La pubblica amministrazione.
Una riforma permanente
senza un paradigma stabile
Obiettivi del capitolo VIII
• Sintetizzare le tappe che hanno portato allo sviluppo
della pubblica amministrazione (PA) italiana
• Analizzare la configurazione attuale della PA
– Il suo assetto amministrativo
– I modelli di carriera dei burocrati
– Le relazioni tra questi e i politici
• Illustrare i tentativi di riforma della PA e le
prospettive di cambiamento nel medio periodo
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Il carattere originario della PA italiana
• I tratti fondamentali della PA italiana derivano
dall'amministrazione del regno di Sardegna
• Modello continentale-napoleonico
– Sistema strutturato di ministeri, preferiti alla
pluralità di agenzie e dipartimenti
– Modello verticale di relazioni tra vertici politici
(ministri) e vertici amministrativi (segretario
generale)
La crescita della PA nell'Italia liberale
1861 Lo stato italiano eredita la struttura amministrativa del regno di
Sardegna
1887/8 Riforme Crispi. Il governo può mutare la struttura dei ministeri
1889
Nasce il ministero delle “Poste e Telegrafi”
1911
Nascono i ministeri per le Colonie e per i Trasporti
1917 Creazione dei ministeri di Agricoltura e per l'Industria, commercio
e lavoro
Nel 1910 la PA aveva triplicato il numero dei dipendenti rispetto
a venti anni prima
La PA nel periodo fascista
• Obiettivi: centralizzare e rafforzare la PA
• Tre parole chiave: dirigismo, interventismo e
assistenzialismo
• I maggiori programmi:
– creazione dei provveditorati e standardizzazione
dei programmi scolastici (riforma Gentile)
– creazione di Imi e Iri
– introduzione di un sistema di assistenza e
previdenza sociale
• Alla fine del ventennio la PA contava su 1.500.000
dipendenti
La PA Italiana dopo il 1945
• Crescita dei ministeri (19 alla metà degli anni '50)
• Espansione delle partecipazioni statali e
dell'intervento pubblico nell'economia
– Eni, Ina-Casa, Cassa per il mezzogiorno,
Monopoli di Stato, Poste, Anas, FS
– A metà degli anni '70 le aziende pubbliche
davano lavoro a 700.000 persone
• Negli anni '80 i dipendenti “ministeriali” superavano
i 2.000.000
Caratteristiche del sistema amministrativo italiano
• La grande crescita dei dipendenti si è
verificata anche in altre democrazie
avanzate, ma la burocrazia italiana si è
distinta per alcuni aspetti:
– il modello di carriera dei burocrati era basato esclusivamente
sull'anzianità
– i dipendenti erano prevalentemente meridionali
– i vertici erano composti prevalentemente da giuristi
(mancanza di altre competenze) e da uomini
– la burocrazia denunciava una produttività decrescente nel
tempo
Le interpretazioni
• Due modelli di interazione tra gruppi di interesse,
politici e PA italiana (La Palombara 1966):
– clientela
– parentela
• Spartizione partitica dei vertici amministrativi
(Amato 1976)
• Macchina statale come “equilibratore sociale”
• Macchina senza testa e senza corpo (Cassese
2002)
Il lungo processo di riforma
1990 L. 142 di riforma del governo locale e l.241 sulla
trasparenza degli atti
1990/1993 D.lgs. 29 sulla privatizzazione del pubblico impiego
e la riorganizzazione dei servizi
19911997
L.127 introduce l'autocertificazione e la
semplificazione degli atti amministrativi
1999 L. 50 introduce una prima semplificazione amministrativa
2001 D.lgs. 165: testo unico sul pubblico impiego
2002L.145: disposizioni sulla dirigenza statale
2009 Riforma Brunetta. Varie misure di razionalizzazione e
riorganizzazione. Non completate!
2012 Provvedimenti emergenziali del governo Monti: introduzione
di una autorità per la spending review e varie misure di
taglio/accorpamento di enti (Riforma amministrativa perseguita
in sede di bilancio)
Settori e contenuti delle riforme
• Struttura dell'amministrazione
– Riforma Bassanini e privatizzazioni
• Funzioni e procedure amministrative
– Nuovo modello organizzativo: il New public management. Ma rimangono
ministeri organizzati in forme tradizionali
• Controlli amministrativi
– Introduzione del controllo amministrativo
– Nuove facoltà della Corte dei Conti (Riforma Brunetta 2009)
• Processo di bilancio
– Dal modello incrementale al modello “a base zero”
• Pubblico impiego
– Maggiore flessibilità degli organici
– Premialità e incentivi di mobillità (Riforma Brunetta)
Il ruolo dei nuovi manager pubblici
• La scarsa responsabilizzazione dei dirigenti ha
costituito un tradizionale limite della PA italiana
• L.29/1993: tentativo di trasformare i dirigenti in un
corpo di manager (obiettivi, salari flessibili)
• Alcuni cambiamenti: compaiono gli high flyers,
dirigenti che passano da un settore all'altro, e i
manager esterni alla PA
• Mobilità, flessibilità e salari legati agli obiettivi
rimangono solo sulla carta (resistenze burocratiche
e sindacali)
Crescita delle istituzioni regolative
1990 Autorità garante della concorrenza e del mercato
1995 Autorità per l'energia elettrica e il gas
1996 Garante per la protezione dei dati personali
1997 Autorità per le garanzie delle comunicazioni
2006 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture
2009 Annuncio di una nuova riforma che il governo
Berlusconi non completa
Personale in servizio a tempo indeterminato nella PA (2013)
Scuola
Servizio sanitario nazionale
Regioni e autonomie locali
Polizia
Personale presso ministeri
Forze armate
Università
Agenzie fiscali
Enti pubblici non economici
Enti di ricerca
Aziende autonome
Magistratura
Presidenza del Consiglio
Diplomatici e prefetti
Autorità indipendenti
Totale
N
1.027.863
670.240
577.629
316.717
202.785
185.325
103.692
52.529
46.961
20.905
11.021
10.425
2.272
2.187
2.043
3.232.954
%
31,80
20,73
17,87
9,80
6,27
5,73
3,21
1,62
1,45
0,65
0,34
0,32
0,07
0,07
0,06
100
13
Rivoluzione senza Punizione
La riforma secondo il Governo Renzi
Luca Verzichelli
Sistema Politico Italiano
• Consultazione pubblica
• Enfasi su agenda digitale e
nuovi rapporti intergenerazionali
• Collegamento con
democrazia deliberativa e
trasparenza
• Diverso atteggiamento
rispetto ai sindacati
• L. 124/2015: nuova serie di
deleghe, orientate a
semplificare le strutture,
ridurre il personale (anche i
prefetti!), rilanciare l’agenda
digitale e contingentare i
contratti dirigenziali. 14
Eredità della “riforma permanente”:
Policy changes (parziali)
Problemi irrisolti
• Privatizzazioni
• Autorità regolative
• Scarsa fiducia
dell'opinione pubblica • Devoluzione locale
• Scarsa mobilità delle
I processi di riforma non hanno
ancora dispiegato tutti i loro effetti
carriere burocratiche
Cambiamenti di paradigma con
l’alternanza (tra managerialismo
• Resistenza
radicale e governance mista)
all'implementazione delle
Significativo cambiamento di stile con
riforme
il governo Renzi, che rimane tuttavia
ambivalente nel paradigma di policy”
prescelto (tagli da new management
liberista e enfasi su governance
welfarista).
Continuità nella scelta della legge
delega