Economia delle Amministrazioni
Pubbliche
Appunti ed approfondimenti
2^ parte
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
1
Il valore pubblico
Relazione simultanea tra ambiente, strategia e
struttura ossia Equilibrio tra risorse, obiettivi e
consenso
Enfatizza tre aspetti della performance delle
istituzioni pubbliche:
– l’erogazione di servizi efficaci;
– il raggiungimento di outcome socialmente
validi;
– il mantenimento e lo sviluppo della fiducia e
della legittimità dell’amministrazione.
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Amministrazioni Pubbliche
2
Come si ottiene Valore pubblico
• Stato efficiente: aumento produtt.tà
risorse, razionalizzazione spesa (npm)
• Stato flessibile: semplificazione strutture
e procedure, più esternalizzazione (pub
gov)
• Stato partecipativo: sviluppo competenze
e qualità delle procedure attraverso
dialogo con stakeholder (pub gov)
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3
Teoria opposta: Public choice
• non studia come la politica dovrebbe
funzionare, ma piuttosto come in effetti
funziona
• non considera i politici come benevoli
“monarchi illuminati” che hanno a cuore
prima di tutto il benessere collettivo. Li
considera, invece, attori razionali guidati da
interessi egoistici e dall'obiettivo della
massimizzazione dell'utilità
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Public choice 2
• Gli “attori politici” sono dunque guidati dal loro proprio
interesse “egoistico” nel senso che gli elettori
sosterranno candidati e proposte politiche che pensano
possano realizzare il loro interesse personale; i politici
cercheranno di essere eletti o rieletti a cariche
pubbliche; i burocrati si sforzeranno di favorire la
propria carriera
• Si presume, di conseguenza, un Fallimento dello stato
che è impossibilitato a fornire beni e servizi efficienti
senza incappare in ingenti sprechi di risorse finanziarie
• Proposta: rigorosi vincoli a spesa pubb, press fisc e
intervento nell’economia
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Federalismo fiscale
• Il federalismo fiscale si occupa della
determinazione di responsabilità, funzioni e
modalità di finanziamento dei vari livelli di
governo.
• chi deve gestire i vari servizi pubblici e con
quali mezzi di finanziamento.
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Federalismo fiscale 2
• Nello Stato centralizzato tutte le decisioni vengono prese
centralmente. I servizi pubblici locali vengono erogati da
uffici decentrati che rispondono gerarchicamente agli uffici
centrali. Se esistenti, le Amministrazioni decentrate si
comportano come uffici centrali periferici. Come indicatori
(approssimativi) del grado di accentramento, possiamo
usare la quota di spesa delle Amministrazioni centrali sul
totale della spesa pubblica, o la quota di entrate fiscali
erariali sul totale.
• Con il decentramento le Amministrazioni decentrate
acquisiscono responsabilità e margini di autonomia
finanziaria, ma il tutto promana da una decisione/delega
del governo centrale.
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Federalismo fiscale 3
• Nello Stato federale la distribuzione di compiti e
l’autonomia finanziaria promanano dalla Carta
costituzionale, godendo di maggior tutela
rispetto al caso decentrato. Non è detto però che
in uno Stato federale le Amministrazioni
decentrate godano di maggiore autonomia di
spesa e di finanziamento rispetto al
decentramento.
• Nella confederazione la delega proviene dal
basso. L’organizzazione sovranazionale dipende
dagli Stati membri.
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Pregi
• In estrema sintesi una struttura federalista ha il
vantaggio di sintonizzare maggiormente le scelte
pubbliche alle preferenze (variabili sul territorio) dei
cittadini/elettori e di responsabilizzare gli
amministratori locali nelle loro scelte gestionali.
• La responsabilizzazione dei governi locali rende
confrontabili le loro scelte, permettendo ai cittadini di
esprimere giudizi sul loro operato.
• La mobilità territoriale dei fattori (capitale e lavoro)
tenderà a beneficiare le Amministrazioni locali
virtuose, ponendo nel contempo vincoli a deviazioni di
comportamento dell’operatore pubblico locale.
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Pericoli
• D’altro canto, in nazioni con forti differenze territoriali nella
distribuzione del reddito, il federalismo fiscale può
indebolire l’azione redistributiva del governo centrale e, se
non applicato propriamente, introdurre diseguaglianze
nell’offerta di servizi pubblici fino a minare i diritti di
cittadinanza.
• È necessaria quindi un’attenta attività perequativa da parte
del governo centrale.
• Inoltre la competizione fiscale tra Amministrazioni locali
può portarsi a livelli eccessivi.
• È una delle tipiche situazioni di trade-off tra equità ed
efficienza che caratterizzano lo studio dell’economia del
settore pubblico.
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I trasferimenti perequativi
• I sostenitori dei trasferimenti perequativi sottolineano
la loro efficacia nel permettere una competizione leale
tra giurisdizioni a diversa capacità fiscale. Senza tali
trasferimenti, le aree a maggior reddito possono
intraprendere sentieri di crescita più veloci,
aumentando il divario rispetto alle aree più povere.
• I detrattori sostengono invece che tali trasferimenti
impediscono il naturale aggiustamento di mercato, in
cui aree a diverso grado di sviluppo (e a diverso costo
dei fattori) convergono grazie alla mobilità di capitale e
lavoro.
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I trasferimenti come partecipazione alla
tassazione nazionale
• un’imposizione basata sulla capacità contributiva (e
non sul beneficio) non introduce distorsioni allocative
solo se applicata dal governo centrale omogeneamente
sul territorio.
• I trasferimenti possono quindi costituire i mezzi di
compartecipazione delle Amministrazioni locali alle
entrate tributarie, dove il governo centrale funge da
collettore per l’intera pubblica amministrazione.
• In questo senso i trasferimenti, all’interno di uno Stato
federale, sono uno strumento per l’efficienza e l’equità
generali del sistema tributario.
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federalismo fiscale «ottimo»
• Diversità. Rispetto e soddisfacimento delle diverse
preferenze delle comunità locali riguardo i servizi
pubblici e il loro finanziamento.
• Corrispondenza (o equivalenza). Per ogni servizio
pubblico, la comunità che ne beneficia (nazionale,
regionale, locale a seconda dei casi) decide sulla sua
erogazione e paga per il suo finanziamento.
• Funzioni centralizzate. Distribuzione del benessere e
stabilizzazione economica nelle mani del governo
centrale.
• Correzione degli spill-over. Correzione da parte di livelli
di governo superiori per i fenomeni di traboccamento.
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federalismo fiscale «ottimo»
• Neutralità di localizzazione. Minimizzazione degli effetti
distorsivi sulle scelte localizzative di famiglie e imprese.
• Garanzia dei servizi pubblici essenziali. Qualunque sia
l’organizzazione per livelli di governo, garanzia dei livelli
essenziali per i servizi pubblici connessi al diritto di
cittadinanza (sicurezza, salute, istruzione, lavoro e
previdenza, …).
• Perequazione. In presenza di territori con diversa capacità
fiscale e grado di sviluppo, il governo centrale assicura pari
opportunità alle Amministrazioni decentrate, garantendo
nel contempo i livelli essenziali di assistenza e prestazioni.
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LEP
• I livelli essenziali delle prestazioni, sono quelli
che l'articolo 117, lettera m) della Cost vuole
che vengano garantiti su tutto il territorio
nazionale (spetta allo Stato)
Essenzialmente tre ambiti:
• diritti connessi all'istruzione ed alla
formazione
• diritti connessi alla salute
• diritti connessi all'assistenza sociale.
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LEP
NON basta la definizione; occorre individuare puntualmente le prestazioni che si
ritiene li possono soddisfare. Quindi , bisogna precisare:
• quali siano le prestazioni afferenti alla compiuta realizzazione di un determinato
diritto civile e sociale
• chi sia il soggetto (od i soggetti) tenuto ad organizzarla e a realizzarla
• quale debba essere il livello ritenuto come minimo od essenziale di quella data
prestazione
• quale debba essere il suo costo standard
Allo Stato quindi compete la definizione dei criteri cui attenersi nel definire il livello
minimo atteso: alla Regione ed agli altri soggetti autonomi (Province, Comuni,
Istituzioni scolastiche etc.) competerà invece di fornire la prestazione specifica a favore
dell'utenza
Nulla impedisce ovviamente a tali ultimi soggetti di ampliare il livello essenziale
fornendo prestazioni qualitativamente o quantitativamente superiori. Ciò che è
importante è che ,a livello nazionale, non vi siano Regioni nelle quali non si
raggiunga il necessario livello minimo. A tal fine lo Stato potrebbe anche prevedere
degli interventi finanziari perequativi.
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La legge delega
La legge 42/2009 di attuazione della delega costituzionale sul
federalismo fiscale relativo alle Regioni a statuto ordinario e, in
particolari ambiti, alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e Bolzano , stabilisce in via esclusiva i principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, disciplina l’istituzione e il funzionamento del Fondo
perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante,
nonché le risorse aggiuntive e l’effettuazione degli interventi speciali,
perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del
superamento del dualismo economico del Paese, disciplina i principi
generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio alle Regioni e agli
enti locali, e detta norme transitorie sull'ordinamento, anche
finanziario, di Roma Capitale.
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ORGANI
• Commissione bicamerale (15 dep e 15 senat)
• Copaff: commissione tecnica (32 tecnici tra ministeri e
regioni), si raccorda con Camere, Conf unif, Conf perm
ed enti territoriali
• Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica: organo di supporto al governo ed alla
Conferenza Unificata, sede congiunta della Conferenza
Stato-Regioni e della Conferenza Stato-Città ed autonomie
locali, opera al fine di:
• favorire la cooperazione tra l'attività dello Stato e il sistema
delle autonomie;
• esaminare le materie e i compiti di comune interesse.
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Il processo
• il passaggio dal sistema dei trasferimenti fondato
sulla spesa storica a quello di attribuzione di
risorse basate sull'individuazione dei fabbisogni
standard necessari a garantire il finanziamento
integrale dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali delle funzioni
fondamentali degli enti locali. Tale processo è
volto a garantire la massima responsabilizzazione
di tutti i livelli di governo e l’effettività e la
trasparenza del controllo democratico degli
eletti da parte degli elettori
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Interventi speciali
•
•
•
•
finanziati con contributi speciali del bilancio dello Stato, con finanziamenti dell’Unione
Europea e con cofinanziamenti nazionali secondo il metodo della programmazione
pluriennale. I finanziamenti comunitari non potranno avere valenza sostitutiva dei
contributi speciali dello Stato;
prevedere la confluenza dei contributi statali speciali in appositi fondi destinati agli enti locali
e alle Regioni, fermo restando il loro vincolo finalistico;
considerare le specifiche realtà territoriali, con particolare riguardo alla realtà socioeconomico, al deficit infrastrutturale , ai diritti della persona, alla collocazione geografica,
alla prossimità al confine con Stati esteri o con Regioni a statuto speciale, alla qualifica di
territorio montano o di isola minore, nonché all'esigenza di tutela del patrimonio storico e
artistico;
individuare gli interventi diretti a promuovere lo sviluppo economico, la coesione delle aree
sottoutilizzate e la solidarietà sociale, nonché a rimuovere gli squilibri economico-sociali e a
favorire l’esercizio effettivo dei diritti della persona. In particolare, gli interventi nelle aree
sottoutilizzate dovranno essere attuati per mezzo di interventi speciali organizzati in piani
organici finanziati con risorse pluriennali vincolate nella destinazione. Gli obiettivi e i criteri
annuali dovranno essere oggetto di intesa in sede di Conferenza unificata e saranno
disciplinati con i provvedimenti annuali che definiranno la manovra finanziaria e che
determineranno l’ammontare delle risorse.
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Coordinamento finanza pubblica
• la garanzia di trasparenza delle diverse capacità fiscali
e delle risorse complessive per abitante prima e dopo
la perequazione, al fine di salvaguardare il principio
dell’ordine della graduatoria delle capacità fiscali
• il concorso di tutti i livelli di governo tramite l’adozione
da parte delle Regioni e degli enti locali di politiche di
bilancio coerenti con quelle derivanti
dall'applicazione del Patto di stabilità e crescita
europea (monitoraggio, premi e sanzioni)
• l’individuazione di specifici indicatori di efficienza e di
adeguatezza, volti a garantire obiettivi qualitativi dei
servizi regionali e locali
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Federalismo demaniale
Il trasferimento dei beni statali comporta il dovere dell’ente territoriale beneficiario di
assicurarne la massima valorizzazione funzionale, pena l’inserimento del bene non
adeguatamente utilizzato nel patrimonio vincolato affidato all’Agenzia del demanio o
all’amministrazione che ne cura la gestione.
L’attribuzione agli enti territoriali è ope legis per i beni del demanio marittimo, del demanio
idrico e le miniere. I beni del demanio marittimo e del demanio idrico mantengono dopo il
trasferimento, la loro natura di beni demaniali e pertanto indisponibili, tranne in casi particolari di
passaggio dei beni demaniali al patrimonio.
L’attribuzione degli altri beni statali trasferibili è invece conseguente all’individuazione dei beni
disciplinata dal decreto 85/2010 e da successivi decreti attuativi, nel rispetto della Costituzione
ed all’inoltro di una specifica domanda dell’ente interessato. I beni trasferiti su richiesta entrano
a far parte del patrimonio disponibile della Regione o dell’ente locale - tranne i beni del demanio
aeroportuale che mantengono la loro natura di beni demaniali e i beni culturali indicati
nell'ambito di specifici accordi di valorizzazione che, in seguito al trasferimento, rimangono
comunque beni inalienabili - e possono essere venduti previo coinvolgimento di una apposita
conferenza di servizi volta ad acquisire le autorizzazioni, gli assensi e le approvazioni necessari alla
variazione di destinazione urbanistica dei beni. Le risorse nette che ne derivano sono destinate in
parte a finanziare la riduzione del debito dell’ente territoriale e le spese di investimento, e in
parte confluiscono nel Fondo per l’ammortamento dei titoli di stato.
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Federalismo demaniale 2
• Il processo di attribuzione a richiesta dei beni statali trasferibili,
rispetta i criteri di territorialità, sussidiarietà, adeguatezza
(radicamento), semplificazione (PAV), capacità finanziaria (rispettare
l’idoneità finanziaria necessaria a soddisfare le esigenze di tutela,
gestione e valorizzazione), correlazione con competenze e funzioni
e valorizzazione ambientale (connessione tra le competenze e le
funzioni effettivamente svolte dall’ente a cui viene attribuito il bene
e le esigenze di tutela, gestione e valorizzazione del bene, nonché
con le caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali,
paesaggistiche, culturali e sociali dei beni). Il trasferimento è
condizionato all’inoltro da parte dell’ente territoriale interessato di
una apposita domanda in cui figurano le specifiche finalità e le
modalità di utilizzazione del bene, la tempistica ed economicità
nonché la sua destinazione. Uno o più decreti del Presidente del
Consiglio concludono la fase di assegnazione dei beni.
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Roma Capitale
• Relativamente agli interventi di sviluppo infrastrutturali,
finalizzati anche al trasporto, connessi al ruolo di capitale
della Repubblica individua il metodo della programmazione
pluriennale per l’utilizzazione delle risorse finanziarie e
disciplina il ricorso ad una apposita intesa istituzionale di
programma tra Roma capitale, la Regione Lazio e le
amministrazioni centrali competenti al fine di promuovere
la cooperazione tra i diversi livelli istituzionali di governo.
• Al fine di assicurare il raccordo istituzionale permanente,
nonché le modalità di coordinamento e di collaborazione
tra Roma capitale e lo Stato, la Regione Lazio e la Provincia
si disciplina l’istituzione di una apposita sessione presso la
Conferenza unificata presieduta dal Presidente del Consiglio
dei Ministri.
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Beni culturali ed ambientali
• Il coordinamento della valorizzazione dei beni culturali
e ambientali è assicurato dalla Conferenza delle
Soprintendenze ai beni culturali del territorio di Roma
capitale
• A Roma capitale sono conferite specifiche funzioni
amministrative relative alla valorizzazione dei beni
storici e artistici, ambientali e fluviali, con
l’individuazione delle riserve statali non collocate nei
parchi nazionali e la cui gestione viene affidata a Roma
capitale
• Inoltre coordinamento in materia di prot civ, turismo e
sviluppo economico
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Costi standard 1
• Costo storico: indica quanto storicamente si è speso per un
determinato servizio. In passato si è seguito il criterio del costo
storico: quanto veniva trasferito alle varie Regioni sotto forma di
trasferimenti dipendeva da quanto una Regione aveva speso
nell’anno precedente.
• Costo standard: indica il costo di un determinato servizio, che
avvenga nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza,
garantendo i livelli essenziali di prestazione. è definito prendendo a
riferimento la Regione più “virtuosa”, vale a dire quella Regione che
presta i servizi ai costi “più efficienti”, tenendo anche conto del
rapporto tra il numero dei dipendenti dell’ente territoriale ed il
numero dei residenti.
• I costi standard rappresentano il nuovo modello economico di
riferimento sul quale fondare il finanziamento integrale dell’attività
pubblica afferente l’erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali
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Costi standard 2
• i costi standard consentono la rideterminazione del
fabbisogno standard ideale, necessario per assicurare a
tutti i cittadini le prestazioni/servizi essenziali,
ovverosia quanto questi dovranno costare nei diversi
territori regionali, in favore dei quali andranno,
rispettivamente, attribuite le risorse relative
• Le autonomie territoriali regionali che spenderanno di
più rispetto “ai costi giusti” riconosciuti in loro favore,
dovranno procurarsi le risorse aggiuntive anche
attraverso il ricorso all’esercizio del proprio potere di
imposizione fiscale.
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Fabbisogno standard
• Il fabbisogno standard è il criterio a cui ancorare il
finanziamento integrale dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali degli
enti locali. Viene inteso come un obiettivo
indicatore di bisogno finanziario – da valorizzarsi
tenendo conto delle numerose variabili socioeconomiche che caratterizzano le singole Regioni
– strumentale a rendere esigibili i livelli essenziali
delle prestazioni ad un livello qualitativo e
quantitativo altrettanto standard, e non minimo,
cioè garante di un livello di erogazione
apprezzabile ed efficiente
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Fabbisogno standard:
meccanismo e metodo
• Oltre alla spesa storica sostenuta e ai costi pro capite di
un determinato servizio (anche con riferimento a quelli
esternalizzati o svolti in forma associata), si prevede
che si tenga conto “della produttività e della diversità
della spesa in relazione all’ampiezza demografica, alle
caratteristiche territoriali, con riferimento al livello
delle infrastrutture, alla presenza di zone montane, alle
caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei
predetti diversi enti, al personale impiegato,
all’efficienza, all’efficacia e alla qualità dei servizi
erogati nonché al grado di soddisfazione degli utenti”
• Si quantificano attraverso bdati, questionari, ANALISI
DI: modelli org.vi, prestazioni, costi (SoSe)
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Fisco municipale
• In primo luogo, viene assegnato ai Comuni la fiscalità
immobiliare ed il maggior gettito derivante
dall’accatastamento degli immobili finora non dichiarati in
catasto (le cosiddette “case fantasma”) e compartecipano
al gettito che deriva dal suo intervento di accertamento
fiscale.
• Accesso diretto ai dati dell’anagrafe tributaria relativi agli
immobili, alle utenze, alle attività economiche, ai residenti
anagrafici + quota delle sanzioni
• Imposta di scopo per investimenti (durata max 10 anni) con
l’obbligo di restituzione delle somme nel caso di mancato
inizio dell’opera entro 2 anni dalla data prevista dal
progetto esecutivo (solo 20 comuni – rimini, caserta e pisa)
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Fisco provinciale
Imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla
circolazione dei veicoli a motore (art. 17, commi 1, 2, 3)
Imposta provinciale di trascrizione (IPT) (art. 17, commi 6 e 7)
Compartecipazione provinciale all’Irpef (art. 18)
Compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica regionale (art. 19)
Imposta di scopo provinciale (art. 20)
Fondo sperimentale di riequilibrio (art. 21)
Fondo perequativo (art. 23)
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Regioni
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Perequazione
• Nel fondo perequativo statale è data separata
indicazione degli stanziamenti spettanti a Comuni,
Province e Città metropolitane, a titolo di concorso per
il finanziamento delle funzioni svolte da tali enti e per
limitare gli squilibri da minori basi imponibili.
• Il Fondo perequativo si articola in due componenti, la
prima delle quali riguarda le funzioni fondamentali, la
seconda le funzioni non fondamentali.
• Le due quote sono divise in corrispondenza della
determinazione dei fabbisogni standard relativi alle
funzioni fondamentali e riviste in funzione della loro
dinamica.
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Rimozione squilibri
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Il Fondo per lo sviluppo e la coesione
• (nuova denominazione del Fondo per le aree
sottosviluppate) rappresenta lo strumento strategico e
operativo privilegiato per dare unità programmatica e
finanziaria agli interventi aggiuntivi. Interventi rivolti al
riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del
Paese
• Rispecchiando l’articolazione temporale della
programmazione dei Fondi strutturali dell’Unione europea,
il Fondo assume carattere pluriennale.
• La dotazione del Fondo e la ripartizione annuale sono
definite dalla legge di stabilità relativa all’esercizio
finanziario che precede l’avvio di un nuovo ciclo
pluriennale di programmazione
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Il Fondo per lo sviluppo e la coesione
• Il Fondo è destinato a finanziare progetti
strategici:
• sia di carattere infrastrutturale sia di carattere
immateriale,
• di rilievo nazionale, interregionale e regionale,
• aventi natura di grandi progetti o di investimenti
articolati in singoli interventi tra loro
funzionalmente connessi, in relazione a obiettivi
e risultati quantificabili e misurabili, anche per
quanto attiene al profilo temporale
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Il Fondo per lo sviluppo e la coesione
• Programmazione strategica al CIPE (obiettivi,
criteri, condizioni)
• il Contratto istituzionale di sviluppo è lo
attuativo di trasferimento delle risorse
(cronoprogramma, responsabilità, modalità
attuative)
• Coordinamento e vigilanza al Dip Svil Coesione
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Il patto di stabilità e crescita (PSC)
• Accordo, stipulato e sottoscritto nel 1997 dai
paesi membri dell'Unione europea, inerente al
controllo delle rispettive politiche di bilancio
pubbliche, al fine di mantenere fermi i requisiti di
adesione all'Unione economica e monetaria
dell'Unione europea cioè rafforzare il percorso
d’integrazione monetaria intrapreso nel 1992 con
la sottoscrizione del trattato di Maastricht
• politiche di vigilanza sui deficit ed i debiti
pubblici, nonché un particolare tipo di procedura
di infrazione, la "procedura per deficit eccessivo"
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Parametri e sanzioni
• Deficit/pil<3%, debito/pil<60%
• La P.D.E.: avvertimento, raccomandazione e
sanzione (prima deposito infruttifero e poi
sanzione fino allo 0.5% del pil)
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Patto di bilancio europeo (2012)
• obbligo per i Paesi con un debito pubblico
superiore al 60% del PIL, di rientrare entro tale
soglia nel giro di 20 anni, ad un ritmo pari ad un
ventesimo dell'eccedenza in ciascuna annualità;
• l'obbligo per ogni stato di garantire correzioni
automatiche con scadenze determinate quando
non sia in grado di raggiungere altrimenti gli
obiettivi di bilancio concordati;
• l'impegno a inserire le nuove regole in norme di
tipo costituzionale o comunque nella legislazione
nazionale
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Critiche
• effetti perversi in caso di recessione. Nei momenti di difficoltà
diminuisce infatti il gettito fiscale (per concomitante diminuzione
del PIL) e aumentano alcune spese pubbliche sociali. Queste spese
fanno dunque aumentare il deficit pubblico, ma limitano la
contrazione del reddito disponibile e quindi del potere di acquisto
(che influiscono sul consumo o domanda di beni o servizi)".
• I grossi tagli di spesa e/o gli incrementi della pressione fiscale
necessari per raggiungere questo scopo, danneggerebbero una
ripresa economica già di per sé debole
• anche nei periodi di espansione dell'economia, un tetto rigido di
spesa potrebbe danneggiare la crescita economica, perché gli
incrementi degli investimenti sarebbero ritenuti incostituzionali se
non controbilanciati da riduzioni della spesa di pari importo
• Vincoli anche ad investimenti per emergenze o interventi strutturali
(suolo, scuole…)
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Patto di stabilità interno
•
•
•
nasce dall'esigenza di convergenza delle economie degli Stati membri della UE verso specifici
parametri, (Indebitamento netto della Pubblica Amministrazione/P.I.L. inferiore al 3% e
rapporto Debito pubblico delle AA.PP./P.I.L. convergente verso il 60%). L'indebitamento netto
della Pubblica Amministrazione (P.A.) costituisce, quindi, il parametro principale da
controllare, ai fini del rispetto dei criteri di convergenza e la causa di formazione dello stock
di debito. E’ definito come il saldo fra entrate e spese finali, al netto delle operazioni
finanziarie (riscossione e concessioni crediti, partecipazioni e conferimenti, anticipazioni)
Il PSI ha fissato dunque i confini in termini di programmazione, risultati e azioni di
risanamento all'interno dei quali i Paesi membri possono muoversi autonomamente. Nel
corso degli anni, ciascuno dei Paesi membri della UE ha implementato internamente il Patto
di Stabilità e Crescita seguendo criteri e regole proprie, in accordo con la normativa interna
inerente la gestione delle relazioni fiscali fra i vari livelli di governo.
Dal 1999 ad oggi l'Italia ha formulato il proprio Patto di stabilità interno esprimendo gli
obiettivi programmatici per gli enti territoriali ed i corrispondenti risultati ogni anno in modi
differenti, alternando principalmente diverse configurazioni di saldi finanziari a misure sulla
spesa per poi tornare agli stessi saldi. La definizione delle regole del patto di stabilità interno
avviene durante la predisposizione ed approvazione della manovra di finanza pubblica;
momento in cui si analizzano le previsioni sull'andamento della finanza pubblica e si decide
l'entità delle misure correttive da porre in atto per l'anno successivo e la tipologia delle
stesse.
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Le regole interne del Patto
• Il risparmio richiesto alle regioni è calcolato sul
complesso delle spese finali (in termini di competenza
e di cassa – NO quelle sanitarie) ma deve essere tale da
coprire il taglio di risorse effettuato nell'ambito delle
manovre finanziarie
• L’obiettivo del patto di stabilità per gli enti locali
consiste nel raggiungimento di uno specifico obiettivo
di saldo finanziario - calcolato quale differenza tra
entrate e spese finali, comprese dunque le spese in
conto capitale - espresso in termini di competenza
mista (criterio contabile che considera le entrate e le
spese in termini di competenza, per la parte corrente, e
in termini di cassa per la parte degli investimenti).
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Patti di solidarietà
• Flessibilità a livello regionale - la cosiddetta
regionalizzazione orizzontale e verticale del patto di
stabilità - più una forma di flessibilità a livello nazionale,
limitata ai comuni: il patto orizzontale nazionale
• Con il “patto regionale verticale”, le regioni possono
autorizzare gli enti locali del proprio territorio a peggiorare
il loro saldo obiettivo, consentendo un aumento dei
pagamenti in conto capitale, e procedere contestualmente
alla rideterminazione del proprio obiettivo di risparmio,
per un ammontare pari all'entità complessiva dei
pagamenti in conto capitale autorizzati, al fine di garantire
– considerando insieme regione ed enti locali - il rispetto
degli obiettivi finanziari.
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Patto regionale orizzontale
• La regione può intervenire per consentire una
rimodulazione “orizzontale” degli obiettivi finanziari
tra gli enti locali del proprio territorio, in relazione alla
diversità delle situazioni finanziarie esistenti sul
territorio medesimo, purché venga garantito il rispetto
dell’obiettivo complessivamente determinato per gli
enti locali della regione. Il meccanismo si fonda sulla
cessione di “spazi finanziari” da parte dei comuni e
delle province che prevedono di conseguire un
differenziale positivo rispetto all’obiettivo prefissato in
favore di quelli che rischiano, invece, di conseguire un
differenziale negativo rispetto all’obiettivo
• Solo per spese in conto capitale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
47
Patto orizzontale nazionale
• Consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivi
finanziari tra i comuni non più a livello regionale ma a
livello nazionale - fermo restando l’obiettivo
complessivamente determinato per il comparto
comunale dalle regole del patto – al fine di consentire
lo smaltimento di residui passivi di parte capitale degli
enti che sono sottoposti al patto
• Come per il patto orizzontale regionale, le
amministrazioni che cedono o acquisiscono spazi
finanziari di patto ottengono nel biennio successivo,
rispettivamente, un alleggerimento o un aggravamento
del proprio obiettivo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
48
Legge di stabilità
• Insieme alla legge di bilancio è lo strumento per regolare finanza
pubblica e politiche di bilancio
• tende ad avvicinare il momento della programmazione a quello di
definizione della manovra di finanza pubblica. Ciò consente di
disporre di un quadro macroeconomico e di bilancio più stabile, ma
richiede anche che i contenuti della manovra siano maggiormente
dettagliati
• coordinamento della finanza pubblica dei vari livelli di governo, allo
scopo di rispettare i requisiti di convergenza economico-finanziaria
• Ha sostituito la legge finanziaria e rappresenta lo strumento
principale di attuazione degli obiettivi programmatici definiti nel
DEF, essendo l’atto normativo che annualmente interviene a
modificare la legislazione finanziaria vigente e il bilancio dello Stato.
• Disavanzo pubblico, ricorso al mercato, spesa ccap, tetto contratti
p.u. NON più omnibus (NO disp ordinamentali, org.ve, settoriali)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
49
Legge di bilancio
• atto con forma di legge, con cui ogni anno il Parlamento
autorizza il Governo a prelevare ed utilizzare le risorse
pubbliche nella propria attività amministrativa
• orizzonte triennale, ma gli stanziamenti costituiscono limiti
all’autorizzazione di spesa solo per il primo esercizio
• composto da uno stato di previsione per le entrate e tanti
stati di previsione di spesa quanti sono i ministeri con
portafoglio
• Strutturato per missioni e programmi, definisce
l’allocazione funzionale della spesa e raccoglie tutte le
previsioni finanziarie (di competenza, di cassa e in conto
residui
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
50
Ciclo gestionale
- acquisizione delle risorse finanziarie, umane e
strumentali;
- trasformazione delle risorse per creare valore
mediante la produzione di beni e servizi;
- cessione dei beni e servizi prodotti ai cittadini e
agli utenti in un “mercato” sui generis, formato
dall’offerta di una determinata categoria di beni o
servizi attuata da un ente pubblico e la domanda
che la collettività ad esso rivolge (asili nido, attività
sportive, scuole, strade, formazione, trasporti…)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
51
Il sistema aziendale
• Organizzativo: combinazione delle
componenti
• Decisionale: coordinamento delle attività
• Informativo : insieme di dati e fatti che,
opportunamente trattati, generano
informazioni per l’utenza interna ed esterna
Francesco Fresilli – Economia delle
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52
Il sistema informativo contabile
•
•
•
•
Rilevazioni:
Sistematiche: visione complessiva dell’azienda
Settoriali: indagine sistematica (ambiti –
personale, acquisti, magazzino, finanza..)
Extracontabili: rielaborazione quantitativa
Qualitative: elementi di giudizio
complementari per la decisione
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53
Il sistema contabile pubblico
• Nasce come mera rilevazione di fatti amm.vi
• Quindi si evolve dal «far di conto» al «dar
conto»
• L’amministrazione si distacca e si distingue dal
«sovrano»
• Al servizio della «ragion di stato», quale cura
degli interessi della collettività
Francesco Fresilli – Economia delle
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54
Prime Leggi di contabilità: principi
• Amministrazione del patrimonio e contratti
insieme all’ordinamento contabile
• Logica di autorizzazione e controllo
• Esigenza di trasparenza nell’uso delle risorse
• Spesa per funzioni
• Emissione pareri e circolari
• Duplice controllo: Ragioneria e Corte dei Conti
• Responsabilità dei funzionari
Francesco Fresilli – Economia delle
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55
Prime Leggi di contabilità: limiti
• Valutazione formale, di legalità
• Scarsa attenzione ai processi
gestionali
• Esclusiva dimensione finanziaria
• Scarsa attenzione agli aspetti
economici
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Amministrazioni Pubbliche
56
Evoluzione storica
• Centralità della programmazione
• Dimensione finanziaria unita a quella
economica
• Marcata classificazione funzionale
• Distinzione tra indirizzo e gestione
• Obiettivi strategici e gestionali
• Esigenza di controllo in progress
• Responsabilità sui risultati
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Amministrazioni Pubbliche
57
Caratteristiche Ente pubblico
• Mancanza di un meccanismo di scambio
• Assenza di una correlazione economica tra qualità
e quantità dei servizi erogati (i tributi sono una
controprestazione indiretta ed indistinta per le
prestazioni)
• Soggetto economico non ha attese di reddito ma
di soddisfacimento dei bisogni della collettività
• Usando risorse pubbliche è necessario un
intervento di controllo diretto: autorizzazione
preventiva
dell’impiego
delle
risorse
e
autorizzazione del prelievo tributario
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
58
Dalla previsione alla programmazione
• La contabilità supera la funzione autorizzatoria
per andare verso una logica economica e
budgetaria tale da rendere efficace il circuito
tra programmazione gestione e controllo
• Un’attività programmata implica la volontà di
controllare gli eventi
• Una previsione è un’anticipazione priva di
capacità di influenzarli
Francesco Fresilli – Economia delle
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59
Logica budgetaria
•
•
•
•
•
Strumento per:
Tradurre le strategie in piani operativi
Coordinamento fra le diverse unità (visione
d’insieme)
Controllo in corso d’opera ed ex post delle
performance
Comunicare e condividere internamente obiettivi
e processi
Autorizzazione e delega all’uso delle risorse per il
raggiungimento degli obiettivi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
60
Costruzione del budget
•
•
•
•
Interlocuzione e ricerca di equilibrio tra:
Organi politici
Struttura interna
Contesto sociale (imprese, cittadini, formazioni
sociali)
Ambito istituzionale (altri soggetti pubblici)
• Fondamentale la condivisione delle informazioni
e delle strategie
Francesco Fresilli – Economia delle
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61
Approccio Incrementale
• processo basato sulla spesa storica aggiustata
sui diversi settori. Ha il vantaggio della
semplicità, basso rischio, utile nei settori a
spesa vincolata, accettabile internamente in
quanto «piatta» (nessuno prevale). Svantaggio
è che guarda al passato, acritica, spinge a
spendere di più, eventuali tagli sono arbitrari
in quanto manca la programmazione degli
obiettivi, deresponsabilizza politica e manager
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
62
Approccio Base zero
• ridefinizione ex novo ad ogni nuovo esercizio,
si ridiscutono gli obiettivi e le relative risorse
partendo cmq da un «pacchetto minimo» di
sussistenza dei servizi fissi, collegamento e
consenso tra le attività in quanto proposte
dalla struttura, flessibile. Svantaggi: costi
economici e temporali per le analisi, un anno
è un periodo troppo breve per «riazzerare»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
63
Approccio Programmi ed obiettivi
• PPBS: pianificazione complessiva dell’attività,
programmi di intervento, assegnazione risorse
ed obiettivi, monitoraggio e controllo.
Corresponsabilizzazione ed orientamento al
futuro. Svantaggi: costi alti per raccolta info,
accentramento
Francesco Fresilli – Economia delle
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64
Logiche operative
•
•
•
•
Processi misti rispetto ai tre approcci in
relazione a:
Disponibilità risorse
Stabilità o turbolenza ambiente
Scelte di accentramento o decentramento
decisionale
Quantità e qualità delle info
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65
Il budget come mezzo di controllo
• Aspetto economico: costi e proventi
complessivi
• Investimenti e relative fonti
• Attività: produzione ed erogazione dei servizi,
volumi, indicatori, costi e rendimenti,
soddisfazione utenti, analisi scostamenti
• Logica finanziaria ed economica: Non esiste
gerarchia o preferenza fra le due
Francesco Fresilli – Economia delle
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66
Logica finanziaria
• autorizzativa ed informativa, trasparenza
nell’uso delle risorse pubbliche, verifica
equilibri (competenza e cassa)
• Rivolgendosi a soggetti eterogenei (cittadini,
utenti, imprese, fornitori, organi di
regolazione, altre PA) deve chiarire attività,
cambiamenti e prospettive, entrate e spese,
debito e solvibilità
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67
Logica economica
• Utilizzo e consumo dei fattori produttivi e dei
proventi, coerenza dei risultati rispetto agli
obiettivi ed ai programmi, analisi dei costi
(assorbimento delle risorse nelle strutture e
nelle attività)
• Rilevare costo pieno (diretto ed indiretto, ossia
privo di relazione specifica con l’oggetto)
• Decidere make or buy
• Valutare scostamenti rispetto agli standard
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68
Il ruolo della contabilità
• 53: tutti i cittadini sono tenuti a concorrere
alle spese in ragione della loro capacità
contributiva
• La contabilità assolve alla necessaria funzione
di trasparenza e controllabilità delle spese, di
render conto dell’uso delle risorse raccolte
tramite il fisco che è la fonte assolutamente
prevalente rispetto ai proventi ed al
patrimonio
Francesco Fresilli – Economia delle
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69
Finalità
• Le finalità del sistema di bilancio sono quelle
di fornire info in merito i programmi futuri, a
quelli in corso di realizzazione e all’andamento
finanziario dell’ente, a beneficio di un’ampia
serie di utilizzatori nel processo di decisione
politica, sociale ed economica
Francesco Fresilli – Economia delle
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70
Bilancio pubblico e privato
• Pubblico: gestire i flussi per verificare
equilibrio fin.rio per ogni attività
• Privato: verificare sviluppo patrimonio per
effetto del risultato economico ottenuto con la
gestione
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Amministrazioni Pubbliche
71
Il bilancio
• Documento che descrive, indica e quantifica le
entrate che si prevede di acquisire e le spese
che si prevede di effettuare in un dato periodo
(esercizio)
• Può essere espresso per competenza e cassa
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Amministrazioni Pubbliche
72
Competenza e Cassa
• entrate che si prevede di ACCERTARE e le spese
che si prevede di IMPEGNARE, ossia quella quota
che partendo dallo stanziamento giunge alla
formazione e perfezionamento di un titolo
giuridico, impegnativo nei confronti di terzi, che
consente di riscuotere l’entrata e pagare la spesa
• La previsione delle effettive riscossioni e
pagamenti costituisce il bilancio di cassa (comp +
residui)
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Amministrazioni Pubbliche
73
Autorizzatorio
• Rispetto di procedure nell’utilizzo delle risorse
• Vincoli: limite dello stanziamento, ossia non si
potrà impegnare e pagare più di quanto
previsto nel capitolo (non vale per l’entrata)
• Residui: somme acc ma non risc (attivi) e imp
ma non pag (passivi)
• Livelli eccessivi di residui: sintomo di scarsa
capacità programmatoria e blocco risorse
Francesco Fresilli – Economia delle
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74
Contenuti del bil. finanziario
• Raccolta ed elaborazione sistematica di dati
necessari per conoscere, decidere e valutare
l’attività
• Definire le politiche da attuare, indirizzando i
flussi finanziari verso i programmi
• Esplicitazione finanziaria dei percorsi
gestionali per mezzo dei procedimenti di e/s
• Rendicontare attività (organi e cittadini)
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75
Limiti
• Assenza di info economiche (costi di esercizio
o costi per servizio) se non con elaborazioni
complesse o congetture
• Si ovvia a tale limite con strumenti budgetari
(peg) o con sistemi di coec o coan (derivata) o
con analisi per indici
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76
Finalità a confronto
OGGETTO
FINALITÀ’
Contabilità
Finanziaria
Contabilità
Economica
Entrate e spese
Proventi e costi
Risponde ad esigenze di
autorizzazione della spesa e
di accertamento dell’entrata
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Rileva il risultato economico
dell’esercizio e la
valorizzazione del patrimonio
77
Programmazione
Gestione
Controllo e Rendicontazione
Esprimono il principio di distinzione tra gli organi
e la gestione pubblica, nonché la funzione
conoscitiva dei documenti contabili
(art. 81 Cost.)
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78
La programmazione
Circolo virtuoso
la formazione dei doc contabili inizia dalla
struttura amm.va con le proposte dei
responsabili che sono consolidate nella
proposta PEG che diviene la proposta di
Bilancio per passare alla fase di
formalizzazione, ossia l’approvazione del
bilancio e del PEG che ritorna nella struttura
amm.va per la gestione
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79
Bilancio come sintesi: rapporti interni
Sintetizza un processo decisionale nel quale si
combinano valutazioni, tra loro spesso diverse, dei
vari organi che intervengono conducendo a scelte
finali relative alla:
• a) determinazione dell’entità complessiva delle
entrate: risorse
• b) individuazione delle strategie politiche da
conseguire: scelte
• c) considerazione degli effetti delle passate
gestioni: condizionamenti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
80
Bilancio come sintesi: rapporti esterni
Rapporti esterni ma che, attraverso il bil, trovano
una rappresentazione contabile. In tal modo il
bilancio viene a trasformarsi in elemento del
sistema informativo che sintetizza i rapporti con gli
altri appartenenti al sistema ambientale quali:
• il sub sistema delle norme (regole)
• il sub sistema delle relazioni con la P.A. (rapp
giuridici e finanziari bidirezionali)
• il sub sistema dei mercati (rapp negoziali)
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81
Sistema dei documenti di programmazione EELL TUEL 267/00
Relazione
previsionale e
programmatica
(parte politica)
I LIVELLO
(Pianificazione
strategica)
Relazione previsionale
e programmatica
(parte tecnica)
Bilancio
pluriennale
II LIVELLO
(Programmazione)
III LIVELLO
(Budgeting)
Bilancio annuale di
previsione
Piano esecutivo
di gestione
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82
RPP
• Analisi ambientale: caratt socio economiche,
popolazione (demo) e struttura territorio (reti, risorse,
piani), economia (settori economici, addetti, trend,
disoccup.), esigenze
• Analisi servizi: struttura org.va ente con risorse umane,
fin e strum impiegate in relazione a finalità
• Pianificazione finanziaria: modalità acquisizione risorse
(politiche trib e tariff), trasferim, scelta fonti per
investimenti, piani sul patrimonio
• Programmi attività da realizzare per ambiti in relazione
anche a quelli del passato ed in linea con strategie
Francesco Fresilli – Economia delle
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83
Bilancio pluriennale
Strumento di collegamento tra RPP e bilancio annuale; è autorizzatorio e scorrevole,
ossia stanziamenti aggiornati in continuità. Serve anche per valutare equilibri di
medio periodo
HA DURATA PARI A QUELLO DELLA REGIONE DI APPARTENENZA E
COMUNQUE NON INFERIORE A TRE ANNI.
COMPRENDE IL QUADRO DEI MEZZI FINANZIARI
CHE SI PREVEDE DI DESTINARE PER CIASCUNO
DEGLI ANNI CONSIDERATI:
- ALLA COPERTURA DELLE SPESE CORRENTI
- AL FINANZIAMENTO DELLE SPESE DI
INVESTIMENTO
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84
Il bilancio annuale
• Traduzione finanziaria dei documenti di
prog.ne
• Funzione politica (indirizzo), di
programmazione (descrizione risorse),
autorizzatoria (destinazione risorse), verifica
equilibri, informativa
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85
Il Bilancio annuale di previsione è il documento fondamentale per la
gestione dell’Ente è:
•Preventivo: si riferisce all’esercizio finanziario successivo a quello in cui esso
viene redatto. Contiene l’indicazione delle entrate che si prevede di realizzare e
delle spese che si ipotizza di sostenere nell’esercizio finanziario non ancora
iniziato
•Di competenza: riporta le entrate che ci si è impegnati a conseguire e le spese
che si intendono sostenere nel periodo esaminato, a prescindere dal fatto che le
entrate siano riscosse e le spese vengano effettivamente erogate
•Autorizzatorio: Autorizza la Giunta a programmare la gestione dell’Ente
attraverso il PEG e costituisce al tempo stesso limite per l’assunzione di impegni di
spesa
•Finanziario: Raccoglie tutte le entrate e le uscite che danno luogo a movimenti
monetari indipendentemente dalla natura economica degli stessi
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86
I Principi del Bilancio
Gli enti locali deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione
per l'anno successivo, osservando i principi di:
•Unità: tutte le entrate finanziano tutte le spese, fatte salve le
eccezioni di legge
•Annualità: le previsioni devono riferirsi all’esercizio del bilancio
•Universalità: unica gestione finanziaria che comprenda tutte e/s, no
gestioni fuori bil né contabilità separate
• integrità: entrate iscritte al lordo spese e viceversa (no compensaz)
per chiarezza
•Veridicità: valutazioni congruenti ed attendibili
•pareggio finanziario: equilibrio complessivo e di gestione corrente
•Pubblicità: conoscenza collettiva (buona amministrazione e
comprensibilità)
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87
Bilancio EELL
PARTE CORRENTE
ENTRATE Titolo I, II, III
SPESE
Titolo I, III
BILANCIO
IN CONTO
CAPITALE
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ENTRATE Titolo IV, V
SPESE
Titolo II
88
Fasi entrata
• Accertamento: nascita ragione del credito
(titolo, debitore, importo, scadenza)
• Riscossione: incasso somma dall’agente
• Versamento: trasferimento somme presso il
tesoriere
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Amministrazioni Pubbliche
89
Fasi spesa
• Impegno: obbligazione giurid perfezionata
ragione del debito (titolo, creditore, importo,
scadenza); si costituisce il vincolo sugli
stanziamenti
• Liquidazione: somma certa e liquida in base alla
prestazione eseguita e nei limiti dell’impegno
• Ordinazione: impartito ordine a pagare mediante
mandato + allegati di legge
• Pagamento: versamento somme al creditore ed
annotazione dell’ordinativo nel bilancio
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
90
Variazioni
• Servono per dare flessibilità al bilancio ed
adeguarlo ai fatti di gestione
• Possono essere storni (traslazioni da uno
stanziamento ad un altro – esistenti), variazioni
(appostamento di nuove risorse), utilizzo fondo di
riserva (per esigenze straordinarie o per stanz
insufficienti: 0,3 – 2% spcorr iniziali)
• Salvaguardia equilibri almeno una volta l’anno Assestamento generale al 30/11
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91
Equilibri
• Oltre al pareggio finanziario esiste:
• equilibrio di parte corrente (ecorr finanziano
spcorr, compresi intpass+rimborso capitale)
• Equilibrio parte straordinaria: ecap
(t4+t5)+ava finanziano spccap
• Equilibrio partite vincolate tra e/s
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92
La gestione
• Il PEG è il “luogo” della distinzione, ossia individua gli
obiettivi e li affida, con le relative risorse, ai
responsabili
• Obiettivi chiari, raggiungibili, misurabili e concordati
veridicità e attendibilità del bilancio
• È il dettaglio operativo del bilancio e della RPP (oggi
DUP), ne esplicita le scelte ed è il risultato della
programmazione negoziata (coerenza)
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93
Caratteri del PEG
• Preventivo: subito dopo il bilancio ma prima dell’avvio
della gestione
• Programmatico: struttura per obiettivi e cdr (unità
org.va con obiett e risorse) e cdc (area elementare
omogenea)
• Finanziario: e/s
• Autorizzatorio: limite alle risorse assegnate per gli
obiettivi
• Efficace solo se nasce da delega forte da parte
dell’organo politico al management, negoziazione
obiettivi; forte coordinamento tra bil e RPP; decisivo il
DG
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Amministrazioni Pubbliche
94
PEG
– è redatto per competenza e per cassa con
riferimento al primo esercizio considerato nel
bilancio di previsione;
– è redatto per competenza con riferimento a tutti
gli esercizi considerati nel bilancio di previsione
successivi al primo;
– ha natura previsionale e finanziaria;
– ha contenuto programmatico e contabile;
– strumento autorizzatorio e presupposto del cdg
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95
La rendicontazione
• «dimostrazione dei risultati di gestione»
• Indica necessità di render conto ai cittadini e
agli altri organi pubblici
• Efficace solo se sono stati chiaramente
esplicitati, in programmazione, obiettivi ed
attività
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96
La rendicontazione: fini
•
•
•
•
Chiusura del ciclo di gestione delle risorse pubbliche
Rispondenza tra uso delle risorse e finalità
Redistribuzione attraverso l’avanzo
Informazioni complesse capaci di dare supporti
decisionali dinamici assestamento
• Elementi per la programmazione futura
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97
Struttura
• Conto del bilancio
• Conto economico
• Conto del patrimonio (Stato patrimoniale dal
2015)
• Relazione gestione
• Consolidato partecipate e organismi
strumentali
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Amministrazioni Pubbliche
98
Conto bilancio
• Andamento gestione finanziaria nelle fasi e/s
• Parametri ed indicatori utili a rilevare
situazione
• Risultato di gestione (competenza) e di
amministrazione (gestione complessiva
comp+res)
• Se positivo avanzo, altrimenti disavanzo
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99
RESIDUI ATTIVI
SOMME ACCERTATE E NON RISCOSSE
ENTRO IL TERMINE DELL’ESERCIZIO
RESIDUI PASSIVI
SOMME IMPEGNATE E NON PAGATE
ENTRO IL TERMINE DELL’ESERCIZIO
ECONOMIE
SOMME STANZIATE MA NON IMPEGNATE
ENTRO IL TERMINE DELL’ESERCIZIO
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Amministrazioni Pubbliche
100
Riaccertamento residui
• Momento essenziale, revisione delle ragioni
del mantenimento in tutto o in parte dei
residui, verifica effettività
• e della corretta imputazione in bilancio,
secondo le modalità dell’armonizzazione
(2015)
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Amministrazioni Pubbliche
101
Risultato di amm.ne
• Un avanzo elevato non significa efficienza se
nasce da programmazione errata o incapacità
di sviluppare appieno le attività
• Positivo se invece nasce da economie rilevate
nella filiera e destinate ad investimenti
ulteriori senza oneri aggiuntivi
• A seconda della provenienza si divide in quote
(vinc, non vinc, per invest, per amm.ti)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
102
Conto del patrimonio
• Patrimonio: Beni che la gestione trasforma per
accrescerne il valore che sono dell’ente per
una pluralità di eventi e vincoli. Non ha diretta
finalizzazione con l’oggetto aziendale (come
nell’azienda privata). Rapp giur attivi e passivi
• Il CONTO descrive la variazione quali –
quantitativa evidenziandone le variazioni
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
103
Conto patrimonio: struttura
• Modello a sezioni contrapposte a liquidità
crescente da immob a cassa (attivo) e per
fonte, ossia pat netto conferimenti debiti
(passivo)
• In calce i c.d. conti d’ordine, che non
concorrono né al ris eco né a quello pat;
iscritti per completezza (immob in corso di
realizz.ne, beni in possesso o conferiti ad
organismi…)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
104
Riclassificazione conto del patrimonio
può riguardare alternativamente:
• la quantificazione del contributo offerto dalle diverse
aree gestionali, ed in particolare da quella caratteristica
ed extra-caratteristica alla formazione degli equilibri
patrimoniali;
• la valutazione del grado di liquidità e di solvibilità
dell’ente.
La prima finalità viene conseguita riclassificando lo
schema del Conto del patrimonio secondo il c.d. criterio
funzionale o economico, la seconda finalità, invece, viene
realizzata secondo il criterio finanziario.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
105
Equilibrio patrimoniale
• condizione di equilibrio è quella per cui le
obbligazioni a breve termine possono essere
soddisfatte con crediti o disponibilità aventi
analoghi tempi di liquidità e, per contro, il
capitale immobilizzato è finanziato con mezzi
propri e/o con fonti a medio/lungo termine.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
106
Conto economico
• Documento di sintesi (a scalare) che illustra il
risultato economico derivante dai processi di
prod e consumo della gestione, evidenziando
componenti positivi e negativi (proventi e costi)
• In un sistema pubblico (finanziario) vuole dare
evidenza degli equilibri econ della gestione e
degli effetti sulla dinamica patrimoniale
• Si auspica contabilità integrata (eco e fin
sincronizzate)
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Amministrazioni Pubbliche
107
Contabilità economica
• In genere derivata dalla finanziaria quindi
frutto di ricostruzioni ed elaborazioni basate
su rettifiche ed integrazioni (fatti di compet e
non dell’esercizio)
• Risultato della gestione (attività istituz.le)
• Risultato operativo (componenti accessori
derivanti da partecipate e org.smi strumentali)
• Risultato finanziario e quindi la straordinaria
(insuss, minusv, oneri straordinari)……R.E.
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Amministrazioni Pubbliche
108
Analisi C.E.
• I proventi di questi enti non sono espressivi del valore della
produzione, né di quella “venduta” né, quindi, di quella “realizzata”
• Gli enti possono, cioè, verificare se e in quale misura le risorse
affluite coprano i costi fissi, considerando successivamente la curva
dei costi variabili
• una riesposizione del conto economico che dia opportune
informazioni sulla gestione dell’ente dovrebbe articolarsi in modo
tale da evidenziare i seguenti risultati differenziali:
1. margine dei servizi istituzionali,;
2. risultato netto della gestione dei servizi a domanda individuale;
3. risultato netto della gestione dei servizi produttivi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
109
La relazione sulla gestione
• È un documento illustrativo della gestione
dell'ente, nonché dei fatti di rilievo verificatisi
dopo la chiusura dell'esercizio, contiene ogni
eventuale informazione utile ad una migliore
comprensione dei dati contabili
• Efficacia azione condotta rispetto a programmi
e costi
• Chiarimenti su risultati economici e
patrimoniali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
110
Bilancio Stato e Regioni
• Logica budgetaria in concomitanza con il
bilancio finanziario in senso classico, ossia
preventivo, autorizzatorio, competenza e
cassa
• Nel caso dello Stato si enfatizza l’impatto
macroeconomico della programmazione
complessiva rispetto alla valenza budgetaria
della programmazione settoriale
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Amministrazioni Pubbliche
111
Sistema ante L. 196
• DPEF: valutazione andamenti economici,
trend entrata e spesa settore pubblico,
obiettivi macroecon e di finanza pubblica
• DdL bilancio: il perno è il BAP (comp + cassa,
risorse per cdr UPB), cui si allega RPP
(coerenza tra quadro dpef e risorse, obiettivi)
e BPP+ legge finanziaria
Sistema analogo per le Regioni
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
112
La programmazione complessiva
• Sia nella normativa previgente (L.468 e 94) che in
quella riformata (L. 196), si ha un documento di
prog.ne triennale con dati socio economici e
valori finanz.ri, analisi di contesto ed obiettivi
economici e di finanza pubblica
• Tale doc si declina in leggi di bilancio e nella legge
(finanziaria prima di stabilità oggi) che realizza il
coordinamento della finanza pubblica dei vari
livelli di governo, allo scopo di rispettare i
requisiti di convergenza economico-finanziaria
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
113
La programmazione settoriale
• Il bilancio annuale rappresenta lo strumento di
budget, e può essere visto sotto due luci:
• Quella che concilia le decisioni politiche con
finalità di gestione (Bil Decisionale o politico)
• Oppure scomposto in aree omogenee (prima UPB
oggi programmi) che identificano i centri di resp
amm.va e le unità elementari (capitoli) – bilancio
amministrativo o gestionale Avvicina logica
fin.ria a quella economica, i programmi agli
obiettivi ed ai risultati attesi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
114
Bilancio Stato verso le 3E
• Consentire la valutazione economica di servizi
ed attività
• Collegare risorse umane fin.rie e strum.li ad
attività e risultati per realizzare il monitoraggio
costi e rendimenti
• Misurare responsabilità dei dirigenti
• Integrazione informazioni ed aggiornamento
dati
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
115
Considerazioni
• Per misurare le 3 E dell’ente non bisogna però
fermarsi ai risultati del rendiconto in quanto
l’attività pubblica non è finalizzata all’utile o
all’attivo
• Occorre indagare elementi qualitativi del
rapporto tra ente ed amministrati, nonché
relazioni tra varie grandezze di bilancio
(ANALISI per INDICI)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
116
Analisi di bilancio
• semplificare l’interpretazione dei documenti
contabili e fornire strumenti utili a monitorare
l’intera attività dell’amministrazione, al fine di
verificare che la gestione sia svolta nel rispetto
dei criteri di efficienza, efficacia ed
economicità.
• Le analisi di bilancio possono essere interne
od esterne – retrospettive o prospettiche
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
117
Indicatori
• Rapporti tra grandezze di bilancio che in modo
rapido e sintetico danno indicazioni; alcuni
sono obbligatori, altri sviluppati in autonomia
• Obbligatori: parametri per rilevare
deficitarietà strutturale (disav amm.ne, alti r.a.
o r.p. o intpass o basse entrate proprie
rispetto alle correnti, debiti fuori bilancio, alta
sp. personale rispetto spcorr) – soglia
attenzione è la metà
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
118
Altri indici finanziari
• Autonomia fin.ria e tribut.ria: quota
rispettivamente di e. proprie ed entrate trib. SU
ecorr
• Pressione finanziaria (t1+t2) e tributaria (t1) su
popolazione; indebitamento su popol.ne
• Riscossione entrate proprie/acc.ti
• Rigidità spcorr (quote amm.to mutui+personale)
su ecorr (quante entrate assorbite da spesa
obblig) oppure (pers+intpass/spcorr)
• Dipendenti / popolazione;
Francesco Fresilli – Economia delle
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119
Indici sui servizi
• Per i servizi indispensabili (reti, acqua,
illum.ne, strade): costo tot/popol.ne, numero
addetti/popol.ne, numero pratiche inevase
• Per i servizi a domanda individuale rapporto
costo provento
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
120
Indici autonomi
•
•
•
•
•
•
Ecorr/spcorr+qcap deve tendere a 1
Servizio debito (rate)/entrate corr
Debito/entrate corr
Debito/entrate proprie
Dipendenza da trasferimenti (t2/ecorr)
Propensione all’investimento (spccap/sptotali)
SOSTENIBILITA’ ed AFFIDABILITA’ FINANZIARIA
Francesco Fresilli – Economia delle
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121
Denominatori comuni
alle riforme di bilancio
• Cambiamenti della gestione contabili
(integrazione ambito fin econ e patrim)
• Utilizzo info contabili nel controllo interno
• Introduzione processo logico di
programmazione e previsione finalizzato a
gestione e controllo
• Coinvolgimento di tutti gli organi (politici e
manageriali)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
122
• Le scelte politiche nascono dalle
sollecitazioni dell’ambiente e quindi
da spinte dinamiche, che devono
conciliarsi con le rigidità
dell’apparato amministrativo, del
contesto normativo nonché con i
vincoli finanziari
• Il legame tra questi due mondi è la
strategia che si articola in programmi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
123
definizione
•
Definiamo la strategia come quel sistema di
scelte e di azioni che determinano
simultaneamente e dinamicamente
l’equilibrio strutturale dell’azienda pubblica
rispetto ai servizi che deve erogare e agli
interessi dei diversi interlocutori istituzionali
che deve soddisfare, al fine di assicurarsi
consenso, sopravvivenza e sviluppo.
Francesco Fresilli – Economia delle
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124
Valore pubblico
Enfatizza tre aspetti della performance
delle istituzioni pubbliche:
– l’erogazione di servizi efficaci;
– il raggiungimento di outcome socialmente
validi;
– il mantenimento e lo sviluppo della fiducia
e della legittimità dell’amministrazione.
Francesco Fresilli – Economia delle
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125
Incertezza
Le decisioni pubbliche sono condizionate da
incertezze:
• Informative: conoscenza ambiente e suo
dinamismo (mutamenti)
• Politiche: confronto tra più alternative per
ottenere i giudizi di valore attesi
• Di interrelazione: coordinare scelte con
interazioni interne ed esterne, ripercussioni
Francesco Fresilli – Economia delle
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126
La creazione della strategia - modelli
• Classico: susseguirsi di attività di formulazione e
realizzazione della strategia (analisi ambiente,
alternative, azioni, monitoraggio)
• Learning by doing: visione di fondo da cui parte
un processo dinamico ed autocorrettivo basato
su esperienza
• Strategie reali: equilibrio tra str. «deliberate» e
str. «emergenti». Concilia al meglio esigenze
pubbliche con realtà org.va e normativa delle AP
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
127
Sistema istituzionale
• Gli attori ossia quei soggetti che, contestualmente all’AP, con
rapporti di collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento
di bisogni specifici, coerenti con la funzione o le funzioni
attribuite alla stessa. Sono:
• gli altri istituti pubblici;
• i politici eletti a cariche istituzionali;
• i cittadini;
• le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per
conto della pubblica amministrazione o, comunque,
produttrici di servizi fungibili.
Francesco Fresilli – Economia delle
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128
Fattori esterni
•
•
L’ambiente in cui opera la pubblica
amministrazione è costituito dall’insieme delle
condizioni e dei fenomeni esterni allo stesso e
non direttamente governabili da esso, che ne
influenzano significativamente la struttura e la
dinamica
attori sociali, portatori di attese e interessi
collettivi o particolari, i quali costituiscono
l’ambito da cui emergono le istanze sociali che
contribuiscono a formare la “domanda” di
servizi pubblici.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
129
Interazioni
• Il sistema istituzionale, attraverso la propria
struttura e le formule gestionali, interagisce
con il sistema degli interlocutori sociali
(ambiente) che si attendono benefici dal
servizio stesso, ossia un vantaggio sociale, con
specifico riferimento ai propri obiettivi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
130
La «formula amministrativa»
Concerne l’armonica configurazione, in coerenza con le politiche
generali di ente, dei seguenti elementi:
• la configurazione operativa complessiva del servizio pubblico
erogato, definita come formula gestionale del servizio;
• il sistema degli interlocutori istituzionali a cui si rivolge, ovvero la
collocazione del servizio all’interno del sistema istituzionale e
politico esistente
• la struttura aziendale utilizzata, ovvero lo sviluppo del servizio
progettato in coerenza e valorizzando le caratteristiche strutturale
dell’ente e le sue strategie complessive;
• il sistema degli interlocutori sociali, ovvero la relazione del servizio
rispetto agli interlocutori sociali non istituzionali, che possono
attendere benefici dal servizio stesso;
• il vantaggio sociale, complessivamente perseguito con l’attività e il
giudizio che su di esso forniscono gli interlocutori sociali, con
specifico riferimento ai propri obiettivi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
131
Il percorso decisionale strategico
• Ricerca di accordo e consenso: necessario
nella AP a causa dei molteplici ed eterogenei
soggetti coinvolti, interni ed esterni
• Definire scopi di fondo ed obiettivi di l/p:
conciliare norme, ambiente, cicli elettorali
• Definire modalità applicative: risposte
operative COERENTI con la struttura
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
132
Strumenti
• Analisi ambientale: contesto socio economico,
aspettative stakeholder, trend quali –
quantitativi
• Elaborazione dei dati: diversi modelli
1. modello STEP (Sociale – andamenti demo
sociali, Tecnico – opportunità ICT e tecnologiche,
Economico – industrializz, disoccupaz…, Politico
– norme e scelte politiche)
Francesco Fresilli – Economia delle
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133
Modelli segue
2. SWOT: analisi punti forza, debolezza,
opportunità e minacce del rapporto
AP/ambiente
3. Analisi forze in campo e posizione strategica
(simili allo SWOT)
BCC: nasce per le scelte di portafoglio aziendali;
nelle AP comparazione tra funzioni per
individuare quelle più coerenti con i fini istituz.li
Francesco Fresilli – Economia delle
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134
Modello BCG
• Si parte dalla matrice stars (++), cash cows (+), dogs (--) e question marks (+-) (sviluppo, quote
mercato)
• Nel pubblico si valuta consenso sociale e
fattibilità: quindi angry tiger (+-), sitting ducks
(++), dark horses (-+), sleeping dogs (--)
• Corretto orientamento delle scelte politiche e tecniche
Francesco Fresilli – Economia delle
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135
Modelli : la Matrice di selezione
• Si valuta equilibrio finanziario e beneficio
sociale, quindi politiche di:
• Mantenimento (+-), sostegno attento (+..ricerca efficienza), ridimensionamento (--),
espansione cauta (++)
Francesco Fresilli – Economia delle
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136
Il piano strategico
Ogni analisi e qualsiasi modello porterà ad un
piano strategico che contiene:
• Missione
• Linee di intervento
• Progetti
• Risultati attesi
• processi di monitoraggio
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
137
Controllo strategico
• Strumento dinamico per governare l’incertezza
ambientale; quindi consente di vedere la
direzione (azioni correttive) o intervenire ex post
(risultati v/ standard)
• Analisi del passato: collegamenti tra risultati e
decisioni prese nel passato per rivedere il
percorso intero di pianificazione
• Verifica di tutte le fasi e i ruoli sono stati rispettati
(presupposto è: se la procedura è corretta il
risultato deve essere esatto)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
138
Valenza organizzativa
del controllo strategico
Fonte di apprendimento org, di cambiamento ed
innovazione; si realizza attraverso:
• Sensibilizzazione: l’org.ne prende coscienza
dell’opportunità di cambiare individuando gli
ambiti su cui può influire direttamente (interni),
indirettamente (sogg esterni) o in generale (socio
economici)
• Cambiamento dei meccanismi gestionali
• Istituzionalizzazione dei cambiamenti come
valore condiviso
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
139
Valutazione bilanciata
Metodologia di controllo strategico
• Collega controllo a strategie e sviluppa
misurazioni non solo eco – fin ma anche tecnico
organizzative
• si dice «bilanciata» perché contempera aspetti
tecnici ed economici con orizzonti temporali e
con valutazioni dei rapporti interni ed esterni ed è
quindi basata su un insieme bilanciato di
indicatori gestionali che consente all’ente di
monitorare l’andamento dei propri risultati nel
tempo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
140
• L’approccio della valut bilanciata vuole cogliere sia la
dimensione materiale (efficienza economica, risultati
quantitativi e qualitativi misurabili ecc…) che la dimensione
immateriale (sviluppo dell’organizzazione, professionalità
detenute, qualità dei processi di lavoro e dei servizi erogati
non direttamente misurabili).
• permette di identificare fra le tante variabili quelle che
concretamente contribuiscono alla creazione di valore e che
quindi influiscono sul risultato finale, contribuendo a
mantenere o incrementare un vantaggio competitivo
(nell’ambito privato) o un’ utilità sociale (nell’ambito pubblico)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
141
Mappa strategica
• Rende visibili le ipotesi della strategia, le
catene causa – effetto, ossia le relazioni
esplicite e misurabili tra risultati e fattori per
raggiungere gli obiettivi:
• Acquisire risorse ed utilizzarle in modo
efficace ed efficiente per soddisfare il
«cliente» pubblico
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
142
Sintesi della val bilanciata
Gli obiettivi possono essere classificati lungo le dimensioni
di qualità, efficienza, innovazione ed organ.ne
Gli obiettivi sono tra loro collegati da relazioni di causaeffetto
Gli obiettivi sono misurati attraverso indicatori quantitativi
che consentono di “aggregare” i risultati conseguiti.
L’aggregazione dei risultati consente di costruire indicatori
sintetici rappresentativi del grado di conseguimento degli
obiettivi stessi e del contributo dato dagli Uffici
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
143
Performance management - Vantaggi
1) A livello di sistema o settori di intervento pubblico per:
- rendicontare ai cittadini le attività dell’amministrazione;
- orientare le scelte degli amministrativi in termini di utilizzo
dei servizi pubblici (laddove vi sia libera scelta);
- individuare standard minimi di prestazione;
- individuare criteri di finanziamento delle amministrazioni
riferiti alle prestazioni;
- intervenire da parte dell’amministrazione centrale nel
coordinamento e supporto delle amministrazioni periferiche,
in particolare di quelle che si trovano in situazioni di criticità
amministrativa, senza necessariamente interferire nella loro
autonomia istituzionale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
144
Vantaggi
A livello di singoli sistemi aziendali per:
- migliorare la qualità delle politiche e delle decisioni e
ottenere un efficace allineamento tra attività strategiche e
attività operative;
- migliorare la trasparenza dell’attività e, di conseguenza,
incentivare l’innovazione organizzativa e gestionale;
- abbassare e prevenire fenomeni burocratici attraverso la
valutazione;
- implementare altri sistemi di gestione (budgeting e controllo
gestionale, carte dei servizi, sistemi retributivi ecc.)
- incrementare e migliorare la leadership della dirigenza
pubblica
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
145
Performance management - Svantaggi
● la creazione di comportamenti opportunistici che tendono a manipolare il sistema
creando effetti indesiderati. È facile infatti per chi sul campo ha come riferimento
determinate performance, utilizzare tali riferimenti per propri fini anche
legittimamente. Per esempio, indicatori troppo limitati possono essere facilmente
manipolati tecnicamente, oppure si possono bloccare le innovazioni interne
perché ci si focalizzi sugli indicatori più redditizi dal punto di vista finanziario o
reputazionale. Inoltre è possibile burocratizzare e comprimere l’autonomia
professionale degli operatori laddove gli indicatori di performance in qualche
modo influiscano in modo eccessivo sulle scelte professionali;
● la creazione di effetti perversi nei sistema di incentivi. Quando un sistema di
valutazione delle performance serve per premiare le amministrazioni migliori, può
anche capitare che si generino effetti perversi e, nella realtà vengano “punite” le
amministrazioni più produttive;
● la creazione di sistemi di rilevazione eccessivamente costosi e complessi. In un
sistema di performance management è molto difficile trovare un livello adeguato
di indicatori, vale a dire né troppo pochi, ne troppi. Infatti se gli indicatori sono
pochi si rischia di valutare le performance solo su pochi aspetti che per quanto
rilevanti, non sono considerati (soprattutto da chi opera sul campo) realmente
rappresentativi del lavoro svolto. Al contrario, se gli indicatori sono troppi, i costi di
gestione diventano eccessivi e si perde completamente l’utilità del sistema in
quanto cessa di evidenziare le informazioni rilevanti. I problemi di carattere
relazionale tendono generalmente a fare sì che gli indicatori nelle amministrazioni
siano sempre troppi piuttosto che troppo pochi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
146
Valutare l’azione pubblica
• L'efficacia esterna è intesa come rapporto tra prodotti
(output) e risultati (outcome), per cui valutare
l'efficacia esterna significa analizzare le conseguenze
della politica sul problema oggetto di intervento.
• L'efficacia interna è intesa come rapporto tra prodotti
(output) e obiettivi dei promotori.
• L'efficienza è invece il rapporto tra risorse impiegate
(input) e prodotti (output), per cui la sua valutazione
implica l'analisi del processo tecnico-produttivo e della
gestione dei fattori della produzione. Può essere
gestionale (costi) o produttiva (performance)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
147
Economicità
Il principio fondamentale dell’aziendalizzazione
degli enti pubblici è l’economicità, ovvero il
principio economico del minimo mezzo, per cui
tendenzialmente si ottimizza il rapporto fra il
valore economico del risultato ottenuto e quello
delle risorse impiegate
Rapporto tra costi e proventi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
148
Programmazione
• Processo di analisi e valutazione che consente di
organizzare, in una dimensione temporale
predefinita, le attività e le risorse necessarie per
la realizzazione di fini sociali e la promozione
dello sviluppo economico e civile delle comunità,
nel rispetto dei vincoli finanziari
• tutte le amministrazioni pubbliche devono
conformare l’impostazione delle previsioni di
entrata e di spesa al metodo della
programmazione (L.196/09).
Francesco Fresilli – Economia delle
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149
Programmazione
Deve consentire ai portatori di interesse di:
• conoscere, relativamente a missioni e programmi di
bilancio, i risultati che l’ente si propone di conseguire e di
valutare il grado di effettivo conseguimento dei risultati al
momento della rendicontazione.
Nel rispetto del principio di comprensibilità, i documenti della
programmazione esplicitano con chiarezza, il collegamento
tra:
• il quadro complessivo dei contenuti della programmazione;
• i portatori di interesse di riferimento;
• le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili;
• le correlate responsabilità di indirizzo, gestione e controllo.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
150
Fondamenti
L’attendibilità, la congruità e la coerenza, interna ed
esterna (programma di governo ed obiettivi di
finanza
pubblica),
dei
documenti
di
programmazione è prova della affidabilità e
credibilità dell’ente. Si fonda su:
• la valenza pluriennale del processo;
• la lettura non solo contabile dei documenti nei
quali le decisioni politiche e gestionali trovano
concreta attuazione;
• la coerenza ed interdipendenza dei vari strumenti
della programmazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
151
Principio della Programmazione
• Raccordo tra ciclo di programmazione nazionale ed
europeo attraverso l’introduzione del semestre europeo
• Coordinamento preventivo delle politiche economiche e di
bilancio degli Stati membri, attraverso la trasmissione alla
Commissione degli obiettivi programmatici di finanza
pubblica e le politiche economiche e di bilancio di ciascun
Paese, in una fase antecedente la loro attuazione
• Entro la fine del mese di aprile, ciascun Paese trasmette il
Programma di Stabilità (PS) e il Programma Nazionale di
Riforma (PNR). Il semestre europeo concentra il ciclo della
programmazione nel primo semestre di ciascun anno,
lasciando alla seconda parte dell’esercizio l’adozione delle
misure programmate
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
152
Regioni – cardini della prog.ne
• 30 giugno DEFR (nota di aggiornamento al
30/09)
• 31 ottobre legge stabilità regionale e ddl
bilancio (da approvare entro 31/12)
• Piano degli indicatori di bilancio
• 30 aprile rendiconto
Inoltre variazioni ed assestamenti
Francesco Fresilli – Economia delle
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153
Strumenti
• Il DEFR strumento programmatorio, descrive gli
scenari economico-finanziari internazionali,
nazionali e regionali, le politiche da adottare, gli
obiettivi della manovra di bilancio regionale,
tenendo conto degli obiettivi del Patto di stabilità
interno (PSI), ed espone il quadro finanziario
unitario regionale di tutte le risorse disponibili
• Legge stabilità: aliquote tributi, rifinanziamento,
rimodulazione o riduzione leggi spesa, vincoli
Patto
• DDL bilancio: traduzione contabile
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Amministrazioni Pubbliche
154
Enti locali
• 31 luglio DUP - Il regolamento di contabilità deve
disciplinare i casi di inammissibilità e di improcedibilità
per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non sono
coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del
DUP
• 15 novembre schema di bilancio (da approvare
entro 31/12)
• Piano degli indicatori di bilancio
• PEG entro 10 giorni dall’approvazione del bilancio
• 30 aprile Rendiconto
Inoltre variazioni ed assestamenti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
155
Strumenti
• Il DUP costituisce il presupposto necessario di tutti gli altri
documenti di programmazione.
• Il DUP si compone di due sezioni: la Sezione Strategica (SeS
–periodo mandato) e la Sezione Operativa (SeO – periodo
bilancio)
• SeS: sviluppa linee mandato in coerenza con fattori interni
ed esterni
• La SeO individua, per ogni singola missione, i programmi
che l’ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi
strategici definiti nella SeS. Per ogni programma, e per tutto
il periodo di riferimento del DUP, sono individuati gli
obiettivi operativi annuali da raggiungere.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
156
Se.S.
• Individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento e con
gli obiettivi generali di finanza pubblica, le principali scelte da
realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono
avere un impatto di medio e lungo periodo, le politiche di mandato
che l’ente vuole sviluppare nel raggiungimento delle proprie finalità
istituzionali e nel governo delle proprie funzioni fondamentali e gli
indirizzi generali di programmazione riferiti al periodo di mandato.
• Nella SeS sono anche indicati gli strumenti attraverso i quali l'ente
locale intende rendicontare il proprio operato nel corso del
mandato in maniera sistematica e trasparente, per informare i
cittadini del livello di realizzazione dei programmi, di
raggiungimento degli obiettivi e delle collegate aree di
responsabilità politica o amministrativa
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Amministrazioni Pubbliche
157
Se.S
• Raccordo tra condizioni esterne (Governo e
Regioni) ed interne (servizi pubblici locali,
fonti ed impieghi, indirizzi su servizi, tributi,
investimenti, spesa corrente, debito,
patrimonio, cassa)
• Documento dinamico, rimodulato anno per
anno in base allo stato di attuazione
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Amministrazioni Pubbliche
158
SeO
La SeO si struttura in due parti fondamentali:
• Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle
scelte programmatiche effettuate, sia con riferimento
all’ente sia al gruppo amministrazione pubblica, e
definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i
singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi
annuali;
• Parte 2, contenente la programmazione dettagliata,
relativamente all'arco temporale di riferimento del
DUP, delle opere pubbliche, del fabbisogno di
personale e delle alienazioni e valorizzazioni del
patrimonio.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
159
Enti strumentali degli enti territ.li
• Il Piano delle attività o Piano programma, di durata almeno
triennale, definito in coerenza con le indicazioni dell’ente
capogruppo;
• il bilancio di previsione almeno triennale
• Il bilancio gestionale o il piano esecutivo di gestione, cui
sono allegati il prospetto delle previsioni di entrata per
titoli, tipologie e categorie per ciascuno degli anni
considerati nel bilancio di previsione, e il prospetto delle
previsioni di spesa per missioni, programmi e
macroaggregati
• le variazioni di bilancio;
• Il piano degli indicatori di bilancio
• Il rendiconto sulla gestione da approvarsi entro il 30 aprile
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
160
Il concetto di “controllo”
•
Quando si parla di controllo nelle A.P. è
necessario specificare a quale tipologia si fa
riferimento al:
•
•
•
•
controllo macroeconomico
controllo/valutazione delle politiche
controllo burocratico
controllo manageriale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
161
Il controllo MACROECONOMICO
• Il controllo macroeconomico si propone la regolazione della
spesa pubblica, con il fine di conseguire il rispetto di
compatibilità di carattere generale a livello centrale e/o a
perseguire alcune predefinite politiche economiche.
• Si caratterizza perché: - viene esercitato a livello di
amministrazione centrale dello Stato - si esplica in sede di
definizione
• - delle politiche di trasferimento dei fondi, - nella definizione
delle leggi finanziarie - nella regolamentazione della
contabilità dei vari enti.
• Esempi : Patto di stabilità – Limiti alle politiche del personale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
162
Il controllo POLITICHE
• Il controllo delle politiche si rivolge ad analizzare gli
effetti prodotti dalle politiche pubbliche
• Può essere esercitato a vari livelli di amministrazione
• Si esplica in sede consuntiva con strumenti diversi
(fra cui gli indicatori di efficacia sociale e le analisi
degli effetti),
• Presenta delle affinità con l’approccio aziendale ma è
significativamente diverso
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
163
Il controllo BUROCRATICO
• Il controllo burocratico è quello basato su una sostanziale
verifica/ispezione della legittimità dell’azione amministrativa, così
come regolata dalle varie norme.
• Il controllo burocratico ispirato a logiche weberiane si basa :
– separazione netta tra politica ed amministrazione (politica
scienza dei fini - l’amministrazione scienza dei mezzi e cioè
individua le modalità per raggiungere i fini)
– autonomia e neutralità dell’apparato amministrativo
(l’amministrazione è una entità chiusa sia verso l’alto -politici
che verso il basso al fine di garantire l’imparzialità)
– centralità della procedura amministrativa (Le attività
amministrative vengono scomposte in atti, procedure e
attribuzioni che danno origine alla procedura come strumento
per la gestione dell’attività dell’amministrazione)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
164
Limiti del controllo BUROCRATICO
• Il controllo burocratico è idoneo in una logica di stato
di diritto ma è meno utile laddove si pone il
problema di creazione di valore attraverso i servizi
pubblici.
• Nei sistemi complessi orientati alla produzione di
servizi l’eccesso di controllo burocratico può creare
un eccessivo orientamento alla formalizzazione ed
uno scarso orientamento ai risultati oggi invece
considerato prioritario anche dalla normativa
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
165
Il controllo MANAGERIALE
• Il controllo manageriale è un sottosistema di
operazioni aziendali che si sviluppano secondo
determinate fasi, riconducibili:
• – alla predisposizione del modello; – al
confronto della realtà con il modello; –
all’analisi delle variazioni; – all’azione
correttiva.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
166
Ruolo del controllo
La marcata autonomia degli enti locali ha portato alla
massima responsabilizzazione nell’uso delle risorse e
ci si rimette al controllo politico della collettività di
riferimento ed a quello giurisdizionale in caso di
illecito (c.d. principio “people and judge”)
quindi
fondamentale che ogni ente sia munito di adeguati
strumenti di controllo interno che consentano di:
• valutare il rendimento
• segnalare le disfunzioni
• sollecitare le modifiche necessarie
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
167
Domanda di controllo è spinta:
• Obblighi internazionali (Maastricht, Patto stabilità)
• Limite alle entrate e razionalizzazione delle spese, impatto della
spesa pubblica sull’economia
• Efficienza (rapporto tra risultati e risorse), efficacia (raggiungimento
dei fini), economicità (costi, tempi e procedure) Federalismo fiscale
(L. 42/2009)
• Ruolo sociale della P.A., ossia consapevolezza delle proprie azioni,
capacità di autovalutarsi e di autocorreggersi, migliorando le
proprie prestazioni e la risposta alle attese dell’utenza
• Cultura del risultato , ossia “accountability”: dovere di rendere conto
di ciò che si è fatto a chi ci ha dato delle risorse
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
168
Il decreto 286/99
• L’idea guida che ha ispirato il D.Lgs. 286 è quella di
un’attività amministrativa che gradualmente, distaccandosi
dai modelli astratti di unilaterale ponderazione di interessi
pubblici, sempre più tenda a farsi servizio a favore della
collettività, a tecnicizzarsi, in quanto improntata a
metodologie gestionali di sana amministrazione ed ad
assoggettarsi a valutazioni e misurazioni.
• La riforma dei controlli introdotta con il D.Lgs. n. 286 è
dunque conseguenza, ed insieme strumento, di una
rivoluzione culturale ed istituzionale; una rivoluzione che si
articola su più fronti e che comunque coinvolge tutta la
Pubblica Amministrazione, dal Ministero all’Ente Locale, dal
Ministro al cittadino.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
169
Con il D.Lgs. n. 286/99 l’introduzione del
sistema dei controlli:
• Controllo di regolarità “amministrativa e
contabile”
• Controllo di gestione per verificare efficienza
efficacia ed economicità, per ottimizzare il
rapporto tra costi e risultati
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
170
Con il D.Lgs. n. 286/99 l’introduzione del
sistema dei controlli:
• Valutazione della dirigenza
• Controllo strategico per misurare la validità
delle scelte di programmazione, ossia
congruenza tra risultati e obiettivi predefiniti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
171
CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA
E CONTABILE
• E’ lo strumento finalizzato a garantire la legittimità, la
regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.
• Il controllo di regolarità amministrativa costituisce una
attività “parallela” alle altre tipologie di controllo.
• Lo stesso garantisce, non solo la ragionevole conformità
dell’attività amministrativa alla legge, ma anche
l’affidabilità degli altri controlli interni.
• Il controllo di regolarità amministrativa affronta il tema
non meno importante del controllo sulle procedure e
quindi verifica costante della coerenza tra attività e fini,
con possibilità di autocorrezione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
172
CONTROLLO DI REGOLARITA’
AMMINISTRATIVA E CONTABILE
• In merito alla natura del controllo, va
sottolineato che si tratta di un controllo di
"legalità sostanziale" (e non meramente
formale) esteso all'osservanza delle norme
tecniche di "corretta amministrazione" che
comporta anche una valutazione della
proficuità economico-finanziaria degli atti di
gestione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
173
Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase
preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è
esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la
regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è
effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso
il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura
finanziaria. 2. Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato,
nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e
modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto
la direzione del segretario. Sono soggette al controllo le determinazioni di
impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una
selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. 3. Le
risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a
cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui
conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e
agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili
per la valutazione, e al consiglio comunale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
174
Principi di revisione aziendale (IFAC – ISA)
• Correttezza e completezza delle rilevazioni
contabili e documentazione a supporto
• Monitoraggio costante situazione finanziaria
(garantire continuità dell’attività)
• Funzionalità ed efficienza sistema amm- cont
• Rischio intrinseco alla non conformità dell’atto
• Circolarità e correttezza delle informazioni
• Completezza dei documenti di sintesi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
175
Controllo strategico
• E’ lo strumento finalizzato a supportare
l’attività degli organi di indirizzo politicoamministrativo e, pertanto, ad apprezzare
l’adeguatezza, in termini di congruenza dei
risultati conseguiti rispetto agli obiettivi
predefiniti, delle scelte operate dai dirigenti
per attuare le direttive, i piani e i programmi
stabiliti dagli organi di indirizzo politicoamministrativo.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
176
Controllo strategico
• Per verificare lo stato di attuazione dei programmi
secondo le linee approvate dal Consiglio, l'ente locale con
popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima
applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000
abitanti a decorrere dal 2015 definisce, secondo la propria
autonomia organizzativa, metodologie di controllo
strategico finalizzate alla rilevazione dei risultati
conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti
economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei
tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle
procedure operative attuate confrontate con i progetti
elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di
soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socioeconomici.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
177
Controllo di gestione
• E’ lo strumento finalizzato a verificare l’efficacia,
l’efficienza e l’economicità dell’azione
amministrativa, per consentire ai dirigenti di
ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi
di correzione, il rapporto tra costi e risultati.
• I sistemi di controllo di gestione verificano i
risultati dell’azione amministrativa all’interno di
ciascun centro di responsabilità amministrativa.
Essi costituiscono quindi un elemento essenziale
per poter attuare la valutazione dei dirigenti non
apicali in modo non soggettivo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
178
Valutazione dirigenza
• E’ lo strumento finalizzato ad attivare la
responsabilità dirigenziale e la connessa
retribuzione del dirigente
• La valutazione della dirigenza si alimenta
grazie al controllo strategico (per la dirigenza
apicale) e grazie al controllo di gestione (per la
dirigenza non apicale)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
179
Controlli burocratici esterni
•
•
La forma principale di controllo esterno burocratico è quello della Corte dei Conti,
La corte è un organo giurisdizionale (una magistratura di tipo contabile). Essa
esercita:
– controlli sia preventivi che che successivi su ogni atto delle pubbliche
amministrazioni centrali sia di merito che di forma. relativa a tale tipologia di
controllo è il controllo esercitato dalla Corte dei Conti, organo costituzionale
che esercita anche funzione di magistratura amministrativa.
– Controlli su atti generali degli enti locali
– Indagini su denunce per verificare eventuali danni erariali da parte di cittadini
e pubblici funzionari
– Attività di controllo collaborativo per le amministrazioni, ivi compresi pareri
qualora richiesti.
Un’altra forma di controllo esterno sono le ispezioni. Nell’ordinamento
amministrativo italiano esistono diversi organi ispettivi; in particolare, ogni
amministrazione centrale istituisca propri servizi ispettivi che svolgono funzioni di
ispezioni interne ma che in alcuni casi, date le finalità dell’amministrazione, hanno
specifici compiti di ispezione anche nei confronti di enti terzi sulla base di
specifiche disposizioni di legge (ad esempio il servizio ispettivo del dipartimento
della funzione pubblica o il servizio ispettivo del ministero dell’EconomiaRagioneria generale dello Stato). L’attività ispettiva è sostanzialmente una verifica
di conformità volta a risanare eventuali situazioni considerate non regolari
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
180
Controlli esterni manageriali
• la revisione contabile: ha lo scopo di dare una minima garanzia ai soggetti
esterni all’azienda che hanno interesse circa la correttezza e la veridicità
del bilancio e di coadiuvare gli organi di governo nell’acquisire
informazioni utili alle decisioni aziendali. Gli organi di revisione svolgono
generalmente diverse attività propositive e ispettive, quali la formulazione
di pareri sulla proposta di bilancio di previsione, la vigilanza sulla regolarità
contabile, finanziaria ed economica della gestione, la redazione di
relazioni sulla gestione del bilancio e sul rendiconto, alcune proposte tese
a conseguire efficienza, produttività ed economicità di gestione, nonché le
comunicazioni su eventuali gravi irregolarità di gestione con conseguente
denuncia agli organi consiliari e l’effettuazione di verifiche di cassa;
• altre forme di controllo e certificazione esterna basati su standard
qualitativi come l’accreditamento, la certificazione di qualità ecc. Queste
ultime possono assumere due varianti: controlli esterni su standard di
processo o di risultato volti ad accreditare o finanziare strutture erogatrici
di servizi pubblici, oppure certificazioni di qualità secondo il modello ISO
nelle sue diverse e variegate evoluzioni.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
181
Riforma Brunetta
Accompagnare la P.A. verso l’eccellenza dei
servizi che eroga, attraverso:
• perseguimento dell’efficienza misurata
attraverso il gradimento dei cittadini;
• progettazione e garanzia di attuazione di uno
strumento che valuti i risultati e premi il
merito;
• valutazione della dirigenza e del personale;
• trasparenza dell’azione amministrativa.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
182
Il D.Lgs. 150/2009
• Misurazione valutazione e trasparenza della
performance
• Valorizzazione del merito
• Dirigenza
• Relazioni sindacali
• Disciplina e organizzazione interna
• Se nelle linee di principio la materia è rimasta
sostanzialmente invariata, l’elemento di novità è: “Le
disposizione del presente titolo, hanno carattere
imperativo, non possono essere derogate dalla
contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei
contratti collettivi”.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
183
Finalizzazione
delle risorse a merito e premi
• PRINCIPI GENERALI: merito, selettività, differenziazione
retributiva, superamento automatismi
• Finalità di valorizzazione del merito, di incentivazione della
produttività e della qualità della prestazione lavorativa,
selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera e
nel riconoscimento degli incentivi
• Utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche
meritocratiche
• Riconoscimento del merito attraverso incentivi economici e
carriera
• Divieto di distribuire incentivi in modo indifferenziato o
sulla base di automatismi estranei al processo di
valutazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
184
La performance
• Obiettivi collegati a risorse, monitoraggio sui
valori attesi, valutazione, rendicontazione e
premialità
• Misurazione di struttura ed individuale
• Piano programmatico e relazione consuntiva
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
185
Gestione della performance
• Definizione e assegnazione di: obiettivi, valori
attesi, indicatori;
• Allocazione risorse;
• Monitoraggio e attivazione eventuali correttivi;
• Misurazione e valutazione delle performance
organizzativa ed individuale;
• Utilizzo dei sistemi premianti;
• Rendicontazione dei risultati ai diversi gruppi di
interesse
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
186
Il sistema
Si valuta la Performance organizzativa (impatto sui
bisogni + efficienza efficacia economicità) e
individuale (contributo quali - quanti apportato +
capacità di valutare)
Il Sistema di misurazione e valutazione deve
definire:
• Fasi, tempi, soggetti e modalità di valutazione
• Procedure di conciliazione
• Raccordo con i sistemi di controllo esistenti
• Raccordo con documenti di programmazione
finanziaria e bilancio
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
187
Obiettivi
• Rilevanti e pertinenti ai bisogni per la
popolazione
• Strategici per la AP
• Misurabili, specifici e confrontabili nel tempo
e nello spazio
• Correlati alle risorse
• Apportatori di miglioramento
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
188
Gli attori
• Organismo centrale (CiVIT Commissione per la
valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni
oggi nella FP)
• Organismi di valutazione interni
• Organi di indirizzo politico
• Dirigenza
Monitoraggio della performance attraverso gli
strumenti del cdg (vertici, dirigenza ... correttivi)
pubbliche
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
189
PIANO e RELAZIONE
• Piano della performance: documento programmatico
triennale
• Relazione sulla performance: documento che evidenzia i
risultati organizzativi e individuali raggiunti nell’anno
precedente
• eventuali variazioni degli obiettivi e degli indicatori della
performance sono tempestivamente inseriti nel Piano
LA MANCATA ADOZIONE COMPORTA:
• Divieto di erogare il premio di risultato ai dirigenti
responsabili.
• Divieto di assumere personale
• Divieto di conferire incarichi di consulenza o di collaborazione.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
190
Ruolo della Commissione
Indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di
valutazione da parte degli organismi indipendenti e delle altre agenzie
di valutazione.
• Supportare gli enti nell’attuazione del ciclo della performance.
• Definire la struttura e le modalità di redazione del piano della
performance e della relazione, verificando la correttezza di quelli delle
amministrazioni centrali e a campione, quelli degli enti territoriali.
• Definire i parametri e i modelli di riferimento del sistema di
misurazione e valutazione della performance.
• Adottare le linee guida per la predisposizione del programma
triennale per la trasparenza e l’integrità.
• Promuovere analisi comparate delle performance delle
amministrazioni pubbliche
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
191
OIV
• Ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, deve
dotarsene.
• Sostituisce i servizi di controllo interno
• E’ nominato, sentita la Commissione, dall’organo di indirizzo politico
dell’amministrazione
• Monitora il funzionamento complessivo dei controlli interni, comunicando
tempestivamente le criticità rilevate
• Produce una relazione annuale
• Valida la Relazione sulla Performance.
• Garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione e
l’incentivazione del merito e della professionalità.
• Propone, all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione dei
dirigenti di vertice
• Promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi di trasparenza e integrità
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
192
Organo di indirizzo
• Emanare gli indirizzi strategici
• Definire, in collaborazione con i vertici
dell’amministrazione, il Piano e la Relazione
sulla performance
• Verificare la realizzazione degli obiettivi
strategici
• Definire il Programma per la trasparenza e
l’integrità
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
193
I cardini
• Promuovere il merito
• No automatismi e distribuzione indifferenziata
• Favorire crescita professionale e
responsabilizzazione
• Trasparenza in funzione informativa e
anticorruzione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
194
Livelli di performance
L’organismo indipendente di valutazione
compila in ciascun ente due graduatorie:
- risultanze delle valutazioni dei dirigenti
- risultanze delle valutazioni dei dipendenti
in cui si stabiliscono 3 livelli di performance
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
195
Livelli di performance
In ciascuna delle 2 graduatorie, il personale viene così suddiviso:
a) il 25% nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l’attribuzione del 50% per
cento del trattamento accessorio collegato alla performance individuale;
b) il 50% per cento in una fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde
l’attribuzione del 50% del trattamento accessorio collegato alla performance
individuale;
c) il restante 25% nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde
l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance
individuale.
La contrattazione collettiva integrativa può prevedere le seguenti deroghe alle
percentuali dei livelli:
1. deroghe alla percentuale del 25% della prima fascia, con una variazione massima
di + o – 5% e corrispondente adeguamento delle altre due fasce;
2. deroghe alla composizione percentuale della II° e III° fascia e distribuzione tra
queste delle risorse destinate al trattamento accessorio
Il dipartimento della funzione pubblica monitora le deroghe e riferisce in proposito al
Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
196
Strumenti premianti
1.Bonus annuale delle eccellenze
2. Premio annuale per l’innovazione
3. Progressioni economiche
4. Progressioni di carriera
5. Attribuzione di incarichi e responsabilità
6. Accesso a percorsi di alta formazione e di
crescita professionale, in ambito nazionale e
internazionale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
197
La DELIBERA n. 112/2010
• “Struttura e modalità di redazione del Piano
della performance” costituisce un ulteriore
riferimento procedurale e contenutistico
• descrive finalità, contenuti e principi generali
relativi al Piano; fornisce indicazioni operative
sulla struttura, sui contenuti e sul processo di
redazione del Piano.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
198
Misurazione della performance
• Delibera CIVIT 89/2010
• presupposto indispensabile per una compiuta
valutazione della performance sia
organizzativa che individuale. Tali attività si
collocano nel più ampio ambito del ciclo di
gestione della performance tra la fase della
pianificazione degli obiettivi (Piano della
performance) e quella relativa alla
rendicontazione (Relazione sulla performance)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
199
Bilancio sociale
• Documento che rendiconta le relazioni tra la
AP ed i suoi interlocutori sociali
• Quadro rappresentativo dei contributi/risorse
ricevute e dei servizi/benefici prodotti
• Declinazione pubblica della responsabilità
sociale dell’impresa (non solo redditività ma
anche valori etici, rispetto norme, ambiente,
dignità lavoro, benessere comunità)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
200
Bilancio di mandato
• Strumento di contabilità politico – amm.va che
consente anche rendicontazione sociale
• Rendere conto alla collettività delle azioni
esercitate nel corso del mandato politico e
sviluppare Identità dell’ente (missione, struttura
org, risorse e condizioni di contesto), valore
aggiunto ed impatto nelle aree di intervento,
relazioni sociali (misurare percezione)
MISURA LA RESPONSABILITA’ POLITICA
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
201
Bilancio di mandato Regioni
•
•
•
•
•
•
•
Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unità
economica e giuridica della Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di
entrata e di spesa, le Regioni sono tenute a redigere una relazione di fine
legislatura
sistema ed esiti dei controlli interni
eventuali rilievi della Corte dei conti
eventuali carenze riscontrate nella gestione degli enti comunque sottoposti al
controllo della regione, nonche' degli enti del servizio sanitario regionale, con
indicazione delle azioni intraprese per porvi rimedio
eventuali azioni intraprese per contenere la spesa, con particolare riguardo a
quella sanitaria, e stato del percorso di convergenza ai costi standard, affiancato da
indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche
utilizzando come parametro di riferimento realta' rappresentative dell'offerta di
prestazioni con il miglior rapporto qualita-costi
situazione economica e finanziaria, in particolare del settore sanitario
la individuazione di eventuali specifici atti legislativi, regolamentari o
amministrativi cui sono riconducibili effetti di spesa incompatibili con gli obiettivi e
i vincoli di bilancio e lo stato certificato del bilancio regionale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
202
COMUNI E PROVINCE
RELAZIONE FINE MANDATO
sistema ed esiti dei controlli interni
eventuali rilievi della Corte dei conti
azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica
programmati e stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni
standard
situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze
riscontrate nella gestione degli enti controllati ed indicando azioni
intraprese per porvi rimedio
azioni intraprese per contenere la spesa e stato del percorso di
convergenza ai fabbisogni standard, affiancato da indicatori
quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche
utilizzando come parametro di riferimento realtà rappresentative
dell'offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità –costi
quantificazione della misura dell'indebitamento provinciale o
comunale.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
203
INIZIO MANDATO
• . Al fine di garantire il coordinamento della
finanza pubblica, il rispetto dell'unità
economica e giuridica della Repubblica e il
principio di trasparenza delle decisioni di
entrata e di spesa, le province e i comuni sono
tenuti a redigere una relazione di inizio
mandato, volta a verificare la situazione
finanziaria e patrimoniale e la misura
dell'indebitamento dei medesimi enti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
204
La cornice della “riforma”
Adesione all’Unione
Monetaria
Esigenza di consolidamento
dei conti pubblici degli stati
nazionali per la definizione di
efficaci politiche di
salvaguardia della moneta
unica
Evoluzione del “sistema
economico”
Esigenza di disporre di
informazioni contabili sulla
spendita di risorse pubbliche
che siano rapidamente
reperibili, al fine rendere
tempestive le politiche
“anticicliche” rispetto a
fenomeni di crisi
macroeconomica
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
Nuovo assetto
istituzionale dei
“rapporti tra Stato ed
“enti decentrati”
Esigenza di giustapporre
sistemi omogenei di
contabilizzazione alle legittime
opportunità di autonomia
dettate dalle riforme del
federalismo fiscale
205
SCHEMI DI BILANCIO
•
•
•
L’articolo 11 del decreto legislativo n. 118 del 2011 prevede che le
amministrazioni pubbliche territoriali, i loro organismi strumentali e i loro
enti strumentali in contabilità finanziaria adottano comuni schemi di
bilancio finanziari, economici e patrimoniali e comuni schemi di bilancio
consolidato, oggetto di sperimentazione nel corso degli esercizi dal 2012 al
2014.
Nell’esercizio 2015, gli enti che non hanno partecipato alla sperimentazione
prevista dal decreto legislativo n. 118 del 2011, adottano gli schemi di
bilancio e di rendiconto vigenti nel 2014 che conservano valore a tutti gli
effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria, ai quali
affiancano, a fini conoscitivi, gli schemi previsti dagli allegati n. 9 e n. 10 al
decreto legislativo n 118 del 2011, integrato e corretto dal decreto
legislativo n. 126 del 2014.
Nell’esercizio 2016, gli schemi di bilancio previsti dagli allegati n. 9 e n. 10
al decreto legislativo n 118 del 2011, integrato e corretto dal decreto
legislativo n. 126 del 2014, assumono valore a tutti gli effetti giuridici,
anche con riguardo alla funzione autorizzatoria.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
206
1) IL QUADRO NORMATIVO
• LA LEGGE 196/2009 HA AVVIATO UN
PROCESSO DI RIFORMA DEGLI ORDINAMENTI
CONTABILI PUBBLICI, DENOMINATO
ARMONIZZAZIONE CONTABILE, DIRETTO A
RENDERE I BILANCI DI TUTTE LE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI OMOGENEI,
CONFRONTABILI E AGGREGABILI
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
207
• LA VIGENTE CONTABILITA’ PUBBLICA NON
SVOLGE CORRETTAMENTE LA FUNZIONE
CONOSCITIVA CHE LA CARATTERIZZA IN
QUANTO:
• CONSENTE L’ADOZIONE DI:
•
•
•
•
- sistemi contabili diversi,
- schemi di bilancio differenti,
- principi contabili non uniformi.
NON E’ IN GRADO DI MISURARE I DEBITI
DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
• A DISCAPITO DELL’AFFIDABILITA’ DEI CONTI
PUBBLICI E DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
208
• LA RIFORMA CONTABILE DEGLI ENTI TERITORIALI
E’ DEFINITA DAL D.LGS N. 118 DEL 2011
COORDINATO E INTEGRATO DAL D.LGS 126 DEL
2014.
• NEL 2011, IL D.LGS 118 DEL 2011 HA:
• DEFINITO I PRINCIPI GENERALI DELLA RIFORMA
DEGLI ENTI TERRITORIALI NEL TITOLO PRIMO,
• RINVIATO L’INDIVIDUAZIONE DEI CONTENUTI
SPECIFICI DELLA RIFORMA AD UN SUCCESSIVO
DECRETO LEGISLATIVO INTEGRATIVO, DA
EMANARE IN CONSIDERAZIONE DEI RISULTATI DI
UNA SPERIMENTAZIONE.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
209
IL D.LGS 126 DEL 2014
• INTEGRA E MODIFICA IL D.LGS 118/2011, ATTRAVERSO
L’INSERIMENTO DI NORME DI DETTAGLIO E DEGLI
ALLEGATI NECESSARI PER L’APPLICAZIONE DELLA RIFORMA
(schemi di bilancio, piano dei conti e principi contabili),
• DEFINISCE L’ORDINAMENTO CONTABILE DELLE REGIONI
(titolo terzo del Dlgs 118/2011)
• AGGIORNA IL TUEL (titolo quarto del Dlgs 118/2011) AI
PRINCIPI DELLA RIFORMA,
• ADEGUA LA DEFINIZIONE DEI INDEBITAMENTO DEGLI ENTI
TERRITORIALI DI CUI ALL’ART. 3, COMMA 17, L. 350/2003
(aggiungendo il leasing finanziario, il residuo debito
garantito a seguito dell’escussione delle garanzie).
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
210
• La CONTABILITA’ FINANZIARIA costituisce il
sistema contabile principale e fondamentale
per fini autorizzatori e di rendicontazione
della gestione;
• E’ prevista l’adozione del bilancio finanziario
autorizzatorio almeno triennale, di
competenza e di cassa (le previsioni di cassa
solo per il primo anno)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
211
• LA CONTABILITA’ ECONOMICOPATRIMONIALE
• ha il fine di:
• rappresentare l’equilibrio economico tra le
risorse economiche acquisite e quelle
utilizzate;
• garantire l’aggiornamento del conto del
patrimonio;
• consentire l’elaborazione del bilancio
consolidato di ciascun ente con i propri enti,
aziende e società.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
212
• La contabilità economico
patrimoniale è integrata, e non
derivata, alla contabilità finanziaria.
• Le scritture di assestamento
economico-patrimoniale di fine anno
(di rettifica, integrazione e
ammortamento dei costi rilevati nel
corso dell’esercizio) sono autonome
rispetto alla contabilità finanziaria.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
213
• Gli strumenti dell’armonizzazione dei
•
•
•
•
sistemi contabili previsti decreto
legislativo n. 118/2011 sono:
3.1 Piano dei conti integrato,
3.2 Schemi di bilancio comuni,
3.3 Regole contabili uniformi,
3.4 Bilancio consolidato
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Amministrazioni Pubbliche
214
3.1 IL PIANO DEI CONTI
INTEGRATO
previsto solo per le amministrazioni in contabilità
finanziaria;
costituito dall’elenco delle voci del bilancio gestionale
finanziario e dei conti economici e patrimoniali, definito
in modo da consentire la rilevazione unitaria dei fatti
gestionali;
Unico e obbligatorio per tutte le amministrazioni
pubbliche, con i necessari adattamenti in considerazione
delle caratteristiche peculiari dei singoli comparti;
Elaborato anche in funzione delle esigenze del
monitoraggio della finanza pubblica
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
215
La delega sul piano dei conti
L. 42
• adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano
dei conti integrato; adozione di comuni schemi di bilancio
articolati in missioni e programmi ……………… affiancamento,
a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un
sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale
ispirati a comuni criteri di contabilizzazione»
L.196
• a) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano
dei conti integrato al fine di consentire il consolidamento e il
monitoraggio in fase di previsione, gestione e
rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
216
L’impatto
• L’introduzione del piano dei conti comporta:
• la revisione organica di tutte le strutture di bilancio
delle amministrazioni ,
• la predisposizione di un glossario e di una anagrafica
unica per le voci di bilancio delle amministrazioni ,
• l’introduzione di una contabilità integrata atta a
rilevare non solo gli aspetti finanziari ma anche quelli
economico patrimoniali ,
• l’aggiornamento della codifica SIOPE,
• la traduzione dei dati di contabilità pubblica secondo
gli standard SEC95.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
217
Piano dei conti – le modalità
• Al fine di perseguire la qualità e la trasparenza dei
dati di finanza pubblica, nonché il miglioramento
della raccordabilità dei conti delle amministrazioni
pubbliche con il sistema europeo dei conti nell'ambito
delle rappresentazioni contabili, le amministrazioni
pubbliche che utilizzano la contabilità finanziaria,
sono tenute ad adottare un comune piano dei conti
integrato, costituito da conti che rilevano le entrate e
le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti
economico-patrimoniali redatto secondo comuni
criteri di contabilizzazione”.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
218
Piano dei conti – le modalità
• Il piano dei conti, strutturato
gerarchicamente secondo vari livelli di
dettaglio, individua gli elementi di base
secondo cui articolare le rilevazioni contabili
assicurate dalle amministrazioni, ai fini del
consolidamento e del monitoraggio, nelle fasi
di previsione, gestione e rendicontazione dei
conti delle amministrazioni pubbliche
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
219
Piano dei conti – le modalità
• Le amministrazioni pubbliche, in relazione
alla specificità delle proprie attività
istituzionali, definiscono gli ulteriori livelli
gerarchici utili alla rilevazione di ciascuna
risorsa, ottimizzandone la struttura in
funzione delle proprie finalità, fermo
restando la riconducibilità delle voci alle
aggregazioni previste dal piano dei conti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
220
Piano dei conti – le finalità
• a)l'armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni
pubbliche, [..];
• b)l'integrazione e la coerenza tra le rilevazioni contabili di natura
finanziaria e quelle di natura economica;
• c)il consolidamento nelle fasi di previsione, gestione e
rendicontazione delle entrate, delle spese, dei costi e dei ricavi,
nonché' il monitoraggio in corso d'anno degli andamenti di
finanza pubblica delle amministrazioni pubbliche
• d)una maggiore tracciabilità delle informazioni nelle varie fasi di
rappresentazione della manifestazione contabile in termini di
competenza finanziaria, economica, cassa e patrimonio
• e)una maggiore attendibilità e trasparenza dei dati contabili
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
221
Piano dei conti – le finalità
• Ciascuna voce del piano dei conti deve corrispondere
in maniera univoca ad una unità elementare di
bilancio finanziario. Nel caso in cui non sia
corrispondente all'articolazione minima del piano,
l'unità elementare di bilancio deve essere strutturata
secondo l'articolazione che consenta la costruzione
degli allegati e degli schemi di cui ai commi 3 e 4 del
presente articolo, con il dettaglio richiesto per il
monitoraggio ed il consolidamento dei dati di finanza
pubblica”. Tale obbligo vincola le amministrazioni a
non poter più predisporre i cosiddetti «Capitoli
calderone»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
222
Schemi di bilancio comuni per
gli enti territoriali
• Gli enti territoriali adottano comuni schemi di bilancio
finanziari, economici e patrimoniali e comuni schemi di
bilancio consolidato con i propri enti ed organismi
strumentali, aziende, società controllate e partecipate e
altri organismi controllati.
• Pertanto si prescrive agli enti territoriali e ai loro enti
strumentali in contabilità finanziaria, l’adozione di un
comune schema di:
• bilancio finanziario (preventivo e consuntivo),
• bilancio di esercizio (conto economico e stato
patrimoniale),
• bilancio consolidato (conto economico e stato
patrimoniale).
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
223
• L’art. 15 del decreto prevede che le entrate del
•
•
•
•
bilancio finanziario sono articolate in:
1.TITOLI , secondo la fonte di provenienza delle
entrate;
2.TIPOLOGIE, in base alla natura dell’entrata, ai
fini dell’approvazione in termini di unità di voto;
3.CATEGORIE, secondo l’oggetto delle entrate
(in allegato solo nel rendiconto);
Ai fini della gestione, le categorie sono ripartite
in capitoli, che possono essere articolati in
articoli. I capitoli e gli articoli si raccordano al
quarto livello del piano dei conti integrato
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
224
Spese
• 1.MISSIONI: individuano le funzioni e gli obiettivi
strategici della spesa e consentono il collegamento tra
flussi finanziari e le politiche pubbliche settoriali .
Sono definite in relazione al riparto delle competenze
di cui agli articolo 117 e 118 Cost. e tenendo conto di
quelle del Bilancio dello Stato;
• 2.PROGRAMMI: individuano aggregati omogenei di
attività diretti al conseguimento degli obiettivi
strategici. Il programma è raccordato alla codifica
COFOG di secondo livello. Costituiscono l’unità di voto
minima
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
225
• 3. MACROAGGREGATI: secondo la natura
economica della spesa. Sono rappresentati in
appositi allegati e costituiscono il primo
raccordo tra la classificazione funzionale del
bilancio decisionale ed il piano dei conti
integrato (in allegato solo nel rendiconto). Ai
fini della gestione, i macroaggregati sono
ripartiti in capitoli, che possono essere
articolati in articoli. I capitoli e gli articoli si
raccordano al quarto livello del piano dei
conti integrato
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
226
REGOLE CONTABILI UNIFORMI
• Il decreto legislativo n. 118 del 2011 prevede che
le amministrazioni pubbliche territoriali e i loro
enti strumentali devono adeguarsi a regole
contabili uniformi (art.3) definite attraverso
principi contabili, : 1. principi contabili generali,
intesi come enunciati molto sintetici
(competenza, annualità, di universalità,
integrità, specificazione, ecc.), che lasciano agli
operatori il compito di individuarne le modalità
di applicazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
227
2. principi applicati, costituite da norme tecniche
di dettaglio, di specificazione ed interpretazione
delle norme contabili e dei principi generali , che
svolgano una funzione di completamento del
sistema generale e favoriscano comportamenti
uniformi e corretti. La definizione di tali principi è
stata rinviata al decreto correttivo e integrativo. I
principi applicati individuati riguardano:
• la programmazione
• la contabilità finanziaria
• la contabilità economico patrimoniale
• il bilancio consolidato
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
228
I PRINCIPI CONTABILI PER LA REDAZIONE DEL BILANCIO DI PREVISIONE (art. 162)
UNITA’
ANNUALITA’
UNIVERSALIT
A’
INTEGRITA’
VERIDICITA’
PAREGGIO
FINANZIARIO
PUBBLICITA’
Tutte le Entrate devono essere destinate a finanziare tutte le
Spese (si deroga a tale principio solo per le Entrate a
destinazione vincolata per funzioni delegate, per i proventi da
concessioni edilizie, per i mutui di scopo, per i lasciti)
Le previsioni si devono riferire all’anno finanziario
Tutte le Entrate e le Spese devono essere previste in bilancio
(divieto di gestioni fuori bilancio)
Tutte le Entrate e le Spese devono essere iscritte al lordo, senza
tenere conto rispettivamente di eventuali Spese o Entrate
collegate
I dati relativi alle Entrate e alle Spese devono essere correlati
alla realtà, tenendo conto del trend storico, del tasso di
inflazione, delle prospettive di istituzione di nuovi servizi o di
potenziamento di quelli già esistenti
Il totale delle Entrate deve essere uguale al totale delle Spese
Il Bilancio di previsione deve essere portato a conoscenza della
collettività
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
229
GLI ALTRI PRINCIPI CONTABILI …
FLESSIBILITA’
Possibilità di effettuare in corso d’anno le variazioni di bilancio annuali e
pluriennali e le variazioni al PEG
Nella relazione previsionale e programmatica deve essere
dimostrata la coerenza delle previsioni con gli atti della
programmazione
COMPATIBILITA’
DELLA SPESA
Il responsabile del servizio finanziario deve verificare le previsioni di
spesa comunicate dai responsabili dei servizi e deve coordinare e
gestire le attività relative alle entrate
Le entrate e le spese devono essere collocate nel bilancio
secondo le forme e le modalità previste
TRASPARENZA
SPECIFICAZIONE
DELLE ENTRATE E
DELLE SPESE
Rispetto di tutti i principi contabili
Rispettare il principio costituzionale del buon andamento e
imparzialità
EQUIVALENZA PER
I SERVIZI PER
CONTO DI TERZI
COERENZA DELLE
PREVISIONI
CORRETTA ED
ECONOMICA
GESTIONE DELLE
RISORSE
In qualsiasi momento deve verificarsi l’uguaglianza tra entrate e spese
e tra accertamenti e impegni
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
230
Principi contabili generali
Allegato 1 del D. Lgs. n. 118/2011 contiene 18 principi:
annualità
unità
universalità
integrità
veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità
significatività e rilevanza
flessibilità
congruità
prudenza
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
231
……..segue:
coerenza
continuità e costanza
comparabilità e verificabilità
neutralità
pubblicità
equilibrio di bilancio (pareggio finanziario)
competenza finanziaria (rinvio)
competenza economica
prevalenza della sostanza sulla forma
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
232
Contenuti dei principi di annualità unità universalità
integrità:
Nella declinazione testuale non sembra siano
rinvenibili significativi elementi di innovazione
rispetto alla qualificazione originaria ed
all’interpretazione diffusa che di tali principi è
stata sempre data
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
233
Contenuto del principio di veridicità, attendibilità,
correttezza e comprensibilità :
Il principio di veridicità è noto, soprattutto nella sua applicazione al bilancio di
previsione.
Si legge ancora che “Le previsioni e in genere tutte le valutazioni a contenuto
economico-finanziario e patrimoniale, devono essere, inoltre, sostenute da
accurate analisi di tipo storico e programmatico”
Attendibilità, correttezza e comprensibilità sembrano “complementi” (forse pleonastici
rispetto) alla veridicità
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
234
Contenuto del principio di significatività e
rilevanza :
“L’informazione è qualitativamente significativa
quando è in grado di influenzare le decisioni
degli utilizzatori…”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
235
Contenuto del principio di flessibilità:
“Nel sistema di bilancio i documenti non debbono essere
interpretati come immodificabili, poiché ciò comporterebbe una
rigidità controproducente”.
“Un eccessivo ricorso agli strumenti di flessibilità, quali le variazioni
di bilancio, viene visto come fatto negativo in quanto inficia
l’attendibilità del processo di programmazione e rende non
credibile il complesso del sistema di bilancio”.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
236
Contenuto del principio di congruità :
È principio “rafforzativo” di quello di coerenza
Contenuto del principio di prudenza :
“… il principio comporta che le componenti positive della gestione
non realizzate non devono essere contabilizzate, mentre tutte le
componenti negative debbono essere contabilizzate, anche se
non sono definitivamente realizzate”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
237
Contenuto del principio di coerenza :
“Occorre assicurare un nesso logico e conseguente fra la
programmazione, la previsione, la gestione e la
rendicontazione generale”.
“Il nesso deve collegare tutti gli atti contabili preventivi,
gestionali e consuntivi, siano essi di carattere
finanziario, economico o patrimoniale, siano essi
descrittivi e quantitativi, di indirizzo politico ed
amministrativo, di breve o di lungo termine”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
238
Contenuto del principio di continuità e costanza:
“… le valutazioni contabili finanziarie, economiche e
patrimoniali debbono rispondere al requisito di essere
fondate su criteri tecnici e di stima che abbiano la
possibilità di continuare ad essere validi nel tempo …”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
239
Contenuto del principio di comparabilità e verificabilità :
“Il costante e continuo rispetto dei principi contabili è condizione
necessaria per la comparabilità spazio-temporale dei documenti del
sistema di bilancio, sia per gli organi di governance interna ed esterna
alla stessa singola amministrazione … sia per ogni categoria di
portatori di interesse che vuole ottenere informazioni sulla gestione
pubblica”
“… tutte le informazioni fornite dal sistema di bilancio … devono essere
verificabili attraverso la ricostruzione del procedimento valutativo
seguito”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
240
Contenuto del principio di neutralità e imparzialità :
“La redazione dei documenti contabili deve fondarsi su principi
contabili indipendenti ed imparziali verso tutti i destinatari”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
241
Contenuto del principio di pubblicità :
“Il rispetto del principio della pubblicità presuppone che l’amministrazione
pubblica … garantisca trasparenza e divulgazione delle scelte della
programmazione … e dei risultati della gestione descritti in modo veritiero e
corretto …”
Contenuto del principio di equilibrio del bilancio:
“Il principio è più ampio del normato principio del pareggio
finanziario di competenza nel bilancio di previsione
autorizzatorio … deve essere inteso in una versione complessiva
ed analitica del pareggio economico, finanziario e patrimoniale
…”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
242
Contenuto del principio di competenza economica:
“… rilevazione contabile degli eventi e attribuzione
all’esercizio al quale le operazioni si riferiscono e non a
quello in cui si manifestano i relativi movimenti
finanziari”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
243
Contenuto del principio di prevalenza della sostanza sulla
forma :
“… le rilevazioni contabili finanziarie, economiche e
patrimoniali debbono avvenire … in conformità alla
loro sostanza effettiva … non solo secondo le regole e
le norme che ne disciplinano la contabilizzazione”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
244
La competenza finanziaria
vigente
• il principio della competenza finanziaria, costituisce il
criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle
obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e
passive (accertamenti e impegni).
• Attualmente, nei bilanci degli enti locali, le
obbligazioni sono imputate all’esercizio finanziario in
cui le obbligazioni sorgono, salvo deroghe ed
eccezioni che rendono incerta l’applicazione del
principio.
• L’applicazione della vigente configurazione della
competenza finanziaria comporta che i residui passivi
non rappresentano debiti effettivi dell’ente
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
245
La competenza potenziata - fini
In considerazione dei positivi risultati della sperimentazione, gli enti
territoriali adottano a regime il principio della competenza potenziata
a decorrere dal 1° gennaio 2015.
La corretta applicazione di tale principio, consentirà di:
• conoscere i debiti effettivi delle amministrazioni pubbliche;
• evitare l’accertamento di entrate future e di impegni inesistenti;
• rafforzare la programmazione di bilancio;
• favorire la modulazione dei debiti secondo gli effettivi fabbisogni;
• avvicinare la competenza finanziaria a quella economica.
I principi contabili applicati sono norme tecniche di dettaglio, di
specificazione ed interpretazione delle norme contabili e dei principi
generali, che svolgono una funzione di completamento del sistema
generale e favoriscono comportamenti uniformi e corretti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
246
• Le obbligazioni sono registrate solo se formalmente
costituite (le delibere di spesa o il bando di gara non
costituiscono obbligazioni formalmente costituite - si
prenotano ma non si impegnano);
• Gli impegni tecnici (art. 183, comma 5, vecchio TUEL) sono
vietati;
• L’accertamento e l’impegno si imputano alle scritture di un
esercizio sulla base della scadenza dell’obbligazione che
costituisce un elemento necessario dell’obbligazione
giuridica;
• Gli impegni pluriennali sono imputati agli esercizi sulla
base del cronoprogramma e confermati, in occasione del
riaccertamento ordinario, sulla base dei SAL
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
247
Sistema vigente
• L’applicazione del principio della competenza finanziaria
vigente (e in particolare dell’art. 183, comma 5 del TUEL)
comporta che il rendiconto degli enti locali non svolge
pienamente la funzione conoscitiva che caratterizza la
contabilità pubblica:
• gli impegni ed i residui passivi comprendono gli
accantonamenti e i debiti futuri e non è possibile
riconoscere i debiti effettivi nei confronti di terzi;
• gli accertamenti comprendono crediti futuri e non è
possibile riconoscere i crediti di dubbia esazione ;
• l’equilibrio finanziario non considera la scadenza delle
obbligazioni e consente l’equilibrio tra obbligazioni attive
a lungo termine con obbligazioni passive a breve termine.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
248
La competenza potenziata
• Il principio contabile generale della
competenza finanziaria, cd. potenziata,
prevede che le obbligazioni siano registrate
quando l’obbligazione sorge, con
imputazione alle scritture contabili degli
esercizi in cui l’obbligazione è esigibile
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
249
Vantaggi
• RAFFORZARE LA PROGRAMMAZIONE DI
BILANCIO;
• CONOSCERE I DEBITI EFFETTIVI DELLE PA;
• EVITARE L’IMPUTAZIONE CONTABILE DI
ENTRATE FUTURE E DI IMPEGNI INESISTENTI;
• FAVORIRE LA MODULAZIONE DEI DEBITI
SECONDO GLI EFFETTIVI FABBISOGNI.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
250
Ruolo del rendiconto
• Con la competenza potenziata il rendiconto degli enti
locali riacquista la fondamentale funzione conoscitiva che
caratterizza i documenti contabili:
• gli accertamenti, gli impegni ed i residui rappresentano
solo crediti e debiti dell’ente “scaduti” (gli impegni esigibili
negli esercizi successivi sono rappresentati in un
documento contabile dedicato);
• è imposto l’equilibrio tra debiti e crediti esigibili nel
medesimo esercizio;
• le spese decise e non ancora attuate ed eseguite (che non
hanno dato luogo ad obbligazioni ) sono oggetto di
prenotazione e non sono rappresentate nel consuntivo .
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
251
Caratteri della nuova competenza
• rilevanza contabile alla dimensione temporale
(al fine di valorizzare la programmazione);
• natura autorizzatoria del bilancio pluriennale, (il
bilancio di previsione annuale e pluriennale
sono stati riuniti in un unico documento);
• rilevanza agli equilibri di cassa (non è un
bilancio di sola cassa);
• obbligo della copertura finanziaria degli
investimenti, a prescindere dall’esercizio di
imputazione della spesa.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
252
Il fondo pluriennale vincolato
• nasce dall’esigenza di applicare il principio della
competenza finanziaria potenziata;
• è costituito da risorse accertate destinate al
finanziamento di obbligazioni passive dell’ente
già impegnate, ed esigibili in esercizi successivi a
quello in cui è accertata l’entrata.
• rende evidente la distanza temporale
intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti
e l’effettivo impiego delle risorse.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
253
Spese del personale
• Nel rispetto del principio contabile generale
della competenza finanziaria potenziata e del
principio contabile applicato concernente la
contabilità finanziaria, l’imputazione
dell’impegno delle spese di personale
riguardante i trattamenti fissi e continuativi,
comunque denominati, in quanto caratterizzati
da una dinamica salariale predefinita dalla
legge e/o dalla contrattazione collettiva
nazionale, è effettuata, per l’intero importo,
automaticamente all’inizio di ciascun esercizio.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
254
Spese del personale 2
• Tale principio si applica anche alle spese del personale
comandato, avvalso o comunque utilizzato da altra
amministrazione pubblica, ancorché direttamente
pagato da quest’ultima. In tali casi l’ente dovrà
rilevare in entrata il relativo rimborso nelle entrate di
bilancio.
• I nuovi e maggiori oneri derivanti dal rinnovo del
contratto collettivo nazionale, sono impegnati solo a
seguito della firma del contratto, compresi i relativi
oneri riflessi a carico dell’ente e quelli derivanti dagli
eventuali effetti retroattivi del nuovo contratto, a
meno che gli stessi contratti non prevedano il
differimento degli effetti economici.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
255
Spese del personale 3
• Nelle more della firma del contratto, non
potendo assumere impegni, si auspica che l’ente
prudentemente accantoni, annualmente, le
risorse necessarie a garantire i futuri equilibri
economico finanziari, attraverso lo
stanziamento in bilancio di appositi capitoli sui
quali non è possibile assumere impegni ed
effettuare pagamenti.
• In caso di mancata sottoscrizione del contratto,
le somme non utilizzate concorreranno alla
determinazione del risultato di amministrazione.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
256
trattamenti accessori
• Il principio della competenza finanziaria
potenziata per il quale gli impegni sono imputati
contabilmente all'esercizio in cui l'obbligazione è
esigibile, si applica anche alle obbligazioni
giuridiche riguardanti il trattamento accessorio
erogato al personale per le indennità di turno, di
reperibilità, di rischio, ecc.
• Tali indennità sono corrisposte generalmente,
con cadenza mensile, in relazione alle presenze
in servizio o ad altri elementi di riferimento
relativi al mese precedente.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
257
trattamenti accessori 2
• Per le indennità accessorie del personale, relative al
mese di dicembre, la disponibilità, solo nel mese
successivo degli elementi di riferimento, determina lo
slittamento della liquidazione e del pagamento ai
primi mesi dell’esercizio successivo.
• Per le indennità corrisposte nell’anno successivo, in
quanto misurabili solo a consuntivo, l'impegno deve
essere imputato contabilmente nell’esercizio in cui la
prestazione è erogata, e quindi nell’esercizio
successivo a quello in cui la prestazione è stata
effettuata.
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Amministrazioni Pubbliche
258
trattamenti accessori 3
• A regime, tale modalità di contabilizzazione
comporta la registrazione, in ciascun
esercizio, delle spese erogate al personale
relative ad un’intera annualità e consente di
riferire le verifiche relative al rispetto dei
limiti di spesa per il personale, ad un
elemento oggettivo costituito dall’effettiva
erogazione della spesa.
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Amministrazioni Pubbliche
259
trattamento accessorio e premiante
• Alla sottoscrizione della contrattazione
integrativa si impegnano le obbligazioni relative
al trattamento accessorio e premiante,
imputandole contabilmente agli esercizi del
bilancio di previsione in cui tali obbligazioni
scadono o diventano esigibili.
• Alla fine dell’esercizio, nelle more della
sottoscrizione della contrattazione integrativa,
sulla base della formale delibera di costituzione
del fondo, le risorse destinate al finanziamento
del fondo risultano definitivamente vincolate.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
260
Riflessi contabili
• Nel primo esercizio di applicazione del principio, tali
enti provvedono a stanziare spese di personale
riguardanti complessivamente le seguenti
componenti:
• la premialità e il trattamento accessorio dell’anno
precedente, da liquidare nell’anno di riferimento;
• la spesa riguardante l’anno di riferimento, destinata
ad essere liquidata nell’anno;
• il fondo pluriennale riguardante la premialità e il
trattamento accessorio dell’anno in corso, da
liquidare nell’anno successivo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
261
Fondo crediti dubbia esigibilità
• Il principio contabile applicato n. 3.3 prevede che le
entrate di dubbia e difficile esazione sono accertate
per l’intero importo del credito, anche se non è certa
la loro riscossione integrale, (ad es. le sanzioni
amministrative al codice della strada, gli oneri di
urbanizzazione, ecc.).
• Per le entrate di dubbia e difficile esazione è VIETATO
il cd. accertamento per cassa.
• Per tali crediti è obbligatorio effettuare un
accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità
nel bilancio di previsione e vincolare una quota del
risultato di amministrazione in sede di rendiconto.
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Amministrazioni Pubbliche
262
Determinazione del fcde
• Ai fini della determinazione del fondo, la scelta del
livello di analisi dei crediti (tipologia, categoria,
capitolo) è lasciata al singolo ente.
• Non richiedono l’accantonamento al fondo, in quanto
considerate entrate sicure: - i crediti da altre
amministrazioni pubbliche in quanto entrate
destinate ad essere accertate a seguito
dell’assunzione dell’impegno da parte
dell’amministrazione erogante; - i crediti assistiti da
fidejussione; - le entrate tributarie che, sulla base dei
nuovi principi, sono accertate per cassa; - Le entrate
riscosse per conto di altro ente da versare al
beneficiario
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
263
Determinazione del fcde
• Nel bilancio di previsione (a regime):
• 1) individuare le tipologie di entrate stanziate che
possono dare luogo a crediti di dubbia e difficile
esazione (i trasferimenti da altre P.A., in quanto
accertate a seguito dell’assunzione dell’impegno da
parte dell’amministrazione erogante, non
determinano la svalutazione crediti);
• 2) calcolare, per ciascuna entrata di cui al punto 1), la
media del rapporto tra gli incassi in c/competenza e
gli accertamenti degli ultimi 5 esercizi approvati (nel
primo esercizio di adozione del nuovo principio si fa
riferimento agli incassi in c/competenza e in c/residui)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
264
Determinazione del fcde - segue
• Nel bilancio di previsione (a regime):
• 3) determinare l’importo dell’accantonamento al
fondo, applicando agli stanziamenti le
percentuali determinate al punto 2).
• Le medesime percentuali sono utilizzate anche
per la determinazione del fondo crediti di dubbia
esigibilità stanziato in ciascuno degli esercizi
considerati nel bilancio di previsione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
265
Rideterminazione del fcde
• Gli enti che negli ultimi tre esercizi hanno
formalmente attivato un processo di
accelerazione della propria capacità di
riscossione (ad esempio attraverso la
creazione di unità organizzative dedicate o
l’avvio di procedure di riscossione più
efficace) possono calcolare il fondo crediti di
dubbia esigibilità facendo riferimento ai
risultati di tali tre esercizi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
266
Rendiconto e fcde
• In occasione del rendiconto :
• se il fondo crediti di dubbia esigibilita’ è
inferiore all’importo considerato congruo è
incrementata la quota del risultato di
amministrazione dedicata al fondo.
• se risulta superiore si procede allo “svincolo”
della quota del risultato di amministrazione
non necessaria.
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Amministrazioni Pubbliche
267
Trasparenza del fcde
• Al fine di dare dimostrazione della corretta
determinazione dell’accantonamento, al fondo crediti
di dubbia esigibilità, è richiesta la compilazione di un
allegato, sia al bilancio di previsione sia al rendiconto,
per ogni esercizio compreso nel bilancio.
• L’allegato, anche per garantire la confrontabilità dei
bilanci, richiede la dimostrazione della composizione
del FCDE per tipologie, indipendentemente dal livello
di analisi che l’ente autonomamente sceglie per
valutare le proprie entrate
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Amministrazioni Pubbliche
268
FPV
• Il fondo pluriennale vincolato è stato istituito per
rappresentare contabilmente la copertura finanziaria
di spese impegnate nel corso dell’esercizio e imputate
agli esercizi successivi, costituita da entrate accertate
e imputate nel corso del medesimo esercizio in cui è
registrato l’impegno.
• Il fondo pluriennale vincolato è lo strumento che
gestisce e rappresenta contabilmente la distanza
temporale intercorrente tra l’acquisizione delle risorse
e il loro effettivo impiego, nei casi in cui le entrate
vincolate e le correlate spese, sono accertate e
impegnate nel corso del medesimo esercizio e
imputate a esercizi differenti.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
269
Nascita FPV
• A regime, il fondo è alimentato
dall'accertamento di entrate di competenza
finanziaria di un esercizio, destinate a dare la
copertura a spese impegnate nel medesimo
esercizio in cui è stato effettuato l'accertamento,
ma imputate negli esercizi successivi.
• Nel primo esercizio di applicazione della riforma
il fondo pluriennale vincolato si forma anche a
seguito del riaccertamento straordinario dei
residui
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
270
• Le entrate vincolate destinate alla copertura
di spese impegnate e imputate agli esercizi
successivi sono rappresentate nel fondo
pluriennale vincolato.
• Le entrate vincolate destinate alla copertura
di spese non ancora impegnate (in assenza di
obbligazioni giuridicamente perfezionate)
sono rappresentate contabilmente nella
quota vincolata del risultato di
amministrazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
271
FPV nel bilancio
• Nel bilancio di previsione il fondo pluriennale è
appostato tra le entrate per un importo
corrispondente a quello degli stanziamenti di spesa
definitivi dei fondi pluriennali del bilancio di
previsione dell’esercizio precedente, a copertura:
• delle spese impegnate negli esercizi precedenti con
imputazione all’esercizio in corso;
• della quota del fondo che si rinvia agli esercizi
successivi, a fronte di spese impegnate negli esercizi
precedenti con imputazione agli esercizi successivi a
quello di riferimento.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
272
FPV e bilancio
• Nelle spese del bilancio di previsione il fondo pluriennale è
costituito da:
• 1) la quota del FPV di entrata che proviene dagli esercizi
precedenti e viene ulteriormente rinviata agli esercizi successivi
(corrisponde a impegni già assunti negli esercizi precedenti e
imputati agli esercizi successivi);
• 2) la quota del fondo che nasce nell’esercizio, a fronte di entrate
che si prevede di accertare nel corso dell’esercizio, destinate a
costituire la copertura di spese che si prevede di impegnare nel
corso dell’esercizio e imputare agli esercizi successivi.
• Per ciascun esercizio considerato nel bilancio è richiesta la
compilazione di un allegato che evidenzia la composizione del
fondo pluriennale.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
273
Spesa – tipologie – Investimento
• sono impegnate negli esercizi in cui scadono le singole
obbligazioni passive derivanti dal contratto, sulla base
del cronoprogramma
• … ne può derivare, in ragione della tipologia della fonte
(esigibilità, in entrata), uno scostamento tra esercizio di
imputazione delle entrate e delle spese
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
274
Risultato di amministrazione
• La definizione e la disciplina del risultato di
amministrazione non è cambiata, salvo la
necessità di considerare che non comprende
le risorse accertate già utilizzate per
finanziare spese impegnate con imputazione
agli esercizi successivi, rappresentate dal
fondo pluriennale vincolato determinato in
spesa del conto del bilancio.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
275
Risultato di amministrazione
• Nel caso in cui il risultato di amministrazione non
presenti un importo sufficiente a comprendere le
quote vincolate, destinate ed accantonate, la
differenza è iscritta nel primo esercizio considerato
nel bilancio di previsione, prima di tutte le spese,
come disavanzo da recuperare.
• In occasione dell’approvazione del bilancio di
previsione è necessario determinare il risultato di
amministrazione presunto alla fine dell’esercizio
precedente. Se negativo, il bilancio di previsione deve
considerare la quota di disavanzo da ripianare
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
276
• La quota libera dell’avanzo di amministrazione
dell’esercizio precedente, può essere utilizzata, dopo
l’approvazione del rendiconto, con provvedimento di
variazione di bilancio, per le finalità di seguito
indicate in ordine di priorità (fatto salvo il fondo
crediti di dubbia esigibilità):
• per la copertura dei debiti fuori bilancio;
• per i provvedimenti necessari per la salvaguardia
degli equilibri di bilancio previsti dalla legislazione
vigente, ove non possa provvedersi con mezzi
ordinari;
• per il finanziamento di spese di investimento;
• per il finanziamento delle spese correnti a carattere
non permanente;
• per l’estinzione anticipata dei prestiti.
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277
Riaccertamento dei residui
• Nel primo esercizio di adozione del principio della
competenza potenziata, contestualmente
all’approvazione del rendiconto dell’esercizio
precedente, si procede al riaccertamento
straordinario dei residui, al fine di adeguare lo stock
di residui esistente al nuovo principio, con decorrenza
1° gennaio dell’anno in corso.
• Il D.Lgs 118/2011 coordinato con il D.Lgs 126/2014
prevede che il riaccertamento straordinario dei residui
sia effettuato con riferimento alla data del 1/1/2015,
contestualmente all’approvazione del rendiconto
2014.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
278
• Per “riaccertamento straordinario dei residui
“si intende il processo di verifica,
cancellazione e reimputazione dei crediti e
debiti ereditati dagli esercizi precedenti
all’adozione del nuovo principio della
competenza potenziata.
• Al termine del riaccertamento i residui
corrisponderanno solo ad obbligazioni
giuridicamente perfezionate ed esigibili e i
crediti e i debiti risulteranno registrati negli
esercizi in cui sono esigibili.
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Amministrazioni Pubbliche
279
IL BILANCIO CONSOLIDATO
• La disomogeneità dei bilanci è determinata anche dal
fenomeno delle esternalizzazioni, ossia dal
trasferimento, attraverso contratti o convenzioni,
dello svolgimento di funzioni, servizi e attività
strumentali di propria competenza ad altri soggetti;
• A causa dell’esternalizzazione i bilanci dei singoli enti
possono fornire informazioni incomplete, non
rappresentative delle attività e delle funzioni
complessivamente svolte e, a parità di servizi resi alla
collettività, presentano situazioni del tutto differenti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
280
• La riforma contabile degli enti territoriali:
• attribuisce al bilancio consolidato l’obiettivo
di rappresentare in modo veritiero e corretto
la situazione finanziaria e patrimoniale e il
risultato economico della complessiva
attività svolta da un ente attraverso le
proprie articolazioni organizzative, i suoi enti
strumentali e le sue società controllate e
partecipate;
• fa riferimento alla definizione di controllo di
“diritto”, di “fatto” e “contrattuale” (la cd.
influenza dominante)
Francesco Fresilli – Economia delle
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281
IL GRUPPO
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
•
•
•
•
•
è costituito dai suoi:
ORGANISMI STRUMENTALI (le istituzioni);
ENTI STRUMENTALI CONTROLLATI, enti, fondazioni e
aziende controllate;
ENTI STRUMENTALI PARTECIPATI, enti, fondazioni e
aziende partecipate ma non controllate
SOCIETA’ CONTROLLATE (definizione corrispondente a
quella civilistica);
SOCIETA’ PARTECIPATE, (in sperimentazione e in fase di
avvio della riforma) società a totale partecipazione
pubblica affidatarie dirette di servizi pubblici locali della
capo gruppo, indipendentemente dalla quota di
partecipazione.
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282
Missioni e Funzioni
• Il confronto tra le missioni individuate dalla riforma e
le funzioni dello schema di bilancio degli enti locali
previsto dal TUEL evidenzia la maggiore analiticità
delle prime soprattutto con riferimento alle vigenti
funzioni:
• generali di amministrazione, di gestione e di
controllo,
• quelle riguardanti la gestione del territorio e
dell’ambiente,
• quelle nel settore sociale,
• oltre che a quelle relative al campo dello sviluppo
economico.
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283
Programmi
• Ogni Missione si realizza concretamente attraverso
più Programmi.
• I Programmi rappresentano aggregati omogenei di
attività svolte all'interno di ciascun ente, per
perseguire gli obiettivi definiti nell'ambito delle
Missioni, ossia le finalità istituzionali, riconosciute
all’ente stesso.
• La denominazione del Programma riflette le principali
aree di intervento della Missione di riferimento,
assicurando una rappresentazione di bilancio che
individua cosa viene realizzato da ciascuna
amministrazione con le risorse pubbliche.
Francesco Fresilli – Economia delle
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284
Raccordo con le classificazioni
europee
• Ciascun Programma si raccorda alla relativa codificazione COFOG
di secondo livello (Gruppi).
• La classificazione COFOG, utilizzata quale benchmark di
riferimento per i programmi del bilancio, rappresenta una delle
nomenclature usate dalla contabilità nazionale e costituisce una
parte integrante del SEC95 per classificare per funzione la spesa
dei settori istituzionali.
• Anche con la prossima introduzione del SEC2010 (nuovo
riferimento per i conti nazionali) la COFOG rimane il riferimento
per la classificazione della spesa pubblica.
• La COFOG è relativa alla spesa delle amministrazioni pubbliche, e
permette di fornire una chiave di lettura dell’attività
dell’operatore pubblico, secondo le funzioni che tale spesa
concorre complessivamente a soddisfare.
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285
I tre livelli della classificazione COFOG
le Divisioni o funzioni di 1° livello, che
rappresentano i fini primari perseguiti dalle
Amministrazioni:
i Gruppi o funzioni di 2° livello, che
riguardano le specifiche aree di intervento
delle politiche pubbliche;
le Classi o funzioni di 3° livello, che
individuano singoli obiettivi in cui si
articolano le aree di intervento.
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286
Le previsioni di cassa
• Ad integrazione della caratteristica autorizzatoria
della competenza, nel bilancio di previsione è stato
reintrodotto l’obbligo delle previsioni di cassa.
Di conseguenza, il bilancio armonizzato prevede:
• le previsioni di competenza e di cassa del primo
esercizio del periodo considerato e le previsioni di
competenza degli esercizi successivi. Le previsioni
riguardanti il primo esercizio costituiscono il bilancio
di previsione finanziario annuale;
• l’esposizione dei valori di competenza e di cassa,
insieme al riepilogo per le missioni, al quadro
generale riassuntivo e ai risultati differenziali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
287
Variazioni di bilancio
L’unità di voto del bilancio di previsione, ai
sensi del D. lgs. 118/2011, è costituita da:
• Programmi per la spesa
• Tipologie per le entrate
• Questo livello di approvazione del bilancio,
previsto dal nuovo sistema contabile,
riconosce una maggiore flessibilità agli
strumenti della programmazione.
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Amministrazioni Pubbliche
288
Armonizzazione dei “sistemi contabili”
In positivo:
• l’univocità degli schemi di bilancio per tutto il sistema
pubblico, con conseguente “consolidabilità” delle
informazioni contabili
• il consolidamento con i bilanci degli enti e soggetti
partecipati, che tanti problemi ha evidenziato in questi
ultimi anni
• la classificazione del bilancio per “missioni e
programmi” che consente una lettura funzionale sino ad
oggi sconosciuta
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289
In positivo:
• il livello di dettaglio conseguibile nelle informazioni
contabili agganciate ad un piano dei conti univoco per
tutte le pubbliche amministrazioni
• l’introduzione di strumenti fino a ieri facoltativi come
il “fondo svalutazione crediti” che potrebbe indurre a
comportamenti maggiormente virtuosi in materia di
gestione delle entrate
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290
In positivo:
• l’obbligo di approvazione e gestione del “bilancio di cassa”,
oggi sempre più necessario per effetto del Patto di Stabilità e
per gli obblighi introdotti dal DL n. 78/2009 sulla compatibilità
degli impegni di spesa con il programma dei pagamenti
• si auspica altresì che il bilancio di cassa non sia limitato al
primo esercizio del pluriennale, ma venga esteso all’intero
bilancio triennale, con conseguenti vantaggi informativi e
vincoli di sostenibilità sui relativi flussi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
291
In positivo:
• alcune interessanti semplificazioni inerenti la
classificazione di bilancio per acquisti di beni e servizi
• l’impossibilità, d’ora in avanti, di contabilizzare impegni
per spese finanziate con fondi liberi, ove la
manifestazione dei debiti fosse da collocare in esercizi
futuri
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
292
Criticità da riesaminare:
• Si ritiene che l’informazione inerente la “scadenza” delle
obbligazioni rappresenti un imprescindibile elemento di
conoscenza, utile all’ottimizzazione delle scelte di programmazione
ed alle operazioni di gestione
• Tuttavia non si ritiene opportuno che questa (il presidio della
scadenza) arrivi a distorcere, il funzionamento della contabilità
finanziaria, solo allo scopo di un artificioso “nascondimento dei
residui”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
293
Criticità da riesaminare:
• Il “fondo pluriennale vincolato” consente di ricollocare
solo parte degli impegni giuridici in essere, poiché la
manifestazione delle scadenze ha una proiezione
temporale che talvolta va ben oltre il bilancio pluriennale
• In alternativa si provi ad accompagnare il bilancio di
previsione, quello consuntivo e la gestione con una
certificazione, obbligatoria, di tutte le scadenze
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Fonti
• Renato Ruffini: fondamenti di economia delle aziende e
delle amministrazioni pubbliche
• E. D’Aristotile: appunti di economia delle aziende
pubbliche
• L. Hinna: i controlli nella PA
• Ragioneria Generale dello Stato
• Dip.to del Tesoro
• ISTAT
• Dip.to della Funzione Pubblica
• Scuola Nazionale dell’Amministrazione
• Banca d’Italia
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Amministrazioni Pubbliche
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