uno spazio di alcune righe per <<commenti e valutazioni>>.
In particolare, nell’esempio, l’istituto gestore e l’esperto, hanno giustificato l’osservazione circa
lo svolgimento, in ritardo, di attività non previste.
Si tratta di relazioni succinte, redatte su moduli predisposti che consentono brevi commenti rispetto a scostamenti di tempi, costi e modi rispetto al previsto.
Lo stesso modulo è stato adoperato dall’esperto scientifico ad ogni stato di avanzamento.
Non sono evidenziati gli standards adoperati per misurare gli scostamenti, al di là di un valore
meramente intuitivo di raffronto con le previsioni, né i protocolli di ricerca seguiti nelle valutazioni.
Per nessuno dei progetti sopra descritti si dispone della relazione finale, anche per quelli più risalenti nel tempo.
Anche per questo motivo, e in generale per allargare il campione è stata successivamente acquisita in sede di accertamento diretto ulteriore documentazione relativa a progetti ammessi dal
Comitato precedente e dal Comitato attuale in tempi diversi intercorrenti dal 2000 al 2001, presentati da GI e PMI le cui caratteristiche sono riassunte nelle schede allegate.
Per molti di essi ad eccezione dei casi descritti nel cap. XII, almeno fino all’ultima nota istruttoria del luglio del 2004, non risultano ancora disponibili le relazioni finali.
Nella metà dei casi il ritardo rientra nei limiti fisiologici, trattandosi di progetti con tempi di
svolgimento quadriennali. Nell’altra metà o non si hanno notizie sulle cause del ritardo (progetto
presentato da xxxxxxxxxxxxxx che doveva terminare entro 24 mesi a decorrere dal 1 settembre
del 2000) ma si avverte che sono in corso di svolgimento le verifiche finali, ovvero sono indicate le
cause dalla stessa amministrazione (xxxxxxxxxx).
In almeno un caso le cause sono ravvisabili in problematiche societarie che erano state rappresentate in sede istruttoria in maniera differente da parte dell’esperto e del gestore bancario, e avevano provocato un parere condizionato da parte del CTS al permanere di certe condizioni finanziarie, cui però nel periodo della ricerca, l’impresa non era stata in grado di soddisfare.
Nella maggioranza dei casi si sono verificati scostamenti dai tempi previsti sia per le istruttorie
sia per lo svolgimento delle ricerche, sia per le verifiche finali. In taluni di essi anche di anni.
E’ stato chiesto di conoscere se vi erano stati casi di pareri difformi fra istituto gestore, esperto
e Comitato: in un caso segnalato la divergenza era stata determinata dalla sopravvenuta dichiarazione d’insolvenza dell’impresa, peraltro tempestivamente segnalata dall’IMI.
I pareri negativi sull’ ammissibilità della ricerca, ulteriormente trasmessi, sono motivati sia per
la scarsa significatività della stessa sia dalla carenza d’informazioni e inadeguatezza delle risorse.
Di particolare rilievo i casi trasmessi di progetti rinviati, risultati peraltro in misura percentualmente limitata: in essi si rileva un diverso orientamento del Comitato rispetto alle attività
dell’esperto e del l’Istituto bancario che non è sfociato, o non era ancora sfociato in un parere difforme. Si tratta peraltro di progetti di notevole impegno finanziario, da un minimo di 2,6 ml. ad un
massimo € 18 mln. Deve essere riferito il fatto che il Comitato, nei casi in cui ha ritenuto necessari
approfondimenti istruttori, ha nominato altri esperti per svolgerli e in uno di questi componenti
dello stesso organo collegiale.
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Le relazioni dell’esperto e dell’istituto bancario non contenevano, in tali casi, alcun aspetto che
potesse apparentemente indurre a prevedere un rinvio, certamente derivante da un approfondimento e una diversa valutazione dell’ organo tecnico, che sotto questo aspetto ha rivelato una
propria autonomia di giudizio.
§ 5 Dati complessivi sull’attività svolta dal 1999 al 2000 da parte del Comitato tecnico scientifico
A questo punto, illustrato il dato qualitativo a campione, appare opportuno sintetizzare i dati
quantitativi sul carico svolto dal Comitato, non solo per misurare la funzionalità dell’organo, come
richiesto dal programma d’indagine, ma anche per rendersi conto del grado di attrattività della ricerca attraverso i flussi dei progetti.
Come risulta dal prospetto allegato (all. 18 e 18 bis), in una prima fase sono stati riassunti i
dati del 1999, del 2000 e del 2001, anni nei quali è stato completato il quadro normativo del nuovo assetto della ricerca, anche se, nel 2001 c’è stato un primo avvio della riforma con l’unico CTS.
Sono stati successivamente acquisiti, dopo richiesta rivolta prima al CILEA e poi alla segreteria
del CTS, i dati relativi all’attività svolta dai Comitati fino al 2003.
Per i primi ci si è basati sui dati forniti dal Dipartimento, da ultimo con nota del 20 giugno 2003
prot. n. 5457, per i secondi sono stati incrociati dapprima i dati forniti dal CILEA nel corso
dell’accertamento diretto presso l’anagrafe nazionale della ricerca, incaricato del servizio del CTS,
e poi della stessa Segreteria del Comitato Tecnico Scientifico, forniti con nota del 22 settembre
2004 prot. n. 103.
Per quanto riguarda l’attività svolta nei primi due anni, risultano preselezionati 504 progetti nel
1999 e 430 nel 2000.
Esaminando il profilo della tipologia progettuale e del soggetto richiedente, la prevalenza (90%)
è di progetti di ricerca svolti autonomamente ai sensi degli artt. 2 e 7 della legge n. 46 del 1982
da parte di S.p.A. La stessa si mantiene prevalente per gli ammessi, i non ammessi e i ritirati.
Comparando rispetto al biennio il calo - generalizzato - di domande occorso nel 2001 non si
può concludere che esso sia sintomatico di un calo altrettanto generalizzato delle iniziative per la
ricerca, in quanto nel frattempo (febbraio 2001) è entrato in vigore il decreto ministeriale dell’ 8
agosto 2000, sostitutivo del precedente in data 8 agosto del 1997, attuativo in ordine alle modalità procedurali per la concessione delle agevolazioni, del decreto legislativo 27 luglio 1999 n. 297.
Le domande presentate ai sensi del pregresso decreto ministeriale rappresenterebbero quindi un
flusso di richieste di contribuzione precedenti all’entrata in vigore del nuovo ordinamento, semmai
sintomatico della creazione di un certo arretrato.
Da evidenziare il calo, nel triennio, dei progetti presentati da grandi imprese per l’importo superiore ai dieci miliardi, confermato del resto dallo stesso Ministero in sede di memoria nella seduta di trattazione della precedente relazione.
Per quanto riguarda i progetti presentati ai sensi dell’art. 11 del decreto ministeriale n. 954 del
1997, il numero dei preselezionati risulta più che dimezzato, solo in parte contraddetto dai progetti ammessi, più che raddoppiati nel periodo.
Se si riflette che il criterio seguito nel sommare tali dati è stato quello dell’attività svolta dal
CTS, si comprende facilmente che i progetti più impegnativi presentati dai maggiori protagonisti
dei mercati, vigente l’ordinamento della legge n. 46 del 1982 e della legge n. 346 del 1988, hanno
mostrato, in tale periodo, una tendenza progressiva alla diminuzione.
Degna di segnalazione la circostanza che i progetti non ammessi risultano aumentati, anche se
meno dei progetti ritirati, che arrivano ad un numero pressoché pari a quello dei non ammessi (39
contro 40) compreso uno, superiore ai dieci miliardi, contro ben due non ammessi della stessa categoria.
Se poi si collega la forma societaria all’esito dell’istruttoria sui progetti, si constata che, nelle
valutazioni del CTS, le società a responsabilità limitata sono andate sensibilmente peggio delle
S.p.A. Nel periodo è stato loro negato dal CTS, infatti, un numero di progetti sensibilmente superiore in rapporto ai richiedenti delle due tipologie societarie. Stessa correlazione è stata riscontrata
per i progetti ritirati.
In sintesi risulta evidente,nel biennio 1999 –2000, il primato dei progetti di ricerca presentati
autonomamente da piccole e medie imprese aventi forma di S.p.A.
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§ 6 L’evoluzione della gestione delle richieste di agevolazioni alla ricerca nel periodo
del PNR (2001 –2003)
Il 7 marzo 2001 si è insediato il nuovo Comitato che ha sostituito i due precedenti, uno relativo
alle aree depresse del paese e l’altro alle altre aree.
Si possono distinguere nell’ambito del sub-procedimento istruttorio seguito dal Comitato, due
fasi principali: la preselezione (durante la quale si verifica la documentazione pervenuta e
s’inviano i progetti per la valutazione tecnico scientifica agli esperti tratti dall’albo apposito, che
può concludersi con un parere d’inammissibilità, di rinvio o sospensione del parere, o di ammissibilità alla fase successiva) e la valutazione finale (nella quale, compiuto un accertamento dei
luoghi dove è previsto avvenga la ricerca, il Comitato si pronuncia sulla base delle relazioni della
banca e dell’esperto ed esprime un parere con i possibili stessi esiti dell’istruttoria preliminare).
Sulla base dei copiosi dati forniti nella nota in data 22 settembre 2004 dalla Segreteria del Comitato unico, istituito dal d. lgs. n. 297 del 1999 è sembrato potersi ricavare una prima inversione
di tendenza, in base alla quale, nel 2001, per quanto riguarda le attività a sportello ai sensi del
d.lgs n. 297 del 1999, sono stati preselezionati ben 128 progetti presentati da grandi imprese per
le varie tipologie previste dal D.M. n. 593 dell’8 agosto 2000 per un totale di € 658.062.921,01.
Dal marzo del 2001 le valutazioni finali del nuovo Comitato, svolte nell’anno ai sensi della legge
n. 46/82 hanno riguardato 123 grandi imprese, di cui positive 109 contro 14 negative e 186 PMI
di cui 159 positive contro 27 negative.
Nella stessa nota è precisato però che nello stesso anno 2001 il Comitato non aveva ancora esaminato conclusioni istruttorie di progetti presentati ai sensi del citato decreto legislativo n. 297
del 1999. E’ stata solo avviata la preselezione dei progetti presentati da grandi imprese precedentemente accennata.
Si è verificato un ingolfamento delle domande relative agli strumenti previsti dalla legge n. 46
del 1982 e dal d. m. n. 954 del 1997, oltre 220, con conseguenze sull’effettivo inizio dei lavori istruttori in attuazione del d. lgs. n. 297 del 1999, ormai risalente ad oltre due anni prima. Nel
2002 c’è stato tuttavia un significativo incremento delle preselezioni svolte per le diverse tipologie
agevolative previste in quest’ultimo decreto41, in particolare per il numero dei progetti (565 contro
i 233 del 2001) pari al 242%. Nell’ambito delle preselezioni c’è stato anche un incremento, meno
che proporzionale, ma in ogni modo significativo, delle valutazioni negative (60 contro 40 del
2001) accanto alla comparsa di un’anodina categoria, costituita dai progetti <<rinviati>>(6). E’
proseguita la contrazione dei progetti ex lege n. 46 del 1982 (47 progetti preselezionati contro
233 del 2001) come pure dei progetti con esito negativo (2).
Passando dalla preselezione alla valutazione finale, è stato notato un significativo aumento come valore assoluto: da 309 progetti esaminati nel 2001 presentati ai sensi della legge n. 46
dell’82 a 421 nel 2002 (escludendo i progetti presentati per le aree depresse). I progetti <<ritirati>> altra nuova categoria che si sostituisce ad un esito negativo dell’istruttoria, nel 2002 presentano valori pressoché immutati nel numero dei non ammessi (39 nel 2001 e 40 nel 2002).
Per quanto riguarda i singoli strumenti normativi vi è stato un aumento rilevante dei progetti
presentati ai sensi della legge n. 297 del 1999 (235 progetti di cui ben 125 presentati da grandi
imprese) ed una contrazione per i progetti presentati ai sensi della legge n. 46 del 1982: 186 contro 325 del 2001, del resto prevedibile se non auspicabile rispetto all’ascesa dei nuovi strumenti.
In termini assoluti, per gli strumenti diversi dalla legge n. 488 del 1992, vi è stato un incremento significativo, di oltre il 15 % dei progetti.
La nota avverte che le PMI non sono state esaminate dal Comitato ma passate alla fase istruttoria se ammissibili per l’ufficio competente (quindi con preistruttoria amministrativa e non tecnica), come prevede l’art. 5 del decreto ministeriale n. 593 del 2000.
Da rilevare l’aspetto, sottolineato nella comunicazione ministeriale, che avverte come il caratte41
art.5: progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di ricerca in ambito nazionale; art.6: progetti
autonomamente presentati d’importo superiore a 7,7 ml. di €; art. 7: progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di ricerca nell’ambito di programmi di accordi intergovernativi di cooperazione; art.8: progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di formazione di ricercatori e tecnici di ricerca operanti nel settore industriale; art.9: progetti autonomamente presentati per la realizzazione delle attività di cui all’articolo 2 che possano ricomprendere anche attività relative all’ampliamento, l’ammodernamento, la ristrutturazione, la riconversione, la riattivazione,
l’acquisizione o la delocalizzazione di centri già esistenti ovvero alla realizzazione di nuovi centri di ricerca; art.10: progetti
autonomamente presentati per il riorientamento ed il recupero di competitività con connessa formazione; art.12: progetti
di ricerca per la realizzazione di obiettivi specifici in conformità a bandi MURST;
60
re innovativo dei prodotti e dei processi rispetto allo stato dell’ente per le PMI sia presunto, in base alla normativa comunitaria che impone ai singoli stati nazionali di non finanziare attività di ricerca alle grandi imprese che non siano di carattere addizionale rispetto a quella normalmente
condotto dalle stesse.
Tale interpretazione appare elusiva del problema, emergente negli anni 2000 e sottolineato dallo stesso Ministero in occasione della discussione della precedente relazione, che le piccole imprese italiane, nel caso in cui presentino maggiori costi rispetto a quelle di altri paesi, in particolare in
via di sviluppo, dovrebbero raggiungere un effettivo contenuto produttivo innovativo, che andrebbe viceversa vagliato attentamente onde innescare un’effettiva competizione nel procacciamento
delle risorse e, in ultima analisi, una maggiore efficacia delle ricerche.
Per quanto riguarda l’indicatore di costo delle domande, nella preselezione, a fronte di un aumento delle somme ammesse, da € 658.062.921 del 2001 a € 2.432.116.757,43 del 2002, sta la
non meno significativa diminuzione dei progetti ex lege n. 46 del 1982, da 96 progetti del 2001
per € 452.089.289,67 a € 216.033.342,46 del 2002 per 47 progetti e da € 328.140.895 per 55
progetti, presentati ai sensi della legge n. 488 del 1992, a € 54.406.668,49 per 5 progetti del
2002. Dato in linea con le modifiche normative che tendono al decollo degli strumenti previsti dal
d.lgs. n. 297 del 2000 e alla sostituzione degli strumenti precedentemente previsti.
Nella selezione finale relativa al 2002, in termini complessivi, si è assistito ad un rilevante aumento dei progetti le cui istruttorie sono state concluse con proposta del Comitato finale pari a
266 domande, a fronte di 259 presentati da piccole e medie imprese.
Le proposte di non ammissibilità sono state peraltro altrettanto maggiori per le grandi imprese
rispetto alle PMI (17 contro 13).
Per effetto della sospensione delle domande di finanziamento e dei procedimenti istruttori di
progetti in zona non obiettivo 1, il Comitato ha esaminato nell’anno 2003 unicamente progetti in
fase di preselezione e di conclusione di istruttoria con costi di domanda previsti per almeno il 75%
della spesa totale in zona obiettivo 1.
In sintesi, per mancanza dei fondi, nell’anno 2003, non sono state esaminate le conclusioni istruttorie dei progetti presentati ai sensi dell’art. 6 del D.M. n. 953 dell’8 agosto 2000 in zona non
obiettivo 1. Per le domande presentate ai sensi del D.M. n. 954 del 1997, quindi risalenti nel tempo a prima dei bandi per la nuova disciplina, l’istruttoria è ripresa dopo il 17 marzo 2003.
Non altrettanto è avvenuto per 49 progetti superiori ciascuno a € 7,5 ml, per i quali, non potendosi assicurare copertura, è stata sospesa la valutazione in attesa di acquisire le risorse FAR
per il 2003. Il fenomeno delle sospensioni delle istruttorie non si è presentato solo nel 2003, né
isolato. Infatti si è ripetuto anche nel 2004, anno nel quale è stata nuovamente disposta la sospensione con D.M. 26 febbraio 2004.
Se si esamina il rapporto temporale fra data della direttiva emanata per la distribuzione delle
risorse stabilite in legge finanziaria e data della sospensione, si riscontra come il periodo utile per
presentare nuovi progetti, come pure per svolgere attività istruttorie, si è ridotto sistematicamente. Questo contribuisce a spiegare sia gli slittamenti nei tempi previsti nelle istruttorie di questi ultimi, sia il tardivo decollo dei progetti presentati ai sensi della più recente disciplina per le aree
non depresse del centro nord.
Rilevante in ogni caso il numero di domande relativamente alle PMI per le quali il Comitato ha
completato le valutazioni di preselezione (255) e di Comitato finale (295) per i finanziamenti previsti dal d.lgs. n. 297 del 1999. Per le Grandi Imprese, sono stati espressi 141 pareri, dei quali 14
negativi (il numero più alto del periodo in esame) e rinviati 12.
61
62
CAPITOLO OTTAVO
La gestione 1999/ 2002 delle banche convenzionate per l’istruttoria tecnico economica
§ 1 I provvedimenti adottati dal Ministero dal 31 dicembre 1999 al trentesimo giorno
successivo alla data di pubblicazione del D.M. 8 agosto 2000 sulla G.U.,42 volti a disciplinare le attività istruttorie delle banche; la gestione “transitoria” e la circolare del 29 dicembre 1999 n. 760
Secondo l’illustrazione fornita dal Ministero, l’attività istruttoria espletata dagli Istituti di credito, è volta alla verifica di alcuni aspetti tecnico-economici, e precisamente:
1) verifica di due parametri di affidabilità, l’uno patrimoniale e l’altro economico;
2) verifica dell’ammissibilità e della congruità dei costi esposti dalle aziende;
3) verifica dell’attendibilità del piano finanziario esposto dalle aziende a copertura degli incentivi pubblici;
4) verifica delle ricadute economico-occupazionali delle attività di ricerca proposte alle agevolazioni.43
La convenzione stipulata per l’istruttoria tecnico economica dei progetti di ricerca con l’Istituto
mobiliare italiano nel periodo anteriore all’attuazione del decreto legislativo
n. 297 del 1999,
risale al 12 dicembre 1990, ed è stata approvata con D.M. del 15 dicembre dello stesso anno,
ammesso al visto e alla registrazione della Corte dei conti.
Tale convenzione, intercorrente sempre con lo stesso Istituto Bancario, è stata stipulata a distanza di dieci anni dalla precedente, per effetto dell’entrata in vigore della legge n. 168 del 1989.
La ragione di un così lungo lasso di tempo risiede nel regime giuridico stabilito dall’art. 7 della
stessa legge n. 46 del 1982, che ha conferito al suindicato istituto bancario il monopolio44 in tema
di istruttoria e gestione tecnico economica dei progetti di ricerca.
Tale situazione sarebbe dovuta cessare a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs n. 297 del 1999
che prevedeva per il MURST, attualmente MIUR, due diverse opzioni:
- l’assunzione in gestione diretta delle attività svolte in regime convenzionale dall’IMI, divenuto
nel frattempo San Paolo IMI, entro il 31 dicembre 1999;
- nell’ambito dei decreti di cui all’art. 6 comma 2 stesso decreto, la deliberazione
dell’affidamento di tali attività a terzi mediante appalti di servizi ai sensi della normativa vigente in
materia.
In entrambi i casi, alla data dell’assunzione diretta, ovvero alla data di conclusione della procedura di appalto, la convenzione con l’Istituto mobiliare italiano avrebbe dovuto essere risolta di di-
41 avvenuta in data 18 gennaio 2001,
42 confronta allegato 1 al d. m. n. 954 del 1997: parametri per la verifica di affidabilità economico-finanziaria dell’impresa
e della sua capacità di sostenere il costo del progetto;
43 legge 17 febbraio 1982, n. 46. interventi per i settori dell'economia di rilevanza nazionale art. 7:<<l'istruttoria tecnico-
economica per gli interventi a favore dei progetti di ricerca applicata di cui alla legge 25 ottobre 1968, n. 1089, e successive integrazioni e modificazioni, è affidata all'IMI, che esprime il giudizio complessivo di validità>>. La ragione di tale monopolio va ricercata nella circostanza che l’I.M.I. era un ente di diritto pubblico destinato a concorrere allo sviluppo ed al
potenziamento dell’economia mediante l’effettuazione di operazioni finanziarie e creditizie e per tale ragione amministrava
talune gestioni speciali, tra le quali quella della ricerca applicata. Trasformato in s.p.a. a seguito dell’entrata in vigore della
legge 30 luglio 1990 n. 218 e del successivo d.lgs. n. 356 dello stesso anno, si è fuso per incorporazione nell’Istituto bancario San Paolo I.M.I S.p.A. Nei suoi confronti è divenuta quindi applicabile la direttiva comunitaria 92/50/CEE, mirante a
garantire il confronto pubblico concorrenziale nella materia degli appalti pubblici. Per continuità nella erogazione degli interventi il legislatore, sia pure con efficacia retroattiva per il protrarsi della gestione, ha introdotto la previsione di cui
all’art. 9 comma 3 del d. lgs. 27 luglio 1999 n. 297 per cui la gestione dell’IMI si è protratta in forma di monopolio fino
all’assunzione diretta da parte del MIUR e in seguito, in forma maggioritaria, come vincitore dell’appalto per i servizi istruttori relativi alla ricerca svolta nelle aree depresse del paese estesa dal Ministero alle altre forme di agevolazione da esso
stesso finanziate
63
ritto, fatto salvo che per la gestione dei contratti stipulati entro la medesima data.
Il Ministero, in data 29 dicembre 1999, ha emanato un’altra lettera circolare, concernente “Disciplina transitoria delle attività di sostegno nazionale alla ricerca industriale di cui al D.M. 8 agosto 1997 n. 954 (legge n. 46 del 1982) nelle more dell’entrata in vigore dei regolamenti di attuazione del d.lgs. 27 luglio 1999 n. 297” << i quali - osserva il Ministero - costituendo aiuti di stato,
avrebbero dovuto essere notificati alla Commissione europea e da questa approvati>>.
L’atto, pubblicato sulla G.U. n. 7 S.G. dell’11/1/2000, si appalesa di natura normativa, per cui
avrebbe dovuto essere assoggettato al visto ed alla conseguente registrazione della Corte dei conti ai sensi dell’art.3 comma 1 lett.b) della legge 14 gennaio 1994 n. 20. Dal contenuto dello stesso, risultano impartite direttive e indirizzi in tema di svolgimento dell’attività amministrativa del
Ministero, per cui, anche sotto tale profilo lo stesso avrebbe dovuto essere assoggettato a controllo anche ai sensi della successiva lett. c) dell’art. 3 comma 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20.
Atteso ciò, ne deriva la constatazione, che secondo la legge, il termine previsto ai fini
dell’acquisizione di efficacia dell’atto stesso, non sarebbe mai iniziato, a decorrere con effetti a catena sugli atti consequenzialmente adottati.45
La gestione, a questo punto di fatto, posta in essere nel periodo 1999-2000, e, parzialmente,
nel 2001, definita dalla circolare medesima come <<transitoria>>, in base alla legge non avrebbe
dovuto comportare alcun potere extra ordinem in capo al Ministro. Il legislatore primario, infatti,
aveva previsto che, a decorrere dal 31 dicembre 1999, il Ministero assumesse la gestione tecnico
economica dei progetti, ovvero l'affidasse a terzi con procedura d'appalto di servizi, per cui la gestione transitoria, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 297 del 1998, si identificherebbe, nel periodo, dalla gestione diretta per le attività anteriori al 3 gennaio del 2001 sempre svolta dall'IMI,
sino alla conclusione dei contratti di servizi bancari.
In tale circolare è stato previsto che <<fino all’entrata in vigore dei decreti ministeriali previsti
dall’art. 6 c.2 del d.lgs n. 297 del 1999, di competenza del medesimo Ministero, con i quali avrebbero dovuto essere definite le spese ammissibili, le caratteristiche delle attività finanziabili, gli
strumenti, le modalità ed i tempi di attivazione, le misure delle agevolazioni, i modi di concessione
ed erogazione e i tempi di definizione di fasi e procedure, le regolamentazioni allora attuali avrebbero mantenuto completa vigenza>>, compresa quindi, la citata gestione IMI.
Al di là della regolarità di un’attività diretta a colmare con atti amministrativi - anche a voler
considerare tale una circolare - un vuoto non previsto dalla legge, il protrarsi della gestione basata
sul decreto ministeriale n. 954 emanato nel 1997, è una situazione di fatto non controvertibile,
conclusasi solo quando l’autorità ministeriale vi ha posto termine, sia pure in base alle previsioni
dell’art.6 comma 2 del citato decreto legislativo, attraverso disposizioni da essa stessa emanate,
ed in particolare con la pubblicazione del decreto ministeriale n. 593 dell’8 agosto 2000, avvenuta
nel S. O. alla Gazzetta Ufficiale del 17 febbraio 2001 va rilevato, contrariamente a quanto riportato nelle premesse del provvedimento che l’art. 11 comma 1 lettera d) della richiamata Legge n. 59
del 1997 non prevede alcuna delega al Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica ad emanare provvedimenti diretti a riordinare e razionalizzare interventi per promuovere e
sostenere il settore della ricerca e, i relativi organismi essendo la delega conferita al Governo.
Il decreto legislativo n. 297 del 1999 ha delineato, allo scadere del termine del 31 dicembre
1999, una sola e precisa alternativa alla conseguenza dell’assunzione diretta di tali attività da parte del MURST, costituita dalla deliberazione dell’affidamento di tali attività a terzi mediante appalti
di servizi, ferma restando, con le salvezze stabilite dallo stesso art. 9 comma 3 del d.lgs. n. 297
del 1999, la cessazione della precedente convenzione tra il MURST e l’IMI.46
Scaduti tali termini, l’assunzione della gestione diretta era evento automatico, anche se
l’assenza di un termine di decadenza per l’esercizio della subdelega nell’ambito dei decreti di cui
45
Art.3 comma 2 legge 14 gennaio 1994 n°20: i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo divengono efficaci se la
Corte non ne dichiara la non conformità a legge nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Il termine è interrotto se la
Corte richiede chiarimenti o elementi integrativi di giudizio
46
Il testo all’epoca vigente di tale articolo prevedeva: << Entro il 31 dicembre 1999, il MURST assume la gestione diretta
delle attività svolte in regime di convenzione dall'IMI (ora San Paolo-IMI), ovvero, nell'ambito dei decreti di cui all'articolo
6, comma 2, è deliberato l'affidamento di tali attività a terzi mediante appalti di servizi ai sensi della normativa vigente in
materia. Alla scadenza del predetto termine, in caso di assunzione della gestione diretta, ovvero alla data di conclusione
della procedura di appalto, è risolta di diritto la convenzione con l'Istituto mobiliare italiano (IMI), di cui all'articolo 4 della
legge 25 ottobre 1968, n. 1089, e successive modificazioni e integrazioni, fatto salvo che per la gestione dei contratti stipulati entro la medesima data.>>
64
all’art. 6 comma 2, non ha fatto venir meno la facoltà di deliberare, ai sensi del successivo art. 9
comma 3, l’affidamento di tali attività a terzi mediante appalti di servizi ai sensi della normativa
vigente in materia.
§ 2 L’ampliamento degli esiti delle gare precedenti e gli ulteriori provvedimenti estensivi alle banche non selezionate mediante gara d’appalto per l’istruttoria relativa ai
progetti di ricerca presentati ai sensi della legge n. 46 del 1982
Il problema da risolvere, nell’esame della gestione transitoria intercorsa nel periodo, deriva dal
fatto che il Ministero non ha indetto alcuna procedura d’appalto per le istruttorie tecnico economiche dei progetti di ricerca ma si è basato, per l’affidamento del relativo servizio, sugli esiti della
trattativa privata svolta per la stipula di convenzioni concernenti l’istruttoria tecnico economica di
interventi agevolativi nel settore della ricerca localizzati nelle aree depresse del paese, ai sensi
della legge n. 488 del 19 dicembre 1992.
Con riguardo a queste ultime, deve essere preliminarmente ricordato che il decreto approvativo
delle citate convenzioni, n. 8-Ric del 19 gennaio 1999 registrato alla Corte dei Conti il 1° ottobre
1999 foglio 192 Registro 1, è stato ammesso al visto della Corte dei conti diversi mesi dopo l'avvenuta sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e dopo che l'ufficio di controllo aveva mosso rilievo su alcuni suoi aspetti, in particolare sulla mancata sottoposizione dell'atto al parere del Consiglio di Stato. Atteso che lo stesso è stato emesso ai sensi della legge n. 157 del 1995 che, a sua
volta, è attuativa della direttiva comunitaria 92/50/CEE del Consiglio della Comunità europea, il
punto da chiarire è se possa essere valutata, come regolare, una gestione che abbia proceduto
per estensione di esiti di gare pregresse invece che indicendo una nuova gara d'appalto. Al riguardo il Ministero ha precisato che l'estensione era conforme alla previsione contenuta nel comma 1
dell'art.7 del richiamato decreto legislativo n. 297 del 27 luglio 1999, letto in combinato disposto
con il comma 2 dell'art. 947. Al riguardo, sul piano interpretativo, avvalorato da cospicua giurisprudenza, si osserva che l'avvalimento di banche, società finanziarie e altri soggetti qualificati
dotati di comprovata competenza, sarebbe dovuto avvenire nel rispetto della normativa vigente
per gli appalti.48
La condizione è ripetuta nel comma 2 dell'art.9, che non consente un'applicazione estensiva
delle convenzioni in quanto tende alla salvaguardia delle convenzioni precedentemente stipulate,
nel senso che, in sua assenza, avrebbe dovuto essere indetto un appalto anche per le attività istruttorie relative agli interventi nelle aree depresse nel paese.
Non appare dunque possibile concludere che il procedimento di selezione seguìto per lo svolgimento delle istruttorie tecnico economiche di un particolare settore della ricerca abbia costituito
un modello da applicare ad ogni istruttoria dello stesso genere.
L’avrebbe vietato, innanzi tutto, la normativa europea, che prevede una procedura selettiva per
ciascun appalto, a sua volta definito come contratto tra un prestatore di servizi ed una amministrazione, e poi prevede la parità di trattamento tra prestatori di pubblici servizi, comprese quindi
le imprese bancarie escluse nella precedente procedura, (fatto effettivamente accaduto nella precedente), che altrimenti sarebbero escluse non solo da quella determinata offerta, ma da tutte le
offerte analoghe successive e quelle per le quali è stata attivata la procedura delle offerte anormalmente basse (anch’esso evento accaduto).
Disciplina, inoltre, tassativamente i casi in cui siano valutati, ai fini del calcolo del valore sopra
o sotto soglia, <<appalti analoghi relativi alla stessa categoria di servizi>> (c.fr. art. 4 comma 6
lett. a) riferendosi a quelli conclusi nel corso dei dodici mesi o dell’esercizio finanziario precedente,
con la conseguenza che avrebbe, semmai, potuto essere indetto un appalto successivo che includesse i precedenti, restando quindi implicitamente esclusa l’ammissibilità dell’ipotesi del caso in47
L’art.7 c.1 primo periodo prevede:<<Il MURST, con onere a carico del Fondo di cui all’art.5, ai sensi della normativa vigente per gli appalti di servizi può avvalersi, per gli adempimenti tecnici, amministrativi ed istruttori, connessi alla concessione delle agevolazioni, nonché per le attività di monitoraggio, di banche, società finanziarie, altri soggetti qualificati, dotati di comprovata competenza, di risorse umane specialistiche e di strumenti tecnici adeguati in conformità all’articolo 3
comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 123, nonché, per le valutazione degli aspetti tecnico scientifici dei progetti o programmi presentati dai soggetti di cui all’art.2…>>. L’art.9 comma 2 prevedeva:<< restano valide fino alla scadenza le convenzioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto affidate dal MURST, ai sensi della normativa vigente in materia di appalti di servizi, per le attività di cui all’art.7, comma 1.>>
48
CdS,VI n. 1828 del 3/4/2002; III, par. 276/3 del 14/10/2003; CdC Sez. contr.Stato n. 125 dell’11/9/96; n.139 del
23/10/96; n. 4 del 18/01/97; Sez.Contr. Sicilia; det. n. 13 del 7/05/99; Sez.giur.le Fr.Ven Giulia n. 5 del 7/05/99
65
verso in cui, indetto un precedente appalto, l’amministrazione decida di non procedere alla successiva procedura selettiva incaricando le stesse imprese del primo appalto. Quanto
all’impossibilità di determinare un valore a priori di tale tipo di servizio, in disparte il fatto che il
precedente appalto è stato approvato con decreto ministeriale sottoposto al visto della Corte, è da
tenere presente che il superamento del limite per l'assoggettamento alla normativa europea e
quindi al controllo della Corte stando alle sole commissioni è risultato, dalle relazioni svolte dall'unico gestore sino al 1999, di parecchio superiore al limite di soglia stabilito dalla legge n. 157
del 1995.
Ma il Ministro si è spinto oltre all'estensione delle procedure di appalto prevedendo, evidentemente vagliato il problema delle banche escluse, che per le domande già presentate e in corso d'istruttoria, continuasse ad operare l'IMI (praticamente per tutte le domande) mentre per le domande presentate a decorrere dal 3 gennaio 2000 (termine non riscontrabile nella legge) era data
facoltà a soggetti non facenti parte dei raggruppamenti bancari oggetto dell’estensione, di <<apposita domanda d'inserimento>>, che sarebbe stata valutata dal MURST il quale avrebbe proceduto, in caso di esito positivo, alle apposite integrazioni. Il Ministero, sintomaticamente, si è riservato di adottare gli opportuni provvedimenti ai fini della definitiva disciplina delle attività istruttorie ai sensi del citato decreto legislativo n. 297 del 99, sottolineando il carattere provvisorio e
transitorio della disciplina.
Il contenuto schiettamente normativo e dispositivo di un atto ad esso inadeguato, e il carattere
marcatamente derogatorio dello stesso, avrebbero potuto condurre l’istruttoria ad una valutazione
di difformità dalla legge, se non si fossero verificati, in primo luogo, un precedente che può aver
indotto nell’amministrazione la convinzione che la scelta fra estensione di procedure selettive pregresse e indizione di nuove gare d’appalto potesse essere una questione di mera opportunità, ed
un evento successivo provocato proprio dall’istruttoria. Con riguardo ad essi si tratta, nell’ordine,
nei paragrafi successivi.
§ 3. In particolare, le convenzioni con le banche autorizzate a concedere contributi in
conto interessi sui finanziamenti per i progetti di ricerca applicata superiori ai dieci miliardi di lire
La legge n. 346 del 5 agosto 1988, nel modificare la legge n. 46 del 1982, ha autorizzato la
concessione di contributi in conto interessi sui mutui stipulati dall’IMI per progetti di ricerca scientifica e tecnologica superiori a dieci miliardi di lire. Per effetto del richiamo espresso alle procedure
previste dall’art.7 della citata legge n. 46 del 1982, l’istruttoria tecnico economica era affidata
all’IMI, cui era demandato il compito di esprimere il giudizio di validità.
Ai sensi del decreto ministeriale di determinazione dei criteri per la concessione dei contributi in
conto interessi, emanato l’8 ottobre 1988, l’IMI era tenuto a trasmettere la propria istruttoria
all’allora Ministro per il coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica e tecnologica.
Con il decreto in data 24 gennaio 1989, è stata affidata all’IMI, una serie di compiti riguardanti
la disciplina delle ipotesi d’interruzione, sospensione o revoca del contributo.
In data 1° settembre 1993 è stato approvato il T.U. in materia bancaria e creditizia, recante il
numero 385, nel quale è previsto, all’art.47, che tutte le banche possono erogare finanziamenti
assistiti da agevolazioni previste dalle leggi vigenti, purché regolati da convenzione con
l’amministrazione pubblica competente, sulla base di criteri che tengano conto delle condizioni offerte e dell’adeguatezza della struttura tecnico-organizzativa ai fini della prestazione del servizio.
Già era subentrata, a tale data, la direttiva del Consiglio CEE 18 giugno 1992 n. 50, diretta a
coordinare le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, per cui è desumibile che
il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia non intendesse escludere l’applicabilità
della medesima a tale tipo di servizio.
Va evidenziato che la stessa direttiva, all’art. 6, prevedeva che non si applicasse agli appalti
pubblici di servizi aggiudicati ad un ente che fosse esso stesso un’amministrazione ai sensi dell’art.
1, lett. b), in base ad un diritto esclusivo di cui beneficiava in virtù di disposizioni legislative, regolamentari od amministrative pubblicate, purché compatibili con il trattato.
Anche se è controvertibile che all’epoca, l’esclusiva goduta dall’IMI fosse ancora compatibile col
trattato, in particolare una volta avvenuta la sua privatizzazione, deve essere preso atto del fatto
che la Corte dei conti ha ammesso al visto e alla registrazione un decreto emanato in data 27 no-
66
vembre 199749, successivamente quindi all’entrata in vigore del decreto legislativo 17 marzo 1995
n. 157, con il quale sono stati definiti “soltanto” i requisiti di ammissione delle banche richiedenti
la stipula delle convenzioni per il finanziamento dei progetti a valere sulla richiamata legge n. 346
del 1988, per cui il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia è stato ritenuto prevalente rispetto al decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 157 e non sono state svolte gare d’appalto
per l’assegnazione del citato servizio, che ha continuato ad essere svolto dall’IMI.
Viceversa sono state svolte gare d’appalto, come si è in precedenza già riferito, per le attività
istruttorie e per i finanziamenti di progetti di ricerca svolti in aree depresse ai sensi della legge n.
488 del 1992. L’amministrazione, quindi, può aver interpretato il ricorso o meno alle procedure di
evidenza pubblica come una propria facoltà, nel rispetto della normativa speciale in materia bancaria e creditizia che è stata considerata come norma eccezionale rispetto a quella speciale, del
resto avallata dal visto dell’atto.
Al riguardo, mentre per gli stessi motivi in precedenza citati, non può esservi ingresso per giudicare la gestione prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 297 del 1999, non altrettanto può essere condiviso l’assunto dopo la sua vigenza.
Il decreto legislativo n. 297 del 1999, infatti, nel prevedere la possibilità, da parte del MIUR, di
avvalersi per gli adempimenti tecnici e istruttori connessi alla concessione di agevolazioni nonché,
per le attività di monitoraggio, di banche, di società finanziarie e di altri soggetti qualificati, ha posto la condizione che l’avvalimento stesso avvenisse sulla base della normativa vigente per gli appalti di servizi, che non può non identificarsi nel più volte citato decreto legislativo n. 157 del
1995, come precedentemente interpretato dalla Corte dei conti.
A ulteriore conferma sta il richiamo all’art.3 comma 2 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n.
123 il quale, oltre a imporre il possesso, da parte di società o enti aspiranti allo svolgimento delle
attività istruttorie e di erogazione dei necessari requisiti tecnici, organizzativi e di terzietà in relazione allo svolgimento delle predette attività, nega che possa esservi ingresso ad un apprezzamento discrezionale che eluda il principio della concorrenza introdotto dalla normativa comunitaria, prevedendo che i soggetti siano selezionati tramite le procedure di gara previste dal decreto
legislativo 17 marzo 1995 n. 157.
§ 4 Le modifiche al decreto legislativo n. 297 del 1999 introdotte dalle disposizioni
ordinamentali in materia di pubblica amministrazione contenute nella Legge n. 3 del 16
gennaio 2003
Con note istruttorie è stato chiesto di riferire sulla gestione ministeriale nella fase successiva
all’entrata in vigore del d.lgs. 1 settembre 1993 n. 385 art. 47 comma 1 (precedentemente richiamato) al termine della convenzione stipulata con l’I.M.I. San Paolo.
Nonostante la proroghe, i colloqui ed i solleciti avanzati, non è pervenuta alcuna risposta per
dirimere la complessa questione della gestione bancaria dei progetti di ricerca.
La Corte ha ribadito la richiesta, sollecitando la trasmissione di quanto richiesto con le osservazioni dell’amministrazione, in particolare per quanto concerneva la gestione della fase successiva
al termine di validità della convenzione con l’I.M.I. (attualmente I.M.I San Paolo) e la scelta dei
soggetti convenzionati tenuto conto di quanto previsto dall’art. 9 del d.lgs.
Il Ministero, riassunta la vicenda dell’estensione delle convenzioni stipulate per attività istruttorie, descrivendo la gestione attuata dopo il 3 gennaio 2000 e definendola come caratterizzata da
particolare transitorietà, anche in base all’espressa conservazione di validità delle convenzioni già
definite, ha precisato che la transitorietà stessa era allora in fase di superamento, in forza di
un’espressa disposizione normativa contenuta nel disegno di legge AS n. 1271, contenente disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione.
Tale ultimo disegno è stato, infatti, approvato e tradotto in legge 16 gennaio 2003 n. 3 la quale, all’art.18, ha introdotto le modifiche al decreto legislativo 27 luglio 1999 n. 297 che si riportano
in nota.50
49
Decreto registrato il 14 gennaio 1998, reg.1, fgl. 2;
Art. 18. (Modifiche al decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297)
1. Al decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 3, comma 1, lettera a), dopo il numero 2) è inserito il seguente:
"2-bis) le attività di assistenza a soggetti individuali, assimilati e associati ai fini della predisposizione di progetti da presentare nell'ambito degli interventi previsti da programmi dell'Unione europea";
50
67
Al riguardo la Corte dei conti non può che constatare che qualsiasi giudizio di difformità dalle
previsioni di legge ordinaria, è stato precluso dall’approvazione della citata Legge n.3 del 2003.
La situazione descritta dovrebbe suscitare, in ogni modo, l’attenzione degli organi assembleari
e governativi, anche per il ripetersi di situazioni già verificatesi nel passato e segnalate dalla Corte
dei conti, in cui non si è proceduto neppure all’emanazione di un formale provvedimento di approvazione di trattative private stipulate con istituti bancari italiani per servizi di istruttoria tecnico
economica, perché ritenute analoghe a procedimenti selettivi portati a termine in precedenza , in
contrasto con la vigente legislazione in materia di appalti di servizi.51
La doverosa valutazione comparativa porta alla constatazione dell’esistenza di una situazione,
nella selezione dei sevizi affidati al sistema bancario italiano la quale, stando alle gestioni esaminate, appare in ogni caso non conforme alle direttive europee e alla legislazione applicativa.
§ 5 Le relazioni svolte annualmente dalle banche;
§ 5.1. Le relazioni IMI nel periodo 1999-2003;
Come già precedentemente ricordato, in forza del disposto dell’articolo 9-comma 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999,n. 297, il MURST (att. MIUR) ha assunto la gestione diretta delle attività
svolte in regime di convenzione dall’IMI (att. San Paolo- IMI) entro la data del 3 gennaio 2000:
sarebbe stata così risolta di diritto la convenzione con l’Istituto mobiliare italiano di cui all’articolo
4 della legge 25 ottobre 1968,n.1089 (successivamente abrogato), che aveva istituito, per
l’appunto, il Fondo speciale per la ricerca applicata ( ora Fondo agevolazioni per la ricerca - FAR),
con carattere rotativo, affidandone all’IMI l’amministrazione secondo le modalità proprie
dell’Istituto, il contenuto della convenzione stipulata in primis con il Ministro del Tesoro e le deliberazioni del CIPE. Tutto questo “ fatto salvo che per la gestione dei contratti stipulati entro la medesima data”52.
VISIONE DI INSIEME e LIVELLI di OPERATIVITA’:
I dati afferenti alle domande presentate sono pertanto limitati, per le note vicende, agli
anni 1999 e 2000 ( rispettivamente, n. 753 per un costo totale pari a 1769,4 milioni di euro e n.
149 per un costo totale di 304,3 milioni di euro); dal 2001 non è stata ricevuta dall’IMI medesimo
alcuna domanda relativa al regime giuridico vigente prima del d.lgs. n. 297 /’99. La netta diminuzione delle domande nell’anno 2000 ha fatto scendere il volume delle stipule dell’IMI (501,5 milioni di euro), mentre gli incentivi erogati (414 milioni di euro), sono risultati crescenti rispetto
all’anno precedente, evidentemente riferiti ai contratti derivanti dalle domande acquisite in precedenza. Fenomeno, evidentemente, connesso ad un regime giuridico in corso di superamento, come dimostrano anche gli andamenti delle stipule, in vertiginosa discesa nei tre anni dal 2001 al
2003.
Negli anni dal 2001 al 2003 l’IMI ha stipulato, infatti, interventi per 575,7 milioni di euro nel
2001 (incentivi erogati 476,5 milioni di euro), per 197,8 milioni di euro nel 2002 (incentivi erogati
b) all'articolo 3, comma 1, lettera c), numero 4), dopo le parole: "dottorato di ricerca" sono inserite le seguenti:"nonché
ad assegni di ricerca di cui all'articolo 51, comma 6, della legge 27 dicembre 1997, n. 449";
c) all'articolo 9, comma 2, dopo le parole:"Restano valide fino alla scadenza" sono inserite le seguenti: "integrate, per
quanto necessario, ai fini della gestione di tutti gli interventi di cui al presente decreto";
d) all'articolo 9, comma 3, le parole:"fatto salvo che per la gestione dei contratti stipulati entro la medesima data" sono
sostituite dalle seguenti: "fatto salvo che per la gestione dei contratti stipulati, nonché per le attività istruttorie e
gestionali di natura economico-finanziaria, comprese la stipula e la gestione dei contratti, relativamente alle
domande di agevolazione presentate fino alla data del 31 dicembre 1999 ai sensi degli articoli 4, 5, 6, 7, 9 e
11 del decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 8 agosto 1997, pubblicato
nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 270 del 19 novembre 1997, degli articoli da 8 a 13 della
legge 17 febbraio 1982, n. 46, e successive modificazioni, dell'articolo 11 del decreto-legge 16 maggio 1994,
n. 299, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1994, n. 451, e successive modificazioni, limitatamente alle domande presentate nell'esercizio 1997, dell'articolo 14 della legge 24 giugno 1997, n. 196, e successive modificazioni, con esclusivo riferimento all'esercizio 1998, nonchè per la completa dismissione della
propria quota di partecipazione al capitale delle società di ricerca istituite ai sensi dell'articolo 2, primo comma, lettera d), della citata legge n. 46 del 1982, e successive modificazioni"
51
Delibera 98/2000 - Indagine sulla attività dell'Amministrazione centrale relativa ai patti territoriali
52
Come già ricordato la dizione è stata successivamente modificata dalla legge ordinamentale del 2003 n°3
68
462,2 milioni di euro) e, infine, per soli 88 milioni di euro nel 2003 a fronte di incentivi erogati per
294 milioni di euro.
Consuntivo globale :
dall’inizio dell’attività del Fondo speciale ricerca applicata sino al 31 dicembre di ciascuno degli
anni dal 1999 al 2003, il numero dei progetti di ricerca autonomamente presentati dalle
imprese, al netto di quelli rinunciati o decaduti nelle varie fasi di intervento, risulta, rispettivamente, in 3.345 (10.147 milioni di euro), 3.290 (9.973,7 milioni di euro), 3.260 (9.800 milioni di
euro), 3.252 (9.757,8 milioni di euro), 3.232 (9.682,4 milioni di euro) con un andamento lentamente ma costantemente decrescente.Le stipule di contratti di ricerca sono state pari a 2.605 (per
3.949,9 milioni di euro) a fine ’99, 2.818 (per 4.290,9 milioni di euro) a fine 2000, 3.050 (4.718,3
milioni di euro) a fine 2001, 3.141 (4.849,8 milioni di euro) a fine 2002 e 3.172 (4.896,1 milioni
di euro) a fine 2003. Nel contempo le erogazioni complessive hanno raggiunto rispettivamente
l’ammontare in milioni di euro di 3.541,6 nel 1999;3.771,3 nel 2000; 4.090,5 nel 2001; 4.408,8
nel 2002 e 4.597,4 nel 2003.
In crescita costante, anche se percentualmente modesti come volume di finanziamento, i progetti di formazione: al 31 dicembre 1999 le stipule erano 85 per 40,5 milioni di euro e le erogazioni ammontavano a 30,2 milioni di euro;a fine 2000 le stipule erano 90 per 43,6 milioni di euro
e le erogazioni 34,2 milioni di euro); al 31 dicembre 2001 le stipule erano 96 per 48 milioni di euro e le erogazioni 36,7 milioni di euro);a fine 2002 le stipule erano 100 per 49,4 milioni di euro e
le erogazioni 38,1 milioni di euro); infine,al 31 dicembre 2003, le stipule sono state 100 per 48,5
milioni di euro e le erogazioni pari a 42,8 milioni di euro.
Progetti conclusi dalla data di istituzione del fondo:
I progetti conclusi in totale a fine dicembre ’99 sono stati 2.216 (costo 6.790,3 milioni di euro)
di cui 834 affidati a PMI e 1382 a GI, passati a 2.434, di cui 972 in PMI e 1.462 in GI,(costo
7.269,6 milioni) alla stessa data del 2000; 2.574,di cui 1.047 in PMI e 1.527 in GI, (costo 7718
milioni) a fine 2001; 2.768,di cui 1.154 in PMI e 1.614 in GI, (costo 8.196,3 milioni) al 31 dicembre 2002 e a 2.974, di cui 1.268 in PMI e 1.706 in GI, (costo 8.705,9 milioni) a fine 2003. Stando
alle relazioni IMI al 31 dicembre degli anni dal 1999 al 2003, i progetti conclusi con risultati allineati o migliori rispetto alle previsioni sono stati, rispettivamente,1.934 (costo 6.316,9 milioni di
euro);2.151 (costo 6.792,9 milioni di euro);2.286 (costo 7.234,4 milioni di euro); 2.470 (costo
7.686,7 milioni di euro);2.668 (costo 8.188,9 milioni di euro).
Con riguardo,invece, ai progetti che hanno fornito risultati inferiori rispetto agli obiettivi iniziali, ma in ogni caso meritevoli di essere svolti per intero, la consistenza numerica e di costo per
gli stessi anni è stata di 99 (costo 159,6 milioni di euro) nel 1999, saliti a 100 (costo 162,9 milioni di euro) nel 2000,105 (costo 169,9 milioni di euro) nel 2001, 113 (costo 188,9 milioni di euro)
nel 2002 ed infine 121 (costo 196,4 milioni di euro) nel 2003 alla fine del periodo considerato, con
una crescita nel periodo maggiore nell’ultimo anno di 22 progetti.
Da segnalare come dato rilevante anche sotto i profili dei rientri, il fenomeno dei progetti interrotti, risultati pari a 185 nell’intero periodo.
Sono stati forniti infine alcuni indicatori afferenti ai progetti con esito positivo:
la trasferibilità dei progetti in attività produttive è aumentata dal ’99 al 2003, rispettivamente, dai 1.617 progetti (costo 5.507,1 milioni) del 1999 ai 2.223 (costo 7.008 milioni) a fine
2003, con un aumento di 606 progetti pari al 37,47% del 1999 e del 25% dei costi relativi.
a)
Le ricerche richiedenti un’ulteriore fase di sviluppo sono salite invece, negli stessi anni, dai 273 (per 765,3 milioni) del 1999 ai 391 (per 1088,4 milioni) del 2003 con un aumento del
30% dei progetti e del 29% della spesa ; infine le ricerche aventi carattere conoscitivo o preparatorio per successive attività sono state, con riferimento allo stesso periodo, in numero, rispettivamente, di 4 (per 40,8 milioni);47 (per 67,4 milioni);50 (per 82,5 milioni );52 (per 86,9 milioni);54 (per 92,6 milioni di euro).
b)
Le ricerche che hanno portato ad innovazioni di prodotto/sistema sono passate da
1383 a fine ’99 a 1779 a fine 2003, con un aumento del 22,25 % dei progetti.
c)
Quelle che hanno condotto ad innovazioni di processo/tecnologia sono state,rispettivamente 440 nel 1999 passate a 510 alla fine del 2003.
d)
Sotto il profilo del livello della ricerca i progetti positivamente conclusi sono stati classificati in ricerca d’avanguardia, allineata e di inseguimento. A fine dicembre ’99 su un totale di
1.934 progetti conclusi con esito positivo, 638 sono stati considerati d’avanguardia,
69
e)
983 allineati, 313 di inseguimento, saliti a fine 2000 ai 2.151 positivamente terminati, a
707 d’avanguardia, 1.018 allineati e 426 d’inseguimento, saliti ulteriormente al 31 dicembre 2001,
a 2.286 positivi, di cui 787 sono stati d’avanguardia, 1.055 allineati e 444 d’inseguimento. A fine
2002, su 2.470 913 sono stati d’avanguardia, 1.106 allineati e 451 d’inseguimento; ed infine,al 31
dicembre 2003, su 2.668 positivi, 1.048 sono stati d’avanguardia, 1166 allineati e 454 di inseguimento. Evidente l’aumento dei progetti d’avanguardia, peraltro sempre inferiori ai progetti
d’inseguimento.
Relativamente ai progetti destinati ai settori finali d’impiego (prevalenti rispetto a quelli destinati all’industria) i più importanti in termini di costo sono risultati essere, nell’ordine, sanità, trasporti, telecomunicazioni e informatica; per quanto concerne il settore industriale, predominano le
macchine operatrici, l’automazione e la strumentazione.
Nel corso del 1999 i progetti che hanno dato luogo a innovazioni brevettuali sono stati 57 su
194 conclusi con esito positivo. Nel 2000 70 su 217 conclusi positivamente e nel corso dell’anno
2001 44 su 135 positivi. Durante il 2002 58 su 184, saliti a 59 con innovazioni brevettabili, ma su
198 positivi del 2003.
Innegabile il rapporto debole fra progetti conclusi e brevettualità delle iniziative, che dovrà essere monitorato attentamente nel controllo di efficacia previsto dalla normativa più recente.
I progetti che hanno dato luogo a innovazioni brevettabili sono stati in un rapporto, rispetto ai
conclusi, che solo nel 2000, ultimo anno della gestione transitoria, ha superato la terza parte dei
progetti. Nell’ultimo triennio la crescita è stata inferiore al biennio precedente.
CONTRIBUTI a PICCOLE e MEDIE IMPRESE:
Si ritiene significativo riportare i dati complessivi, dalla data di inizio delle attività del Fondo al
31 dicembre 1999 ( n. 1.185 erogazioni per un costo complessivo dei progetti di 108,7 milioni di
euro ed un intervento di 54), aggiornate al 31 dicembre 2000 in 1.231 erogazioni, per un costo
complessivo dei progetti pari a lire 111,3 milioni di euro ed un intervento di 56,5 mln.
CONTRATTI PUBBLICI di RICERCA e FORMAZIONE COLLEGATA:
i dati relativi a detti contratti (dalla data di istituzione del Fondo al 2003), riguardano: a) i contratti in attesa di stipula: n. 15 a fine ’99;costo 30,5 milioni di euro; intervento 21,5 ; n. 8 a fine 2000, costo 19,6 milioni di euro; n. 3 a fine 2001, costo 10,8 milioni di euro; intervento 7,2 n.
2 a fine 2002 e a fine 2003; costo 5,2 milioni di euro; intervento 3,4 ; b)i contratti in fase di
erogazione: n. 35 a fine ’99;costo 104,2 milioni di euro;intervento 73,9; n. 46 a fine 2000; costo
126,6 milioni di euro;intervento 90,1; n. 50 a fine 2001; costo 131,2 milioni di euro;intervento
93,7; n. 50 a fine 2002;costo 128,7 milioni di euro;intervento 91,7; 45 a fine 2003; costo 109,7
milioni di euro;intervento 78,5; c)i contratti conclusi n. 1 a fine 2001; costo 4,6 milioni di euro;intervento 2,7; n. 2 a fine 2002; costo 12,4 milioni di euro;intervento 8; n. 7 a fine 2003; costo 28,5 milioni di euro;intervento 20,8.
PROGRAMMI NAZIONALI di RICERCA:
I Programmi Nazionali di Ricerca rappresentano uno dei principali strumenti introdotti dalla legge n. 46 /’82 (art. 8-13) per lo sviluppo,a valere sul Fondo speciale per la Ricerca applicata, di attività di ricerca e formazione definite direttamente dal Ministro, nell’ambito delle proprie competenze istituzionali. Le competenze del Ministro al riguardo erano state aggiornate dal D.P.R. n. 373
del 20 aprile ’94, il quale avevano attribuito al Ministro dell’URST le funzioni del soppresso CIPI
concernenti l’approvazione dei PNR, facendo riferimento in tal modo sia alle varie delibere esistenti che ai decreti ministeriali regolamentanti le modalità e la disciplina attuativa della materia.
Da ultimo con l’articolo 7, del D.M. 8 agosto 1997, n. 954, erano stati attivati e disciplinati i PNR e
i contratti di ricerca, attribuendo al Ministro dell’URST la definizione degli specifici temi di ricerca e
formazione professionale, nonché la determinazione dell’ammontare massimo della spesa. Per
quanto concerne i dati numerici relativi ai Programmi Nazionali di Ricerca; alla data del 31 dicembre 1999 risultavano affidati 268 temi (alcuni comprensivi delle attività di formazione, uno dei
quali di sola formazione), per un totale di 1.372,2 milioni di euro (al netto di riduzioni contrattuali); sono seguite 405 stipule per 1304,6 milioni di euro ed erogazioni per 945,8 milioni di euro. Gli
stessi dati alla fine del 2000 sono stati aggiornati in 277 temi (1.407 milioni di euro), 446 stipule
(1.335,7 milioni di euro) ed erogazioni per 1.035,9 milioni di euro. Al 31 dicembre 2001 i temi
rimangono gli stessi (1.414 milioni di euro), le stipule assommano a 493 (1.377,5 milioni di euro)
e le erogazioni ammontano a 1.107,7 milioni di euro; alla fine del 2002 i temi affidati sono 278
per 1.412,6 milioni di euro, 507 le stipule (1.385,1 milioni di euro); le erogazioni ammontano a
70
1168,2 milioni di euro. La situazione alla fine del 2003 vede lo stesso numero di temi affidati (per
1.410,8 milioni di euro), 515 stipule ed erogazioni per 1390,1 milioni di euro.
§ 5.2. Le relazioni svolte dagli altri istituti ammessi all’istruttoria tecnico
mica in forza della circolare n. 760 del 29 dicembre 1999
econo-
Avvenuta in ogni caso l’estensione delle precedenti gare agli altri raggruppamenti bancari occorre esaminare gli adempimenti cui erano tenute le stesse ai fini della gestione nel suo complesso. Al riguardo gli istituti avrebbero dovuto inviare al MURST, ai sensi del punto 8 lett. a della convenzione, relazioni annuali riguardanti rispettivamente:
l’avanzamento delle iniziative poste in essere, col loro riepilogo annuale articolato per tipologia d’interventi e per regioni, secondo uno schema predisposto dal MURST;
elenco, ripartito per Regione, delle domande con istruttoria avente esito negativo e di cui
dovrà richiamarsi la motivazione, a suo tempo fornita nell’istruttoria;
rendicontazione degli interventi comprendenti le relazioni semestrali sullo stato di avanzamento dei singoli interventi.
Le relazioni svolte dall’Istituto gestore al MURST sono state chieste sin dalla prima nota istruttoria cui è stato dato seguito relativamente alle relazioni IMI.
Nel corso dell’accertamento diretto, svolto in data 26 giugno 2003, è stato chiesto di fornire
copia delle relazioni bancarie prodotte ai sensi della normativa convenzionale precedentemente richiamata.
I dirigenti si sono riservati in tale sede di fornire la relativa documentazione.
Sono state presentate le relazioni del Ministero delle attività produttive comprensive dei dati relativi alle attività delle banche per gli anni 1999, 2000 e 2001, in attesa di fornire gli stessi disaggregati per singole banche.
Successivamente, con nota prot. 6737 del 1 agosto 2003 sono state trasmesse le relazioni degli
istituti convenzionati relativamente agli anni 1999, 2000 e 2001.
In considerazione della notevole quantità di dati, gli stessi sono stati ricompresi in un compact
disc, ad eccezione della Banca nazionale del lavoro.
In realtà, dall’esame svolto incrociando i dati forniti nel supporto informatico, con le elaborazioni svolte con l’ausilio del personale amministrativo assegnato al magistrato istruttore prima e con
l’apporto tecnico dell’Ufficio del responsabile per i sistemi informativi automatizzati poi (v.all. 19)
è risultato che nel compact disc sono stati trasmessi documenti informatici ben lontani dal costituire non solo relazioni, ma almeno una banca dati che fornisse prova di adempimento al disposto
convenzionale.
Si è rilevato innanzi tutto che i file trasmessi non si aprono correttamente utilizzando i normali
strumenti posti a disposizione del blocco Office di Microsoft Windows.
Si è comunque riusciti ad estrarre le tabelle interne alla procedura contenente i dati e le relative modalità di presentazione degli stessi, query e maschere, ricostruendo il percorso logico di presentazione di dati.
La procedura si apre su di un frontespizio anagrafico-statistico (all. 20) redatto sulla base di
uno schema che fa riferimento all’art.1 della legge 7 agosto 1997 n. 26653 e all’art. 10 e 11 del
decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 12354
Essi potrebbero tuttavia costituire l’inizio di un database delle ricerche redatte secondo le diverse possibili archiviazioni e catalogazioni di dati statistici, se fossero consultabili e riportassero i totali.
Ma solo alcune contengono dati congruenti completi del totale, gli altri contengono solo dati
parziali o addirittura nessun dato o non consentono assolutamente l’accesso.
Si deve concludere che, per questo aspetto, il campione fornito non risponde alla fattispecie
convenzionale che, sempre per tale aspetto, non risulta attuata, tranne le eccezioni costituite da53
Concernente l’attività di valutazione di leggi e provvedimenti in materia di sostegno alle attività economiche e produttive;
Concernente disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo
4, comma 4, lett. c), della legge 15 marzo 1997 n. 59 ed in particolare la programmazione degli interventi (art. 10) ed il
monitoraggio e la valutazione dell’efficacia degli stessi (art. 11)
54
71
gli istituti che hanno inviato dati cartacei o consultabili interamente anche su supporto informatico. S’invita pertanto l’amministrazione a porre in essere con urgenza ogni attività che conduca
all’obiettivo di disporre di dati congrui e comparabili e comunque specifici per l’illustrazione delle
attività di ricerca applicata, dato che esse sono in ogni caso diverse e rispondenti a normativa affatto diversa dagli interventi di sostegno alle imprese.
Dalle possibili valutazioni comparative è dato dedurre, infatti, che ancora grande è il divario espositivo fra l’IMI San Paolo e gli altri istituti incaricati (è stato trasmesso un prospetto contenente
i totali delle pratiche gestite dagli Istituti bancari, peraltro privo di firma e, per i motivi pregressi,
non incrociabile con gli archivi informatici.(all.21 e 21 bis)
72
CAPITOLO NONO
I FONDI SPECIALI E A OBIETTIVO SPECIFICO
§ 1 Il fondo speciale per lo sviluppo e la ricerca d’interesse strategico
Con tale fondo, come spiegato dal Ministero, si intendeva avviare un nuovo sistema di finanziamento e valutazione di alcune iniziative progettuali e tematiche ritenute rilevanti per l’interesse
del Paese e coerenti con le potenzialità scientifiche espressi da enti di ricerca, università ed imprese.
La costituzione del fondo speciale per lo sviluppo della ricerca di interesse strategico (FISSRS)
può essere collegata all’istituzione, a metà degli anni ’90, nello stato di previsione della spesa del
MURST relativa all’esercizio 1994 del capitolo 7520, recante allora la denominazione “Attivazione
di accordi di programma nel settore della ricerca scientifica e tecnologica“, che rifletteva il disposto dell’articolo 3 – commi 3 e 4 – della legge 9 maggio 1989 n. 168, istitutiva del Ministero
dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica.
Tali disposizioni prevedevano, in sintesi, che il Ministro, d’intesa con le altre amministrazioni
dello Stato, con le Università e con gli Enti interessati, definisse, sentito il CNST, iniziative di ricerca di comune interesse e ne promuovesse la coordinata attuazione.
A tal fine il Ministro ha concluso con gli enti interessati specifici accordi, con i quali sono stati
definiti i programmi, gli obiettivi, i tempi di attuazione, il reperimento delle risorse finanziarie e le
modalità di finanziamento.
Le norme relative alle procedure di formazione degli accordi, alla loro applicazione , nonché agli
strumenti amministrativi e contabili sono state fissate con decreto del Ministro dell’università e
della ricerca scientifica e tecnologica, emanato di concerto con il Ministro del tesoro, anche in deroga alle norme sull’ordinamento contabile dello stato e degli enti pubblici.
La denominazione sopra indicata del capitolo 7520 è perdurata in bilancio sino all’esercizio
1998 incluso.
Le leggi finanziarie, dal 1995 al 1998, infatti, hanno riportato in tabella F) le assegnazioni disposte sul capitolo 7520 a titolo di:
contributo all’ENEA per il programma IGNITOR , con riguardo alla normativa di cui al d.l.
n. 547 del 23 settembre 1994, articolo 2 – comma 10, convertito nella legge
n. 644 in data 22
novembre 1994;
trasferimento di quota parte di alcuni stanziamenti di bilancio, con riguardo alla normativa
di cui all’articolo 3 del d.l. n. 658 del 30.11.1994, non convertito55, (identica sorte aveva avuto il
d.l. n. 559 del 30.9.1994) e all’articolo 3 del d.l. n. 26 in data 31 gennaio 1995, convertito in legge n. 95 del 29 marzo56.
55
Il comma 2 dell’art. 1 della stessa legge ha disposto che restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti
salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 31 maggio 1994 n°331, 30 luglio 1994,
n°478; 30 settembre 1994 n°559, e 30 novembre 1994 n°658
56 In particolare quest’ultima disposizione, dal contenuto sostanzialmente analogo a quello dei precedenti sopra citati decreti legge, ha stabilito che: <<Per il periodo 1995 – 1997 , un importo corrispondente al 5% degli stanziamenti di bilancio autorizzati o da autorizzare in favore del CNR, dell’ENEA, dell’INFN e del Fondo
speciale per la ricerca applicata, istituito con l’articolo 4 della legge 25 ottobre 1968, n. 1089, è trasferito al capitolo 7520 dello stato di previsione del Ministero
dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, per promuovere iniziative in comune tra imprese, università e centri di ricerca pubblici e privati in settori di
rilevante interesse per lo sviluppo del sistema della ricerca nazionale. A tali fini il Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica conclude specifici
accordi di programma con gli enti ed imprese titolari della ricerca, che definiscono gli obiettivi, i tempi di attuazione e le modalità di finanziamento. I criteri e le
modalità per la realizzazione dei predetti accordi, nonché i relativi strumenti di attuazione amministrativi e contabili sono fissati, ai sensi dell’articolo 3 – comma 4,
della legge 9 maggio 1989, n. 168, con proprio decreto dal Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica.>> v. Regolamento quadro n. 454 in data
28 giugno 1995; la delibera è stata emessa dalla Sezione del controllo in data 3 ottobre ’94
73
Il regolamento attuativo della disposizione è stato emesso dopo che la Corte dei conti non aveva ammesso al visto un decreto approvativo di un accordo tra il Ministero e l’ Enea in assenza dei
criteri sulla base dei quali detti accordi avrebbero dovuto essere stipulati.57
E’ stato emanato, ancora, un ulteriore regolamento, n. 370 in data 8 maggio 1996, recante
“criteri e modalità per la utilizzazione degli stanziamenti per la ripresa delle attività imprenditoriali“ (iniziative da finanziare nel periodo 1995/1997), udito il parere del CSNT e del Consiglio di Stato.
Con decreto MURST 31 luglio 1996 si è proceduto all’individuazione , per l’anno 1995, dei settori di rilevante interesse per lo sviluppo del sistema della ricerca nazionale e dei relativi enti pubblici di ricerca istituzionalmente competenti alle iniziative in comune tra imprese, università e centri
di ricerca pubblici e privati, e precisamente: ambiente mediterraneo (15,5% ) – ENEA ; microelettronica (15,5%) CNR; calcolo parallelo con applicazioni alla robotica (12,3%) – ENEA ;criogenia e
superconduttività (25,7%)–INFN; biotecnologie (15,5%) – CNR; materiali innovativi (15,5%)–
CNR.
Con successivo decreto MURST in data 5 giugno 1997 si è proceduto all’approvazione dei programmi e delle linee di ricerca presentati dagli enti pubblici di cui sopra, per l’anno finanziario
1995, i cui relativi accordi sono stati approvati solo a fine 1997.
Per l’anno finanziario 1996, con decreto del 21 gennaio 1997, il MURST ha provveduto ad individuare gli specifici settori di rilevante interesse per lo sviluppo del sistema nazionale della ricerca
e , per ciascuno di essi, gli enti pubblici di ricerca nazionali istituzionalmente competenti , nonché
le relative quote percentuali di intervento finanziario su un totale di 54 miliardi di lire, attraverso i
settori: strumentazione scientifica (14,8%-8 mld. - INFN); multimediale (14,8%-8 mld. – CNR);
ambiente (40,6%–22 mld.–di cui 5 mld all’ENEA, 9 mld. al CNR, 8 mld. all’INFN e all’ENEA); chimica (16,6%-9 mld.–CNR); calcolo (12,9%-7 mld. – ENEA).
Un successivo decreto in data 24 novembre 1997 ha approvato i programmi e le linee di ricerca
presentati dagli enti pubblici di cui sopra.
Per l’anno finanziario 1997 i settori individuati sono stati i seguenti (d. m. 16 dicembre 1997):
salvaguardia dell’uomo e dell’ambiente dalle emissioni elettromagnetiche (9 mld. –CNR/ENEA);
batterie e celle a combustibile avanzate (7 mld.–ENEA); nanotecnologie (8 mld.–CNR); elettronica
e rivelatori di particelle per ricerche spaziali (9 mld.– INFN); applicazioni della superconduttività
ad alte T (8 mld.–CNR); sistema di supporto alle decisioni (3 mld. – CNR); biomolecole per la salute umana (9 mld. – CNR); modalità alternative di transgenesi animale (4 mld.–Istituto sperimentale per la zootecnia); riorganizzazione del Welfare sanitario (1,3055 mld. – IRCCS Rizzoli);
ecosistemi marini (3,5 mld. – CNR) .
Con l’anno finanziario 1998 sono cambiati i riferimenti normativi relativi al Fondo in oggetto ,
stante l’emanazione della citata legge n. 449 del 27 dicembre 1997 (articolo 51 – comma 9), nonché del decreto legislativo n. 204 del 5 giugno 1998 che, all’articolo 7 – comma 5, ha introdotto
una modifica all’articolo 51 sopracitato (nella parte in cui ha previsto l’acquisizione preliminare da
parte del Ministro del parere dell’organo consultivo da istituire ai sensi dell’articolo 11 , comma 1 ,
della legge 15 marzo 1998 , n. 59).
Il 1998 segna quindi un passaggio , una trasformazione , anche se nel bilancio , il capitolo in
questione conserva, ancora per un anno , lo stesso numero e, soprattutto la stessa denominazione, nonostante le intervenute disposizioni di cui all’art. 51 della legge 27 dicembre 1997 n. 449 “
Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica”58.
57
v. Regolamento quadro n. 454 in data 28 giugno 1995; la delibera è stata emessa dalla Sezione del controllo in data 3
ottobre ’94;
58
la quale , all’articolo 51 - Università e ricerca – comma 9 – recita :
<<A partire dall’anno 1998 , il Ministro del tesoro , del bilancio e della p.e. su proposta del
Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica trasferisce , con proprio decreto , all’unità previsionale di base “Ricerca scientifica “, capitolo 7520 ,
dello s.p.s. del MURST, al fine di costituire insieme alle risorse ivi già disponibili, un Fondo speciale per lo sviluppo della ricerca di interesse strategico da assegnare
al finanziamento di specifici progetti, un importo opportunamente differenziato, e comunque non superiore al 5% di ogni stanziamento di bilancio autorizzato o da
autorizzare a favore del Consiglio nazionale delle ricerche , dell’Agenzia spaziale italiana , dell’Istituto nazionale di fisica nucleare , dell’Istituto nazionale di fisica
della materia, dell’Osservatorio geofisico sperimentale, del Centro italiano ricerche aerospaziali, dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente, del Fondo
speciale per la ricerca applicata di cui all’articolo 4 della legge 25 ottobre 1968 n. 1089, nonché delle disponibilità a valere sulle autorizzazioni di spesa di cui al decreto-legge 22 ottobre 1992 , n. 415, convertito , con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1992, n. 488. Il Ministro dell’università e della ricerca scientifica tecnologica , previo parere del competente organo consultivo del Ministero , istituito ai sensi dell’articolo 18, comma 1 – lettera e) , della legge 15 marzo 1997 , n. 59 ,
con proprio decreto emanato dopo aver acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari , determina le priorità e le modalità di impiego del Fondo per
>>.
specifici progetti
74
Solo a decorrere dall’esercizio 1999 ad oggi, infatti, in conseguenza delle disposizioni di cui al
citato articolo, il capitolo 7520 MURST ha assunto la denominazione cumulativa di “ Fondo speciale
per lo sviluppo della ricerca di interesse strategico ed attivazione degli accordi di programma nel
settore della ricerca scientifica e tecnologica”. Il numero del capitolo stesso è variato nel 2001 in
capitolo 7346 MURST e ancora nel 2002 in capitolo 8917 MIUR. In pratica, i riferimenti contabili e
informatici relativi sono variati tre volte in quattro anni.
Con decreto n. 219/Ric. in data 18 giugno 1999 , e quindi in condizioni di palese scostamento
temporale, sono state definite le modalità di impiego del Fondo per l’esercizio ’98 , nonché il quadro dei temi di ricerca di interesse strategico da finanziare con la disponibilità relativa all’anno ’98
per un importo complessivo pari a lire 25 miliardi , con l’indicazione della spesa complessiva massima prevista e degli enti responsabili della definizione ed esecuzione dei progetti.59
Il decreto ministeriale n. 219 Ric. di cui sopra è stato emanato in una situazione di transitorietà
ed urgenza dovuta, da un lato, alla soppressione del CNST e, dall’altro, alla non operatività dei
nuovi organi appena costituiti, nonché alla non definizione del PNR . Pertanto, si è ritenuto da parte dell’Amministrazione di far riferimento a quei temi di ricerca che presentassero profili di strategicità ed urgenza in relazione allo sviluppo della ricerca scientifica e tecnologica nel Paese ed al V
Programma Quadro della Comunità europea, oppure che consentissero di valorizzare investimenti
già effettuati o in qualche modo già autorizzati dal Ministero (v. progetti finalizzati del CNR e Accordo di programma MURST – ENEA).
Le priorità scientifiche per lo sviluppo della ricerca scientifica e tecnologica , con riferimento ai
fondi per l’esercizio 1998 , hanno riguardato i seguenti temi di ricerca : ADS – enti responsabili
ENEA (5 mld.) e INFN (4 mld.); NEUROSCIENZE – ente responsabile CNR (2,7 mld.); ONCOLOGIA
– ente responsabile CNR (4 mld.); GENETICA MOLECOLARE - ente responsabile CNR (2,5 mld.);
BIOTECNOLOGIE - ente responsabile CNR (2,2 mld); ROBOTICA – ente responsabile ENEA (0,9
MLD.); LASER TECNICHE DI DATAZIONE E DIAGNOSTICHE – ente responsabile ENEA (3 mld.);
EFFETTI NOCIVI SU UOMO ED ECOSISTEMI - ente responsabile ENEA (0,7 mld.).
Con lo stesso decreto che ha individuato i temi di ricerca , sono state anche dettate le modalità
di impiego del Fondo.
Un provvedimento sostanzialmente analogo (decreto ministeriale n. 308 ric in data 10 maggio
2000) è stato emanato dall’Amministrazione per l’anno 1999, permanendo la situazione di “ transitorietà ed urgenza “ che impediva , di fatto , di avvalersi del parere del CIVR e degli altri organi
tecnico-consultivi. Le circostanze cui si fa riferimento nelle premesse del decreto sono rintracciabili
nel non completamento dell’elaborazione del PNR da parte della Commissione per la ricerca ( articolo 2 – comma 2° - D.Lgs. n. 204 del 1998 ) per la successiva valutazione da parte del CIPE; nel
fatto che le procedure costitutive dell’Assemblea della scienza e della tecnologia ( AST ) erano state solamente avviate (DPR n. 144/99); che, nelle more dell’esercizio della potestà regolamentare
di cui all’articolo2 – comma 3 - del D.Lgs. n. 204 /’98 , l’espletamento delle funzioni relative alla
“Segreteria tecnica “ era stato assegnato ad un “Gruppo di esperti di alta qualificazione e riconosciuta esperienza “ ( v. DM n. 373 del 30 luglio ’99); che non sembrava ancora in pieno svolgimento l’attività di consulenza del CIVR.
Tutto ciò ha comportato, ancora per il 1999, un quadro della situazione decisamente provvisorio, nel quale i pareri espressi in merito ai temi di ricerca di interesse strategico, nonché alle modalità di impiego del Fondo in questione per l’anno 1999, sono stati quelli del Gruppo di esperti e
delle Commissioni parlamentari (le quali hanno evidenziato l’opportunità che i finanziamenti fossero erogati con cadenza triennale e che si procedesse al più presto all’attuazione del PNR , nonché
59
Su tale decreto la Corte aveva mosso rilievo proprio in relazione alla sopra ricordata modifica legislativa introdotta con
l’articolo 7 , comma 5 , del d.leg.vo n.204 / ’98 soppressivo dell’inciso “……previo parere del competente organo consultivo
del Ministero….” da cui sembrava potersi desumere la possibilità per il Ministro di determinare autonomamente , dopo avere acquisito il parere delle Commissioni parlamentari competenti , priorità e modalità di impiego del predetto fondo per
specifici progetti .
L’Amministrazione , sollecitata a pronunciarsi sul punto in questione , ha precisato che la norma delegata di cui all’articolo
7, comma 5, del decreto legislativo n.204/ ’98, nel sopprimere l’inciso, non aveva inteso eliminare il coinvolgimento di un
organo tecnico – consultivo, operando sostanzialmente una sorta di semplificazione normativa in relazione all’entrata in
vigore del d. lgs. n. 204 e alla istituzione degli organi consultivi di riferimento del sistema scientifico ( CEPR - CIVR; è
stato invece soppresso nella stessa sede il CNST ), della cui attività quindi, in via generale, riconosceva essere necessario
avvalersi nell’iter di emanazione di questo tipo di provvedimento.
75
la necessità di procedere celermente al completamento del processo di riforma degli enti di ricerca).
Anche nella difficoltosa gestione di tale fondo è stata dunque riscontrabile, da un lato, una palese pregressa sfasatura fra decreti autorizzatori e di approvazione dei temi, dall’altro una eccessiva lentezza nelle procedure di insediamento o di organizzazione degli organi consultivi previsti
dalla nuova normativa, che avrebbero dovuto, invece, essere già di supporto all’attività di programmazione e gestione della ricerca : così non si rinviene in atti un eventuale parere espresso
dal CIVR.
Per quanto riguarda il funzionamento, non è chiaro perché le modalità di cui si richiedeva
l’approvazione afferissero all’anno ’99 , creandosi così uno sfasamento temporale di cui si stenta a
comprendere la necessità.
Il provvedimento non solo ha individuato 5 grandi aree di ricerca ( Oncologia , Agrobiotecnologie, Società dell’informazione , Diagnostica e salvaguardia di manufatti architettonici con particolare riferimento agli effetti derivanti da effetti sismici ed altre calamità naturali ,Risorse idriche ) ,
ma ha elencato anche le linee o temi cui da allora, ma per i fondi pregressi, avrebbero dovuto attenersi i progetti per ogni area e che in precedenza avevano formato oggetto di separati decreti.
Si ricorda infine che proprio a decorrere dall’esercizio 1999, la denominazione del Fondo diviene
quella attuale .
Infine , con il decreto ministeriale 20 ottobre 2000, n. 718 Ricerca , sono state definite le priorità scientifiche per lo sviluppo della ricerca scientifica e tecnologica in 5 aree tematiche con
plafond complessivo pari a lire 67.380.762.500 con riferimento ai fondi per l’esercizio 2000 (“ Genomica funzionale “ – 20 mld. ,” Piattaforme ITC / Tecnologie dell’informazione e della comunicazione/abilitanti complesse ad oggetti distribuiti. Domini applicativi di riferimento “ – 15 mld.,” Materiali strutturali per impieghi in settori che richiedono specifiche prestazioni strutturali o termiche
“ – 13 mld. , “Impianti innovativi multiscopo per la produzione di radiazione x e ultravioletta , coerente ed incoerente ad alta densità per applicazioni avanzate nel campo delle strutture biologiche
e molecolari e dei materiali “ – 15 mld. ,” Dinamiche dei sistemi complessi “- 4,380762500 mld.)
Il provvedimento appare ancora parzialmente tardivo ; per i contenuti e la forma ricalca sostanzialmente il precedente relativo all’anno ’99; l’unico parere allegato è quello delle Commissioni
parlamentari che suggeriscono di incrementare nel futuro disegno di legge finanziaria le risorse
per la ricerca scientifica , strategica per lo sviluppo e la competitività del Paese ; si fa riferimento
ai compensi da riconoscere agli esperti ai sensi del d.m. protocollo 975 Ricerca del 7 luglio ’98 ; si
richiamano le “Linee guida del PNR” approvate dal CIPE nella seduta del 25 maggio 2000 , il V°
Programma Quadro della Comunità europea , il PON per le Regioni dell’obiettivo 1 , il coordinamento con il FISR .
Si rimanda alle stampe allegate (all. 22 e 23) per la dimostrazione della movimentazione del
Fondo attraverso i vari anni e della destinazione della spesa.
Secondo quanto fatto presente dallo stesso Ministero l’avvio dei progetti previsti negli accordi è
stato difficoltoso da un lato per i limiti di giacenza di cassa presso le tesorerie (art. 47 comma 3
legge 449/97) che hanno determinato un ritardo nell’incasso da parte degli enti sulle erogazioni
del MURST, dall’altro a causa della riorganizzazione degli enti.
Peraltro si osserva come il limite del cash – flow non è causa ma effetto dei ritardi di gestione
che preesistevano a monte e la riorganizzazione amministrativa dei grandi enti era volta a migliorarne l’efficienza, non a costituire un ulteriore motivo che causasse fenomeni contrari. Semmai sarebbe il perdurante stato di lavori in corso delle riforme ed aver costituito motivo di uno stato
d’incertezza prolungato.
§ 2 - Il fondo integrativo speciale per la ricerca (FISR ) disciplina e finanziamenti
Il decreto legislativo 5 giugno 1998 n. 204, recante “ Disposizioni per il coordinamento, la programmazione e la valutazione della politica nazionale relativa alla ricerca scientifica e tecnologica,
a norma dell’articolo 11 – comma 1, lettera d) – della legge n. 59 /’97“, ha previsto, all’articolo1 –
comma 3 - l’istituzione, nello stato di previsione della spesa del Ministero del Tesoro,Bilancio e
Programmazione Economica, di un apposito“ Fondo integrativo speciale per la ricerca“ (FISR) a
partire dal 1 gennaio 1999.
A valere sul Fondo è stato previsto il finanziamento d’“interventi di particolare rilevanza strategica, indicati nel PNR e nei suoi aggiornamenti per il raggiungimento degli obiettivi generali“; un
76
distinto provvedimento legislativo avrebbe determinato le risorse finanziarie aggiuntive agli ordinari stanziamenti per la ricerca ed i relativi mezzi di copertura.
In effetti, la successiva legge 19 10 99, n. 370, recante “ Disposizioni in materia di università e
di ricerca scientifica e tecnologica” ha indicato, all’articolo 10 – comma 1, lettera d)–( rifinanziamento di leggi e norme per gli enti di ricerca), l’importo di lire 40 miliardi per l’anno 2000 e di altri
50 miliardi a decorrere dall’anno 2001 per rifinanziare, appunto, il FISR .Nella stessa legge è stato
previsto che, con decreto del Ministro del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica si sarebbe dovuto provvedere, per l’anno 1999, all’individuazione degli interventi di particolare rilevanza
strategica, su proposta del Ministro dell’URST, e che il relativo finanziamento avrebbe dovuto essere a carico del Fondo di cui all’articolo 1 – comma 3° - del d. lgs. n. 204 del 1998, le cui risorse
avrebbero dovuto essere corrisposte direttamente ai soggetti interessati.
Nell’anno 1999 lo stanziamento relativo al suddetto Fondo, pari a lire 50 miliardi, è stato iscritto con legge di bilancio sul capitolo 7841 dello stato di previsione della spesa del Ministero del Tesoro.
Non essendovi stati movimenti di pagamenti, alla fine dell’esercizio sono stati accertati residui
per 50 miliardi di lire.
Per l’anno 2000 la legge di bilancio ha dotato il capitolo , che nel frattempo ha assunto il numero 7672, di 10 miliardi di lire.
Altri 40 miliardi sono stati versati sullo stesso capitolo60, a valere sulle disponibilità del fondo
speciale di cui al cap. 9001 dello stesso stato di previsione, secondo il disposto dell’articolo 12 –
comma 2 – della già citata legge n. 370/’99.
La legge di bilancio 2001 ha assegnato al capitolo 7672 del Ministero del Tesoro un importo pari
a 60 miliardi di lire.
La disponibilità totale, pari a 50 miliardi di lire, rimasta totalmente inutilizzata, alla fine
dell’esercizio, è confluita nella massa dei residui attivi ammontante, a fine 2000, a lire 100 miliardi.
Successivamente,61 è stato trasferito al FISR un altro importo, pari a lire 60 miliardi di lire ( su
900 mld. da ripartire con il decreto ) - a valere sui proventi derivanti dalle licenze UMTS- e con
provenienza dal capitolo 8762 Tesoro con una parte degli stessi proventi costituito con la denominazione di:
”Fondo destinato al finanziamento della ricerca scientifica, al finanziamento di progetti per lo
sviluppo della società dell’informazione, all’informatizzazione della P.A., allo sviluppo tecnologico
delle imprese ,alla formazione, alla riduzione delle emissioni elettromagnetiche,all’alfabetizzazione
informatica e delle nuove tecnologie e alle ricerche e studi nel settore delle telecomunicazioni,nonché all’istituzione della carta di credito formativa“.
E’ opportuno ricordare che l’istituzione del sopra indicato capitolo 8762 nello stato di previsione
della spesa del Ministero del Tesoro, era derivata dal disposto normativo di cui all’articolo 103comma I- della legge n. 388/ 2000 (legge finanziaria 2001)62.
60
con variazione di bilancio n. 0014188 in data 6 marzo 2000;
con variazione di bilancio n. 0058902 in data 27 giugno 2001;
62
Con il quale sono stati destinati alla ricerca i proventi derivanti dal rilascio delle licenze per le concessioni delle frequenze
a banda larga. Si riassume quanto già riferito e cioè che il Fondo in oggetto, da costituirsi con una dotazione pari al 10 %
dei proventi derivanti dal rilascio delle licenze individuali per i sistemi di comunicazione mobili di terza generazione ( UMTS
), veniva destinato”….. al finanziamento della ricerca scientifica nel quadro del Programma nazionale della ricerca ed anche
con riferimento al settore delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione ( ICT ) ed al progetto GENOMA,nonché
per il finanziamento di progetti per lo sviluppo della società per l’informazione relativi all’introduzione delle nuove tecnologie nella pubblica amministrazione, all’informatizzazione della pubblica amministrazione, compreso il monitoraggio della
spesa, allo sviluppo tecnologico delle imprese, alla formazione e all’utilizzo dei relativi strumenti, alla riduzione delle emissioni elettromagnetiche , all’alfabetizzazione informatica e delle nuove tecnologie , alle ricerche e studi nel settore delle telecomunicazioni”. L’iscrizione in entrata dei proventi derivanti dal rilascio di licenze individuali per l’installazione e
l’esercizio sul territorio nazionale di sistemi di comunicazioni mobili di terza generazione ( UMTS- IMT 2000 ) è avvenuta a
seguito della licitazione che ha portato alla determinazione dell’importo complessivo in lire 26.750 miliardi ( di cui 23.040
introitati l’11 dicembre 2000 ed iscritti tutti in Entrata e sul capitolo 9565 Tesoro per il 90% - pari a 20.736 miliardi – a titolo di ammortamento titoli di stato ).A seguito di ciò, la costituzione del fondo in questione è avvenuta con una dotazione
pari a lire 2.675 miliardi ( di cui 2.304 quale rassegnazione delle entrate del decorso esercizio ), corrispondenti al 10% delle somme accertate con la licitazione , che sono stati iscritti sul già citato capitolo 8762 Tesoro con provvedimento di variazione di bilancio n. 0007120 in data 28 gennaio 2001.Alla ripartizione del fondo tra le diverse finalizzazioni, fermo restando
quanto previsto dal comma terzo dell’articolo 103 ( istituzione carta di credito formativa ) e dall’articolo 112 ( disposizioni
in materia di inquinamento elettromagnetico ) della legge n.388 / 2000 avrebbe dovuto provvedere (articolo 103 – II°
comma ) ”…. il Consiglio dei ministri , su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza unificata
di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto ’97,n. 281 e le competenti Commissioni parlamentari“
61
77
Ed infatti, in attuazione della disposizione predetta, con una determinazione del Consiglio e con
un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, rispettivamente in data 25 gennaio e 28 marzo
2001, si è provveduto a: ”determinare procedure, modalità e strumenti per l’utilizzo dei fondi assegnati“, nonché a ripartire, nell’ambito degli stessi, gli importi destinati ad interventi in materia
di ricerca scientifica e tecnologica pari, in questa sede, a 900 miliardi di lire da prelevarsi a carico
del fondo di cui al capitolo 8762 Tesoro.
La disponibilità complessiva sul capitolo 7672, alla fine dell’esercizio 2001, è risultata quindi pari a lire 120 miliardi che, in assenza di emissione di titoli di spesa, sono confluiti con i residui attivi
precedenti, raggiungendo i 220 miliardi di lire.
Con la legge di approvazione del bilancio 2002 il FISR è stato iscritto al capitolo 7310 dello
s.p.s. del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con una dotazione pari a € 30.987.414 in conto
competenza e con una massa di residui attivi spendibili pari a €113.620.517,79.
Sino ad allora non erano stati emessi titoli di spesa.
Come già ricordato, l’articolo 10 – c. 1 – lett. d) della legge 19 ottobre 1999 n. 370 aveva previsto che gli interventi a valere sul FISR venissero individuati, per il 1999, con decreto del Ministro
del Tesoro, del Bilancio e della P. E. su proposta del Ministro dell’URST. Già fin dal 2000, con nota
n. 118 in data 3 marzo, il MURST aveva comunicato al Tesoro “le priorità scientifiche d’intervento
individuate sulla base delle indicazioni formulate dal gruppo di esperti di alta qualificazione e riconosciuta esperienza – nominato con decreto n. 373 Ric. del 30 luglio 1999 – ed in coerenza con le
linee guida del PNR (elaborate dallo stesso ministero con il concorso ed il confronto di tutte le
amministrazioni pubbliche interessate, al fine di armonizzare e rendere coerenti tutti gli interventi
e approvate dal CIPE nella seduta del 25 maggio 2000 ), con le linee programmatiche del V Programma Quadro di Ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione dell’Unione europea, con altri
strumenti di intervento quali il Fondo speciale per lo sviluppo della ricerca di interesse strategico
(capitolo 7520 s.p.s. MURST ), di cui all’articolo 51, comma 9, della legge 27 dicembre 1997,
n.449 ( legge finanziaria 1998 ) e con i contenuti del PON per le Regioni dell’Obiettivo 1 “Ricerca
scientifica, sviluppo tecnologico, alta formazione per il periodo 2000-2006 “.
E’ stato quindi costituito un Gruppo di lavoro interministeriale con rappresentanti sia del MURST
sia del MEF con il compito di “ definire le modalità operative per attivare la procedura di selezione
dei progetti da finanziare con il FISR“ ; il gruppo è pervenuto, in data 23 giugno 2000, alla formulazione di uno schema di decreto che è stato trasmesso al Ministero del tesoro,bilancio e P. E a cura del MURST.
In data 16 ottobre 2000 il Tesoro- Dipartimento RGS – I. G. A. E. ha emesso il decreto ministeriale prot. n. 0081612 concernente l’individuazione dei temi e la definizione delle modalità operative per la relazione dei progetti da finanziare sul Fondo integrativo speciale per la ricerca (FISR),
afferente l’esercizio 1999 secondo il disposto del già ricordato articolo 10 , comma 1,lettera d) ,
della legge n. 370 /’99.
Il quadro dei temi di ricerca da finanziare con i fondi relativi all’anno ’99, per un importo complessivo pari a lire 50 miliardi, avrebbe dovuto essere il seguente :
1. Celle a combustibile , contributo previsto lire 14 miliardi ;
2. Nanotecnologie e microsistemi ,contributo previsto lire 18 miliardi ;
3. Neurobiotecnologie , contributo previsto lire 7 miliardi ;
4. Sensori ottici ed elettroottici , contributo previsto lire 3,5 miliardi ;
5. Modellistica molecolare , contributo previsto lire 3,5 miliardi ;
6. Studio dell’impatto del trasferimento tecnologico e politiche locali , contributo previsto lire
2 miliardi ;
7. Individuazione delle più adeguate metodologie per l’analisi delle politiche pubbliche di rilievo strategico e di rilevanza innovativa , contributo previsto lire 1,3 miliardi ;
8. Ricerche culturali antropologiche , economiche , politiche delle popolazioni mediterranee ai
fini della individuazione di una comune identità , contributo previsto lire 0,7 miliardi.
L’1% delle disponibilità complessive era destinato alla copertura delle spese d’istruttoria, verifica e valutazione ( ex ante,in itinere ed ex post ) dei progetti da definirsi con successivo decreto
del Tesoro di concerto con il MURST.
Le modalità operative regolamentate riguardano :
78
soggetti proponenti (enti pubblici di ricerca , università , enti di ricerca privati in collaborazione fra loro e/o con imprese );
progetti presentati e loro requisiti ( coerenza degli obiettivi e delle linee di attività con i
temi , adeguatezza scientifica,culturale e tecnica delle strutture e dei soggetti partecipanti , coerenza della partecipazione di ciascun soggetto rispetto agli obiettivi di ricerca e alle linee di attività
ed alle risorse umane e strumentali disponibili per la realizzazione del progetto, durata non superiore a 24 mesi , coinvolgimento e/o integrazione fra le distinte reti di ricerca ( università.enti di
ricerca e imprese );
progetti presentati e loro contenuto, pena l’inammissibilità:oggetto e descrizione delle attività proposte, soggetto responsabile della realizzazione e soggetti partecipanti, obiettivi specifici di
ricerca intermedi e finali da conseguire e risultati attesi, tempi e modalità di attuazione, costo totale comprensivo delle spese di personale, di strumentazione e di materiali e attrezzature, risorse
finanziarie,umane e strumentali destinate alla realizzazione del progetto, prospettive di contesto e
di ricaduta tecnico-scientifica socio-economica in relazione ai risultati attesi, scheda sintetica in
ordine agli elementi significativi della proposta, eventuale collegamento con altri programmi di ricerca nazionali e/o UE e/o internazionali e ulteriori risorse finanziarie disponibili;
il finanziamento a carico del FISR, il quale non avrebbe potuto eccedere il 50 % dei costi
ammessi e avrebbe comunque dovuto rispettare i criteri ed i limiti posti dalla normativa comunitaria sugli aiuti di Stato;
istruttoria delle proposte per l’approvazione dei progetti a cura di una Commissione ministeriale (che poteva avvalersi di esperti);
elementi di cui tener conto in sede d’istruttoria (coerenza dei progetti con i criteri, presenza dei dati e delle informazioni necessarie, contenuti del progetto e studio di fattibilità in ordine al
tema di ricerca, qualità scientifico-tecnologica del progetto e grado di innovazione della proposta,
grado di coinvolgimento delle strutture e/o dei soggetti di ricerca partecipanti pubblici e privati,
fattibilità del progetto sotto il profilo tecnico-scientifico e finanziario anche in riferimento alle risorse umane e strumentali disponibili, partecipazione finanziaria ai costi complessivi di realizzazione);
criteri di scelta preferenziale o priorità ( rilevante grado di integrazione e/o cooperazione
fra università,enti di ricerca e imprese , significativo coinvolgimento ed affiancamento alle attività
del progetto di giovani laureati da avviare al settore scientifico,rilevanti apporti finanziari esterni
aggiuntivi alle risorse FISR , iniziative atte a favorire la mobilità dei ricercatori fra le distinte reti );
approvazione dei progetti selezionati;
entità del contributo ;
erogazione dei finanziamenti ( a cura del Tesoro ) ;
valutazione finale ;
accertamento dei risultati conseguiti sotto il profilo tecnico-scientifico e socio-economico;
comunicazione delle eventuali modifiche nella realizzazione del progetto.
In seguito, quale integrazione al bando di cui al DM 16 ottobre 2000, con decreto del Ministro
del Tesoro in data 10 gennaio 2001 pubblicato in G.U. del 23 febbraio 2001, sono stati prorogati i
termini ( 45 gg. dalla pubblicazione del decreto ) per la presentazione delle domande dal
12.1.2001 al 28.2.2001.
Inutile negare l’evidenza che si tratta di un decreto emanato per sanare domande già pervenute, presentate oltre i termini del precedente decreto (quarantacinque giorni dalla data della sua
pubblicazione, avvenuta il 28.11.2000) il quale, discutibilmente, ha lasciato cinque giorni di tempo
per presentare nuove domande.
Nella stessa sede si è anche provveduto ad integrare l’articolo 2 – comma 1 – del decreto con
una adeguata modulistica, al fine di favorire la presentazione omogenea dei progetti e per la rendicontazione dei costi.63
Con decreto del Ministro dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca in data 12 novembre
2001, sono stati nominati gli esperti incaricati di effettuare la selezione e la valutazione tecnico
scientifica dei progetti da ammettere al finanziamento, ai quali avrebbero dovuto essere corrispo-
63
E’ stato chiesto di fornire copie esemplificative dei moduli, ed in particolare di rendicontazione di spesa, ma al settembre
2002 tale esempio, stante il procedimento di selezione ancora all’inizio, non era ancora disponibile; infatti, essendo ancora
in corso di approvazione i progetti esecutivi presentati dagli enti successivamente ai decreti di affidamento, i moduli non
erano ancora stati compilati dagli stessi
79
sti compensi a gravare sul cap.7672 (ex 7841) UPB 3.2.47, di cui è stata accantonata una somma
di Lire 500 mln, pari all’1% delle disponibilità di monitoraggio, verifica e selezione.
Con deliberazione n. 87/2000, in data 4 agosto, il CIPE ha provveduto a dettare i criteri di riparto del fondo integrativo speciale ricerca per l’anno 2000.
In particolare, tenuto conto che erano disponibili sul capitolo 7672 Tesoro 50 miliardi di lire, di
cui 40 a valere sull’autorizzazione di spesa contenuta nella legge n. 370/’99 e ulteriori 10 stanziati
dalla legge finanziaria 2000 n. 488/’99, l’organo deliberativo ha stabilito che le amministrazioni interessate avrebbero potuto far pervenire – entro il 30 settembre 2000 – le proposte relative alle
linee di ricerca da finanziare a valere sul fondo, in coerenza con le “ Linee guida” del PNR ( di cui
alla delibera CIPE n. 51 in data 25 maggio 2000 ),considerato che il Programma sarebbe entrato
in vigore soltanto dal 2001, con indicazione degli eventuali apporti finanziari aggiuntivi al FISR.
Entro il 30 ottobre successivo il MURST avrebbe dovuto sottoporre all’approvazione del CIPE la
proposta contenente le linee d’intervento da finanziare e il riparto fra queste dei 50 miliardi
(25,823 Meuro), proposta che, approvata dall’organo interministeriale, avrebbe costituito base per
l’emissione, da parte del MEF con il MURST, di decreto avente per oggetto procedure di presentazione e di selezione delle domande di accesso al fondo.
Nella delibera è stato altresì precisato che, nell’individuazione delle linee d’intervento e nella
successiva fase di selezione dei progetti, si sarebbe tenuto conto della coerenza con le linee guida
per il PNR, dell’impatto potenziale sul sistema sociale ed economico, dell’entità del concorso al finanziamento delle ricerche di fonti finanziare esterne al FISR, della manifestazione d’interesse di
una pluralità di amministrazioni, della dimensione efficace di linee d’intervento e progetti , della
qualità tecnico-scientifica dei risultati attesi, della significatività quantitativa e qualitativa della
presenza di giovani nei progetti nonché, da ultimo, dell’affidabilità tecnico-scientifica dei proponenti e dei realizzatori.
§ 3 Il Programma nazionale della ricerca 2001 – 2003 e il FISR
Come già ricordato con delibera 21 dicembre 2000 n. 150 il CIPE ha approvato il PNR 2001 –
2003: nelle premesse , tra l’altro, è stato previsto che il FISR stesso, istituito nello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro, fosse destinato a finanziare, su deliberazione del Comitato stesso, specifici interventi di particolare rilevanza strategica indicati appunto nel Programma:
pertanto le risorse relative all’anno 2000, non ancora ripartite, avrebbero dovuto essere opportunamente assegnate secondo gli orientamenti espressi nel PNR, concorrendo alla copertura degli
interventi in esso previsti.
In particolare è stato previsto di finanziare, a carico delle risorse di cui al Fondo in questione,
gli interventi di breve – medio periodo nel triennio, e individuate risorse integrate da assegnazioni
specifiche per le diverse linee d’intervento rese disponibili dalle singole amministrazioni da attivare
con modalità ed intensità da definirsi d’intesa con le stesse a seconda della competenza.
Il CIPE, tramite l’apposita Commissione prevista dall’articolo 2 – comma 2 - del d.lgs. vo
204/98, avrebbe curato il coordinamento di questi interventi nella loro fase di impostazione ed attuazione ed inoltre avrebbe assicurato l’integrazione degli apporti finanziari delle diverse Amministrazioni con il FISR.
Da ultimo, è stato previsto, a valere sulla quota del 10% dei proventi delle licenze UMTS, un incremento della dotazione del Fondo pari a 100 miliardi di lire (51,646 Meuro), ripartiti in ragione
di 25 mld.per attività di ricerca in campo ambientale, 25 mld. per attività di ricerca in campo energetico, 20 mld.per attività nel campo dello sviluppo tecnologico per l’osservazione della terra,
15 mld. per attività di ricerca in campo agro-alimentare e 15 mld.per attività di ricerca nel campo
dei beni culturali, con la precisazione che eventuali scostamenti delle risorse effettivamente disponibili rispetto ai fabbisogni indicati nel PNR avrebbero comportato corrispondenti variazioni o rimodulazioni degli interventi programmati, in misura idonea ad assicurarne la compatibilità con le
risorse allo scopo destinate dai documenti di bilancio.
Nel prosieguo il CIPE si è ancora occupato dei criteri di riparto del Fondo integrativo speciale
per la ricerca per l’anno 2001 (deliberazione in data 3 maggio 2001).
Dopo aver elencato gli stanziamenti disposti dalle varie leggi a favore del Fondo (l. n.°370/’99
– art. 10 -, legge finanziaria 2000 n. 488/’99, legge finanziaria 2001 n. 388 /’00 – tabella F – articolo 103 -), nonché l’incremento della dotazione di ulteriori 100 miliardi a valere sui proventi
dell’asta UMTS di cui alla deliberazione n. 150 del 21 dicembre 2000, è stato evidenziato che, dei
80
900 miliardi di lire di cui al DPCM 28 marzo 2001 , sarebbero stati assegnati sul capitolo 7672 lire
60 miliardi che, unitamente alle risorse ordinarie FISR e agli apporti delle amministrazioni interessate, avrebbero dovuto finanziare gli interventi sottoindicati già presenti nel PNR :
1. Programma strategico “ Qualità alimentare e benessere “
2. Programma strategico “ Sviluppo sostenibile e cambiamenti climatici “
3. Programma strategico“ Nuovi sistemi di produzione e gestione dell’energia “
4. Grande infrastruttura “Centro euromediterraneo sui cambiamenti climatici “
Tenuto conto della minore disponibilità di risorse rispetto al momento dell’approvazione del
PNR, con necessità di ridimensionamento e di riorganizzazione degli interventi , della circostanza
che il complesso delle risorse FISR per il periodo 2000 / 2003 ammontava a complessivi 280 miliardi di lire ( 50 nel ’99 ; 50 nel 2000 ; 120 nel 2001 ; 60 nel 2002 ) e che le proposte di utilizzo
formulate dal MURST erano pari a 226 miliardi di lire , le risorse del Fondo erano così ripartite :
1. 27 miliardi di lire + 20 miliardi al Ministero delle politiche agricole e forestali ;
2.
32 miliardi di lire + 10 miliardi al Ministero dell’ambiente +10 miliardi a carico del Ministero delle politiche agricole e forestali ;
3.
124 miliardi di lire +50 miliardi al Ministero dell’ambiente ;
4.
43 miliardi di lire +10 miliardi al Ministero dell’ambiente ,
per un totale di 226 miliardi di lire a valere sulle risorse FISR e per 100 miliardi ( aggiuntivi ) di
lire a valere sulle risorse dei dicasteri sopraindicati .
Le modalità di attivazione e gestione degli interventi sarebbero state definite, su proposta
MURST, nell’ambito della IV° Commissione CIPE “ Ricerca e formazione “, mentre la quota del Fondo
non assegnata ( 280 – 226 miliardi di lire ) avrebbe formato oggetto di successiva proposta.
§ 4 La gestione del FISR nel periodo 1999 – 2003
Come risulta dalla tabella allegata (all. 24) ed i contenuti dei temi oggetto delle ricerche finanziate a carico del FISR, la gestione dello stesso è risultata modesta ed in forte ritardo.
Vista nel complesso, la gestione medesima, su uno stanziamento definitivo di oltre €. 170,224
mln, ha dato luogo a residui complessivi finali accertati pari a oltre €. 112,690 mln, dei quali la
maggior parte di stanziamento, a fronte di un impegno ministeriale pari a €. 25,616 mln e ad economie pari a €. 22.723,999 mln. Il risultato sarebbe stato ancora peggiore se negli ultimi due esercizi non fossero stati effettuati dei pagamenti per €. 1.183.057,84 nel 2002 e per €.
6.318.827,76 nel 2003. Vi sono state delle economie, pari a €. 219.235,45 anche sui residui.
Per entrare nella gestione, occorre soffermarsi sui residui provenienti dall’esercizio 1999, gli unici che hanno avuto delle erogazioni spalmate fino a tutto il 2003 ma a decorrere dal 2002.
Non può certo dedursi da tale eccessivo trascinamento nel tempo degli impegni che il Fondo
non abbia avuto successo.
Relativamente al solo esercizio 199964sono stati presentati 192 progetti, per un importo richiesto pari a €. 87.465.213,19 mln. dei quali finanziati 70* per un importo assegnabile pari a €.
25.822.844,00 finanziato pari a € 25.091.926,75. La maggior parte di essi ha riguardato le nanotecnologie ed i microsistemi, seguito dalle neurobiotecnologie (all. 25).
Lo stato d’avanzamento percentuale, indicato a lato dal Ministero, non si riferisce alla fase successiva della realizzazione dei programmi scientifici, come potrebbe ricavarsi dalla dizione, bensì
alle erogazioni, che, dal punto di vista ministeriale, costituiscono un avanzamento, anche se solo
contabile in quanto, nella grande maggioranza dei casi, si tratta di anticipazioni.
Esaminando i decreti ministeriali di affidamento del progetto, il relativo iter ha impiegato, dalla
data del bando, da un minimo di diciotto mesi ad un massimo di due anni.
Tuttavia il decorso del periodo di tempo utile per la ricerca, da un tempo massimo di ventiquattro mesi ad un minimo di dodici, decorre dalla data di presentazione del progetto esecutivo nella
maggior parte dei casi ad iniziare dal primo semestre del 2002.
Non è pervenuta notizia degli esiti dei collaudi, che sarebbero dovuti avvenire entro sessanta
giorni dalla ricezione della completa documentazione trasmessa dal MIUR, né dei monitoraggi
svolti in corso di ricerca.
64
*
Si ricordi che il bando è stato chiuso nel primo trimestre del 2001;
Nell’allegato sono riportati i sessantotto progetti per i quali sono stati emanati i decreti di assegnazione e di affidamento
della ricerca.
81
Non si può non rilevare che manca ogni riscontro sull’efficacia del fondo, e che il rapporto fra
risorse impegnate e risorse effettivamente impiegate è scarsamente significativo, per di più relativamente ad uno stanziamento risalente ad oltre quattro anni fa.
Non risultano, allo stato, comunicati collaudi svolti su alcuna delle ricerche finanziate con tale
fondo. Al riguardo, raffrontando lo stato di avanzamento dei pagamenti relativi alle anticipazioni e
alle annualità corrispondenti agli stati di avanzamento successivi, è riscontrabile che al luglio 2004
soltanto quindici dei sessantotto progetti finanziati hanno ottenuto il pagamento di una annualità
quando, in molti casi, il progetto finanziato a quella data prevedeva la conclusione delle attività di
ricerca.
§ 5 La legge TREU e provvedimenti successivi analoghi; i risultati conseguiti, valutazioni comparative
Come già ricordato in precedenza nel paragrafo dedicato alla normativa di riferimento,con legge
24 giugno 1997,n.196 -articolo 14 - ( Pacchetto Treu) recante “Norme in materia di promozione
dell’occupazione“, si è provveduto a disciplinare,secondo modalità stabilite con specifici decreti del
Ministro dell’Università e della Ricerca scientifica e tecnologica,la concessione di contributi finalizzati a favorire l’occupazione nel settore della ricerca,nonché la mobilità di personale di ricerca tra
Enti pubblici e imprese,a valere sulle disponibilità di competenza del MURST nell’ambito delle normative ivi indicate.
In seguito,l’articolo 5 della legge 27 dicembre 1997,n.449 apportava,al comma 8,modifiche al
predetto articolo 14 estendendo,in particolare, alle Università la possibilità di fruire dei contributi
di cui ai commi 2,3,4 dello stesso articolo 14 a valere sui trasferimenti statali ad esse destinati.
Nella prima fase di attuazione,attivata con decreto ministeriale in data 1 dicembre 1997, si ritenne
di destinare alle suddette finalità parte delle disponibilità di cui alla legge n.46/82 e alla legge di
conversione del d.l.n.299/94,n.451/94, nonché di privilegiare soggetti particolarmente qualificati,come dottori di ricerca,possessori di altre specializzazioni post-laurea,oppure soggetti muniti del
solo diploma di laurea che avessero però esperienza nel settore della ricerca.
Il decreto,in particolare,individuava i soggetti beneficiari,le procedure per l’assegnazione e la gestione dei contributi,le assegnazioni in distacco temporaneo,i contratti di lavoro a termine,i controlli da eseguirsi da parte del MURST.
In data 5 agosto 1999 fu emanato il secondo dei provvedimenti attuativi della legge
Treu,sostanzialmente analogo al precedente,a parte alcune differenze concernenti l’importo dei
contributi,le date di riferimento, nonché l’estensione alle Istituzioni universitarie delle disposizioni
riguardanti l’assegnazione in distacco temporaneo di ricercatori,tecnologi e tecnici di ricerca dipendenti dalle medesime (artt.1,lettera b, e 4 del dispositivo del decreto) l’esclusione dalla disciplina e dall’ambito dell’articolo 14 riferita ai soggetti,dei titolari di diploma universitario e
l’estensione, invece, ai possessori di titolo di formazione post-laurea conseguito anche all’estero.
Il terzo provvedimento,datato 18 maggio 2000,ha evidenziato,a sua volta,modifiche di scarso rilievo che concernevano,prevalentemente,precisazioni relative agli Atenei o ad alcune modalità a
riguardo, dopo l’entrata in vigore dell’articolo 5,comma 8, della legge n.449/97.
Esauriti gli interventi sopra indicati,attuati attraverso procedure di tipo automatico introdotte
nell’ordinamento,gli stessi sono stati recepiti negli articoli 14 e 15 del dispositivo del decreto ministeriale dell’8 agosto 2000,n.593,concernente modalità procedurali per la concessione delle agevolazioni previste dal decreto legislativo n.297/99,più volte citato.
La specificità di questi interventi di sostegno”di tipo automatico”,che ha suscitato grande interesse
soprattutto da parte delle PMI,consiste nella eliminazione di valutazioni preventive ,nella riduzione
dei tempi di attesa,nel rispetto dell’ordine cronologico di ricevimento delle richieste,nell’esercizio
del controllo solo dopo la concessione.
In particolare,l’articolo 14 del D.M.n.593 fa parte del titolo IV (attività agevolabili con procedimento automatico) e riguarda le agevolazioni per assunzione di qualificato personale di ricerca,(anche
con contratto di lavoro a tempo pieno di durata almeno biennale),per specifiche commesse esterne e per contratti di ricerca,nonché per borse di studio concesse per la frequenza a corsi di dottorato di ricerca.
L’agevolazione viene concessa fino ad esaurimento delle risorse finanziarie secondo le seguenti
forme e misure:50 milioni di lire per ogni assunzione di personale individuato ai sensi del decreto
n.275 del 22 luglio ’98 del Ministero delle Finanze di concerto con il MURST e il Tesoro(di cui 40
82
nella forma del credito d’imposta e 10 nella forma del fondo perduto);50% nella forma del credito
di imposta dell’importo dei contratti di ricerca,fino ad un massimo di 400 milioni annui per beneficiario;60%,nella forma del credito di imposta,dell’importo delle borse di studio.Le agevolazioni relative alle assunzioni e alle borse di studio rientrano nel regime”de minimis” dettato dalla normativa comunitaria:ogni soggetto beneficiario non potrà ricevere più di 100.000 euro per un periodo di
tre anni,ivi comprese sia le agevolazioni specifiche che quelle a qualunque titolo percepite a titolo
“de minimis”.
Per quanto riguarda le commesse di ricerca affidate ai laboratori inseriti nell’albo di cui all’articolo
4 della legge n.46/82,per cui pure valgono le norme di incentivazione automatica,si rimanda al
paragrafo di trattazione relativo.
Un tentativo in merito al problema della “mobilità dei ricercatori” e dei distacchi,già oggetto della
legge Treu,è stato ripreso dall’articolo 15 del richiamato decreto n.593 del 2000 il quale,in particolare, ha disciplinato le modalità per la concessione di agevolazioni ad Università ed Enti pubblici
che distaccassero,per un periodo di quattro anni rinnovabile una sola volta,personale di ricerca
degli enti,professori e ricercatori universitari presso imprese,centri di ricerca,ecc. Al personale in
distacco temporaneo è stata assicurata la progressione retributiva prevista dal relativo CCNL e,al
termine del periodo di distacco,il reintegro nella sede di servizio e nelle funzioni svolte alla data di
assegnazione.
Le agevolazioni sono concesse dal MIUR,a valere sulle disponibilità annuali del FAR,nella forma del
contributo nella spesa nella misura di 50 milioni di lire per ogni unità di personale assunto e per
ogni anno di durata del contratto. La concessione è disposta prioritariamente ai soggetti che abbiano proceduto ad assegnazioni in distacco presso PMI,secondo l’ordine cronologico e nei limiti
delle risorse disponibili;( All. 26 e 26 bis): tabella dati assunzioni e contributi erogati);dall’esame
delle relazioni annuali sulla gestione del FAR 2001 e 2002 l’entità dei contributi appare pressochè
stazionaria).
Dall’esame dell’andamento delle assunzioni si ricavano due dati apparentemente contrastanti,
ma che costituiscono sintomo di un esito di successo relativo alle assunzioni di personale di ricerca
mediante procedure di sostegno di tipo automatico.
Invero, se riguardato in termini di confronto fra assunzioni si deve constatare, sulla base dei dati forniti dall’amministrazione,un incremento più che rilevante delle assunzioni,indipendentemente
dal titolo e dal regime giuridico.Se invece il dato viene filtrato dal rapporto percentuale fra assunzioni richieste e assunzioni effettive si riscontra una diminuzione.
Il dato può essere giudicato in modo ambivalente:aumentano le domande ma la selezione
sull’offerta aumenta,per cui diminuisce il tasso di accoglimento.
Le domande aumentano e le ammissioni, dopo una prima impennata, si stabilizzano intorno allo
stesso valore percentuale.
83
CAPITOLO DECIMO
GRADO DI OPERATIVITA’ DELLE STRUTTURE ORGANIZZATIVE PREVISTE DAL D.LGS N.
204 DEL 1998
§ 1 Premessa
Con il decreto legislativo 5 giugno 1998 n. 204, è stata istituita una serie di organi, quali il “Comitato di esperti per la politica della ricerca” (CEPR, art. 3), i “Consigli scientifici nazionali” (CSN,
art. 4) chiamati a comporre, unitamente a rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, del
mondo della produzione, dei servizi e delle forze sociali, l’ “Assemblea della scienza e della tecnologia” (AST, art. 4) ed il “Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca” (CIVR, art. 5).
Del primo organo si doveva avvalere il Governo tramite l’affidamento, da parte del Ministro dell’
Università e della ricerca scientifica e tecnologica a singoli membri del Comitato stesso o al comitato nella sua collegialità, di compiti di consulenza e studio concernenti la politica e lo stato della
ricerca, nazionale ed internazionale.
I Consigli scientifici nazionali erano, nella previsione normativa, organi rappresentativi della comunità scientifica nazionale, universitaria e degli enti di ricerca.
Nella composizione sopra accennata, avrebbero dovuto formulare osservazioni e proposte per
l’elaborazione e l’aggiornamento del PNR, sulla coerenza, con esso, dei piani e dei programmi delle amministrazioni pubbliche e degli enti di ricerca, nonché circa lo stato e l’organizzazione della
ricerca nazionale e svolgere attività di consulenza per conto del CIPE, delle amministrazioni pubbliche, degli enti di ricerca.
Il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca, avrebbe dovuto operare per il sostegno
alla qualità ed alla migliore utilizzazione della ricerca scientifica e tecnologica ed indicare con proprie autonome determinazioni:
• criteri generali per le attività di valutazione dei risultati della ricerca;
• promuovere la sperimentazione, l’applicazione, la diffusione di metodologie, tecniche e
pratiche di valutazione di enti, istituzioni scientifiche e di ricerca, programmi e progetti
scientifici e tecnologici e delle attività di ricerca;
• favorire il confronto e la cooperazione tra le diverse istituzioni operanti nel settore, nazionali e internazionali;
• al Comitato potevano fare ricorso anche altre pubbliche amministrazioni;
• il Comitato doveva predisporre rapporti periodici sull’ attività svolta ed una relazione annuale in materia di valutazione della ricerca.
Nelle note istruttorie inviate dal 2001 al 2002 è stato chiesto al Ministero di fornire notizie sul
grado di operatività delle strutture sopra descritte, previste dal d.lgs. n. 204 del 1998, di trasmettere copia dei pareri espressi dal CEPR nello svolgimento dei compiti di consulenza e di studio concernenti la politica della ricerca, di relazionare sullo svolgimento delle elezioni dei Consigli scientifici nazionali, copia dei verbali dell’ Assemblea della scienza e della tecnologia.
Sono stati inviati, in risposta, nove documenti di indirizzo, di approvazione, raccomandazioni e
pareri tra i quali spiccano, come rilevanza, quelli relativi al Programma nazionale della ricerca.
Non è pervenuta alcuna risposta alle altre richieste.
Con riguardo alla trasmissione degli atti del CEPR, si è osservato che diversi non avevano firma,
in particolare le raccomandazioni riguardanti il Programma nazionale della ricerca, altre rivestivano l’ aspetto di corrispondenza tra il Presidente ed il Ministro, altri, ancora, il carattere di un vero
e proprio parere, altri infine erano indirizzati ad altri organi e funzionari sempre sotto forma di
corrispondenza del Presidente.
Sono state inoltre chieste notizie riguardo alle cause della, sino ad allora, mancata costituzione
dei Consigli scientifici nazionali e dell’Associazione della scienza e della tecnologia, tenuto conto
che, con D.P.R. n. 444 del 1999,65 erano state definite le aree di riferimento, il numero e la com-
65
D.P.R. 26 ottobre 1999, n. 444 (GU n. 281 del 30/11/1999): Regolamento recante norme per la costituzione dei Consigli scientifici nazionali e dell’ Assemblea della scienza e della tecnologia, ai sensi dell’art. n 4 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204
84
posizione dei Consigli e dell’ assemblea, le modalità per la loro elezione diretta o di secondo grado
nonché le rispettive sedi ed i supporti organizzativi e tecnici.
Ancora non è pervenuta alcuna risposta, per cui in sede di accertamento diretto svolto presso la
sede del MIUR in data 16 giugno 2003, sono stati illustrati e presentati i decreti di nomina dei
componenti del CEPR, il decreto in data 24 novembre 1999, concernente l’organizzazione ed il
funzionamento del CEPR e del CIVR, il decreto interministeriale del MEF e del MIUR in data aprile
2002, con il quale sono stati individuati gli organismi per i quali è stata stabilita la corresponsione
di un compenso e di gettoni di presenza e rimborso spese.
Da tale ultimo documento, peraltro non sottoposto ad alcuna forma di controllo da parte della
Corte dei Conti, si ricava che i suindicati organi “non sono stati ricompresi tra quelli ritenuti indispensabili per il funzionamento dell’ amministrazione ai sensi dell’ art. 18 della legge n. 448 del
2001”66 e quindi soppressi.
Nella lettera riassuntiva di risposta dell’amministrazione è stato fatto presente, oltre alla circostanza suindicata, che la costituzione dei Consigli e dell’assemblea aveva incontrato forti difficoltà
connesse all’individuazione dell’elettorato attivo, ai fini dell’ indizione delle elezioni che si era rivelata particolarmente critica e che la riforma degli enti di ricerca avrebbe dovuto portare ad una
decisa semplificazione della materia.
§ 2 il Comitato di esperti per la politica della ricerca
I documenti trasmessi dal Ministero sull’attività svolta da tale organo, sono di particolare interesse. Esso è stato istituito con il d.lgs. n. 204 del 1998.
Con DPCM del 26 marzo 1999 e successive integrazioni e sostituzioni, ne sono stati nominati i
componenti e con DM n. 643 del 1999 sono stati stabiliti modalità e funzionamento dell’organo.
Le riunioni si sono svolte dal 6 ottobre 1999 al 9 aprile 2002.
Durante lo stesso periodo il CEPR ha prodotto proposte, raccomandazioni e pareri, svolgendo
quella che rimane sostanzialmente una funzione di consulenza scientifica della politica governativa
della ricerca.
I documenti trasmessi, sono inerenti a: contributi al dibattito sulla ricerca europea, osservazioni
sul FIRB, proposte di indirizzo per il PNR 2001/2003, le Linee guida del PNR, commento al documento “Verso uno spazio europeo della ricerca” ed alla spesa per la ricerca nell’ambito del PNR,
raccomandazioni per la ricerca sulla fusione in Europa e per il progetto ITER, raccomandazioni per
il PNR nella prospettiva della finanziaria 2002, documento sul progetto giovani ricercatori, commenti sul PQ 2002/2006 UE, elementi per l’aggiornamento del PNR, documenti per la stesura finale delle
Linee guida per la politica della ricerca.
In uno di questi, in particolare,67 si raccomandava che la gestione della cassa non si sostituisse
alla programmazione ed alla stessa funzionalità del PNR; il vincolo di cassa sui centri di ricerca, infatti, secondo il CEPR, avrebbe introdotto implicitamente criteri di priorità diversi e propri ai problemi di quella gestione, che non tengono dei risultati, dell’eccellenza e dell’integrazione. Il CEPR
raccomandava che nel Programma della ricerca si giungesse ad un accordo con il Ministero del Tesoro sui limiti e le modalità di esercizio di quel vincolo.
Il CEPR è stato soppresso per esigenze di contenimento della spesa e per questo ritenuto non
indispensabile con accordo tra il Ministro del Tesoro e della Ricerca.
PARTE QUARTA
66
art. 18 (Riordino degli organismi collegiali): 1) ai fini del contenimento della spesa e di maggiore funzionalità dei servizi e delle procedure, è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni, escluse quelle delle regioni, delle province, dei comuni e
delle comunità montane, di istituire comitati, commissioni, consigli ed altri organismi collegiali, ad eccezione di quelli di carattere tecnico e ad elevata specializzazione indispensabili per la realizzazione di obiettivi istituzionali non perseguibili attraverso l’utilizzazione del proprio personale; 2) entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono
individuati gli organismi tecnici e ad elevata specializzazione già operanti nelle pubbliche amministrazioni ritenuti indispensabili ai sensi del comma 1. Per le amministrazioni statali si provvede con decreto di natura non regolamentare del Ministro
competente, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e con il Ministro dell’Economia e delle finanze. Per le restanti amministrazioni pubbliche, si provvede con atto dell’organo di direzione politica responsabile, da sottoporre
all’approvazione dell’amministrazione vigilante ed alla verifica degli organi interni di controllo. Gli organismi collegiali non
individuati come indispensabili dai predetti provvedimenti sono conseguentemente soppressi; 3) scaduto il termine di cui
al comma 2 senza che si sia provveduto agli adempimenti ivi previsti, è fatto divieto di corrispondere alcun compenso ai
componenti degli organismi collegiali
67
proposte di indirizzo per il piano nazionale della ricerca, approvato nelle riunioni del 24/2 e 23/3 del 2000
85
I CONTROLLI, I MONITORAGGI E LE VERIFICHE DELLE INIZIATIVE DI RICERCA ATTIVATI PRESSO IL MINISTERO NEL PERIODO
CAPITOLO XI
Le forme statali di verifica e valutazione della ricerca previste nel periodo
§ 1 Premessa esplicativa sulla normativa dei controlli statali per la ricerca
Già dalla legge n. 46 del 1982, concernente interventi per i settori dell’ economia di rilevanza
nazionale, tra i quali è compresa la ricerca applicata, sono stati previsti controlli periodici sullo
svolgimento della ricerca stessa che a tal fine si doveva avvalere del Comitato tecnico scientifico e
dell’ IMI. Tale organo avrebbe dovuto sottoporre un rapporto sui risultati finali della ricerca oggetto del contratto, riferire annualmente sull’andamento della gestione dei singoli contratti di ricerca
nonché sulla loro rispondenza agli obiettivi previsti ed alle direttive emanate, anche con riguardo
alla valutazione del rapporto costi-benefici.
Il decreto ministeriale 8 agosto 1997, n. 954, ha previsto che l’Istituto gestore del fondo, notificasse al CTS, le verifiche e le valutazioni che avrebbero dovuto essere raccolti in apposita anagrafe presso il MURST e le relative informazioni rese accessibili al pubblico.
Il MURST doveva inoltre procedere alla verifica, per i laboratori iscritti, della permanenza dei requisiti che ne avevano motivato l’iscrizione, sottoponendo al CTS le eventuali risultanze negative.
In tali casi il Comitato poteva proporre ai CTS la cancellazione dei laboratori, che avrebbe dovuto
essere adottata con decreto del Ministro.
Il decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, come modificato dal decreto legislativo 29 settembre 1999, n. 381, ha previsto , all’art. 5, l’istituzione del Comitato di indirizzo per la valutazione
della ricerca, al quale fra l’altro spetta indicare criteri generali per l’attività di valutazione dei risultati della ricerca, promovendo l’applicazione e la diffusione di metodologie e pratiche di valutazione.
Spetta inoltre al CIVR, collaborare con le strutture interne alle amministrazioni dello Stato per la
definizione e la progettazione di attività di valutazione, redigere rapporti periodici sull’attività svolta ed una relazione annuale in materia di valutazione,68 predisporre e trasmettere un rapporto
sull’ efficacia degli interventi nel titolo, in termini di sostegno all’ incremento quantitativo e qualitativo della ricerca e sulle ricadute economico finanziarie ed occupazionali.
Pochi giorni prima delle modifiche apportate con il d.lgs. n. 381 del settembre 1999, nel decreto
legislativo 27 luglio 1999 n. 297, sono state previste e regolamentate due apposite linee di verifica, rispettivamente, da parte del MURST e del CIVR. La prima consistente nel monitoraggio sulle
attività di ricerca disciplinate dal d.lgs. medesimo. Al CIVR è stato attribuito il compito di effettuare la valutazione di efficacia degli interventi in termini di sostegno all’incremento quantitativo e
qualitativo della ricerca industriale e delle sue applicazioni, nonché di ricaduta economicofinanziaria ed occupazionale “anche sulla base dei criteri di cui all’art. n. 11, comma 3, del d.lgs.
n. 123 del 1998.69
Il CIVR avrebbe dovuto riferire almeno trimestralmente al MURST, sugli esiti dell’attività di valutazione.
In base al d.m. n. 593 ric. dell’8 agosto 2000, attuativo del d.lgs. n. 297 del 1999, ogni soggetto beneficiario nell’ambito delle agevolazioni destinate ai progetti autonomamente per la realizzazione di attività di ricerca in ambito nazionale, doveva presentare al MURST, entro i due anni successivi alla conclusione del progetto, una relazione in merito all’impatto economico-occupazionale
dei risultati raggiunti. In caso di mancata presentazione, il soggetto va escluso per gli anni successivi dagli interventi di cui al presente decreto.
Nel P.N.R. sono stati previsti 50 mld per l’azione di valutazione, monitoraggio ed aggiornamento
del P.N.R. pari a Meuro 25,823, di cui L. 30 mld (15,494 meuro) destinati al solo monitoraggio.
68
la cui pubblicazione e diffusione doveva essere curata dal Ministro;
all’art. 11 comma 3, d.lgs. n. 123 del 1998. Il presidente del Consiglio dei Ministri, previo assenso del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, predispone i criteri per lo svolgimento delle attività di monitoraggio e di valutazione degli interventi;
69
86
Per tali attività è stato previsto l’obiettivo del rafforzamento della spesa efficace del sistema ricerca, soprattutto attraverso l’utilizzo dei meccanismi di monitoraggio e valutazione previsti dal piano.
E’ opportuno accennare che alla disciplina normativa è stata data attuazione sul piano organizzativo con il d.m. n. 373 ric in data 30 luglio 1999, che ha nominato i componenti della segreteria
tecnica in base all’art. n. 2 comma 3 del d.lgs. n. 204 del 1998 avrebbe dovuto costituire supporto
all’attività degli organismi come il CIVR nelle more dell’esercizio della potestà regolamentare di cui
all’art. n. 2 comma 3 d.lgs. n. 204 del 1998 e che, con decreto n. 38 del 15 dicembre 1999, era
stato approvato il Regolamento per l’organizzazione ed il funzionamento del CEPR che del CIVR.
§ 2 Le attività svolte dal CIVR nel periodo 1999/2000
E’ stato chiesto al Ministero di riferire in merito all’attività svolta dal CIVR dalla data di istituzione all’attuale, con particolare riguardo a: definizione dei criteri generali per le attività di valutazione dei risultati della ricerca; promozione della sperimentazione di nuove metodologie di valutazione; sostegno della qualità della ricerca scientifica nazionale; sistemi di monitoraggio e controllo
sui risultati attivati nel settore.
L’amministrazione ha trasmesso:
atti del I° Convegno internazionale sulla valutazione;
relazione annuale 1999/2000 del CIVR;
criteri di valutazione elaborati dal CIVR per gli Enti di ricerca;
criteri di valutazione elaborati dal CIVR per i ministeri;
criteri di valutazione elaborati dal CIVR per ricerca industriale;
criteri di valutazione elaborati dal CIVR per FIRB;
modello di composizione dei Comitati di ricerca e valutazione interni (CIV);
tavole sinottiche di “percorsi operativi” del CIVR attuati nei seguenti campi:
1. attività di ricerca MIUR ex MURST;
2. attività di ricerca altri ministeri;
3. attività di valutazione per gli enti di ricerca vigilati;
4. per la composizione dei CIV interni agli enti.70
Per quanto riguarda gli atti del Convegno, attraverso esso alcuni fra i maggiori scienziati a livello
internazionale, si sono confrontati sul tema della valutazione della ricerca.
Il convegno si è svolto al più elevato livello 71 ma, raffrontato con la normativa sopra ricordata
è servito in gran parte ad introdurre e presentare il CIVR, non ancora a svolgere le funzioni sopra
ricordate, attribuite dalla legge.72
Secondo lo stesso Ministero, infatti, compiti istituzionali del CIVR sarebbero:
svolgere attività di sostegno alla qualità ed alla migliore utilizzazione della ricerca attraverso la promozione di metodologie valutative;
determinare i criteri generali di valutazione per gli enti di ricerca e le istituzioni scientifiche
vigilati dal MIUR (ex MURST) e di controllarne e verificarne l’applicazione;
progettare ed effettuare attività di valutazione esterna di enti di ricerca di progetti e di
programmi di ricerca;
determinare criteri e modalità per la costituzione di Comitati di valutazione interni (CIV);
predisporre rapporti periodici e relazioni annuali da trasmettere al MIUR.
Sempre secondo le stesse fonti ministeriali, per svolgere la propria attività, come rappresentata
nella relazione annuale 1999/200073, il CIVR si è riunito con cadenza periodica di almeno due volte al mese.
70
la maggior parte dei documenti è consultabile sul sito del CIVR ad eccezione di quelli compilati per i fini della risposta ai
quesiti
71
svoltosi con diversi “premi Nobel” ed alla presenza del Capo dello Stato
72
dallo stesso CIVR i compiti sono stati sintetizzati nell’invito al Convegno nel <<realizzare i criteri generali per le attività
di valutazione svolte da tutte le istituzioni scientifiche e di ricerca nazionali e di verificarne l’applicazione, nonché di effettuare la valutazione dell’efficacia degli interventi dello Stato a sostegno della ricerca industriale>>
73
il dato è riferito al settembre 2002
87
Sono state svolte audizioni con i rappresentanti degli Enti vigilati dal MIUR per i criteri generali
di valutazione degli Enti stessi e chiesto loro rapporti di attività scientifica formulati sulla base dei
criteri concordati sui quali il Comitato avrebbe predisposto le sue <<raccomandazioni>>.
Nella relazione annuale 1999/2000, sottolineato lo spazio dato dal legislatore alla valutazione
della ricerca, è stata illustrata la composizione ed elencati i compiti del CIVR.
Proseguendo nella relazione, secondo il CIVR, la valutazione della ricerca scientifica e tecnologica è una attività di conoscenza degli effetti prodotti dagli interventi dei decisori politici o dalle attività dei soggetti scientifici. Essa deve terminare con un giudizio di efficienza volto a controllare la
funzionalità dell’intervento, e di efficacia, con riguardo al raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Dovrebbero anche essere valutati i cambiamenti subiti dalla Società e dall’ambiente. In particolare
nella fase finale della valutazione distinguibile in attività ex-ante, in itinere ed ex-post, al termine
del programma o del progetto, dovrebbero essere presi in considerazione i risultati raggiunti, le
modalità nell’allocazione dei mezzi e delle risorse rispetto agli obiettivi iniziali e successivi (valutazione ex-post) e i cambiamenti che i risultati medesimi sono suscettibili di produrre.
In particolare, la valutazione ex-post, è finalizzata a specifici obiettivi determinati da chi ha
commissionato la ricerca ed è uno strumento per verificare se l’istituzione ha perseguito o sta perseguendo la missione assegnata, inoltre, sottolinea il CIVR, “l’avvio del processo è automatico in
quanto imposto dalla legge”. Il Comitato considera essenziale, allo scopo di consentire le verifiche
finali, stabilire un livello di forte cooperazione e collaborazione fra coloro che utilizzano le conoscenze prodotte dalla valutazione e coloro che devono essere valutati e peraltro garantire
l’indipendenza della valutazione stessa, attraverso una accurata selezione, sommando una specifica professionalità, sia nella valutazione sia nel settore oggetto dell’esame.
Riassunti i precedenti storici della valutazione di ricerca e sviluppo, il Comitato ha riferito che nel
primo anno di lavoro ha “riflettuto” su:
esigenze di gradualità nell’avvio dell’azione di valutazione;
partecipazione estesa dei soggetti valutati al processo conoscitivo intrapreso;
bilanciamento tra informazioni di tipo quantitativo con una documentazione di tipo
qualitativo sui risultati conseguiti.
Ha quindi ritenuto di elaborare dei criteri generali sotto forma di indicatori quantitativi e qualitativi, in grado di fornire una conoscenza il più possibile esaustiva dei risultati, graduando
l’importanza di ciascuno dei criteri considerati in relazione alle specifiche caratteristiche della
struttura o programma soggetto della valutazione. Questa scelta è stata ritenuta preferibile rispetto alle due alternative di non fornire alcun criterio, ovvero di fornire un numero elevato di criteri.
Come precisato nel seguito della relazione tali criteri sono rimasti a livello di bozza per il
1999/200, rimodulata tenendo conto delle indicazioni degli Enti ed ha costituito la base per i criteri
generali definitivi trasmessi ad ottobre 2000 a ciascun Ente “per l’avvio dell’esercizio di valutazione che avrebbe dovuto concludersi, secondo le previsioni del CIVR, alla fine di maggio del 2001”.
Il Comitato ha inoltre precisato che il giudizio sarebbe stato globale, tenuto conto tra i paradigmi elencati solo di quelli applicabili caso per caso.
§ 3 In particolare i criteri di valutazione della ricerca elaborati dal CIVR
Nel corso dell’anno 2000 il CIVR ha elaborato una serie di criteri, ai fini della valutazione della
ricerca in seno a vari organismi:
A. in particolare, per quanto concerne la ricerca industriale, il riferimento normativo specifico è
quello relativo all’art. 8 del d.lgs. n. 297/99, il quale recita:”il CIVR, con onere a carico del fondo
di cui all’art.5, effettua la valutazione dell’efficacia degli interventi di cui al presente titolo, in termini di sostegno all’incremento quantitativo ed alla qualità della ricerca industriale e delle sue applicazioni, nonché di ricaduta economico-finanziaria ed occupazionale…” è stata inviata una nota
interlocutoria del Presidente del CIVR, diretta al Dirigente Generale competente, nella quale afferma, tra l’altro, che “è compito del CIVR vegliare ed operare affinchè, nell’ambito delle possibilità del bilancio annuale, si dia priorità ai progetti/programmi di ricerca applicata che, oltre a rispettare i requisiti formali di legge, meglio rispondano alle esigenze del Paese, attuali e a medio/lungo
termine. E’ anche compito del CIVR assicurarsi che sussistano condizioni di efficienza/efficacia nel-
88
la gestione della ricerca finanziata dal d.lgs. n. 297”. Le aree selezionate ai fini del giudizio di efficacia sugli interventi, sono quelle relative:
• alla selezione delle richieste di finanziamento;
• priorità assegnate tenendo conto dell’ammontare –non superiore a 100 miliardi,
altrimenti occorre frazionare- della durata –non superiore a 30 mesi;
• quota del valore totale della ricerca da destinarsi a PMI e/o laboratori di ricerca;
• benefici ed utilità delle collaborazioni con altri Enti italiani ed esteri;
• innovazione rispetto a quanto già in essere nel mercato di riferimento;
• capacità tecnico scientifica dell’impresa;
• impatto sull’ente proponente in termini di investimenti fissi, risorse umane,
quote di mercato della concorrenza;
• istruttoria delle pratiche relative alle richieste selezionate (durata: non più di 6
mesi tra l’arrivo della richiesta ed il rifiuto, non più di 12 mesi tra l’arrivo e
l’erogazione dei primi fondi);
• approvazione delle richieste (devono essere rispettati i criteri di cui al primo
punto);
• controllo in itinere dei programmi approvati (il CIVR sottolinea qui l’importanza
della banca dati del MURST – che dovrà essere a disposizione del Comitato –
costituita sulla base di informazioni, pervenute, in autocertificazione dagli enti
fruitori del finanziamento, ed aggiornata trimestralmente per i programmi brevi
e semestralmente per quelli più lunghi, e comunque con possibilità di gestione
in tempi reali da parte del Ministero, che dovrà procedere ai necessari interventi
entro un tempo ragionevole di 60 gg., in presenza di informazioni che denuncino attività non in linea con il programma, per evitare di comprometterlo finanziariamente).
Con riferimento alla successiva questione della valutazione dell’operato degli enti fruitori del finanziamento e dei risultati ottenuti, è compito del MURST verificare il rispetto dei termini contrattuali e di legge, mentre compito del CIVR è valutare (ex-post) se ed in quale misura siano stati
raggiunti gli obiettivi strategici già selezionati alla luce dei preliminari criteri sopra indicati.
Il giudizio del Comitato sarà quindi qualitativo e globale: terrà conto cioè, di tutti gli elementi di
volta in volta, applicabili fra quelli previsti (scostamento dagli obiettivi, dai tempi e dai costi del
preventivo-reale valore dei risultati ed applicabilità-impatto sul sistema scientifico, produttivo, sociale-miglioramento della posizione dell’ente nell’ambito nazionale e/o internazionalerinnovamento o adeguamento delle strutture-rete di collaborazione con gli altri enti-utilità dei risultati della ricerca per il Paese-capacità dell’ente a trarre vantaggio dai risultati della ricerca).
In conclusione, i criteri enunciati delineano le responsabilità ed i compiti del CIVR (e del
MURST), ma si basano, in parte ripetitiva, sul disposto legislativo e su enunciazioni di regole, principi e presupposti di ordine essenzialmente formale anziché sostanziale. L’efficacia del controllo da
effettuarsi, è descritta concettualmente ed inquadrata nel contesto, ma non si rinvengono descrizioni relative ai modi ed agli strumenti pratici per attuarla, il che rende l’esposizione ancora iniziale ai fini concreti. Interessanti risultano i parametri quantitativi suggeriti;
B. il CIVR ha fornito, poi, al MURST “raccomandazioni in merito ai criteri di valutazione dei progetti di ricerca da ammettere al Fondo integrativo ricerca di base”. In particolare, osservando la peculiare natura della ricerca di base (approfondimento della conoscenza di aree note, ampliamento
della conoscenza di settori poco esplorati, individuazione di settori di cui non si prevede una specifica applicazione o utilizzazione) che porta ad escludere criteri che facciano prevalente riferimento
alle previsioni di impatto e di ricaduta dei risultati attesi, il Comitato ha sottolineato la necessità
che il Ministero tendesse, comunque, a mantenere alto il livello di eccellenza dell’attività svolta nel
momento in cui si opera la selezione delle domande di ammissione al finanziamento operando sui
seguenti elementi inerenti i criteri di valutazione ex-ante: pertinenza del contenuto del progetto
con il tipo di intervento individuato; validità ed originalità scientifica della proposta; credibilità
dell’obiettivo e congruenza della metodologia; collegamento con altre iniziative in corso di realizzazione in Italia o all’estero; qualificazione scientifica del proponente; capacità del progetto di integrare centri di alta qualificazione scientifica, appartenenti a diverse reti nazionali ed internazionali di ricerca; congruità del prospetto finanziario; congruità dei tempi di realizzazione; capacità
del progetto di accrescere le competenze scientifiche del paese, attraverso la formazione di giovani laureati; chiarezza nella descrizione dei risultati.
89
Essi avrebbero dovuto fornire la base per la formulazione, da parte del CIVR, dei criteri di valutazione ex-post, dei progetti finanziati sul FIRB, valutazione che dovrà tendere a conoscere soprattutto la qualità scientifica di tutti i risultati ottenuti, anche “attraverso l’uso di opportuni indicatori qualitativi e quantitativi”, e le nuove prospettive nel campo del lavoro.
Il sistema di valutazione suggerito è quello basato sulla “peer review” – valutazione dei piani,
anche stranieri – in forma anonima e tale da garantire, oltre che l’affidabilità scientifica,
l’obiettività e l’indipendenza della valutazione stessa.
E’ da notare come l’elencazione dei criteri di valutazione ex-ante, ricalchi in gran parte, il contenuto del provvedimento amministrativo in data 8 marzo 2001 che disciplina, appunto, i criteri e le
modalità procedurali per l’assegnazione delle risorse finanziarie del FIRB.
Interessante il riferimento all’uso del “peer review” e di eventuali indicatori, che costituiscono
una indicazione pratica di una certa rilevanza;
C. i criteri generali di valutazione concernenti i Ministeri (ad eccezione del Ministero dell’Ambiente)
sono dal CIVR articolati in sette voci: 1) produttività complessiva dell’istituto; 2) qualità del lavoro
svolto; 3) grado di internazionalizzazione; 4) interazione con il sistema produttivo e sociale;
5) grado di sinergia con altri enti ed organismi omologhi; 6) grado di focalizzazione degli obiettivi
in relazione all’uso ottimale delle risorse; 7) capacità di gestione delle risorse.
Per i punti 1), 2), 5) e 6) sono consigliati degli indicatori, per gli altri si fa solo riferimento ad alcune voci da prendere in considerazione.
In particolare, per il punto 1), con riguardo alla produttività scientifica globale, all’attività di servizio, al trasferimento di conoscenze, alla formazione, alla capacità di attrarre risorse esterne per
lo svolgimento dell’attività di ricerca, si suggeriscono indicatori quantitativi specifici.
Per il punto 2) il riferimento è ad indicatori qualitativi, che tengano conto della produttività
scientifica secondo le varia tipologie ed il grado di internazionalizzazione.
Il punto 3) identifica il grado di internazionalizzazione nella partecipazione a grandi progetti internazionali, ai contratti europei e ad altre collaborazioni scientifiche con partner stranieri.
Il punto 4) suggerisce l’esame delle collaborazioni in progetti ed attività di ricerca con organismi
pubblici e privati, dei servizi forniti ad organismi pubblici e privati, della formazione svolta in favore della P.A., delle regioni ed enti locali.
Il punto 5) struttura un indicatore quantitativo che evidenzi il numero delle interazioni con altre
strutture pubbliche e private.
Il punto 6) si riferisce ad indicatori di efficacia costruiti sulla base degli obiettivi presenti nella
programmazione.
Infine, il punto 7), prende in considerazione il volume degli atti amministrativo-finanziari, il loro
andamento annuale e la velocità di gestione delle spese e delle entrate.
D. i criteri generali di valutazione concernenti il Ministero dell’Ambiente e degli enti di ricerca, sono dal CIVR articolati su 10 punti. Di questi, i punti 1), 3), 5), 7), 8), 10) corrispondono, rispettivamente, ai punti 1), 3), 4), 5), 6) e 7) dell’analisi di cui alla precedente lettera C).
Per quanto concerne i rimanenti punti si evidenziano le seguenti osservazioni del CIVR:
punto 2) qualità del lavoro svolto – si suggeriscono indici qualitativi (citazioni, impact factor) e ancora indici qualitativi per le discipline trattate, per istituto e per persona; punto 4) prospettive di
innovazione delle ricerche – si consiglia l’individuazione dei settori emergenti e delle attività che,
nell’ambito di essi, sono maggiormente in grado di produrre innovazione nel breve/medio periodo,
sottolineando le azioni da intraprendere e gli investimenti necessari; punto 6) impatto sul sistema
produttivo e sul sistema sociale – si suggerisce di verificare le correlazioni tra input ed i prodotti
e/o gli effetti, nonché di analizzare il numero dei brevetti trasferiti alle aziende, le attività di servizio a favore delle imprese, il censimento degli “scambi taciti di conoscenze”; punto 9) capacità di
attrarre risorse – si consiglia di evidenziare il rapporto tra le risorse recuperate dal mercato della
ricerca e quelle complessive a disposizione, compreso il costo del personale e di costruire un indicatore di autofinanziamento.
Alla serie dei criteri è allegato un elenco degli Enti di ricerca vigilati dai Ministeri.
§ 4 Altre attività svolte dal CIVR nel 1999/2000
Nella relazione il CIVR, ha riferito sullo svolgimento di due convegni: l’uno, suindicato, svoltosi
nell’aprile del 2000, <<avente lo scopo di consolidare un rapporto collaborativo tra comunità
scientifica e gestionale del CNR ed il CIVR>>. Il secondo, realizzato con l’INFN, il 6 luglio 2000,
90
presso la sede di Frascati. Anche questo incontro ha avuto lo scopo non solo di consolidare il rapporto di collaborazione aperto col CIVR, ma anche di presentare l’organizzazione dell’Istituto. Erano state programmate altre analoghe iniziative simili da realizzare con l’ASI e con l’ENEA.
Ha inoltre riferito sulla partecipazione dei componenti del Comitato a manifestazioni e convegni
di organi ed enti in materia di ricerca scientifica, di contatti operativi con i dirigenti ed i funzionari
del MURST ed anche dei numeri di protocollo relativi all’attività epistolare.
Le conclusioni della relazione, secondo la quale il CIVR avrebbe agito inizialmente su di un terreno ancora poco conosciuto nel mondo scientifico italiano, non ancora predisposto ma disponibile
alla ricettività, indicano come punti di riflessione utili al proseguimento della propria attività istituzionale i seguenti:
apertura verso la sensibilizzazione al valore della valutazione;
maggiore incisività e presenza costante;
importanza della visibilità;
collegamento tra attività del CIVR e programmazione nazionale;
collegamento tra attività del CIVR ed altre amministrazioni ed organismi.
Una attività rilevante ed importante, dunque, quella svolta dal Comitato, ma ancora di carattere
preparatorio rispetto a quella prevista nel d.lgs. n. 204 del 1998 e nelle successive norme sopra
citate, relative allo stesso organo.
§ 5 La relazione del CIVR relativa al 2000/2001
La successiva relazione è stata presentata a settembre del 2002.
In essa il CIVR, ha riferito di aver adottato i seguenti come criteri di valutazione modulati sulle
missioni e le specificità dei singoli enti di ricerca:
produttività complessiva; qualità; internazionalizzazione delle attività di ricerca; prospettive
d’innovazione; interazione col sistema produttivo e sociale; impatto sul sistema produttivo e sociale; sinergie con gli altri enti; focalizzazione degli obiettivi da raggiungere, in relazione all’uso
ottimale delle risorse; capacità di gestire risorse.
Documenti di riferimento avrebbero dovuto essere le relazioni di autovalutazione presentate dagli enti, i rapporti dei Comitati Interni di valutazione (CIV), altra documentazione<<eventualmente disponibile>>. Il Comitato si era espresso attenendosi ai seguenti elementi:
analisi dell’esercizio di autovalutazione; completezza dei dati e degli indicatori presentati; punti di
forza e di debolezza dell’ ente; prospettive per le attività scientifiche; impiego dell’autovalutazione
ai fini dei processi decisionali interni, anche per l’allocazione delle risorse; chiarezza completezza
ed obiettività della relazione del CIV. Sono state pubblicate delle tabelle (all. 27) in cui si riassumono i dati relativi agli enti (non organi o ministeri) nei cui confronti il CIVR aveva potuto esprimersi per adeguatezza della documentazione trasmessa, per i quali erano stati riportati i dati relativi a risorse finanziarie, umane, pubblicazioni scientifiche, brevetti e spin off tratti dalla documentazione stessa.
Il CIVR ha riferito di una lunga serie di audizioni svolte nei confronti degli Enti e dei progetti delle amministrazioni statali, al termine delle quali si sono potuti ricavare elementi conoscitivi riguardanti gli enti finanziati, i servizi o le strutture che svolgono attività di ricerca, progetti e programmi annuali e/o pluriennali; metodologie di valutazione adottate.
Sono stati individuati i criteri di riferimento per la valutazione (i precedenti erano solo proposti)
e fornite le indicazioni per la costituzione dei CIV. Per quanto riguarda il FIRB, il Comitato ha formulato una serie di criteri per la valutazione ex-ante.74
Con riguardo alla ricerca industriale, sempre per la valutazione ex-ante, il CIVR ha espresso indicazione all’apposito Comitato costituito ai sensi del d.lgs. n. 297 del 1999: privilegiare progetti
e programmi che prevedano investimenti di taglia media, incoraggiando la fusione di progetti e
programmi complementari di piccola taglia finanziaria; contenere la durata entro trenta mesi, per
evitare che i risultati siano fuori mercato al momento della loro disponibilità; destinare una quota
consistente del valore totale a PMI e laboratori di ricerca; soddisfare le esigenze scientifiche, produttive, sociali ecologiche del Paese o del territorio; favorire la collaborazione con altre istituzioni
nazionali o estere; promuovere l’innovazione nel settore del mercato di riferimento; indicare
74
sul FIRB la Corte dei conti ha programmato una apposita relazione in corso di redazione, per cui si rinvia ai dati che saranno pubblicati in essa;
91
l’impatto potenziale sul proponente, in termini di investimenti fissi di risorse umane e di acquisizione di quote di mercato, nazionali ed internazionali.
Il CIVR ha preannunciato che, la valutazione ex-post, si sarebbe dovuta articolare nel futuro, sui
seguenti criteri:
scostamento dagli obiettivi, dai tempi e dai costi del preventivo;
valore effettivo dei risultati e la loro applicabilità al momento della disponibilità;
impatto effettivo sui sistemi scientifico, produttivo e sociale;
miglioramento del posizionamento dell’ ente fruitore nell’ambito nazionale e/o
internazionale del settore d’azione;
rinnovamento ed adeguamento delle strutture tecnico ed umane;
ampliamento della rete di collaborazioni con altri enti;
utilità dei risultati della ricerca;
capacità di trarre vantaggio dai risultati della ricerca nell’ambito del settore o
del mercato di appartenenza.
Non si può non notare che l’azione del CIVR è apparsa in ritardo rispetto alle possibili previsioni
applicative delle norme che lo hanno istituito e previste le relative funzioni, tutte risalenti al 1999,
disomogenea come avanzamento e limitata come esiti.
Nelle conclusioni della relazione lo stesso CIVR, si è espresso in alcune poco confortanti considerazioni, che la Corte dei conti non si può esimere dal riferire, condividendone la sostanza.
La cultura della valutazione della ricerca in Italia, ha incontrato attenzione solo all’inizio degli
anni novanta, quando presso altri paesi, si era affermata decenni prima e, presso alcuni di essi
(Gran Bretagna), si prospetta addirittura l’eventualità di ridurne la diffusione, essendo l’ambiente
scientifico troppo pervaso dalla stessa.
Questo ritardo si è tradotto in una serie di lacune – tuttora presenti nel sistema della ricerca –
riguardo a esperienza in tema di valutazione; risorse finanziarie ed umane per la valutazione; diffusione dei risultati; collegamento fra questi ultimi, selezione dei programmi ed allocazione delle
risorse, implementazione del raffronto fra organismi.
Il Comitato, in considerazione della fase di riorganizzazione delle attività in cui versavano gli altri settori – ma in realtà gli stessi enti nazionali di ricerca – ha sottolineato che solo 8 su 16 enti
contattati, avevano trasmesso la documentazione richiesta.
Erano dal CIVR indicati quali punti di forza degli stessi enti: elevate sinergie con altri enti e istituzioni; trend delle pubblicazioni internazionali in crescita; visibilità e rilevanza internazionale; capacità di attrarre le risorse; come punti di debolezza evidenti difficoltà da parte di alcuni enti
nell’avviare o adeguare il proprio processo di valutazione della propria performance; utilizzo di indici qualitativi per alcune strutture; informazioni non sempre adeguate sull’impatto sociale e produttivo della ricerca; scarsa propensione alla produzione ed allo sfruttamento economico dei brevetti; informazioni incomplete sulla gestione delle risorse.
Il lavoro del CIVR, avrebbe dovuto riguardare risorse alle strutture pubbliche pari a 2.784 mln.
di euro per ricerca e sviluppo, nonché progetti ed iniziative pari al 13% della spesa totale per la
ricerca industriale (circa 7.000 mln di euro).
Il CIVR ha concluso che le priorità strategiche, da esso stesso identificate nella diffusione di metodologie della valutazione e sviluppo della relativa cultura, affinamento di tecniche e metodologie
valutative, avviamento di esercizi di benchmarking degli interventi pubblici, non avrebbero avuto
concreta attuazione, se gli indirizzi ed i giudizi espressi dal CIVR, non avessero trovato risposta
<<adeguata>> nelle decisioni strategiche di ricerca; nella programmazione e gestione degli interventi da parte di enti ed istituzioni, nell’attuazione di singoli programmi e progetti.
§ 6 Le linee guida del CIVR per la valutazione della ricerca;
In data 20 maggio 2003 il Ministro dell’Università, della Ricerca e dell’Istruzione, ha presentato
le Linee guida per la valutazione della ricerca, per la realizzazione di interventi volti a migliorare il
collegamento istituzionale tra risultati della valutazione, selezione dei programmi e allocazione
delle risorse, avviare procedure sistematiche di raffronto fra organismi di ricerca nazionali ed internazionali, favorire la diffusione e la circolazione dei risultati della ricerca, finalizzare alla valutazione adeguate risorse finanziarie e umane.
Lo stesso Ministro, nel constatare che <<finalità, strategie e strumenti della valutazione sono
temi ampiamente studiati e la loro applicazione ed attuazione sono ormai, da tempo ed in molti
Paesi, procedura corrente per le strutture pubbliche, comprese le Università>> ha aggiunto che
92
nel nostro Paese tale cultura stentava ancora ad affermarsi, per cui aveva ritenuto opportuno affidare al Comitato d’indirizzo per la valutazione della ricerca, con il supporto di altri esperti di settore, il compito di elaborare una proposta per le linee guida per la valutazione della ricerca <<sulle
quali aprire un confronto con le parti interessate>>
Lo scopo specifico dichiarato delle linee era quindi quello di suggerire regole e procedure di riferimento per la valutazione del Sistema Nazionale della Ricerca, rivolte non solo alla comunità
scientifica, ma anche ad altri rilevanti interlocutori, quali i decisori politici e l’opinione pubblica e di
elaborare <<uno standard di procedure di riferimento tese a valutare la performance complessiva
delle procedure di ricerca o, più in particolare, a misurare la produttività, la qualità e la rilevanza
dei programmi e dei progetti condotti in ambito pubblico o sostenuti attraverso il contributo pubblico>>.Ci si proponeva, peraltro, una periodicità più ampia con cui avviare gli esercizi di valutazione, per i costi non indifferenti a carico della struttura, rispetto a quelli attivati per rispondere ad
esigenze informative più circoscritte.
Al riguardo non possono non richiamarsi le disposizioni costitutive del CIVR, in base alle quali la
periodicità dei rapporti del CIVR medesimo è stata fissata su base annuale e trimestrale per gli esiti dell’attività di valutazione.Nella pubblicazione, l’esercizio della valutazione è stata infatti rapportata ad una scadenza triennale che non trova riscontro nella normativa primaria.Tale scadenza
è stata, in ogni caso, formalizzata anche nel decreto ministeriale in data 16 dicembre 2003 registrato alla Corte dei conti il 12 marzo 2004.75
Essa è, pertanto, ammissibile come ulteriore scadenza di controllo oltre a quelli annuali e trimestrali previsti dalla vigente normativa.
Non risultano peraltro ancora prodotte, a tale riguardo, le richiamate relazioni trimestrali.
L’ultima relazione annuale acquisita ai fini della presente è relativa al periodo 2000 – 2001.
La relazione triennale da presentare da parte delle strutture è relativa al triennio 2001-2003; la
scadenza di presentazione della documentazione è stata fissata al 30 giugno 2004 e il rapporto dei
Panel (Comitati) di area del MIUR stabilito al successivo 30 giugno 2005. Non è indicato il termine
successivo per il CIVR.
Passando al merito dei parametri adottati ai fini della valutazione triennale, nel rinviare al d.m.
sopra citato, consultabile sul sito internet, si evidenziano, nella presente relazione, quelli che in
sostanza appaiono gli aspetti con maggiori ricadute sull’utenza:
per prodotto della ricerca s’intendono le seguenti tipologie di prodotti: libri e
loro capitoli, inclusi atti di congressi, articoli su riviste, brevetti depositati e altri risultati
di valorizzazione applicativa, progetti, composizioni, disegni e design, performance, mostre ed esposizioni, manufatti e opere d’arte;
non sono prese in considerazione attività puramente editoriali, testi e software di esclusivo interesse didattico, abstract di conferenze, prove e analisi di routine, rapporti tecnici interni;
nell’esercizio di valutazione sono valutate le Università in toto, non singoli
Dipartimenti né singoli ricercatori;
i Dipartimenti <<dovrebbero>> partecipare alla selezione dei prodotti;
i NUV/CIV <<dovrebbero>> validare la certificazione dell’esistenza dei prodotti di valutazione;
l’ETP (equivalente a tempo pieno) è la percentuale dedicata alla ricerca da
parte di ciascun ricercatore della struttura;
per ricercatore s’intende il personale che ha come output principale della
propria attività la pubblicazione di prodotti di ricerca, con esclusione del personale tecnico, amministrativo ed in formazione (dottorandi, assegnisti e borsisti post-doc);
si presume che un ricercatore universitario dedichi alla propria missione il
50% del proprio tempo alla didattica ed il restante alla ricerca, per cui sarà considerata
come 0,50 ETP;
le aree prive di prodotti saranno considerate inattive ai fini dell’esercizio di
valutazione; la singola struttura deve collocare ciascun prodotto in una sola area, per
cui strutture diverse possono sottoporre a valutazione lo stesso prodotto sviluppato in
collaborazione;
75
art.16 COMMA 1, lett. m d.m.16 dicembre 2003: “Adempimenti del CIVR:… Il CIVR produce relazioni periodiche (almeno
triennali) di valutazione del Sistema Nazionale della Ricerca (SNR)”
93
la collocazione dell’area dipende dalla collocazione del prodotto e non dei singoli autori; il prodotto può essere valutato una sola volta, fermo restando che il grado di
proprietà– rapporto tra il numero degli autori appartenenti alla struttura ed il numero
degli autori totali- è quello che compete a ciascuna struttura;
si considerano autori appartenenti alla struttura tutti gli autori dipendenti
dalla struttura e quelli che risultino ufficialmente “affiliati” ad un centro di ricerca;
il contratto a termine dei professori/ricercatori deve prevedere, oltre
all’attività didattica l’espletamento di specifiche attività di ricerca per l’intera durata dello
stesso.
Con il decreto ministeriale in data 18 marzo 2004 è stato avviato, tramite bando, un primo
esercizio per la valutazione triennale per la ricerca, e in tale documento è precisato che il termine del CIVR per la presentazione degli esiti è stato fissato al 31 marzo 2006:
Non si possono non ribadire, richiamando l’attenzione del MIUR su questo punto, le altre
scadenze fissate dalla legge per le attività del Comitato, e anche l’aspetto, finora non attuato
compiutamente, per cui le valutazioni del CIVR non sono solo, ma sono anche di secondo grado
(esiti di valutazioni dei CIV/NUV), come risulta dalla lettura degli stessi testi richiamati
dall’organo di valutazione medesimo76dal quale si attendono gli esiti, anche attraverso le forme
finora adoperate per rendere note le altre proprie attività
CAPITOLO XII
LE RELAZIONI, LE FORME DI VERIFICA, I MONITORAGGI E LE VALUTAZIONI SVOLTE
DAL MURST ATTUALMENTE MIUR
§ 1 Le richieste e i documenti trasmessi dal MIUR;
E’ stato chiesto all’amministrazione di riferire e documentare sull’attività di monitoraggio e valutazione dei progetti di ricerca negli esercizi 1999,2000,2001 e 2002 da parte degli organismi ministeriali, avuto riguardo a quanto previsto:
76
Art.8 d. lgs n°297 del 1999: monitoraggio e valutazione1. Il MURST, con onere a carico del Fondo di cui all'articolo 5, effettua il monitoraggio sulle attività di cui al presente titolo. Il CIVR, con onere a carico del Fondo di cui all'articolo 5, effettua la valutazione dell'efficacia degli interventi di cui al presente titolo, in termini di sostegno all'incremento quantitativo e
alla qualità della ricerca industriale e delle sue applicazioni, nonché di ricaduta economico finanziaria e occupazionale, anche sulla base dei criteri di cui all'articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123. Il CIVR riferisce almeno trimestralmente al MURST sugli esiti dell'attività di valutazione.
94
1.
fin dalla legge 17 febbraio 1982 n°46 secondo la quale il Ministro doveva sottoporre
al CIPI un rapporto sui risultati finali della ricerca, nonché sulla loro rispondenza agli obiettivi previsti ed alle direttive emanate, anche con riferimento alla valutazione costi-benefici (art.11) e
all’obbligo del Governo di riferire al Parlamento sulla destinazione dei fondi, sullo stato di avanzamento dei programmi e sui risultati ottenuti.
2.
dall’art.5 del decreto legislativo n°204 del 1998 secondo il quale il CTS avrebbe dovuto trasmettere al Ministro rapporti periodici e una relazione annuale in materia di valutazione della
ricerca, ai Ministri interessati e al CIPE. Il Ministro, a sua volta, avrebbe dovuto curare la pubblicazione e la diffusione dei rapporti e delle relazioni del comitato.
3.
dall’art. 8 del decreto legislativo n° 297 del 1999, avente come rubrica monitoraggio
e valutazione, in base al quale Il MURST, con onere a carico del Fondo di cui all'articolo 5, avrebbe
dovuto effettuare il monitoraggio sulle attività e che, nell'ambito delle attività di monitoraggio di
cui al comma 1, predisponesse e trasmettesse annualmente al Parlamento un rapporto sull'efficacia degli interventi, corredato con l'elenco dei soggetti beneficiari e dei progetti approvati, con l'analisi dell'investimento in ricerca e sviluppo delle imprese a partire dalla legge 17 febbraio 1982,
n° 46, nonché della destinazione degli interventi per area geografica, con particolare riguardo alle
aree di cui agli obiettivi 1 e 2 indicati dalla Comunità europea, per settore economico, per caratteristiche tecnologiche e innovative dei progetti, per dimensione di impresa.
Al riguardo non è pervenuta alcuna risposta, né in occasione della prima, né in occasione della
seconda lettera istruttoria.
Nel corso dell’accertamento diretto compiuto nel giugno del 2003, il Ministero ha ribadito che le
uniche attività di monitoraggio erano state svolte dal CIVR. Sono state, comunque, consegnate e trasmesse le relazioni svolte dal Ministero al Parlamento relativamente agli anni 2000 e
2001 in luogo di quelle redatte dall’IMI per la gestione dei progetti, che dall’entrata in vigore del
decreto legislativo n°297 del 1999 , per i progetti di ricerca presentati dopo il 1999 doveva essere
svolta direttamente dal Ministero.
§ 2 Le relazioni ministeriali sulla gestione del Fondo Agevolazioni alla Ricerca
La prima delle relazioni annuali predisposte dal Ministero sulla gestione del “Fondo per le agevolazioni alla ricerca”(F.A.R.) concerne l’esercizio 2001, presentato come propedeutico al completo
avvio della riforma introdotta dal decreto legislativo 23 luglio 1999 n.297 ed attivata, com’è noto,
con l’emanazione del decreto ministeriale n.593 dell’8 agosto 2000, primo dei decreti di attuazione
la cui entrata in vigore (17 febbraio 2001) ha determinato la definitiva soppressione della precedente normativa.
Nella stessa pubblicazione, inoltre,ci si è proposti di rappresentare una “organizzazione sistematica delle attività del Ministero nel campo degli aiuti alla ricerca negli ultimi 7 anni”,al fine di
fornirne una visione critica.
La prima considerazione,che riguarda tutto il periodo considerato (1995/2001),è che le risorse
del Fondo sono state acquisite prevalentemente dalle aree del Paese classificate come “non obiettivo 1” causa l’avvio, nelle altre ,di analoghe procedure di finanziamento per i progetti a sportello
a valere sulle disponibilità della legge n.488/92 per le aree depresse. Una seconda considerazione
riguarda la suddivisione dei finanziamenti tra GI e PMI: le prime hanno beneficiato in misura preponderante degli interventi,ma le PMI,dall’inizio alla fine del periodo, hanno beneficiato di un volume di interventi che è aumentato del 190% circa.
Le attività del Ministero sono raggruppate in procedimenti “valutativo”,”negoziale” ed “automatico”.
Nella relazione sono stati trattati per primi gli interventi a carattere valutativo.77
Si segnalano, al riguardo, alcuni degli aspetti e delle informazioni più interessanti ai fini
dell’analisi in trattazione.
A partire dal 17 febbraio 2001, a valere sull’articolo 5 sono pervenute 450 domande (311 dalle
PMI e 138 dalle GI) per un importo totale pari a 2.108 mld di lire; per i progetti di ricerca d’ importo superiore a 7,5 milioni di euro, le domande pervenute al Ministero nell’anno 2001 sono state
77
progetti autonomi di ricerca ex lege n.46/82, compresi i finanziamenti sulla legge n.346/88, e articolo 5 del
D.M.593/00; progetti Eureka, legge n.22/87 e articolo 7 del D.M.593/00; progetti di formazione ex lege
n.67/88 e articolo 8 del D.M.593/00; progetti per la formazione,il riorientamento e il recupero di competitività di strutture di ricerca industriali, legge articolo 11 della legge n.451/94)
95
60, per un importo complessivo pari a 1.319,9 miliardi di lire, provenienti per la quasi totalità dalle grandi imprese.
I decreti emanati nel corso del 2001 hanno ammesso al finanziamento 253 progetti per un intervento complessivo di 1001,7 mld.di lire:alle PMI è andato il 43,5% degli interventi.
Per l’anno 2001 l’importo medio per singola domanda è risultato più basso rispetto agli anni
precedenti (6,63 mld.di lire),in quanto il 60% delle domande pervenute sugli articoli 5 e 6 del
D.M.593/00 proviene dalle PMI; inoltre parte delle domande pervenute nel corso del 2001 sono
relative ai progetti di ricerca precedentemente presentati a valere sulla 488/92 (aree depresse), in
quanto assorbiti dallo stesso articolo 5.
Il Fondo speciale per la ricerca applicata (attualmente il F.A.R.) finanzia progetti di formazione
professionale contestuali o no a progetti di ricerca nella forma del contributo alla spesa:il riferimento nella nuova normativa per questo tipo di iniziative è l’articolo 8 del decreto n.593.
Nel corso dell’anno 2001 i progetti ammessi sono stati 9 per un intervento complessivo di 8,1
mld.di lire.
Riguardo alla formazione, al riorientamento ed al recupero di competitività di strutture di ricerca industriali (articolo 11 legge n.451/94), disciplinati secondo le disposizioni dell’articolo 10 del
D.M.593/00, le domande pervenute al Ministero nel corso del 2001 sono state in numero di 8, per
un costo di 123 mld.di lire. Sono stati emanati 6 decreti di ammissione alle agevolazioni per un intervento complessivo di 43,2 mld.di lire.
Relativamente ai progetti presentati autonomamente per la realizzazione delle attività di ricerca
industriale e di sviluppo precompetitivo (articolo 9 del decreto 593) le domande sono risultate,per
l’anno 2001, pari ad 86 per un importo complessivo di 645 mld.di lire, 18 le domande per i progetti proposti da costituende società durante l’anno 2001.
Il decreto ministeriale n.593/00 individua negli articoli 12 e 13 le iniziative finanziabili con
procedimento negoziale. Mediante l’emanazione di bandi i soggetti ammissibili agli interventi
sono invitati a presentare progetti in determinate aree tecnologiche di interesse strategico per
aumentare la competitività anche a livello internazionale del nostro Paese.
Nel corso dell’anno 2001 sono stati affidati con decreto n.18 contratti per un costo di 35 mld.di
lire ed un intervento di 21,6 mld di lire. I contratti stipulati sono stati 45, per un costo complessivo di 127 mld.di lire ed un intervento di 85,6 mld.di lire. Lo strumento dei contratti pubblici di ricerca non è stato invece più utilizzato.
Nell’ambito delle iniziative finanziabili con procedimento automatico e con riguardo alle
agevolazioni per commesse esterne di ricerca e per contratti di ricerca, di cui all’articolo 14 del
decreto ministeriale n.593,nel 2001, sono pervenute al Ministero 842 domande (l’86,6% da parte
di PMI), di cui 483 giudicate ammissibili per un importo di agevolazioni concedibili pari a 186,5
mld.di lire.
Le domande di agevolazione per assunzione di qualificato personale di ricerca (sempre con riferimento all’articolo 14) sono state complessivamente 490, di cui 322 giudicate ammissibili per un
totale di agevolazioni pari a 31,4 mld.di lire.
Infine,con riguardo ancora all’articolo 14 del decreto 593,per le agevolazioni in materia di borse
di studio, sono state presentate n.91 domande nel corso del 2001, di cui 32 giudicate ammissibili
per un intervento complessivo pari a 1,7 mld.di lire.
Le concessioni di agevolazioni per il distacco temporaneo di personale di ricerca pubblico (articolo 15 D.M.593/00) sono state richieste, nel corso dell’anno 2001, sotto forma di contributi ad integrazione dall’ENEA (assunzione 5 unità per due anni), dall’ICRAM (distacco di 3 ricercatori con
assunzione di una unità di personale per un periodo rinnovabile di un anno),dal CNR (distacco di
n.11 ricercatori con assunzioni per 8 unità di personale e rinnovo dei contratti in essere per 3 unità). L’impegno complessivo è risultato pari a 2,1 mld.di lire.
Le erogazioni effettuate direttamente dal Ministero, per le iniziative finanziabili di procedimento
automatico, sono state complessivamente pari a 12,9 mld.di lire, di cui 8 mld. per assunzioni di
qualificato personale di ricerca con riferimento all’articolo 14 della legge n.196/97.
Nel corso dell’anno 2001 si sono conclusi n.140 progetti (n.135 positivamente). Tali progetti
hanno trovato applicazione in molti settori industriali (macchine operatrici,automazione e strumentazione) e finali (telecomunicazioni,trasporti e sanità). Le ricadute brevettuali dei progetti
conclusi positivamente sono state 44 (n.20 nelle PMI e 24 nelle GI) e l’incremento nel numero dei
ricercatori assunti pari ad 88 unità.
96
L’Amministrazione, nel quadro della relazione 2001 sul F.A.R., di cui qui si riferisce, ha preso in
considerazione, come già evidenziato, anche l’andamento dell’esito dei progetti nell’arco temporale 1995/2001, confermando la netta maggioranza di quelli conclusi positivamente rispetto a quelli
con esito negativo o interrotti: in particolare, secondo i dati dalla stessa forniti si è verificata, nel
corso degli anni oggetto di studio,una graduale diminuzione di questi progetti.
I progetti conclusi, considerando solo quelli con esito positivo, hanno portato soprattutto innovazioni di prodotto/sistema;a loro volta, le innovazioni di prodotto/processo hanno avuto un aumento nel corso degli anni, passando dallo 0% al 33%. L’andamento delle innovazioni prodotto/sistema, che fino al 1996 costituiva la totalità della ricerca, è invece diminuito nel 1997 per
mantenersi poi quasi costante fino al 2001.
Durante il corso dell’anno 2001 il livello delle attività di ricerca è stato per il 59,26% di avanguardia, contro un 27,4% di ricerca allineata e un 13,33% di ricerca di inseguimento. A conclusione della disamina della relazione ministeriale 2001, è stato evidenziato che, nel corso dell’anno in
questione, alle attività finanziabili con procedimento valutativo è andato il 77,3 delle risorse, a
quelle con procedimento negoziale il 20,9% ed a quelle con procedimento automatico l’1,8% cui
bisogna aggiungere 76,3 mld.di lire erogati per gli interventi dell’articolo 5 della legge 449/97.
Per la relazione annuale del Fondo agevolazioni alla ricerca-F.A.R. relativa all’anno 2002 le attività svolte nello stesso devono essere ritenute propedeutiche al completo avvio della riforma introdotta dal decreto legislativo n.297 del 27 luglio 1999, che ha previsto la diretta gestione da
parte dello stesso Ministero del F.A.R. quale erede del Fondo speciale ricerca applicata- FSRA ” e
ha evidenziato alcuni fatti rilevanti: anche nel 2002, le risorse del Fondo nel periodo considerato
sono state acquisite prevalentemente dalle Aree del Paese classificate come “non obiettivo 1”.
Anche nel periodo esaminato le GI hanno beneficiato in misura preponderante degli interventi
rispetto alle PMI; il trend degli interventi decretati a favore di queste ultime è però risultato in
crescita nel periodo considerato, che ha visto il suo massimo storico proprio nell’anno 2002 anche
per l’attivazione dei cosiddetti interventi “automatici”.
Relativamente ai progetti autonomi di ricerca (iniziative finanziabili con procedimento valutativo), di cui all’articolo 5 del D.M.n.593, sono pervenute n.477 domande per un importo totale pari
a 1.445,74 milioni di euro, mentre per l’articolo 6 le domande sono state in numero di 71 per un
importo pari a 546,6 milioni di euro. I decreti emanati nel corso del 2002 hanno ammesso a finanziamento 283 progetti, per un intervento complessivo di 573,9 milioni di euro.
Per il 2002 è risultato ancora più basso l’importo medio per singola domanda (3 milioni di euro), in quanto la maggior parte delle domande proveniva dalle PMI.
Con riguardo poi ai progetti di formazione, nel corso del 2002 sono pervenute 38 domande, di
cui 26 dalle PMI per un importo pari a 27 milioni di euro; i progetti ammessi,tutti a valere sulla
legge n.67/88, sono stati 16 per un intervento complessivo di 9 milioni di euro.
Per la formazione,il riorientamento ed recupero di competitività di strutture di ricerca industriali, le domande pervenute al Ministero sono state in numero di 8, di cui 6 da parte di PMI, per un
costo di 59,1 milioni di euro; sono stati emanati n.2 decreti di ammissione alle agevolazioni per un
importo complessivo di 7,4 milioni di euro.
Le domande relative al finanziamento dei progetti presentati ai sensi dell’articolo 9 del decreto
n.593 sono state 51 per l’anno 2002 (303,5 milioni di euro);non è stato emesso nell’anno alcun
decreto di ammissione.
Nel corso dell’anno 2002 sono pervenute al Ministero n.23 domande per un importo di 29,3 milioni di euro riguardo ai progetti di cui all’articolo 11 del decreto applicativo, il cui iter non si era
ancora concluso alla fine dell’anno.
Passando alle iniziative finanziabili con procedimento negoziale, già top-down, si segnala, in applicazione dell’articolo 12 del decreto n.593, l’utilizzo delle procedure ivi previste in occasione dell’emanazione del primo dei bandi (11/10/2001) per l’attuazione della misura 1.3 del PON
Ricerca,Sviluppo Tecnologico ed Alta Formazione per il periodo 2000/2006, già in precedenza ricordato, con costi a carico dei Fondi precedentemente indicati e per un importo totale decretato
pari a 366 milioni di euro.
Nell’ambito delle attività finanziabili con procedimento automatico (già bottom-up), si evidenziano le agevolazioni per commesse esterne di ricerca e per contratti di ricerca, di cui all’articolo
14 del decreto di regolamentazione, a riguardo delle quali sono pervenute al Ministero n.1204
domande,per la quasi totalità da parte di PMI; le domande giudicate ammissibili sono state n.1191
per un totale di agevolazioni pari a 147,7 milioni di euro.
97
Le domande di agevolazione per assunzione di qualificato personale di ricerca pervenute
all’esame del Ministero sono state complessivamente 855, di cui n.838 giudicate ammissibili per
un totale di interventi pari a 38,1 milioni di euro;n.10 domande,presentate da parte di GI, non sono state accettate perché soggetti non ammessi al beneficio.
Nel corso del 2002 sono state presentate n.64 domande di agevolazioni per le borse di studio,
di cui all’articolo 14,lettera b,del decreto n.593; ammissibili 62 per un intervento complessivo di
1,7 milioni di euro.
In diminuzione le già scarse domande per le agevolazioni relative al distacco temporaneo di
personale di ricerca pubblico, di cui all’articolo 15 del decreto, hanno dato luogo a n.24 domande
per un intervento stimato di 1,6 milioni di euro.
Le nuove richieste di intervento del FAR per integrazione di contributi sulle assunzioni hanno riguardato il solo CNR, mentre le richieste dell’ENEA si sono riferite alla proroga di contratti in essere. La decretazione degli interventi ha raggiunto l’ammontare di 1,34 milioni di euro.
Per il totale degli interventi finanziabili con procedimento automatico, le erogazioni complessive da parte del Ministero sono state complessivamente, nel corso del 2002, pari a 19,3 milioni di euro,di cui 14,6 milioni di euro alle commesse esterne di ricerca, 2,7 milioni di euro (+0,1
milioni di euro per la legge n.196/97 ) alle assunzioni di personale qualificato di ricerca, 0,6 milioni di euro ai premi per la partecipazione delle PMI ai Programmi Comunitari di Ricerca e 1,3 milioni
di euro al distacco temporaneo di qualificato personale di ricerca.
Nel corso dell’anno 2002 sono stati conclusi 194 progetti autonomi di ricerca, di cui 184 positivamente, 8 negativamente e 2 interrotti. Dei progetti conclusi con esito positivo, per un costo totale di 452,4 milioni di euro, 86 si riferiscono a settori finali d’impiego (telecomunicazioni,informatica,trasporti) e 98 a settori industriali macchine operatrici.automazione);essi hanno dato luogo a 58 ricadute brevettuali e ad un incremento nel numero dei ricercatori pari a 129 unità.
Alla data del 31 dicembre 2002 risultavano conclusi, dall’inizio dell’attività del Fondo, 2.768
progetti per un costo totale di 8.196,3 milioni di euro,in percentuale positivamente,anche se, nel
corso dell’anno 2002, la percentuale dei progetti conclusisi negativamente è salita rispetto ai valori del 2001( dal 3,60 al 5,15%).
E’ da evidenziare che quasi tutti i progetti conclusi in modo positivo avrebbero anche la caratteristica della trasferibilità immediata (84%);il 63% di essi,inoltre, ha dato luogo ad innovazioni di
prodotto/sistema e per il 30% ad innovazioni di prodotto/processo. Solo il 7% ha portato ad innovazioni di processo/tecnologia.
Durante il corso del 2002,inoltre,il livello delle attività di ricerca è stato per il 70,66%
d’avanguardia,contro un 27,17% di ricerca allineata e un 2,17% di ricerca di inseguimento.
Le GI hanno invece generato la maggiore percentuale dei progetti con ricadute brevettali:questa circostanza si è mantenuta costante nell’arco di tempo preso in considerazione.
Nel corso dell’anno 2002 sono stati erogati complessivamente 633,8 milioni di euro (+17% rispetto al 2001):alle attività finanziabili con procedimento valutativo è andato il 79% delle risorse,a quelle con procedimento negoziale il 17,7% ed a quelle con procedimento automatico il 3%.
Si delinea dunque un quadro tendenziale in cui prevarrebbero le piccole imprese con un basso
importo per singolo progetto, prevalentemente concentrato nelle iniziative a finanziamento valutativo con carattere d’avanguardia, peraltro concentrate più nelle innovazione di sistema e di processo che di tecnologia. Le iniziative brevettuali hanno continuato ad essere appannaggio delle
grandi imprese, come pure i decreti di concessione delle agevolazioni. Da verificare se il trend positivo delle domande delle PMI abbia generato un’inversione di tendenza nei successivi esercizi
sotto il profilo dei finanziamenti.
§ 3 Le verifiche compiute dal Ministero sui singoli progetti: in particolare le verifiche
finali;
Come già accennato, in ragione del tempo trascorso dall’inizio dell’indagine è stato chiesto al
Ministero di acquisire i verbali delle verifiche finali relativi a taluni dei progetti scelti precedentemente per la formazione del campione, per i quali erano stati già acquisiti il parere dell’esperto e
del CTS e la documentazione inerente l’istruttoria tecnico economica dell’Istituto bancario, ovvero,
nel caso in cui gli stessi verbali non fossero ancora disponibili i motivi del ritardo.
Le relazioni finali su diciassette progetti di ricerca erano sei.
Le relazioni finali non disponibili erano dovute, per tre società, al fatto che il progetto aveva subito varie modificazioni in relazione a intervenute variazioni societarie; per una società costituente
98
grande impresa erano in corso le valutazioni del caso; per tre Società il progetto non era stato
ammesso alle agevolazioni richieste; per due, la conclusione delle attività era prevista a metà del
2005 e quindi non era ancora disponibile la relazione finale. Per due erano in corso gli accertamenti contabili finali.
Tutte le relazioni finali disponibili del già ristretto campione sono relative al regime di contribuzione previsto dalla legge n.46 del 2000. Come già riferito infatti, allo stato della nota di richiesta
(luglio 2004) nessun progetto agevolato nelle forme previste dal D.M. n°593 dell’8 agosto 2000
era ancora nella fase finale.
Il più antico dei progetti era iniziato con domanda del 30 novembre 1998.
L’istruttoria bancaria era terminata con parere del 28 ottobre 1999 e giudizio iniziale
dell’esperto del 30 giugno 1999.
Il progetto, iniziato il 1 marzo 1999, era stato concluso due mesi prima del termine, prorogato
a ventisei mesi, quindi entro il 1 marzo 2001, termine inizialmente previsto. Il giudizio finale
dell’esperto è stato però espresso il 30 agosto 2002 e la relazione tecnico contabile finale il 26 settembre 2002.
Gli altri progetti presentavano, rispetto alla durata prevista, degli scostamenti dai sei mesi, ai
quindici mesi. Per un’impresa il termine previsto è stato raggiunto anticipatamente il 1 settembre
2002 ma era stata già ritenuta ipotizzabile una riduzione della durata per la riduzione del progetto
in sede di approvazione iniziale. Il sopralluogo finale è stato svolto congiuntamente al check point
di fase il 13 febbraio 2003 e la relazione svolta il successivo 21 s.m.
Un altro dei progetti ha presentato egualmente uno scostamento in ritardo di sei mesi: data
prevista inizio 9 ottobre 2000; data prevista fine 9 ottobre 2002 (ventiquattro mesi) data conclusione effettiva 30 aprile 2003. Il sopralluogo finale dell’esperto, anche in questo caso, si è svolto
a grande distanza di tempo, il 18 marzo 2004 e la relazione finale il 14 successivo. La relazione
della banca il 31 marzo 2004.
I ritardi nel campione sono diffusi, ma alcuni casi, per la verità in netta minoranza, hanno concluso nei termini inizialmente previsti o addirittura in anticipo.
Non si può non rilevare che le relazioni finali sono in genere state redatte e presentate molto
oltre i termini previsti dal d.m. n. 954 del 1997.
Altre verifiche sono state svolte dal Ministero sui Laboratori di ricerca presso i quali sono state
assunte unità di personale ai sensi della legge 24 giugno 1997 n. 196, art.14.
Essi sono stati svolti da una sola persona presso sette società nello stesso giorno e nella stessa
sede e da due persone, delle quali una è la stessa delle precedenti verifiche, presso quattro società nella stessa provincia nello stesso giorno.
Le verifiche hanno dato tutte esito positivo
Capitolo XIII
VALUTAZIONI DI SINTESI RIGUARDO ALLE INIZIATIVE DI RICERCA DEL MURST –
ATTUALMENTE MIUR – SVOLTE NELLE AREE NON DEPRESSE NEL PERIODO 1999 – 2003;
Nel periodo esaminato gli interventi di normazione primaria, diretta o delegata, si sono succeduti con frequenza tale, fino al 2003 ed oltre, da non consentire di accertare una compiuta capacità di reazione rispetto a tutti e ad ognuno dei provvedimenti adottati.
99
Gli effetti dell’attuale assetto normativo sui progetti di ricerca iniziati durante la vigenza dello
stesso, data la durata media di questi ultimi (da ventiquattro a quarantotto mesi ) e i tempi prolungati per le verifiche finali sono, sotto il profilo gestorio, ancora in corso di completamento, e
quindi la loro efficacia ancora non verificabile.
In particolare, non è ancora possibile riferire sugli esiti del Programma nazionale della ricerca
2001 -2003, il cui processo è iniziato, per parte dei progetti, nel secondo semestre del 2001 e per
parte maggiore, nel secondo semestre del 2002.
La parte statale di finanziamenti inizialmente destinata al Programma nazionale, è stata inoltre,
fortemente ridimensionata nel corso del secondo trimestre del 2001 e anche ridistribuita in programmi parallelamente avviati da altri Dicasteri, che nella previsione del d.lgs n. 204 del 1998 avrebbero dovuto coordinarsi nell’ambito del Programma nazionale medesimo.
Eccessivo è apparso, rispetto alle possibilità di verificarne gli effetti, il mutamento pressoché
continuo dell’assetto dell’amministrazione ministeriale intercorso per tutto il periodo d’indagine,
dal 1999 al 2003.
Sotto il profilo devolutivo delle competenze, sebbene un segno premonitore del cambiamento
fosse contenuto nell’affidamento della promozione della ricerca applicata alla competenza concorrente di Stato, Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, ancora da studiare restano gli effetti di
un’autentica mutazione, che peraltro è intervenuta in un momento storico in cui gli enti territoriali
sono fortemente disallineati in tema di sviluppo e ricerca e oggetto di forme diversificate
d’interventi agevolativi.
Riguardo ai parametri rappresentati dagli atti d’indirizzo politico e di programmazione, ed in
particolare dai documenti di programmazione economica e finanziaria relativi al periodo dal 1999
al 2006, si ricavano quattro elementi di criticità della ricerca italiana cui il governo ella stessa è
stato chiamato a far fronte, costituiti:
1.
dalla scarsa propensione dell’imprenditoria italiana alla collaborazione con le istituzioni
di ricerca;
2.
dalla necessità di focalizzare gli interventi nei confronti delle piccole e medie imprese,
essendo venute meno le grandi imprese che al loro interno svolgevano ricerca in modo verticale;
3.
dalla necessità di un interscambio fra personale di ricerca e attività imprenditoriali;
4.
dal gap fra gestione e il profluvio di normative riformatrici, cui i provvedimenti, da emanare a cascata per l’attuazione e l’esecuzione, sono seguiti dopo lo scorrere di anni, come nel caso
del Programma nazionale per la ricerca previsto dai d.lgs. n. 204 del 1998 e n. 297 del 1999.
Nei diversi DPEF peraltro, nonostante le previsioni normative in tal senso, non c’è traccia di verifica degli obiettivi preannunciati nel precedente, e del seguito loro dato ai fini del perseguimento
nel successivo. Il quadro delle risorse finanziarie da attivare ai sensi del decreto legislativo n°204
del 1998 attraverso i DPEF, le relazioni previsionali e programmatiche ed i relativi allegati è risultato migliorabile, se non addirittura, in alcuni dei documenti citati, del tutto generico. Su tali documenti sono state svolte valutazioni comparative secondo il criterio della successione temporale,
le quali sembrano smentire, attraverso le successive, previsioni contenute nei precedenti.
Dal 2000 al 2002 sono stati inoltre approvati due diversi documenti contenenti linee guida del
programma nazionale per la ricerca, che non è stato né completato, né aggiornato annualmente.
Anche nelle ultime linee sono riportate alcune valutazioni che smentiscono previsioni contenute
nelle precedenti.
Dal paragone fra le previsioni del 2002 e le precedenti del 2000, si deduce, infatti, che
l’obiettivo della legge csd “Bassanini” di convergere verso la media europea del 2% del PIL entro il
2006, è stato apertamente smentito. Il documento successivo, partendo da un dato nello stesso
2002 di una percentuale ridottasi, contrariamente alle previsioni del precedente, all’1% del PIL
stesso, ha posto come obiettivo per il 2006 il raggiungimento dell’1,75%.
Negli anni 1999 e 2000, con riguardo al PNR, non è stato verificato il conseguimento di alcuno
degli obiettivi che il programma approvato dalla Sezione presupponeva raggiunti secondo la sequenza normativa introdotta dal d.lgs. n°204 del 1998.
Anche in conseguenza di tali ritardi nel 1999 sono state emanate, talvolta secondo un criterio di
surrogazione di competenze diverse, disposizioni in forma di circolare, che tuttavia in sede successiva hanno mostrato altra e diversa sostanza, normativa e provvedimentale.
Prima della redazione del Programma nazionale, il Governo si è posto il problema della determinazione della spesa pubblica per la ricerca secondo un quadro completo e organico del fabbisogno della stessa; tema affrontato dal gruppo di lavoro istituito in seno al CIPE, ma non risolto pri-
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ma dell’entrata in vigore del PNR 2001-2003. Si era dunque ancora, a tempi inoltrati del programma, ben lontani sia dall’attuazione del piano di rilevazioni sia, e soprattutto, dall’attuazione
del comma 6 dell’art. 1 del d.lgs. n. 204 del 1998.
In mancanza di un aggregato fondato sull’applicazione della legge n°94 del 1997 e del d.lgs.
n°279 del ‘97, che comunque, per effetto della legge n. 208 del 1999, avrebbe dovuto decorrere
dal 2000, sono stati riportati, mediante un metodo d’interrogazione dello stesso Sistema integrato
Ragioneria generale dello Stato - Corte dei conti, gli stanziamenti ed i pagamenti a carico dei capitoli di spesa costituenti un nucleo finanziario apparso sufficientemente attendibile di spese per la
ricerca, onde ricavarne gli andamenti e avere dati sufficientemente rappresentativi per l’aggregato
funzionale statale.
La rilevazione compiuta dalla Corte ha portato alla conclusione che la spesa per ricerca MIUR
nel 2002 è tornata ai livelli del 1999.
Si è quindi auspicato che, perseverando di esercizio in esercizio nell’applicazione dei principi
contabili anche riportati nei decreti del Ministero dell’Economia e delle Finanze per tutte le pubbliche amministrazioni, possa aversi un’illustrazione credibilmente più chiara dei costi e delle destinazioni collegata ed una ricostruzione per centri di responsabilità e di costo.
Né in occasione del PNR, né a richiesta della Corte, è stato conseguito un panorama di provenienza MIUR sufficientemente condiviso nelle diverse fonti statistiche ministeriali (Anagrafe nazionale delle ricerche, quarta commissione CIPE, Comitato d’indirizzo per la valutazione della ricerca
universitaria) sugli enti che svolgono ricerca, e sui diversi soggetti e organismi che svolgono congiuntamente ad altre tale funzione, accessoriamente od occasionalmente alle stesse.
Circa il rapporto pubblico-privato nei progetti di ricerca presentati congiuntamente, pur rimarcando che tale possibilità è stata introdotta solo dopo il 17 febbraio 2001, data di entrata in vigore
del d.m. dell’8 agosto 2000, non si può tacere che vi è stata una generalizzata tendenza alla diminuzione delle somme impegnate a tale scopo negli anni dal 2001 al 2004 indicate complessivamente in €.1.747.372.830,71 e che essa appare come una costante del periodo.
Degno di nota il richiamo dell’amministrazione, al riguardo, alla sospensione della ricezione delle domande a sportello nel Centro Nord in data 18 dicembre 2002 e in data 2 marzo 2004, anche
per le domande per i progetti pubblico-privato provenienti dal Mezzogiorno.
Per quanto riguarda gli interventi a sportello, il raffronto con gli inconvenienti riscontrati nella
precedente relazione relativa al periodo 1993-1998 ha evidenziato il ripetersi dei fenomeni dalla
mancata utilizzazione dei fondi per progetti di ricerca d’importo superiore ai dieci miliardi di lire, al
trascorrere di un periodo di tempo eccessivo tra approvazione del progetto e realizzazione dello
stesso rispetto alle previsioni iniziali, come dimostrano i casi pratici esaminati.
E’ tardato ancora a prodursi, sebbene vi siano stati in tale direzione sintomi di cambiamento attraverso i dati sull’attività del Comitato tecnico previsto dal d.lgs. n°297 del 1999, l’effetto atteso
di ripresa della domanda a seguito della previsione della proprietà in favore dell’impresa anziché
dello Stato.
E’ mancata, se non definitivamente tramontata, la realizzazione di un governo del sistema basato su di un insieme di organi di consultazione, di partecipazione e di controllo previsto dalla
normativa primaria della fine degli anni novanta , quali l’AST, il CEPR, il CIVR e il CNST dei quali è
sopravvissuto il solo CIVR con un’attività che è entrata a regime a metà del 2004.
Non è stato ancora possibile riscontrare l’elevazione di potenza e di efficacia degli interventi a
sostegno della ricerca industriale, auspicata dall’amministrazione nella memoria presentata in occasione della trattazione della precedente indagine, cogliendosi anzi, specie dalle istruttorie bancarie con riguardo agli interventi a sportello, indizi di sovrapposizione fra funzione di sostegno alle
imprese e agevolazione dei progetti di ricerca applicata.
E’ risultato incompiuto, nonostante l’impegno degli uffici ministeriali e della commissione CIPE
competente, un coordinamento tra Dicasteri.
Per effetto della circostanza secondo la quale i risultati del PNR 2001 - 2003 attendono ancora
una verifica definitiva, ed i progetti in esso previsti sono partiti, nella maggior parte dei casi, a
metà del periodo di vigenza del piano medesimo, non c’è una base certa di esperienze pregresse
per il piano successivo 2004 – 2006, allo stato in corso di approvazione.
Entrando esemplificativamente all’interno di alcuni fondi facenti parte del programma è stato
verificato che il FIRS e il FIRB al 2002 erano entrambi in fase pre - gestionale.
E’ stata smentita la previsione di una maggiore velocizzazione dei pagamenti a carico del bilancio dello Stato e dell’andamento delle istruttorie.
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E’ stata altresì richiamata l’attenzione sugli adempimenti di prossima scadenza a livello comunitario per quanto riguarda i modi di indicazione e ripartizione degli stanziamenti pubblici per ricerca
e sviluppo, al quale già dal 2001 il CIPE ha guardato come un modello da adottare sotto il profilo
della distribuzione della spesa per obiettivo socio-economico.
Il ruolo svolto nel periodo dall’Anagrafe nazionale delle ricerche non è risultato rispondente
all’obiettivo assegnatogli, di evitare la duplicazione delle ricerche e di costituire una banca dati dei
risultati delle verifiche e delle valutazioni.
Il primo obiettivo è stato infatti attuato per una parte minoritaria delle ricerche, costituita dalle
ricerche cofinanziate UE, e per di più secondo una metodologia <<full-text>>.
Per quanto riguarda il secondo, in una documentazione aggiornata al 2004 fornita dalla stessa
Anagrafe, nella quale sono state anche illustrate alcune problematiche, è stato fatto presente che
l’invio dei dati <<è stato completamente disatteso. Dopo il 1997 nessun ente erogatore ha più inviato dati, e dal 1998 l’archivio è stato alimentato dai dati dei progetti finanziati direttamente dal
MIUR.>>
Il quadro normativo previsto per tale istituzione è pertanto ancora lungi dall’essere completato,
e allo stato non può che constatarsi il ruolo dell’anagrafe di supporto informatico parziale alle attività amministrative ministeriali.
Per quanto riguarda i controlli sull’apposito Comitato scientifico previsto prima dalla legge n°46
del 1982 e poi dal d.lgs. n°297 del 1999, non è stato possibile includere nel campione dei progetti
esaminati alcuno di quelli presentati ai sensi del d.lgs. n°297 del 1999 in quanto l’istruttoria del
Comitato non è iniziata prima del 2002 e quindi le ricerche, nel periodo oggetto dell’indagine, si
sono trovate in una situazione di valutabilità meramente iniziale.
Circa la modalità di scelta dell’esperto incaricato dal Comitato stesso delle verifiche dei progetti,
riformata nel senso di invertire una tendenza alla cooptazione riscontrata nell’ordinamento previgente - attualmente egli è prescelto sulla base della banca dati del CILEA utilizzando una procedura informatizzata basata parole chiave.
Al riguardo è stato raccomandato di evitare un eccesso di automatismo nell’individuazione dello
stesso, in considerazione della sovrapponibilità fra gruppi di discipline e aree delle ricerche, e di
badare al confine fra ricerca e innovazione che, dai casi pratici esaminati, è risultato spesso diverso dal previsto.
Dal campione dei progetti a sportello è risultato che spesso essi sono affiancati da altri presentati dalla stessa società, che gli esperti sono intervenuti per modificare l’assetto della ricerca onde
evitarne la compromissione e che, nelle relazioni di questi ultimi, il giudizio finale di validità è apparso talvolta in contraddizione con interrogativi e considerazioni svolte nel corpo della relazione.
Problema di non facile soluzione, che si è effettivamente presentato sulla base del campione,
sia all’esperto che al comitato, è la preponderanza fra attività di ricerca e attività di sviluppo precompetitivo, attesa anche la diversa competenza ministeriale in materia.
E’ infatti risultato possibile che un progetto con scarsa attività di ricerca abbia poi presentato
elevata innovazione, per cui avrebbe potuto essere finanziato dai fondi del FIT invece che da quelli
del FAR, come pure che un progetto con poche, o difficili, applicazioni di mercato abbia al vaglio
pratico presentato aspetti rilevanti sotto il profilo dell’avanzamento della ricerca. Nel campione di
progetti selezionato sono presenti casi in cui l’esperto si è mostrato attento a tale aspetto, come
altri in cui è stato trascurato.
Per le relazioni di verifica sono stati adoperati moduli predisposti dall’amministrazione che prevedono risposte succinte, con brevi commenti rispetto a scostamenti di tempi, costi e modi rispetto al previsto. Lo stesso modulo è stato adoperato dall’esperto scientifico ad ogni stato di avanzamento. Non sono stati evidenziati gli standards adoperati per misurare gli scostamenti, al di là di
un giudizio, in taluni casi meramente intuitivo, di raffronto con le previsioni, né riferiti eventuali
scostamenti dai protocolli di ricerca seguiti nelle valutazioni.
L’interpretazione della normativa comunitaria - che impone ai singoli stati nazionali di non finanziare attività di ricerca alle grandi imprese che non siano di carattere addizionale rispetto a
quella normalmente condotte dalle stesse - secondo cui per le imprese piccole e medie imprese il
carattere innovativo dei prodotti e dei processi sarebbe presunto, appare elusiva del problema,
emergente negli anni 2000 e sottolineato dallo stesso Ministero in occasione della discussione
della precedente relazione, che tale ultima categoria, nel caso in cui presenti maggiori costi rispetto a quelle di altri paesi, in particolare in via di sviluppo, dovrebbe raggiungere un effettivo contenuto produttivo innovativo, che andrebbe, viceversa, vagliato attentamente onde innescare
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un’effettiva competizione nel procacciamento delle risorse e, in ultima analisi, una maggiore efficacia delle ricerche.
Nella prassi, sia i tempi per l’esame da parte della banca, dell’esperto e del Comitato unico istituito ai sensi del d.lgs n°297 del 1999, sia quelli per giungere alla relazione finale sono apparsi
eccessivamente prolungati rispetto al previsto. Per quanto riguarda il numero dei progetti esaminati dal comitato nel periodo, occorre distinguere tra periodo di vigenza dell’ordinamento anteriore
all’attuazione del d.lgs.n°297, completatasi nei primi mesi del 2001 ed il successivo.
Nel primo, si è assistito al calo dei progetti presentati dalla grande impresa ed al dimezzamento
dei preselezionati, nonché all’aumento dei progetti presentati autonomamente dalle piccole e medie imprese aventi forma di S.p.A.
Nel secondo, intercorso dalla seconda metà del 2001 al 2003, inizialmente si è riscontrato un
ingolfamento delle pratiche relative all’ordinamento precedente e poi ad un aumento generalizzato
delle istanze istruite in base al nuovo ordinamento disciplinato con d.m. 8 agosto 2000 n°593, sia
per le grandi che per le piccole e medie imprese.
Tuttavia, la penuria di risorse ha attanagliato l’intero periodo, ed anche il 2004, per cui sono
state esaminate solo le domande in zona obiettivo 1.
Ciò contribuisce a spiegare il tardivo decollo dei progetti per le aree non depresse.
Circa le attività di referto svolte dalle stesse banche cui sono state affidate le attività di supporto e valutazione dei progetti, approfondite sono risultate le rilevazioni contenute nella relazione
annuale presentata dall’Istituto bancario italiano IMI S. Paolo, secondo una prassi ormai consolidata, cui ha fatto affidamento la stessa amministrazione centrale. Non altrettanto la maggior parte
di quelle pervenute alla Corte per gli altri istituti, per cui l’amministrazione è stata invitata a porre
in essere con urgenza ogni attività che conduca all’obiettivo di disporre, da parte degli istituti bancari, di dati congrui e comparabili per l’illustrazione dell’attività istruttoria di ricerca applicata.
Per quanto riguarda i fondi speciali e ad obiettivo specifico, nella gestione del Fondo speciale
per lo sviluppo e la ricerca d’interesse strategico, sono state rilevate sfasature e scostamenti temporali fra atti d’impegno da una parte e riferimenti programmatici di esercizio dall’altra, addebitati
alla riorganizzazione degli enti, nonché alle limitazioni derivanti dalla cassa.
A tale riguardo si è osservato che il limite del cash – flow non è generalmente causa, ma effetto dei ritardi di gestione, che preesistono a monte e che la riorganizzazione amministrativa dei
grandi enti è volta a migliorarne l’efficienza, non a costituire un ulteriore motivo che causi fenomeni contrari.
In particolare per i fondi dello stesso genere la cui gestione è iniziata nel periodo in esame, in
forte ritardo e con andamenti a rilento è risultata la gestione del FISR, attivata limitatamente ai
fondi del 1999.
Manca, allo stato, ogni riscontro sull’efficacia dello stesso rispetto agli obiettivi assegnatigli, per
il quale non risultano collaudi finali su alcuna delle ricerche. Dai pagamenti risulta che al 2003 soltanto quindici dei sessantotto progetti finanziati avevano ottenuto un’annualità, quando era prevista già la conclusione delle attività di ricerca.
Per quanto riguarda l’incentivazione diretta a favorire l’occupazione nel settore della ricerca,
nonché la mobilità del personale dalla ricerca all’impresa, i provvedimenti normativi emanati riguardo al primo aspetto hanno riscosso un relativo successo, al contrario del secondo, di limitatissimo effetto e ad impegno finanziario statale corrispondente relativamente elevato.
Per quanto riguarda le assunzioni,in particolare, se riguardate in termini di confronto fra assunzioni dal 1999 al 2001 si deve constatare, sulla base dei dati forniti dall’amministrazione, un incremento più che rilevante delle stesse, indipendentemente dal titolo e dal regime giuridico. Se invece il dato viene filtrato dal rapporto percentuale fra assunzioni richieste e assunzioni effettive si
riscontra una diminuzione. Il dato può essere giudicato in modo ambivalente: aumentano le domande ma la selezione sull’offerta aumenta, per cui diminuisce il tasso di accoglimento. Le domande aumentano e le assunzioni, dopo una prima impennata, si stabilizzano intorno allo stesso
valore percentuale.
La relazione si è soffermata, sotto tale profilo, sui criteri elaborati nel 1999/2000 dal Comitato
d’indirizzo per la valutazione della ricerca e sulle loro motivazioni, e sull’accento del CIVR relativo
alla necessità di un monitoraggio continuo per interventi tempestivi da parte dell’amministrazione
centrale. E’ stato osservato che tali criteri sono in parte ripetitivi in parte di carattere formale ed
in una fase del tutto iniziale. Anche per il FIRB i criteri ricalcano il d.m. 8 marzo 2001 che ha disciplinato i criteri e le modalità procedurali per l’assegnazione delle risorse. E’ stato rilevato che
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l’azione del CIVR è apparsa in ritardo rispetto alle previsioni normative del 1999, disomogenea
come avanzamento e per espressa denuncia riportata nella successiva relazione dello stesso CIVR
relativa al periodo 2000/2001, ancora limitata come esiti.
Sul procedimento progettato per l’entrata in vigore delle linee guida per la valutazione è stato
rilevato che una scadenza triennale, non trovando riscontro nella normativa primaria, la quale
prevede per la valutazioni scadenze annuali e trimestrali, dovrebbe aggiungersi, e non sostituirsi a
queste ultime, che peraltro non risultano svolte in linea con le previsioni.
E’ stato infatti constatato che le rilevazioni trimestrali non risultano prodotte, e l’ultima relazione annuale trasmessa ai fini della presente istruttoria è relativa al 2001.
Circa le attività di monitoraggio, che sono risultate effettivamente svolte dal Ministero nonostante questi abbia rinviato alla competenza del CIVR, è stato riferito in merito alle relazioni del
MIUR, risalenti fino al 2002.
Sulla base delle stesse è stato delineato un quadro tendenziale, nel biennio 2001 – 2002, in cui
avrebbero prevalso le piccole imprese con un basso importo per singolo progetto, impegnate nelle
iniziative a finanziamento prevalentemente valutativo con carattere d’avanguardia, peraltro concentrate più nella innovazione di sistema e di processo che di tecnologia. Le iniziative brevettuali
avrebbero continuato ad essere appannaggio delle grandi imprese, come pure i decreti di concessione delle agevolazioni.
Circa i controlli finali su singoli progetti dal campione è stato riscontrato che aveva superato il
collaudo finale un terzo delle iniziative componenti il medesimo, relativo alla legge n°46 del 1982.
Gran parte delle relazioni finali è stata presentata in ritardo, come in ritardo sono risultati la
maggior parte dei progetti.
Le verifiche dei laboratori, condotte da rappresentanti ministeriali, hanno dato tutte esito positivo e sono state svolte, in un periodo di tempo limitato, dallo stesso verificatore.
L’efficacia degli interventi a livello di mercato, pur costituendo oggetto ripetuto dell’attenzione
della legislazione, e crescente nella più recente, non è risultata ancora misurata dall’amministrazione.
Invero,il decreto ministeriale n°593 dell’8 agosto 2000, entrato in vigore a febbraio del 2001,
ha previsto, per le imprese che abbiano goduto delle agevolazioni l’obbligo di presentare, entro i
due anni successivi alla conclusione del progetto, una relazione in merito all’impatto economico
occupazionale dei risultati raggiunti, in mancanza del quale il soggetto fruitore dovrebbe essere
escluso, negli anni successivi, dalle agevolazioni medesime.
Relazioni di tale tipo, per i motivi di sfasamento temporale descritti nel testo, fra termine dei
progetti e strumenti di finanziamento e programmazione nazionali non sono state acquisite.
Tra le relazioni finali e l’effettiva gestione dentro i mercati degli esiti della ricerca applicata è
stata dunque accertata, fino al 2003, l'esistenza di una specie di <<terra di nessuno>>, costituita
dall’effettiva misurazione dell’efficacia delle ricerche che, svolta all’origine dagli esperti a livello di
previsione, non è però risultata confermata, come esiti concreti né dal CIVR né dalle attività di
monitoraggio svolte dal Ministero.
La gestione amministrativa ha assunto, in definitiva, nel periodo, i caratteri propri di un servizio
ad andamento procedimentalmente complesso, con risultati condizionati da un incompleto percorso delle attività svolte, attraversato da una travagliata fase di transizione, cui è seguita una crisi
di cassa delle risorse effettivamente destinate alla ricerca che ha riportato i pagamenti del 2002
al livello del 1999.
Si è assistito, nel periodo 1999 – 2000, ad un declino delle attività di ricerca a sportello, anche,
se dal 2001 in poi si sono colti sintomi di ripresa della domanda; per tutto il periodo esaminato
peraltro le attività di ricerca sono apparse orientate in misura minoritaria alle innovazioni di prodotto rispetto alle iniziative rivolte a conseguire obiettivi di maggiore efficienza e margini di economicità all’interno dell’impresa, che non di efficacia del predetto.
Il lavoro del CIVR sugli indicatori, graduale ma tenace, è apparso risentire ancora delle caratteristiche della cultura della valutazione del lavoro accademico e, dal punto di vista applicativo, ancora in fase iniziale.
In rapporto alle note difficoltà di reperimento di risorse, e in assenza dell’affermazione del criterio della “golden rule”, si ritiene debba essere perseguito il criterio della finanza alternativa, in
particolare a livello europeo di agevolazioni, affiancata dalla cartolarizzazione dei crediti, di per sé
non sufficiente allo scopo.
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Ciò, per non eludere i programmi nazionali, e internazionali cui aderisce l’Italia, i cui tempi di
avanzamento e di compatibilità con la competizione globale non tollerano ormai ulteriori rinvii.
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